Hungarian
Ügyszám:
.
886/H/2001
Előadó alkotmánybíró: Kukorelli István Dr.
.
Az indítvány lényege:
.
A határozat száma: 51/2001. (XI. 29.) AB határozat
.
ABH oldalszáma: 2001/392
.
A határozat kelte: Budapest, 11/26/2001
.
.
A határozat szövege:
.
A határozat szövege:
                    A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

    Az  Alkotmánybíróság az Országos Választási  Bizottságnak  az
    országos   népszavazás   kitűzésére  irányuló   kezdeményezés
    aláírásgyűjtő  ívének  és  az  azon  szereplő   kérdésnek   a
    hitelesítése  tárgyában  hozott határozata  ellen  benyújtott
    kifogások   alapján   —   dr.  Strausz  János   alkotmánybíró
    különvéleményével — meghozta a következő

                            határozatot:

    Az  Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság 6/2001.
    (VIII. 21.) számú határozatát helybenhagyja.

    Az  Alkotmánybíróság  ezt a határozatát a  Magyar  Közlönyben
    közzéteszi.
                                Indokolás

                                   I.

      A  Magyar  Szocialista Párt aláírásgyűjtő  ív  mintapéldányát
      nyújtotta   be   az   Országos  Választási  Bizottsághoz   (a
      továbbiakban:   OVB)   azzal,  hogy   országos   népszavazást
      kezdeményezzen a következő kérdésben:
      “Akarja-e  Ön,  hogy  az  évenkénti  nyugdíjemelés   módjának
      meghatározásakor  a  keresetnövekedés mellett  a  nyugdíjasok
      fogyasztása    (fogyasztói    kosara)    alapján    számított
      áremelkedést is figyelembe vegyék?”

      Az  OVB  eljárása  során megállapította, hogy  a  népszavazás
      tárgya  az Országgyűlés hatáskörébe tartozik, a kérdésben  az
      Alkotmány  28/C.  § (5) bekezdésére figyelemmel  az  országos
      népszavazás  nem kizárt, a kérdés megfogalmazása megfelel  az
      országos  népszavazásról  szóló 1998.  évi  III.  törvény  (a
      továbbiakban:   Nsztv.)  13.  §  (1)   bekezdésében   foglalt
      követelményeknek,  továbbá  az aláírásgyűjtő  ív  megfelel  a
      választási   eljárásról  szóló  1997.  évi  C.   törvény   (a
      továbbiakban: Ve.) 118. § (3)–(5) bekezdéseiben foglalt alaki
      követelményeknek. Erre tekintettel az OVB az aláírásgyűjtő ív
      mintapéldányát  és az azon szereplő kérdést a 6/2001.  (VIII.
      21.) számú határozatával hitelesítette.

      E  határozat  ellen a törvényes határidőn belül több  kifogás
      érkezett.  Az  Alkotmánybíróság a kifogásokat egyesítette  és
      egy eljárásban bírálta el.

                                   II.

      Az  OVB  6/2001.  (VIII.  21.)  határozata  ellen  benyújtott
      kifogások  a  népszavazásra  bocsátandó,  aláírásgyűjtő  íven
      szereplő kérdést az alábbi szempontokból kifogásolták.
      Az évenkénti nyugdíjemelés módjának meghatározására vonatkozó
      kérdés  a  kifogásokat előterjesztők szerint az  Alkotmányban
      foglalt   tiltott   népszavazási  tárgykörbe   tartozik.   Az
      Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontja alapján ugyanis  nem
      lehet  országos népszavazást tartani a költségvetésről  szóló
      törvények    tartalmáról,    a   nyugdíjemelés    módszerének
      megváltoztatásához  viszont  szükség  volna  a  költségvetési
      törvény  módosítására.  A  kérdés,  véli  a  kifogással  élők
      mindegyike,   sérti  az  Nsztv.  13.  §-át  is,   mert   arra
      egyértelműen válaszolni nem lehet. A “nyugdíjasok  fogyasztói
      kosara”  kifejezés  tisztázatlan, jogilag  pontosan  meg  nem
      határozható fogalom.
      A  fenti érvek alapján a kifogásokat előterjesztők azt kérték
      az  Alkotmánybíróságtól, hogy semmisítse meg az  OVB  6/2001.
      (VIII.  21.) számú határozatát, és kötelezze a testületet  új
      eljárás lefolytatására.

                                  III.

      Az Alkotmánybíróság a 6/2001. (VIII. 21.) OVB határozat ellen
      benyújtott  kifogásokat az Alkotmány,  az  Nsztv.  és  a  Ve.
      alábbi rendelkezései alapján vizsgálta meg:

      Alkotmány “2. § (2) A Magyar Köztársaságban minden hatalom  a
      népé,  amely a népszuverenitást választott képviselői  útján,
      valamint közvetlenül gyakorolja.”
      “28/B.  §  (1)  Országos  népszavazás és  népi  kezdeményezés
      tárgya az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet.”
      “28/C. § (5) Nem lehet országos népszavazást tartani:
      a)  a  költségvetésről,  a  költségvetés  végrehajtásáról,  a
      központi adónemekről és illetékekről, a vámokról, valamint  a
      helyi    adók   központi   feltételeiről   szóló    törvények
      tartalmáról,”

      Nsztv. “10. § Az Országos Választási Bizottság megtagadja  az
      aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha
      a) a kérdés nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe,
      b) a kérdésben nem lehet országos népszavazást tartani,
      c) a kérdés megfogalmazása nem felel meg a törvényben foglalt
      követelményeknek,
      d)  az aláírásgyűjtő ív nem felel meg a választási eljárásról
      szóló törvényben foglalt követelményeknek.”
      “13.  § (1) A népszavazásra feltett konkrét kérdést úgy  kell
      megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni.”
       
      Ve.  “130.  §  (1)  Az  Országos Választási  Bizottságnak  az
      aláírásgyűjtő  ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével
      kapcsolatos  döntése elleni kifogást a határozat közzétételét
      követő  tizenöt  napon  belül lehet — az  Alkotmánybírósághoz
      címezve  —  az  Országos Választási Bizottsághoz  benyújtani.
      [...]
      (3) Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el. Az
      Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság,  illetőleg
      az   Országgyűlés   határozatát   helybenhagyja,   vagy   azt
      megsemmisíti,   és   az   Országos  Választási   Bizottságot,
      illetőleg az Országgyűlést új eljárásra utasítja.”

                                   IV.
                                   
      1.  Az Alkotmánybíróságnak a jelen ügyben irányadó hatáskörét
      az  Alkotmánybíróságról szóló 1989.  évi  XXXII.  törvény  (a
      továbbiakban:   Abtv.)   1.  §  h)   pontjában   foglaltaknak
      megfelelően a Ve. 130. §-a határozza meg.
      Az  Alkotmánybíróság  az  OVB  határozatai  ellen  benyújtott
      kifogások    elbírálása   során   kialakította   következetes
      gyakorlatát.  Az  Alkotmánybíróságnak  a  kifogások   alapján
      lefolytatott     eljárása    jogorvoslati     eljárás.     Az
      Alkotmánybíróság  a  jogorvoslati eljárásban  azt  vizsgálja,
      hogy  a  beérkezett kifogások megfelelnek-e a Ve.-ben foglalt
      feltételeknek  és  az  OVB az aláírásgyűjtő  ív  hitelesítési
      eljárásában  az  Alkotmánynak  és  az  irányadó  törvényeknek
      megfelelően  járt-e el. Eljárása során az Alkotmánybíróság  e
      feladatát   alkotmányos   jogállásával   és   rendeltetésével
      összhangban  látja el. [25/1999. (VII. 7.) AB határozat,  ABH
      1999.  251,  256.; 28/1999. (X. 6.) AB határozat,  ABH  1999.
      290,  291-292.;  25/2000. (VII. 6.) AB határozat,  ABH  2000.
      159, 160.; 32/2001. (VII. 11.) AB határozat, ABK 2001. június-
      július, 343, 345.]

      2. Az Alkotmánybíróság eljárása során elsőként azt vizsgálta,
      hogy a népszavazásra bocsátandó kérdés a tiltott népszavazási
      tárgykörök közé tartozik-e.

      2.1.  Az Alkotmánybíróság eljárása során megállapította, hogy
      az  Alkotmány  28/C.  §  (5)  bekezdésében  szereplő  tiltott
      népszavazási   tárgykörök   olyan   alkotmányi    felsorolást
      tartalmaznak,    amelyek   bővítése   csak    az    Alkotmány
      módosításával lehetséges. [64/1997. (XII. 17.) AB  határozat,
      ABH 1997. 380, 384.]
      Az  alkotmányi  felsorolásból következik, hogy az  alkotmányi
      szabályozás  kiemelkedő jelentőségével a  tiltott  tárgykörök
      zárt,  szoros értelmezése áll összhangban. Az Alkotmány 28/C.
      §  (5)  bekezdés  a)  pontjában szereplő rendelkezés  konkrét
      törvények,  többek között a költségvetésről,  a  költségvetés
      végrehajtásáról   szóló  törvény   tartalmát   vonja   ki   a
      népszavazás   jogintézménye  alól.   A   költségvetésről,   a
      költségvetés   végrehajtásáról   szóló   törvény   az   adott
      alkotmányi  rendelkezés közvetlen végrehajtásaként  megjelenő
      törvényhozási  tárgykört jelenti.  Az  Alkotmány  19.  §  (3)
      bekezdés  d)  pontjában, valamint a 32/C. § (1)  bekezdésében
      szereplő  költségvetés  és  annak végrehajtása  (zárszámadás)
      fordulat teljes egészében megegyezik az Alkotmány 28/C. § (5)
      bekezdés    a)    pontjában   szereplő   kifejezésekkel.    A
      költségvetésről  szóló  törvény  fogalmába  semmiképpen   sem
      tartozhat bele az összes olyan jogszabály, amelynek pénzügyi-
      költségvetési  vonzata van. A “költségvetés  végrehajtásáról”
      fordulat   pedig  semmiképpen  nem  jelenti   valamennyi,   a
      költségvetés érvényesítését szolgáló törvény tartalmát, hanem
      kifejezetten a zárszámadási törvényre utal.

      2.2.  Az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdések közül alig
      van   olyan,   amelynek  nincs  költségvetési   kapcsolódása.
      Önmagában   már   az  országos  népszavazás   megtartása   is
      költségvetési  vonzatú, hiszen az Nsztv. 14. § (2)  bekezdése
      szerint    a   népszavazást   elrendelő   határozatában    az
      Országgyűlés dönt a népszavazás költségvetéséről.
      Önmagában az, hogy a népszavazás eredménye esetlegesen érinti
      az Országgyűlés mozgásterét a következő költségvetési törvény
      megalkotásakor,  nem  teszi tiltottá  a  népszavazást.  Jelen
      esetben a népszavazásra bocsátandó kérdés nem tartalmazza sem
      a  költségvetési,  sem  a zárszámadási  törvény  módosítását,
      okszerűen  nem következik a kérdésből a tiltott  tárgykörként
      megjelölt  törvények megváltoztatása; a  kérdés  nem  irányul
      arra,  hogy  a  választópolgárok  pontosan  határozzanak  meg
      jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadásokat.
      A   népszavazásra   szánt  kérdésből   egyébként   eredményes
      népszavazás esetén sem következik szükségszerűen a  nyugdíjak
      emelése.  A  megfogalmazott kérdés az évenkénti nyugdíjemelés
      módszerének meghatározása kapcsán csupán egyetlen szempont, a
      nyugdíjasok fogyasztása (fogyasztói kosara) alapján számított
      áremelkedés    figyelembe   vételét    célozza.    Eredményes
      népszavazás  esetén a jogalkotóra háruló kötelezettség  annak
      kimunkálása,  hogy  miként,  milyen  részarányban  és  milyen
      jogtechnikai  megoldással illeszti  a  fenti  követelményt  a
      nyugdíjemelés  módszerébe.  A  népszavazásra   szánt   kérdés
      távoli, közvetett költségvetési összefüggésű, a nyugdíjemelés
      számítási   módszerének   esetleges  megváltoztatása,   annak
      következménye   nem   ütközik   az   Alkotmányban   tételesen
      megjelenített kizárt népszavazási tárgykörökbe.
      Önmagában  az,  hogy  a  népszavazásra szánt  kérdés  távoli,
      közvetett  összefüggésben áll valamely  tiltott  népszavazási
      tárgykörrel,  nem  eredményezi a kérdés  tiltott  tárgykörűvé
      válását.
      Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította,  hogy  a
      népszavazásra   bocsátandó  kérdés   nem   tartozik   tiltott
      népszavazási tárgykörbe.

      3.  Az  Alkotmánybíróságnak eljárása során  arra  is  választ
      kellett  adnia,  hogy  a népszavazási kezdeményezés  alapjául
      szolgáló kérdés egyértelmű-e.
      Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a népszavazáshoz való
      jog  alanyi  jogi jellegéből következően és e  politikai  jog
      teljesebb  érvényesülése  érdekében  a  népszavazásra   szánt
      kérdés egyértelműségének megítélésekor, jogorvoslati eljárása
      során  az  Alkotmánybíróságnak megszorítóan kell  értelmeznie
      saját hatáskörét.
      A  népszavazáshoz  való  jog érvényesülésének  garanciája  az
      egyértelműség.  Az  egyértelműség követelményének  vizsgálata
      ebben  az  összefüggésben azt jelenti, hogy  a  népszavazásra
      szánt  kérdés egyértelműen megválaszolható-e, azaz eldöntendő
      kérdés  esetében arra “igen”-nel vagy “nem”-mel  egyértelműen
      lehet-e  felelni.  Ahhoz  azonban, hogy  a  választópolgár  a
      népszavazásra    feltett   kérdésre    egyértelműen    tudjon
      válaszolni, az szükséges, hogy a kérdés világos és  kizárólag
      egyféleképpen értelmezhető legyen.
      Az  Nsztv.  13.  §  (1) bekezdése azonban nem  támaszt  olyan
      követelményt a népszavazás kezdeményezőivel szemben,  hogy  a
      kérdés megfogalmazásakor az egyes jogágak kifejezéskészletét,
      a   jogszabályokban  meglévő  fogalmakat,  illetve  az  egyes
      tudományágak,  szakterületek  terminus  technicusait   vegyék
      alapul.  Nem  tartozik  az  Alkotmánybíróság  hatáskörébe   a
      népszavazásra  szánt kérdés célszerűségi vizsgálata  sem.  Az
      Alkotmánybíróságnak nem feladata a jogorvoslati eljárás során
      annak tisztázása, hogy a magyar jog hatályos szabályrendszere
      milyen   jogi   rendelkezéseket  tartalmaz  a   nyugdíjemelés
      módjának meghatározásával kapcsolatosan.
      A     kérdés     egyértelműségének    megállapításakor     az
      Alkotmánybíróságnak   vizsgálnia  kell   azt   is,   hogy   a
      népszavazás  eredménye  alapján az Országgyűlés  –  az  akkor
      hatályban  lévő  jogszabályok szerint – el  tudja-e  dönteni,
      hogy   terheli-e  jogalkotási  kötelezettség.  Az  eredményes
      népszavazással hozott döntés az Országgyűlésnek az  Alkotmány
      19.  §  (3)  bekezdés  b)  pontjában  foglalt  jogkörének   –
      Alkotmányban   rögzített   –  alkotmányos   korlátozása:   az
      Országgyűlés  köteles az eredményes népszavazásból  következő
      döntéseket meghozni. Az egyértelműség követelményéből  csupán
      az  következik,  hogy  a  népszavazás  eredménye  alapján  az
      Országgyűlés   el  tudja-e  dönteni:  terheli-e   jogalkotási
      kötelezettség,   és  ha  igen,  milyen.  Az  Alkotmánybíróság
      szerint  a vizsgált konkrét kérdésben a népszavazás eredménye
      alapján  az  Országgyűlés meg tudja állapítani,  hogy  milyen
      jogalkotási kötelezettség terheli.
      Az Alkotmánybíróság a választópolgárok népszavazásra irányuló
      kezdeményezése alapjául szánt kérdés vizsgálata kapcsán jelen
      ügyben megállapította, hogy arra egyértelmű felelet adható, a
      kérdés  megfogalmazása eleget tesz az egyértelműség nyelvtani
      értelemben megkívánt követelményének.

      4.   Mindezek   alapján  az  Alkotmánybíróság  a  kifogásokat
      elutasította, és az OVB 6/2001. (VIII. 21.) számú határozatát
      helybenhagyta.
      Az  Alkotmánybíróság  figyelemmel  az  OVB  határozat  Magyar
      Közlönyben  való megjelenésére, elrendelte e határozatának  a
      Magyar Közlönyben való közzétételét.
                              Dr. Németh János
                         az Alkotmánybíróság elnöke
                                     
           Dr. Bagi István                       Dr. Bihari Mihály
           alkotmánybíró                             alkotmánybíró
                                     
           Dr. Czúcz Ottó                          Dr. Erdei Árpád
           alkotmánybíró                             alkotmánybíró
                                     
           Dr. Harmathy Attila                    Dr. Holló András
           alkotmánybíró                             alkotmánybíró
                                     
           Dr. Kiss László                    Dr. Kukorelli István
           alkotmánybíró                      előadó alkotmánybíró
                                     
           Dr. Strausz János    Dr. Tersztyánszkyné Dr. Vasadi Éva
           alkotmánybíró                             alkotmánybíró
        Dr. Strausz János alkotmánybíró különvéleménye

        Álláspontom   szerint  az  OVB  6/2001.   (VIII.   21.)   sz.
        határozatát meg kellett volna semmisíteni az alábbi okokból:

        1.  A  népszavazásra  feltett kérdés nem  egyértelmű  és  nem
        világos,   mert  olyan  definíciót  tartalmaz,   amelyet   az
        átlagember  nem tud értelmezni, és ennélfogva  arra  nem  tud
        ésszerű választ adni.

        Először   is,   a   “nyugdíjasok   fogyasztása”   semmitmondó
        kifejezés,  mert  a  nyugdíjasok nem  képeznek  társadalmilag
        homogén  csoportot, hanem ugyanúgy elkülönült — életmódjukat,
        életszínvonalukat,  igényeiket  és  fogyasztási   szokásaikat
        tekintve — rétegeket alkotnak, mint az aktív dolgozók.

        Másodszor, a — zárójelbe tett — “fogyasztói kosár” kifejezés,
        amely a nyugdíjasok fogyasztását lenne hivatott szemléletesen
        megmagyarázni,  csak fokozza a zavart.  Ez  a  kifejezés  nem
        köznyelvi  jellegű,  hanem  a  közgazdászok  által   használt
        belterjes  rétegnyelvi kifejezés, amelyet az átlagpolgár  nem
        biztos,  hogy  úgy és akként értelmez, ahogyan azt  a  kérdés
        feltevői gondolják.

        Az országos népszavazásról szóló 1998. évi III. törvény 13. §
        (1)   bekezdése  értelmében  a  konkrét  kérdést   úgy   kell
        megfogalmazni,  hogy  arra egyértelműen lehessen  válaszolni.
        Mivel  a  feltett  kérdés  nem  ilyen,  az  aláírásgyűjtő  ív
        hitelesítését meg kellett volna tagadni.

        2. Az előzőektől függetlenül, kétségtelen, hogy a népszavazás
        nyugdíjemelésre irányul, amely, megvalósulása esetén jelentős
        mértékű,  olyan  költségvetési fedezetet igényel,  amely  még
        nincs  betervezve, tehát mind a jelenlegi,  mind  a  jövőbeni
        költségvetést közvetlenül érintheti.
        Az  Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontja azonban  kizárja
        népszavazás   tartását   a  költségvetésről   és   az   azzal
        kapcsolatos kérdésekről.
        Az    elkülönített   társadalombiztosítási   alapok   korábbi
        megszüntetése   folytán   a   nyugdíjemelések    az    állami
        költségvetést  terhelik,  ennélfogva  a  feltett  kérdés  ún.
        “tiltott  tárgyra” irányul, következésképpen  az  OVB-nek  az
        aláírásgyűjtő ív hitelesítését ebből az okból is meg  kellett
        volna  tagadni. Mivel ez nem történt meg, véleményem  szerint
        az  Alkotmánybíróságnak az OVB határozatát meg kellett  volna
        semmisítenie.

        Budapest, 2001. november 26.
                                                    Dr. Strausz János
                                                        alkotmánybíró
          .
          English:
          .
          Petition filed:
          .
          .
          Number of the Decision:
          .
          51/2001. (XI. 29.)
          Date of the decision:
          .
          11/26/2001
          .
          .