Hungarian

Ügyszám: .	1297/B/1991
Előadó alkotmánybíró: Ádám Antal Dr. .

Az indítvány lényege: .

A döntés száma: 32/1992. (V. 29.) AB határozat .

ABH oldalszáma: 1992/182 .

A döntés kelte: Budapest, 05/25/1992 .

.

A döntés szövege: .

A döntés szövege:                A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az   Alkotmánybíróság    jogszabály  alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára,  valamint mulasztásban  megnyilvánuló alkotmányellenesség  megállapítására   irányuló  indítványok alapján, egyesített eljárásban meghozta a következő                         határozatot: Az   Alkotmánybíróság    megállapítja,    hogy    a    helyi önkormányzatokról szóló  1990. évi LXV. törvény 12. § (3) és (4)   bekezdése,    valamint   a   17.   §   (3)   bekezdése alkotmányellenes, ezért azokat megsemmisíti. Az    Alkotmánybíróság    a    mulasztásban    megnyilvánuló alkotmányellenesség  megállapítására   irányuló   indítványt elutasítja. Az Alkotmánybíróság  ezt a  határozatát a  Magyar Közlönyben közzéteszi.    A     megsemmisített     rendelkezések     az Alkotmánybíróság  határozatának  a  Magyar  Közlönyben  való közzététele napján vesztik hatályukat.                          Indokolás                              I. 1. Az  egyik indítványozó  a helyi  önkormányzatokról  szóló 1990.  évi   LXV.  törvénynek   (a  továbbiakban:  Ötv.)  az önkormányzati     tevékenység      nyilvánosságát     érintő rendelkezései -  a 12. § (3) és (4) bekezdése, s a 17. § (3) bekezdése  -   alkotmányellenességének   megállapítását   és megsemmisítését   kérte.    Arra   hivatkozott,    hogy    a képviselőtestületi ülések és jegyzőkönyveik nyilvánosságának korlátozása  sérti  a  közérdekű  adatok  megismerésének  az Alkotmányban is  biztosított alapvető jogát és ellentétes az Ötv. 2. § (1) bekezdésében foglalt előírással. 2.   A    mulasztásban   megnyilvánuló   alkotmányellenesség megállapítására irányuló  indítvány előterjesztője pedig azt sérelmezte,  hogy   az  Ötv.  nem  tartalmaz  előírásokat  a személyes adatok  védelméről. Kifogásolta,  hogy -  törvényi garanciák  nélkül  -  az  ügyfelek  személyes  adatai  bárki számára hozzáférhetővé válnak, mivel az Ötv. nem szabályozza a személyes  adatok kezelésének  rendjét, s  az ilyen adatok védelmére  az  önkormányzatokat  sem  kötelezi.  Álláspontja szerint a  jogi szabályozás  hiánya az  Alkotmány 59.  § (1) bekezdésében foglalt, a személyes adatok védelméhez való jog jogalkotói mulasztás útján megvalósuló sérelmét jelenti.                             II. Az Alkotmány  61. §  (1) bekezdése  a következőket állapítja meg: "A  Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabad véleménynyilvánításra,  továbbá   arra,  hogy   a  közérdekű adatokat megismerje, illetőleg terjessze." E § (3) bekezdése szerint "a  közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló törvény, valamint a  sajtószabadságról szóló  törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési  képviselők kétharmadának  szavazata szükséges". Az 59.  § (1)  bekezdése kimondja:  "A Magyar Köztársaságban mindenkit   megillet    a    jóhírnévhez,    a    magánlakás sérthetetlenségéhez, valamint  a magántitok  és a  személyes adatok védelméhez  való  jog."  A  (2)  bekezdés  pedig  úgy rendelkezik,  hogy  "a  személyes  adatok  védelméről  szóló törvény elfogadásához  a jelenlévő  országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges". Az Ötv. 2. § (1) bekezdése a helyi önkormányzatok működésére vonatkozóan alapvető  fontosságú szabályt  állapít  meg:  "a helyi önkormányzat  érvényre  juttatja  a  népfelség  elvét, helyi   közügyekben    demokratikus   módon,   széles   körű nyilvánosságot teremtve  kifejezi és  megvalósítja  a  helyi közakaratot". Az   Ötv.    a   képviselőtestület    működését   szabályozó rendelkezések között, a 12. § (3) bekezdésében megállapítja: "a képviselőtestület  ülése nyilvános,  indokolt  esetben  a testület zárt ülést rendelhet el". A (4)  bekezdés pedig  így rendelkezik: "a képviselőtestület döntéseit nyílt  szavazással hozza,  indokolt esetben titkos szavazást rendelhet el". A   képviselőtestületi    ülések    előterjesztéseinek    és jegyzőkönyveinek nyilvánosságára  vonatkozóan az  Ötv. 17. § (3) bekezdése  megállapítja: "a  választópolgárok -  a  zárt ülés  kivételével   -  betekinthetnek   a  képviselőtestület előterjesztéseibe és üléseinek a jegyzőkönyvébe".                             III. Az  Alkotmánybíróság  a  rendelkező  részben  megfogalmazott döntését a következőkkel indokolja. 1. A  közérdekű adatok  nyilvánossága és megismerhetősége az Alkotmányban biztosított,  az alaptörvényből  közvetlenül is fakadó alapvető  jog. A közérdekű információkhoz való szabad hozzáférés  lehetővé   teszi  a   választott  népképviseleti testületek,   a    végrehajtó   hatalom,    a   közigazgatás jogszerűségének és  hatékonyságának  ellenőrzését,  serkenti azok demokratikus működését. A közügyek boyolultsága miatt a közhatalmi döntésalkotásra,  az ügyek  intézésére  gyakorolt állampolgári  ellenőrzés   és  befolyás   csak  akkor  lehet hatékony, ha  az  illetékes  szervek  felfedik  a  szükséges információkat. Az  Alkotmány   42.  §-a   megállapítja,   hogy   "a   helyi önkormányzás  a  választópolgárok  közösségét  érintő  helyi közügyek   önálló,    demokratikus   intézése,    a    helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása". A 44. § (1) bekezdése  szerint pedig  "a  választópolgárok  a  helyi önkormányzást az általuk választott képviselőtestület útján, illetőleg  helyi   népszavazással  gyakorolják".   A   fenti értelemben funkcionáló  önkormányzáshoz mellőzhetetlen, hogy a  polgárok   az   önkormányzat   döntéseiről,   működéséről tájékozódhassanak.  Az   önkormányzatnak  kötelessége,  hogy lehetővé tegye  az  önkormányzati  testületek,  különösen  a képviselőtestület     eljárásának      és     határozatainak megismerését. Ennek  lehetőségét is szolgálják az Ötv.-nek a közmeghallgatás   intézményére    és   a   képviselőtestület döntéselőkészítő   munkáját   segítő   fórumokra   vonatkozó rendelkezései. 2. Az  Alkotmány 8.  § (2)  bekezdése szerint  "az  alapvető jogokra  és  kötelességekre  vonatkozó  szabályokat  törvény állapítja meg,  alapvető jog  lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja". Az Ötv. 12. §-ának sérelmezett rendelkezései "indokolt   esetben"   megjelöléssel   teszik   lehetővé   a képviselőtestületi  ülések   nyilvánosságának  korlátozását, illetve  a  titkos  szavazás  alkalmazását.  Ez  a  törvényi megfogalmazás a képviselőtestület számára szinte teljes körű mérlegelési lehetőséget  biztosít, s  ezáltal nem zárja ki a közérdekű     adatok     megismerésének     alkotmányellenes korlátozását. Ezek  a  szabályok  azért  alkotmányellenesek, mert diszkrecionális  jogkört adnak  a  képviselőtestületnek abban,  hogy   nyilvános  vagy  zárt  ülésen  tárgyalja-e  a hatáskörébe tartozó  ügyeket.  Ezzel  lehetőséget  nyújtanak arra, hogy a képviselőtestület közérdekű adatokat elzárjon a nyilvánosság elől,  vagy személyes  adatokat a  személyiségi jogokat sértő  módon a  nyilvánosság elé  tárjon. A törvényi garanciák hiánya  mindkét  alkotmányos  alapjogot  sérti.  A képviselőtestület nyilvános  vagy  zárt  ülésének  tartására vonatkozó diszkrecionális  jog  megadása  szükségtelenül  és aránytalanul korlátozza  a közérdekű  adatok  megismerésének jogát,  valamint  a  személyes  adatok  védelmére  vonatkozó alapjogot is.  Alkotmányossá e  tárgykör szabályozása  akkor válik, ha a nyilvánosság kizárásának megfelelő indokait és a személyes adatok védelmének módozatait közelebbről megjelöli a törvény.  Ezért az  Alkotmánybíróság az  Ötv. 12. § (3) és (4) bekezdését megsemmisítette. 3. Az  Ötv. 17.  § (3)  bekezdése a  képviselőtestületi zárt ülések    előterjesztéseinek     és    az    ilyen    ülések jegyzőkönyveinek nyilvánosságát kivétel nélkül kizárja. Az a szabályozás,  amely   lehetővé  teszi,   hogy  a  zárt  ülés előterjesztései  és  jegyzőkönyve  tartalmuktól  függetlenül legyenek    hozzáférhetetlenek     a    polgárok    számára, alkotmányellenes,   mert    szükségtelenül   és   aránytalan mértékben  korlátozza   a  közérdekű   adatok  megismerésére vonatkozó  alapvető   jogot.  Az  információk  visszatartása (nyilvánosságuk korlátozása)  nem  vonatkozhat  általában  a dokumentumokra,      iratfajtákra       ( előterjesztésekre, jegyzőkönyvekre ). A nyilvánosság körének meghatározásánál a dokumentumok tartalmából kell kiindulni. Alkotmányellenes az olyan szabályozás,  amely az  iratokat nem tartalmuk szerint minősíti   titkosnak.    Az   iratokban    foglalt    adatok nyilvánossága  abból   a  szempontból   korlátozható,   hogy tartalmaznak-e állami, vagy  szolgálati  titkot,  illetve  a személyes adatok  védelméhez  való  jog  épségének  megóvása szempontjából lényeges információt. Az információ csak akkor nem  tekinthető   közérdekűnek,  ha  az  személyes  adat.  A közérdekű   információ    kiadását    pedig    a    törvényi követelményeknek   megfelelő    titoktartási   rendelkezések tilthatják meg. A sérelmezett szabályozás nem az alkotmányos okból védelmet  igénylő adatok  meg óvásának kötelezettségét írja elő,  hanem az  előterjesztések és  a  jegyzőkönyv  ( s ezáltal valamennyi  azokban őrzött  adat ) megismerhetőségét kategórikusan  zárja   ki.  Mivel   az   ilyen   szabályozás szükségtelenül és aránytalanul korlátozza a közérdekű adatok nyil vánosságához  és a  személyes  adatok  védelméhez  való jogot, az  Alkotmánybíróság az  Ötv. 17.  § (3) bekezdését - mint alkotmányellenes rendelkezést - megsemmisítette. 4. Az  Alkotmánybíróság az  új, alkotmányos jogi szabályozás tartalmára  utalva   szükségesnek   tartja   megjegyezni   a következőket.  A   közérdekű  adatok   nyilvánosságához   és megismeréséhez  való   jog  önálló   törvényi   szabályozása alkotmányos  alapot   adhat  a   titokban  tartáshoz   és  a nyilvánosságra hozatalhoz  fűződő érdekek  konfliktusában az érdekmérlegelésre. E törvény rendelkezései meggátolhatják az infomárcióáramlás  indokolatlan   akadályozását,  a   titkos adattárolást elvonhatják a diszkrecionális döntések köréből. Állami szerv  vagy önkormányzat által kezelt azok az adatok, amelyek nem  személyesek és  amelyeket törvényi  rendelkezés alapján az erre jogosult szervek nem nyilvánítanak titkossá, bárki   számára    hozzáférhetőeknek   minősülnek.   Ezáltal valósítható meg  az a  követelmény, hogy  a polgárok  minden közérdekű adathoz  hozzájussanak. Nem  a polgárnak  kell  az információszerzéshez érdekeltségét  igazolnia, hanem  a  köz szolgálatára rendelt   szervnek  kell  indokolnia - törvényi okok  fennállását   bizonyítva  -   az  igényelt  információ esetleges megtagadását.  Ezzel szemben a személyes adat csak az  érintett   beleegyezése  vagy   törvényi   rendelkezések alapján, az  adatok körének pontos meghatározásával kerülhet nyilvánosságra.                             IV. 1. Az  Alkotmánybíróság az  annak  megállapítására  irányuló indítványt, hogy  a jogalkotó  az Ötv.-ben nem határozta meg az Alkotmány  59. §  (1) bekezdésében  biztosított személyes adatok  védelméhez  való  jog  érvényesítésének  alkotmányos biztosítékait   és    ezáltal   mulasztásban   megnyilvánuló alkotmányellenességet idézett elő, elutasította. A  magántitok   és  a   személyes  adatok   védelméhez  való alapjogról  az   Alkotmány  idézett   rendelkezései  szerint minősített    szavazat-többséggel     elfogadható    törvény alkotására van szükség. Az Alkotmány 78. § (2) bekezdése úgy rendelkezik,  hogy   "a   Kormány   köteles   az   Alkotmány végrehajtásához     szükséges     törvényjavaslatokat     az Országgyűlés elé  terjeszteni". Az  Alkotmány  módosításáról szóló 1989. évi XXXI. törvény 39. § (2) bekezdése szerint az akkor Minisztertanácsnak  nevezett Kormánynak  1990. április 30-ig    kellett    volna    gondoskodnia    az    Alkotmány "végrehajtásához szükséges  tör-vényjavaslatok  Országgyűlés elé  terjesztéséről,   illetőleg   a   hatáskörébe   tartozó jogalkotási feladatok  elvégzéséről". A  Magyar  Köztársaság Alkotmányának módosításáról  szóló 1990. évi XVI. törvény 8. § (5)  bekezdése a  fenti határidőt  1990. szeptember  30-ig meghosszabbította. E  határidő  lejárta  után  az  Alkotmány vérehajtásához    szükséges    valamennyi    törvényjavaslat előterjesztésére  az   Országgyűlés  újabb   határidőt   nem állapított   meg.    Számos   törvény    tartalmaz   azonban meghatározott tárgykörben  törvényi,  kormányrendeleti  vagy miniszteri rendeleti  szabályozásra vonatkozóan határidőt. A 15/1991. (IV. 13.)  AB határozat  pedig  kimondta,  hogy  "a törvényhozó kötelessége,  hogy megalkossa az Alkotmány 59. § és  61.   §-ának  megfelelő   törvényt  a  személyes  adatok védelméről és  a közérdekű információk hozzáférhetőségéről", de  mulasztásos   alkotmánysértést   megalkotásának   addigi elmaradása miatt  az Alkotmánybíróság  nem állapított meg és ennek  következtében   határidőt  sem  szabott  a  vonatkozó törvényjavaslat előterjesztésére és e törvény kibocsátására. E  határozat   elfogadása  előtt  pedig  a  Kormány  már  az Országgyűlés elé terjesztette "a személyes adatok védelméről és    a    közérdekű    adatok    nyilvánosságáról"    szóló törvényjavaslatot. 2. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 49. §-a szerint:  "Ha az  Alkotmánybíróság hivatalból, illetőleg bárki indítványára azt állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és  ezzel alkotmányellenességet idézett elő, a mulasztást elkövető  szervet  -  határidő  megjelölésével  - felhívja feladatának  teljesítésére. A  mulasztást  elkövető szerv  a   megjelölt  határidőn   belül  köteles  jogalkotói feladatának eleget  tenni." A  személyes  adatok  védelmének kötelezettségét az  Ötv. nem írja elő, s az önkormányzatokat sem  kötelezi  ilyen  tárgyu  rendeletek  megalkotására.  Az Alkotmánybíróság      a      mulasztásban      megnyilvánuló alkotmányellenességet  az   Ötv.  vonatkozásában  a  fentiek alapján mégsem állapította meg, mert a jogalkotó a közérdekű adatok nyilvánosságát szabályozó, valamint a magántitok és a személyes  adatok   védelméről  szóló   átfogó  törvényt   e határozat elfogadásáig  nem  alkotta  meg.  Csak  e  törvény alapján,  egységes   koncepció  és   értékrend   szellemében állapíthatók  meg   az  önkormányzati   törvényben   és   az önkormányzatokra vonatkozó  más törvényekben a magántitok és a személyes  adatok önkormányzati  szervek általi  védelmére vonatkozó rendelkezések.  Nem kizárt  természetesen, hogy az Ötv. a  magántitok védelmére  és a  személyes  adatvédelemre vonatkozó, Alkotmányban  biztosított alapjogra tekintettel a személyes  adatok   védelméről   és   a   közérdekű   adatok nyilvánosságáról szóló törvény elfogadása előtt tartalmazzon rendelkezéseket. Az  Alkotmány azonban  nem követeli  meg  a jogalkotótól, hogy  az önkormányzatok  tekintetében  sajátos adatvédelmi  rendelkezéseket   bocsásson   ki.   A   Polgári Törvénykönyvnek  és  az  államigazgatási  eljárásról  szóló, többször   módosított    1957.   évi   IV.   törvénynek   az adatvédelemre  vonatkozó   rendelkezései  természetesen   az önkormányzatokat is  kötik. Mivel  tehát az Alkotmány és más törvény alapján  sem hárult a jogalkotóra az a feladat, hogy az  önkormányzati   törvény  keretében  a  személyes  adatok védelmére vonatkozóan speciális rendelkezéseket alkosson, az Alkotmánybíróság     a      mulasztásos      alkotmánysértés megállapítására vonatkozó indítványt elutasította.                      Dr. Sólyom László                  az Alkotmánybíróság elnöke                        Dr. Ádám Antal                     előadó alkotmánybíró                      Dr. Herczegh Géza                        alkotmánybíró      Dr. Kilényi Géza                 Dr. Lábady Tamás      alkotmánybíró                      alkotmánybíró    Dr. Schmidt Péter                 Dr. Szabó András      alkotmánybíró                     alkotmánybíró   Dr. Tersztyánszky Ödön              Dr. Vörös Imre       alkotmánybíró                    alkotmánybíró                      Dr. Zlinszky János                        alkotmánybíró .

English: .
Petition filed: .
.
Number of the Decision: .	32/1992. (V. 29.)
Date of the decision: .	05/25/1992
.
.