A döntés szövege:
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos
vizsgálatára irányuló indítvány, valamint — részben hivatalból
eljárva — mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség
megállapítása tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a rendőrségi fogdák
rendjéről szóló 19/1995. (XII. 13.) BM rendelet 16. § (1)
bekezdése alkotmányellenes, ezért azt 2009. június 30. napjával
megsemmisíti.
2. Az Alkotmánybíróság — hivatalból — megállapítja: az
Országgyűlés az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében az alapvető
jogok korlátozására előírt törvényi szabályozási szint sérelmét
okozó, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet idézett
elő azáltal, hogy nem rendelkezett a büntetés-végrehajtási
szervezet által végrehajtott előzetes letartóztatás, valamint
elzárás során alkalmazható motozás szabályairól.
Az Országgyűlés jogalkotói feladatának 2009. június 30. napjáig
köteles eleget tenni.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben
közzéteszi.
Indokolás
I.
1. Az indítványozó a rendőrségi fogdák rendjéről szóló
19/1995. (XII. 13.) BM rendelet (a továbbiakban: R.) 16. § (1)
bekezdése alkotmányellenességének megállapítása és
megsemmisítése iránt fordult az Alkotmánybírósághoz. A
sérelmezett jogszabály előírja, hogy a rendőrségi fogdába
befogadásakor a fogvatartott személyt „szükség esetén”
motozásnak lehet alávetni, ami „indokolt esetben” kiterjedhet a
testüregek orvos általi átvizsgálására is.
Az indítványozó sérelmezte, hogy az R. semmilyen szempontot
nem jelöl meg a tekintetben, hogy a hatóság milyen esetben
vesse alá a fogvatartottat motozásnak, illetve mikor indokolt a
testüregek vizsgálata is. Ennek következtében a szabályozás
túlságosan tág mérlegelési lehetőséget biztosít, ami önkényes
jogalkalmazást tesz lehetővé. Álláspontja szerint az emberi
méltóságot súlyosan sértő beavatkozásra csak jogszabály által
konkrétan megjelölt esetekben, szigorú és egyértelmű
eljárásjogi garanciák mellett kerülhetne sor. Mivel ezeknek a
követelményeknek a szabályozás nem felel meg, sérti „az
Alkotmány 2. §-a által védett jogállamiság elvét”, a
jogbiztonságot, továbbá az Alkotmány 54. § (1) bekezdésében
biztosított, az emberi méltósághoz való jogot.
Az indítványozó a szabályozás szintjét is kifogásolta.
Álláspontja szerint az R. az állampolgári jogokat alapvetően
érintő kérdést szabályoz, így ellentétes a jogalkotásról szóló
1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 2. § c) pontjával,
aminek következtében sérti az Alkotmány 37. § (3) bekezdését.
Ennek kiküszöbölésére indítványozta a mulasztásban
megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását és az
Országgyűlés felhívását „a megfelelő szintű és tartalmú”
jogszabály megalkotására.
2. Az Alkotmánybíróság beszerezte a belügyminiszter
véleményét.
II.
Az indítvánnyal érintett jogszabályi rendelkezések:
1. Az Alkotmány rendelkezései:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus
jogállam.”
„8. § (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és
kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg,
alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.”
„37. § (3) A Kormány tagjai törvényben vagy
kormányrendeletben kapott felhatalmazás alapján feladatkörükben
eljárva rendeletet adnak ki, amelyek törvénnyel és
kormányrendelettel nem lehetnek ellentétesek. A rendeleteket a
hivatalos lapban ki kell hirdetni.”
„54. § (1) A Magyar Köztársaságban minden embernek
veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz,
amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.”
2. A Jat. rendelkezése:
„2. § Az Országgyűlés törvényben állapítja meg
(…)
c) az állampolgárok alapvető jogait és kötelességeit, ezek
feltételeit és korlátait, valamint érvényre juttatásuk eljárási
szabályait.”
3. Az R. rendelkezése:
„16. § (1) Befogadáskor a fogvatartott ruházatát át kell
vizsgálni, szükség esetén motozásnak vethető alá. A motozás
elvégzésével azonos nemű személyt kell megbízni. A motozás
indokolt esetben kiterjedhet a testüregek orvos általi
átvizsgálására is. A vizsgálatok során más fogvatartott, a
motozásnál a fogvatartottal ellentétes nemű személy sem lehet
jelen.”
III.
Az indítványozó az „őrizetbe vétel esetére” a befogadáskor
alkalmazható motozás, illetve ezen belül a testüregek
lehetséges vizsgálata tekintetében állította az R.
alkotmányellenességét, illetve indítványozta a törvényalkotói
mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását.
Az indítvány elbírálása ennél szélesebb körben igényelte a
motozással kapcsolatos szabályozás áttekintését.
Törvény a személy — testüregeinek átvizsgálására is
kiterjedő — motozását büntetőeljárási kényszerintézkedésként és
büntetés-végrehajtási biztonsági intézkedésként teszi lehetővé.
A szabálysértési eljárásban a motozás csupán a ruházat
átvizsgálására szorítkozhat. A személyi szabadságában rendőri
intézkedéssel korlátozott személy esetében törvény szintén csak
a ruházat átvizsgálására ad felhatalmazást.
1. A motozás mint büntetőeljárási kényszerintézkedés
szabályait és feltételeit a büntetőeljárásról szóló 1998. évi
XIX. törvény (a továbbiakban: Be.) rögzíti. A motozás
bizonyítási eszköz vagy elkobozható, illetőleg vagyonelkobzás
alá eső dolog megtalálása céljából a terhelt és az olyan
személy ruházatának és testének átvizsgálása, akiről
megalapozottan feltehető, hogy bizonyítási eszközt vagy
elkobozható, illetőleg olyan dolgot tart magánál, amely
vagyonelkobzás alá eshet. Ha a motozás célja meghatározott
dolog megtalálása, az érintettet előbb fel kell szólítani, hogy
a keresett dolgot adja át, ha a felszólításra a keresett dolgot
előadja, a motozástól el kell tekinteni. Az érintett testének
átvizsgálását csak a megmotozottal azonos nemű végezheti, és a
motozásnál csak ilyen személy lehet jelen. E rendelkezés nem
vonatkozik a motozásnál közreműködő orvosra. [Be. 150. § (1),
(3), (4) bekezdés]
A motozás rendeleti szintű szabályai pontosítják, hogy a
testüreg átvizsgálását csak orvos végezheti [23/2003. (VI. 24.)
BM-IM együttes rendelet 75. §].
2. A motozás e mellett a szabadságvesztés büntetés
végrehajtása során alkalmazható biztonsági intézkedés is. A
büntetések és az intézkedések végrehajtásáról szóló 1979. évi
11. törvényerejű rendelet (a továbbiakban: Bv.tvr.) a
szabadságvesztésre ítéltek jogai és kötelezettségei között ad
felhatalmazást arra, hogy a büntetés-végrehajtás rendjét sértő
cselekmény, illetőleg bűncselekmény megelőzése és
megakadályozása érdekében az elítéltet megmotozzák [33. § (4)
bekezdés].
A szabadságvesztés és az előzetes letartóztatás
végrehajtásának szabályairól szóló 6/1996. (VII. 12.) IM
rendelet (a továbbiakban: R2.) a személymotozást a fogvatartás
rendjét és biztonságát sértő vagy veszélyeztető cselekmények
megelőzését, illetve megszüntetését célzó, az elítélttel
szemben alkalmazható biztonsági intézkedések között jelöli meg
[45. § (1) bekezdés d) pont]. Az elítélt megmotozható,
személyes használati tárgyai és teljes ruházata átvizsgálható.
Az intézkedésnél technikai eszköz és szolgálati kutya is
igénybe vehető. A személymotozás, illetve a ruházat
átvizsgálása nem történhet szeméremsértő módon. A test
üregeinek átvizsgálását csak orvos végezheti, a vizsgálaton az
őrzést vagy felügyeletet ellátó személyen kívül más nem lehet
jelen. [49. § (1) és (3) bekezdés]
A Bv.tvr. a büntetési-végrehajtási intézetben előzetes
letartóztatást, illetve szabálysértés miatt elzárást töltő
személyek esetében a biztonsági intézkedésként alkalmazható
motozásra, ezen belül a testüregek átvizsgálására nem ad
felhatalmazást. A Bv.tvr. ugyanis egyáltalán nem rendelkezik az
elítéltekre, illetve az előzetes letartóztatást vagy elzárást
töltőkre vonatkozó szabályozás viszonyáról. Csupán az R2. utal
arra, hogy az előzetes letartóztatás végrehajtására a
rendeletnek a szabadságvesztésre vonatkozó szabályait a
rendelet III. Fejezetében foglalt eltérésekkel kell megfelelően
alkalmazni (233. §). Mivel a sajátos szabályok között a
biztonsági intézkedésekről nincs szó, az előzetesen
letartóztatottak esetében az R2. 49. §-a alapján van mód a
személymotozásra.
3. A szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény (a
továbbiakban: Szabs.tv.) a ruházat átvizsgálására ad
lehetőséget olyan személy esetében, akiről alaposan feltehető,
hogy tárgyi bizonyítási eszközt tart magánál, vagy ha az
átvizsgálásra lefoglalás érdekében van szükség (79. §). A
törvény tehát a szabálysértési eljárásban a személymotozást,
illetve a testüreg vizsgálatát egyáltalán nem teszi lehetővé.
Ugyanakkor a 167. § (2) bekezdésében foglalt felhatalmazás
alapján kiadott, az elzárás, illetőleg a pénzbírságot
helyettesítő elzárás végrehajtásának részletes szabályairól
szóló 7/2000. (III. 29.) IM-BM együttes rendelet (a
továbbiakban: R3.) a büntetés-végrehajtási intézetben, illetve
a rendőrségi fogdában elzárást töltők esetében az R2.- re
utalással lehetővé teszi a motozást [1. §, 16. § (1) bekezdés,
21. § (2) bekezdés].
4. A „fogvatartottak” fogalma szélesebb, mint az őrizetbe
vett személyek köre.
Az R2. a fogvatartott kifejezést a szabadságvesztést és a
büntetés-végrehajtási intézetben előzetes letartóztatást töltők
közös megjelöléseként használja [1. § (3) bekezdés].
A Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (a
továbbiakban: Rtv.) alkalmazásában fogvatartott: akit törvény,
illetőleg törvény alapján kiadott hatósági határozat alapján a
szabad mozgáshoz és a tartózkodási hely szabad megválasztásához
való jogában korlátoznak (őrizetbe vett, előzetesen
letartóztatott, közbiztonsági őrizetben lévő, elfogott és
előállított, elővezetett) személy [97. § (1) bekezdés h) pont].
Az R. alkalmazásában fogvatartott a bűnügyi, a
szabálysértési és a közbiztonsági őrizetes, az előzetesen
letartóztatott, valamint az elítélt és a szabálysértési
elzárást töltő, amennyiben számára a fogvatartás helyéül
rendőrségi fogdát jelöltek ki [1. § (1) bekezdés].
5. A szabályozás áttekintéséből egyértelmű, hogy a Be.-ben
meghatározott motozás nem képezi törvényi alapját az őrizetbe
vett, illetve előzetesen letartóztatott személy befogadásakor a
rendőrségi fogdában alkalmazott motozásnak és testüreg-
átvizsgálásnak.
A belügyminisztert (a hatályos szöveg szerint: a
rendészetért felelős minisztert) a Bv.tvr.-nek az 1989. évi
LVI. törvény 8. §-ával történt kiegészítése hatalmazta fel,
hogy a bűnügyi őrizet és az előzetes letartóztatás rendőrségi
fogdában való végrehajtásának szabályait — az igazságügy-
miniszterrel (az igazságügyért felelős miniszterrel) és a
legfőbb ügyésszel egyetértésben — meghatározza [Bv.tvr. 127. §
(3) bekezdés]. Egyértelmű azonban, hogy a törvényerejű
rendeletnek az elítéltek motozását meghatározó rendelkezései
közvetlenül nem vonatkoztathatók még a rendőrségi fogdába
került elítélt befogadásakor történő motozására sem.
Az R2. a szabadságvesztés és az előzetes letartóztatás
végrehajtásából a büntetés-végrehajtási szervezetre háruló
részletes feladatokat határozza meg [1. § (1) bekezdés],
hatálya nem terjed ki a rendőrségi fogdákra. Ugyanakkor az
elzárást töltők biztonsági intézkedésként az R2.-ben
meghatározott szabályok szerint motozhatók meg a rendőrségi
fogdában is [R3. 21. § (2) bekezdés].
6. A rendőrségi fogdák rendjének megállapítására az Rtv.
hatalmazta fel a minisztert [101. § (1) bekezdés c) pont]. A
felhatalmazás alapján kiadott R.-ben a befogadáskor történő
motozás, illetve a testüreg-átvizsgálás megjelölt feltételeinek
(„szükség esetén”, „indokolt esetben”) törvényi alapjait
és/vagy korlátait tehát nem a Be.-ben, a Bv.tvr.-ben, illetve a
Szabs.tv.-ben indokolt keresni, hanem az Rtv.-ben.
Az Rtv. a Rendőrség működésének általános elvei és szabályai
között rögzíti az arányosság követelményét: a rendőri
intézkedés nem okozhat olyan hátrányt, amely nyilvánvalóan nem
áll arányban az intézkedés törvényes céljával. Több lehetséges
és alkalmas rendőri intézkedés közül azt kell választani, amely
az eredményesség biztosítása mellett az érintettre a legkisebb
korlátozással, sérüléssel vagy károkozással jár. (Rtv. 15. §)
A Rendőrség a feladatának ellátása során a testi épséghez, a
személyes szabadsághoz, a magánlakás, a magántitok és a
levéltitok sérthetetlenségéhez, a személyes adatokhoz, valamint
a tulajdonhoz fűződő jogokat a törvényben foglaltak szerint
korlátozhatja [Rtv. 17. § (1) bekezdés]. A Rendőrség
gondoskodik a fogvatartott elhelyezéséről, a fogvatartás miatt
bekövetkezhető egészségkárosodás megelőzéséhez szükséges
ellátásáról. A fogvatartott jogait csak annyiban lehet
korlátozni, amennyiben az a szökés vagy elrejtőzés, illetve a
bizonyítási eszközök megváltoztatásának vagy megsemmisítésének
megakadályozását, újabb bűncselekmény elkövetésének
megelőzését, továbbá az őrzés biztonságát, a fogda rendjének
megtartását szolgálja. [Rtv. 18. § (2)-(3) bekezdés]
A rendőri intézkedések között az Rtv. a ruházat
átvizsgálására jogosít fel. Akivel szemben személyi szabadságot
korlátozó intézkedést foganatosítanak, annak ruházatát a rendőr
a támadásra vagy az önveszély okozására alkalmas tárgy elvétele
végett, előzetes figyelmeztetés után átvizsgálhatja. A ruházat
átvizsgálását — halaszthatatlan eset kivételével — az
intézkedés alá vonttal azonos nemű személy végezheti. Az
intézkedés nem történhet szeméremsértő módon. (31. §) A törvény
alkalmazásában a ruházat: az intézkedéssel érintett személy
testén viselt, illetőleg az intézkedés helyszínén nála lévő,
vagy a közvetlen felügyelete alatt, illetve rendelkezésére álló
ruházat, csomag és tárgy [97. § (1) bekezdés b) pont].
IV.
Az Alkotmánybíróság a továbbiakban — a jelen ügyben indokolt
körben — áttekintette az Alkotmánybíróság döntéseit, valamint
az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, az
1993. évi XXXI. törvénnyel kihirdetett Egyezmény (a
továbbiakban: Egyezmény) 3. és 8. Cikkéhez kapcsolódó
joggyakorlatot.
1. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint az
ember személyi integritásához való joga, amelynek része a testi
integritáshoz való jog is, az Alkotmány 54. § (1) bekezdésén
alapuló általános személyiségi jog alkotóeleme. Ennek
megfelelően az Alkotmánybíróság az ember személyi, testi
integritását érintő jogi szabályozás alkotmányosságát az emberi
méltósághoz való jog keretében vizsgálja.
Ennek alapja, hogy az Alkotmánybíróság az emberi méltósághoz
való jogot az ún. általános személyiségi jog egyik
megfogalmazásának tekinti. „Az általános személyiségi jog
anyajog, azaz olyan szubszidiárius alapjog, amelyet mind az
Alkotmánybíróság, mind a bíróságok minden esetben felhívhatnak
az egyén autonómiájának védelmére, ha az adott tényállásra a
konkrét, nevesített alapjogok egyike sem alkalmazható.”
[8/1990. (IV. 23.) AB határozat, ABH 1990, 42, 45.]
Az Alkotmánybíróság több határozatban megerősítette, hogy az
emberi méltósághoz való jog magában foglalja a magánszféra
védelméhez fűződő jogot is. A magánszférához való jogot az
Alkotmány konkrét, szubjektív alapjogként nem nevezi meg, de a
magánélet szabadságához való jog kétségkívül az egyén
autonómiájának védelmére szolgáló olyan alapjog, amely az ember
veleszületett méltóságából ered, amelynek tehát az általános
személyiségi jog — az emberi méltósághoz való jog —
szubszidiárius alapjoga. [56/1994. (XI. 10.) AB határozat, ABH
1994, 312, 313.]
A magánszféra védelméről a 36/2005. (X. 5.) AB határozat
kifejtette: a magánszféra lényegi fogalmi eleme, hogy az
érintett akarata ellenére mások oda ne hatolhassanak be,
illetőleg be se tekinthessenek. Ha a nem kívánt betekintés
mégis megtörténik, akkor nemcsak önmagában a magánélethez való
jog, hanem az emberi méltóság körébe tartozó egyéb jogosultsági
elemek, mint pl. a testi-személyi integritáshoz való jog is
sérülhet. (ABH 2005, 390, 400.)
Az Alkotmánybíróság az emberi méltósághoz való jogból
levezetett részjogosultságok korlátozhatóságáról kialakított
gyakorlatában abból indult ki, hogy az emberi méltósághoz való
jog csupán az emberi státus meghatározójaként, csak az élettel
együtt fennálló egységben abszolút és korlátozhatatlan. Ezért
az olyan részjogosítványa, mint a személyi, testi
integritásához való jog bármely más alapjoghoz hasonlóan
korlátozható, de a korlátozás kizárólag az Alkotmány 8. § (2)
bekezdésében foglalt rendelkezés keretei között történhet meg.
[75/1995. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1995, 376, 381.;
22/2003. (IV. 28.) AB határozat, ABH 2003, 235, 260.]
2. A személymotozással, a testüregek átvizsgálásával
kapcsolatos hatósági cselekményeket az Emberi Jogok Európai
Bírósága (a továbbiakban: Bíróság) az Egyezmény 3. Cikke és 8.
Cikke alapján vizsgálja.
Az Egyezménynek a kínzás tilalmáról szóló 3. Cikke kimondja:
senkit sem lehet kínzásnak, vagy embertelen, megalázó
bánásmódnak vagy büntetésnek alávetni. A magán- és családi élet
tiszteletben tartásához való jogról szóló 8. Cikk 1. pontja
szerint mindenkinek joga van arra, hogy magán- és családi
életét, lakását és levelezését tiszteletben tartsák. A 2. pont
úgy rendelkezik, hogy e jog gyakorlásába hatóság csak a
törvényben meghatározott, olyan esetekben avatkozhat be, amikor
az egy demokratikus társadalomban a nemzetbiztonság, a
közbiztonság vagy az ország gazdasági jóléte érdekében,
zavargás vagy bűncselekmény megelőzése, a közegészség vagy az
erkölcsök védelme, avagy mások jogainak és szabadságainak
védelme érdekében szükséges.
A Bíróság gyakorlatában az ember fizikai integritását érintő
hatósági beavatkozás, mint amilyen a levetkőztetéssel és a
testüregek átvizsgálásával járó személymotozás, amennyiben
annak módja embertelen, megalázó, az Egyezmény 3. Cikke
megsértésének is minősülhet. [Wainwright kontra Egyesült
Királyság ügyben 2006. szeptember 26-án kelt, és 2006. december
26-án véglegessé vált ítélet 41-42. §] A 3. Cikk hatálya alá
nem vonható ilyen jellegű hatósági beavatkozást — még ha
csekély fokú is — az Egyezmény 8. Cikke által védett, a
magánélet tiszteletben tartásához való jog alapján kell
értékelni. [Juhnke kontra Törökország ügyben 2008. május 13-án
kelt és 2008. augusztus 13-án véglegessé vált ítélet, 71. §]
Az Egyezmény 3. és 8. Cikke önmagában azonban nem tiltja a
személymotozást. Az ember teste a magánélet legintimebb
szférája [Y.F. kontra Törökország ügyben 2003. július 22-én
kelt és október 22-én véglegessé vált ítélet 33. §]. A motozás
természeténél fogva nagymértékben invazív és potenciálisan
megalázó beavatkozás, ezért szabályozásakor és végrehajtásakor
az emberi méltóságot szigorú előírásokkal kell védeni annak
érdekében, hogy a hatóság cselekménye ne okozzon a
szükségképpen velejárónál nagyobb sérelmet. [Wainwright kontra
Egyesült Királyság ügyben 2006. szeptember 26-án kelt, és 2006.
december 26-án véglegessé vált ítélet, 44. §, 48. §] A Bíróság
elfogadja a személymotozás indokoltságát a börtön
biztonságának, a bűncselekmény megelőzésének, mások egészsége
megóvásának érdekében, azonban annak módja nem lehet olyan,
hogy a Bíróság által kialakított mérce alapján a 3. Cikk
tilalmába ütközzön. [Valašinas kontra Litvánia ügyben 2001.
július 24-én kelt és október 24-én véglegessé vált ítélet 117.
§]
A személymotozás általánosságban a 8. Cikk hatálya alá
tartozó beavatkozás, így megítélése a 8. Cikk 2. pontja alapján
történik. Ennek során vizsgálni kell, hogy a beavatkozásnak van-
e jogszabályi alapja, a 2. pontban meghatározott célt szolgál-
e, és szükségesnek tekinthető-e az adott cél eléréséhez a
demokratikus társadalomban. A kialakult esetjog szerint a
szükségesség akkor állapítható meg, ha a beavatkozás nyomós
közösségi igényt szolgál, és arányos az elérni kívánt legitim
céllal. [Wainwright kontra Egyesült Királyság ügyben 2006.
szeptember 26-án kelt, és 2006. december 26-án véglegessé vált
ítélet, 43. §]
Az első követelmény a jogi szabályozás minőségével
kapcsolatos: megismerhetőnek kell lenni az érintett személyek
számára, továbbá meg kell felelnie a jogállamiság
követelményeinek. Ez utóbbi alapján a nemzeti jogban kell olyan
eszközöknek lennie, amelyek biztosítékot jelentenek a 8. Cikk
által védett jogokba való önkényes beavatkozás ellen.
Amennyiben a szabályozás a hatóságoknak mérlegelési jogot ad,
meg kell határozni a mérlegelés szempontjait. A szabályozás
részletességének megkövetelt foka függ az adott hatósági
beavatkozás jellegétől. [Juhnke kontra Törökország ügyben 2008.
május 13-án kelt ítélet, 78. §]
V.
Az indítvány az alábbiak szerint megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság — az indítványozó által az Alkotmány
2. § (1) bekezdésével és a 37. § (3) bekezdésével
összefüggésben felvetett jogforrástani kifogásra tekintettel —
az R. támadott rendelkezését elsőként a szabályozási szint
tekintetében vizsgálta. Ennek során — bár arra az indítványozó
kifejezetten nem hivatkozott — figyelemmel volt az alapjogok
korlátozhatósága tekintetében az Alkotmány 8. § (2)
bekezdésében foglalt előírásra, miszerint az alapvető jogokra
és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg.
1.1. A motozás szabályozásának áttekintése alapján
megállapítható, hogy a rendőrségi fogdába a befogadáskor
történő — tartalmilag a rendőrségi biztonsági intézkedések
körébe tartozó — személymotozásra nincs törvényi rendelkezés,
ennek elsődleges szabályozása az R. szintjén jelenik meg.
Az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében megkívánt törvényi
szabályozással kapcsolatban az Alkotmánybíróság a 64/1991.
(XII. 17.) AB határozatban kifejtette: nem mindenfajta
összefüggés az alapjogokkal követeli meg a törvényi szintű
szabályozást. Valamely alapjog tartalmának meghatározása és
lényeges garanciáinak megállapítása csakis törvényben
történhet, törvény kell továbbá az alapjog közvetlen és
jelentős korlátozásához is. Közvetett és távoli összefüggés
esetében azonban elegendő a rendeleti szint is. Ha nem így
lenne, mindent törvényben kellene szabályozni. Ebből az
következik, hogy mindig csak a konkrét szabályozásról
állapítható meg, hogy — az alapjoggal való kapcsolata
intenzitásától függően — törvénybe kell-e foglalni vagy sem.
(ABH 1991, 297, 300.)
A jelen ügyben ennek megállapítása nem igényel mélyebb
elemzést. A rendőrségi fogdában a befogadáskor történő motozás,
ezen belül a testüregek átvizsgálása, szükségképpen az ember
személyi, testi integritásához való jogának,
érinthetetlenségének és sérthetetlenségének korlátozása. Az R.
16. §-ának szabályai tehát alkotmányos alapjogra vonatkoznak.
1.2. Ugyanakkor indokolt annak vizsgálata, hogy az Rtv.-nek
a III/5. pontban részletezett, az intézkedésekre vonatkozó
általános, illetve a fogvatartottakra vonatkozó sajátos
szabályai megfelelnek-e az alapvető jogok korlátozásával
kapcsolatos alkotmányos követelményeknek.
A fogvatartottakkal való bánásmódra is érvényes az
intézkedések arányosságának követelménye (Rtv. 15. §), a
sérülés-okozás elkerülésének előírása (Rtv. 17. §). A
fogvatartottak tekintetében a legközvetlenebb rendelkezés, hogy
jogaikat csak annyiban lehet korlátozni, amennyiben az a szökés
vagy az elrejtőzés, illetve a bizonyítási eszközök
megváltoztatásának vagy megsemmisítésének megakadályozását,
újabb bűncselekmény elkövetésének megelőzését, továbbá az őrzés
biztonságát, a fogda rendjének megtartását szolgálja [Rtv. 18.
§ (3) bekezdés]. Ezek a szabályok képezik az R.-ben lehetővé
tett motozás feltételeként meghatározott „szükség esetén”,
illetve a testüregek átvizsgálásának feltételeként
meghatározott „indokolt esetben” kifejezések tartalmát.
Az Rtv. és az R. együttes szabályai alapján tehát el lehet
jutni oda, hogy a befogadáskor a testüreg átvizsgálására is
kiterjedő személymotozásra akkor kerülhet sor, ha az a szökés
megakadályozását, a bizonyítási eszközök megváltoztatásának
vagy a megsemmisítésének, újabb bűncselekmény elkövetésének
megelőzését, illetőleg az őrzés biztonságát, a fogda rendjének
megtartását szolgálja.
1.3. Az Rtv. 101. § (1) bekezdés c) pontja a rendőrségi
fogdák rendjének szabályozására, a Bv.tvr. 127. § (3) bekezdése
az őrizet és az előzetes letartóztatás rendőrségi fogdában való
végrehajtása részletes szabályainak megalkotására hatalmazza
fel a minisztert.
A 15/2008. (II. 28.) AB határozat megállapította: a
jogalkotási felhatalmazás és a delegált jogalkotási hatáskör
alapján kiadott jogszabályok alkotmányossági vizsgálata során
az Alkotmánybíróság számos határozatában rögzítette, hogy az
Alkotmánybíróság gyakorlata a jogállam alkotmányi elve alapján
értelmezi az Országgyűlés és a Kormány tevékenységének, a
közhatalom gyakorlásának korlátait és kereteit, a
hatalommegosztást. A közhatalom gyakorlásába tartozik a
jogalkotás is. [66/1997. (XII. 29.) AB határozat, ABH 1997,
397, 403.; 30/1998. (VI. 25.) AB határozat, ABH 1998, 220,
233.] Az 56/1991. (XI. 8.) AB határozat megállapította: a
jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal
rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek
között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által
a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon
szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket (ABH
1991, 454, 456.). A jogállamiság követelménye magában foglalja
azt is, hogy ha törvény valamely alkotmányos, illetőleg
törvényben szabályozott jog korlátozására ad jogalkotási
felhatalmazást valamely közigazgatási szervnek, a törvénynek
meg kell határoznia a jogalkotási hatáskör terjedelmét, annak
korlátait is. [6/1999. (IV. 21.) AB határozat, ABH 1999, 90,
94.; 19/2004. (V. 26.) AB határozat, ABH 2004, 321, 353-354.;
21/2006. (V. 31.) AB határozat, ABH 2006, 333, 337.] E
követelményeknek a jogszabály-alkotásban való érvényesülését
konkretizálja a Jat. annak az alkotmányos jelentőségű
elvárásnak a megfogalmazásával, amely szerint a magasabb szintű
jogszabály által más jogalkotó számára adott felhatalmazásnak,
azaz végrehajtási szabály megalkotására adott felhatalmazásnak
tartalmaznia kell a felhatalmazás jogosultját, tárgyát és
kereteit [Jat. 15. § (1) bekezdés]. (ABK 2008. február, 159,
162.)
Az Alkotmánybíróság 51/2004. (XII. 8.) AB határozata
összefoglalóan állapította meg, hogy az állami szervek
jogalkotó hatáskörét átfogóan az Alkotmány és a Jat.
szabályozza. A Jat. 15. § (2) bekezdése értelmében a
szabályozás tárgykörébe tartozó alapvető jogok és
kötelezettségek szabályozására nem lehet felhatalmazást adni.
Az alapjogok tartalmát meghatározó szabályozást azért nem lehet
végrehajtási jogszabályba foglalni, mert az alapvető jogokra és
kötelességekre vonatkozó szabályokat — az Alkotmány 8. § (2)
bekezdése szerint — minden esetben törvénynek kell
megállapítania. (ABH 2004, 679, 688.)
A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította:
az Rtv.-ben adott felhatalmazás nem jogosíthatja fel a
minisztert, hogy a rendőrségi fogdában olyan, a fogvatartottak
alkotmányos alapjogát közvetlenül és szükségképpen korlátozó
intézkedések alkalmazását tegye lehetővé, amelyet az Rtv. nem
ismer. Az Rtv. pedig csak a ruházat átvizsgálására ad jogot a
támadásra vagy az önveszély okozására alkalmas tárgy elvétele
végett (Rtv. 31. §).
A Bv.tvr. sem közvetlenül, sem pedig közvetve — a
szabadságvesztésre ítéltekre vonatkozó biztonsági intézkedések
szabályai alkalmazásának előírásával — nem rendelkezik az
őrizetben lévők, illetve az előzetesen letartóztatottak
motozásáról mint biztonsági intézkedésről. A miniszter
felhatalmazása tehát nem foglalhatja magában, hogy a
rendeletben tegye lehetővé a rendőrségi fogdában a Bv.tvr.
alapján e személyi csoportra kifejezetten nem vonatkoztatott
biztonsági intézkedést, a személymotozást.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az
R. 16. § (1) bekezdésének a motozásra és a testüregek
vizsgálatára vonatkozó rendelkezései az Alkotmány 8. § (2)
bekezdésében az alapvető jogok korlátozására előírt törvényi
szabályozás hiánya miatt alkotmányellenesek. Erre tekintettel
az R. 16. § (1) bekezdését megsemmisítette.
2. Az Alkotmánybíróság gyakorlatának megfelelően [31/1991.
(VI. 5.) AB határozat, ABH 1991, 133, 136.] az R. 16. § (1)
bekezdésének további vizsgálatát mellőzte. Mivel a támadott
rendelkezés alkotmányellenességét a törvényi szabályozási szint
hiánya önmagában megalapozza, szükségtelenné vált, hogy az
Alkotmánybíróság az indítványozó által a jogszabály
alkotmányellenességének alátámasztására felhozott egyéb érvek
és indokok megalapozottságát is vizsgálja és értékelje. Ezeknek
az összefüggéseknek az elemzését az Alkotmánybíróság azért is
mellőzte, mert ezekből semmiféle többlet joghatás nem
következne. Így nem vizsgálta, hogy a motozás rendeleti színtű
szabályozásának módja megfelel-e a jogbiztonságra és a
normavilágosságra vonatkozó, az Alkotmánybíróság gyakorlatában
az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezetett alkotmányossági
követelményeknek.
3. Az Alkotmánybíróság a motozás rendeleti szintű
szabályozását nem csupán az indítványban megjelölt „őrizetbe
vett” személyek, hanem valamennyi, az R. 1. § (1) bekezdésében
meghatározott fogvatartott tekintetében is megsemmisítette. Ez
a tárgyi összefüggés és a szabályozási mód következtében
elkerülhetetlen volt, hiszen az R. 16. § (1) bekezdése
alkotmányellenességének oka — az Alkotmány 8. § (2)
bekezdésének sérelme — valamennyi fogvatartott esetében
fennáll.
Az Alkotmánybíróság vizsgálata az R. 16. § (1) bekezdésében
szabályozott, az Rtv. 31. §-ban meghatározott, és a 97. § (1)
bekezdés b) pontjában értelmezett ruházat átvizsgálásra nem
terjedt ki. Ugyanakkor a részleges megsemmisítés nem volt
alkalmazható a jogszabály szövegének nyelvtani korrekciója
nélkül.
A megsemmisítés időpontjának meghatározásakor az
Alkotmánybíróság tekintettel volt arra, hogy a jogszabály
alkotmányellenességének az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi
XXXIII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 43. §-ában
meghatározott következményei szoros összefüggésben állnak a
jogbiztonság elvével [10/1992. (II. 25.) AB határozat, ABH
1992, 72, 73-74.]. A főszabályként irányadó ex nunc hatályú
megsemmisítéstől akkor lehet eltérni, ha a jogbiztonság érdeke
indokolja. A pro futuro megsemmisítés a jogbiztonságot
szolgálja abban az esetben, ha az alkotmányellenesség
kimondására úgy kerül sor, hogy az Alkotmánybíróság indokoltnak
tartja az alkotmányellenes jogszabály helyett új szabályozás
megalkotását. Ebben az esetben — ha az alkotmányellenes
jogszabály időleges hatályban tartása kevesebb veszélyt jelent
a jogrend épsége szempontjából, mint az azonnali megsemmisítés
— éppen a jogrend kiszámítható működésének biztosítása
érdekében a jövőbeni hatályú megsemmisítés indokolt. [54/2004.
(XII. 13.) AB határozat, ABH 2004, 690, 770.] Erre figyelemmel
a támadott rendelkezéseket a törvényhozás számára az új
jogszabályok megalkotására elegendő idő biztosításával pro
futuro hatállyal semmisítette meg.
VI.
Az Alkotmánybíróság az indítványban támadott jogszabályi
rendelkezés alkotmányellenességének megállapítását követően,
annak okaira tekintettel nem foglalkozott külön és érdemben az
R.-rel kapcsolatban előterjesztett, mulasztásban megnyilvánuló
alkotmányellenesség megszüntetésére irányuló indítványi résszel
sem. A III. pontban áttekintett szabályozás alapján azonban —
hivatalból — észlelte, hogy a személymotozás, illetve a
testüregek átvizsgálása nem csupán a rendőrségi fogdában
fogvatartottak tekintetében nem rendelkezik törvényi alappal,
az Alkotmány 8. § (2) bekezdésének sérelme ennél szélesebb
körű.
Az Alkotmánybíróság az Abtv. 49. § (1) bekezdése alapján
mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg,
ha a jogalkotó szerv jogszabályi felhatalmazásból származó
jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel
alkotmányellenességet idézett elő. A jogalkotó szerv jogszabály-
alkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás
nélkül is köteles eleget tenni, ha azt észleli, hogy a hatás-
és feladatkörébe tartozó területen jogszabályi rendezést
igénylő kérdés merült fel, feltéve, hogy a szabályozást
valamely alkotmányos jog érvényesülése vagy biztosítása
kényszerítően megköveteli. [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH
1990, 83, 86.] A mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség
megállapításához két feltételnek kell együttesen megvalósulnia:
a jogalkotó mulasztásának és az ennek folytán előidézett
alkotmányellenes helyzetnek.
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint, amikor
valamely alapjog érvényesüléséhez, vagy védelméhez a meglévő
szabályozásban foglalt garanciális rendelkezések nem
elégségesek — az Abtv. 21. § (7) bekezdése alapján akár
hivatalból is — lehetősége van mulasztásban megnyilvánuló
alkotmányellenesség megállapítására.
Az Alkotmánybíróság tehát megállapította, hogy a
törvényalkotó elmulasztotta a büntetőjogi és szabálysértési
büntetések végrehajtása során, az emberi méltóság körébe
tartozó, a személyi és fizikai integritást szükségképpen
érintő, biztonsági intézkedésként lehetővé tett személymotozás
törvényi szintű szabályozását a büntetés-végrehajtási
intézményben lévő előzetesen letartóztatottak, valamint a
szabálysértés miatt elzárást töltők esetében.
A mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség
megszüntetésére az Alkotmánybíróság határidő tűzésével hívta
fel az Országgyűlést.
Az Alkotmánybíróság határozatának közzétételét az Abtv. 41.
§-a alapján, valamint a mulasztásban megnyilvánuló
alkotmányellenesség megállapítására tekintettel rendelte el.
Dr. Holló András
az Alkotmánybíróság helyettes elnöke
Dr. Balogh Elemér Dr. Bragyova András
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kiss László Dr. Kovács Péter
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás Dr. Lévay Miklós
alkotmánybíró előadó alkotmánybíró
Dr. Trócsányi László
alkotmánybíró
. |