A döntés szövege:
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének
utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában – dr. Kiss
László alkotmánybíró különvéleményével – meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a földgázellátásról
szóló 2003. évi XLII. törvény 85. § (10) bekezdése
alkotmányellenes, ezért azt megsemmisíti.
2. Az Alkotmánybíróság a villamos energiáról szóló 2001. évi
CX. törvény 7. § (1) bekezdése, valamint a 7. § (3) bekezdés e)
pontja alkotmányellenességének megállapítására és
megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben
közzé teszi.
Indokolás
I.
1. Az Alkotmánybírósághoz indítvány érkezett a villamos
energiáról szóló 2001. évi CX. törvény (a továbbiakban: VET.)
7. § (1) bekezdése, a 7. § (3) bekezdés e) pontja, valamint a
földgázellátásról szóló 2003. évi XLII. törvény (a
továbbiakban: GET.) 85. § (10) bekezdése
alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére.
Az indítványozó alapvetően azt kifogásolta, hogy a VET. 7. §
(3) bekezdésében [megállapította: GET. 84. § (1) bekezdése] a
megbízatás megszűnésének új eseteként rögzített rendelkezés a
Magyar Energia Hivatal (a továbbiakban: Hivatal) vezetőinek
(elnök és elnökhelyettes) soron kívüli – a hatéves kinevezési
időtartam letelte előtti – elmozdítását teszi lehetővé. E
szerint az érintett vezetők megbízatása törvényben
meghatározott egyéb ok esetén is megszűnik. Ilyen konkrét okot
jelöl meg a GET. 85. § (10) bekezdése, amely előírja, hogy a
rendelkezés hatályba lépését követő kilencvenedik napon a
Hivatal vezetőinek megbízatása megszűnik. Kifogásolta továbbá
az indítványozó a VET. 7. § (1) bekezdésében [megállapította:
GET. 84. § (1) bekezdés] előírt pályáztatási rendszert is.
Az indítványozó a fentiekkel kapcsolatban hivatkozott arra,
hogy a munkavégzésre vonatkozó jogszabályok nem ismerik a
„törvényben meghatározott egyéb okot”, mint a munkavégzésre
irányuló jogviszony megszűnésének módját. Az új jogcím
bevezetése az indítványozó szerint sérti az Alkotmány 2. § (1)
bekezdésében foglalt jogállamiság elvét, s az annak részét
képező, illetve abból levezethető egyéb követelményeket és
jogosultságokat; úgymint: a jogbiztonságot, a visszaható
hatályú jogalkotás tilalmát és a szerzett jogok védelmét.
II.
Az alkotmánybírósági eljárás során figyelembe vett jogszabályi
rendelkezések a következők:
1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezése:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus
jogállam.”
2.1. A VET. indítvánnyal támadott rendelkezései:
„7. § (1) A Hivatal elnökét és elnökhelyettesét — a miniszter
javaslatára — a miniszterelnök nevezi ki, és menti fel. A
kinevezés időtartama hat év. Az elnök és az elnökhelyettes
megbízatásának megszűnése esetén a miniszter nyilvános
pályázatot ír ki a megüresedő tisztségre. A pályázatokat a
miniszter a pályázatok benyújtására rendelkezésre nyitva álló
határidő lejártát követően harminc napon belül szakmailag
értékeli. A miniszter az értékelés eredményéről a jelöltek
sorrendjéről és javaslatának indokolásáról írásban tájékoztatja
a miniszterelnököt.
[…]
(3) A Hivatal elnökének és elnökhelyettesének megbízatása
megszűnik,
[…]
e) törvényben meghatározott egyéb ok esetén.”
2.2. A GET. indítvánnyal támadott rendelkezése:
„85. § (10) E rendelkezés hatálybalépését követő tizenöt napon
belül a miniszter nyilvános pályázatot ír ki a Hivatal elnöki
és elnökhelyettesi tisztségének betöltésére. E rendelkezés
hatálybalépését követő kilencvenedik napon a Hivatal elnökének
és elnökhelyettesének megbízatása megszűnik.”
2.3. A VET. 7. §-ának a módosítás előtt (2003. augusztus 1-
jét megelőzően) hatályos rendelkezései:
„7. § (1) A Hivatal elnökét és elnökhelyettesét — a miniszter
javaslatára — a miniszterelnök nevezi ki, és menti fel. A
kinevezés időtartama hat év. Az elnök és az elnökhelyettes
tekintetében a munkáltatói jogokat — a kinevezés és a felmentés
kivételével — a miniszter gyakorolja. Az elnököt a
közigazgatási államtitkár havi illetményével azonos díjazás,
illetőleg azonos juttatások, az elnökhelyettest a helyettes
államtitkár havi illetményével azonos díjazás, illetőleg azonos
juttatások illetik meg.
(2) A Hivatal elnökének és elnökhelyettesének megbízatása
megszűnik, ha
a) a kinevezés időtartama lejár,
b) tisztségéről lemond,
c) tisztségéből felmentik,
d) meghal.
(3) Felmentéssel szűnik meg a Hivatal elnökének és
elnökhelyettesének megbízatása, ha
a) jogerős bírói ítélet megállapítása szerint bűncselekményt
követett el, vagy más módon a tisztségre méltatlanná vált,
b) tisztségének ellátására tartósan alkalmatlanná vált,
c) tisztségével való összeférhetetlenségét három hónapon
belül nem szüntette meg,
d) tevékenységével a Hivatal működését veszélyezteti.
(4) A Hivatal elnöke
a) vezeti a Hivatalt,
b) megállapítja a Hivatal szervezeti és működési
szabályzatát,
c) gyakorolja a Hivatal köztisztviselői felett a munkáltatói
jogokat,
d) irányítja a Hivatal gazdálkodását,
e) képviseli a Hivatalt,
f) ellátja mindazokat a feladatokat, amelyeket jogszabály
vagy a Hivatal szervezeti és működési szabályzata a hatáskörébe
utal,
g) tanácskozási joggal részt vesz a Kormány ülésén a Hivatal
feladatkörét érintő előterjesztések tárgyalásakor.”
III.
Az indítvány részben megalapozott.
1. Az indítvány érdemi vizsgálatát megelőzően az
Alkotmánybíróság áttekintette a jogszabályi formába foglalt
egyedi döntéseket érintő eddigi gyakorlatát.
Az Alkotmánybíróság – hatáskörének hiánya miatt – nem vizsgál
olyan egyedi döntéséket, amelyek akár formai, akár tartalmi
értelemben nem minősíthetők sem jogszabálynak, sem az állami
irányítás egyéb jogi eszközének. [ld. 52/1993. (X. 7.) AB
végzés, ABH 1993, 407, 408-409.; 439/B/1999. AB végzés, ABH
2000, 1167, 1170-1171.; 939/B/2001. AB végzés, ABH 2002, 1775,
1776.] Az ilyen esetekben az Alkotmánybíróság az indítványokat
visszautasította.
A 7/2004. (III. 24.) AB határozat a normatív tartalom nélküli
jogszabályok speciális esetkörére is utalt: „[…] a magyar
törvényalkotási gyakorlatban előfordul az, hogy teljességgel
normatív tartalom nélküli törvényt fogadnak el. Általában
valamely esemény vagy személy jelentőségének állítanak ilyen
módon emléket. Például »2001. évi LXIII. törvény a magyar hősök
emlékének megörökítéséről és a Magyar Hősök Emlékünnepéről«;
»2000. évi I. törvény Szent István államalapításának emlékéről
és a Szent Koronáról«; »1996. évi LVI. törvény Nagy Imre
mártírhalált halt magyar miniszterelnök és mártírtársai
emlékének törvénybe iktatásáról«.” (ABH 2004, 98, 114.)
Esetleges alkotmányossági vizsgálat esetén ebben a körben is –
feltehetően – az indítvány visszautasításának volna helye.
Érdemben vizsgált azonban az Alkotmánybíróság néhány olyan
indítványt, amelyek azt kifogásolták, hogy a jogalkotó egyedi
eseteket döntött el jogszabályi formában, s ezzel alapjogi
sérelmet okozott. A 45/1997. (IX. 19.) AB határozat
megállapította, hogy „[a] szabályozásnak ez a módja, azaz az
ingatlantulajdont korlátozó egyedi döntés törvényi formában
való megjelentetése kizárja a fellebbezés és a bírósági
felülvizsgálat benyújtásának lehetőségét, és ezáltal sérti a
tulajdonvédelemre is garanciát nyújtó jogorvoslat érvényesülési
lehetőségét […]”. (ABH 1997, 311, 318.) Hasonló ok alapján
állapította meg a kifogásolt egyedi döntés
alkotmányellenességét a 6/1994. (II. 18.) AB határozat. (ABH
1995, 65, 66-67.) Ezekben az ügyekben az alkotmányellenes
rendelkezések megsemmisítését mondta ki az Alkotmánybíróság.
Az Országgyűlés és a Kormány szervezetalakítási szabadságára
tekintettel ugyanakkor az Alkotmánybíróság nem állapította meg
az egyedi döntés alkotmányellenességét a 7/2004. (III. 24.) AB
határozatban. Kormányhivatal (Pénzügyi Szervezetek Állami
Felügyelete, a továbbiakban: PSZÁF) vezetőjének egyedi módon
(nem normatív rendelkezés alkalmazásával) történő elmozdítása
nem eredményezi a jogbiztonság sérelmét, ha a megbízatást azért
kellett megszűntetni, mert a szervezet-átalakítás következtében
maga a tisztség (a PSZÁF elnöki funkciója) szűnt meg. Az
Alkotmánybíróság rámutatott: „[a] jogbiztonság követelményeinek
az államigazgatási szervek átszervezésére vonatkozó szabályok
alkotmányosságának megítélésére való közvetlen kivetítése az
Alkotmányból le nem vezethető korlátok közé szorítaná az
Országgyűlés és a Kormány szervezetalakítási szabadságát.” (ABH
2004, 98, 111-112.)
2. A jelen eljárásban országos hatáskörű szerv határozott
időtartamú vezetői megbízatásának idő előtti megszűnéséről
szóló szabályozás (és ehhez kapcsolódóan az új vezetők
kinevezésének szabályai) a vizsgálat tárgya. [A központi
államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az
államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvény 1. §
(4) bekezdése értelmében a Hivatal kormányhivatalnak minősül.]
Az indítványban foglaltaknak megfelelően az Alkotmánybíróság
azt vizsgálta, hogy a kifogásolt rendelkezések ellentétesek-e a
jogbiztonság követelményével, így különösen: sértenek-e
szerzett jogot, illetve azt is, hogy figyelmen kívül hagyják-e
a visszaható hatályú jogalkotás tilalmát.
2.1. Az Alkotmánybíróság az 56/1991. (XI. 8.) AB határozatban
kifejtette: „[a] jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy
a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott
szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési
rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és
kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki a
tevékenységüket.” (ABH 1991, 454, 456.)
Az Alkotmánybíróság korábban már több határozatában elvi
jelentősséggel mutatott rá arra, hogy az Alkotmány 2. § (1)
bekezdésében deklarált „jogállamisághoz hozzátartozik a
szerzett jogok tiszteletben tartása”. [pl. 62/1993. (XI. 29.)
AB határozat, ABH 1993, 364, 367.] A szerzett jogok védelme a
jogállamban érvényesül, de nem abszolút érvényű, kivételt nem
tűrő szabály. A kivételek elbírálása azonban csak esetenként
lehetséges. Azt, hogy a kivételes beavatkozás feltételei
fennállnak-e, végső fórumként az Alkotmánybíróságnak kell
eldöntenie. [32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991, 146,
154.] Az Alkotmánybíróság több határozatában utalt továbbá
arra, hogy „[a] jogbiztonság és a szerzett jog alkotmányos
védelme nem értelmezhető akként, hogy a múltban keletkezett
jogviszonyokat soha nem lehet alkotmányos szabályozásokkal
megváltoztatni”. [515/B/1997. AB határozat, ABH 1998, 976,
977.; 1011/B/1999. AB határozat, ABH 2001, 1365, 1370.;
495/B/2001. AB határozat, ABH 2003, 1382, 1390.] A szerzett
jogok tiszteletben tartására irányuló követelménnyel
összefüggésben kimondta, hogy: „[a]z alkotmányos védelmet
élvező ’szerzett jogok’ a már konkrét jogviszonyokban alanyi
jogként megjelenő jogosultságok, illetőleg azok a jogszabályi
’ígérvények’ és várományok, amelyeket a jogalkotó a konkrét
jogviszonyok keletkezésének lehetőségével kapcsol össze. A
jogszabályok hátrányos megváltoztatása így csak akkor
ellentétes a ’szerzett jogok’ alkotmányos oltalmával, ha a
módosítás a jog által már védett jogviszonyok lefolyásában idéz
elő a jogalanyokra nézve kedvezőtlen változtatást.”
[731/B/1995. AB határozat, ABH 1995, 801, 805.]
A visszamenőleges hatályú jogi szabályozás tilalmával
kapcsolatban az Alkotmánybíróság leszögezte: „[k]övetkezetes az
alkotmánybírósági gyakorlat a tekintetben, hogy valamely
jogszabály nem csupán akkor minősülhet az említett tilalomba
ütközőnek, ha a jogszabályt a jogalkotó visszamenőlegesen
léptette hatályba, hanem akkor is, ha a hatálybaléptetés nem
visszamenőlegesen történt ugyan, de a jogszabály rendelkezéseit
– erre irányuló kifejezett rendelkezés szerint – a jogszabály
hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni
kell.” [57/1994. AB határozat, ABH 1994, 316, 324.]
A jelen ügyben az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a
VET.-nek az indítványban kifogásolt módosítása során [7. § (1)
bekezdés, illetve (3) bekezdés e) pont], illetve a GET. 85. §
(10) bekezdés megalkotásával a jogalkotó törvényben
szabályozott – kormányhivatal vezetőjének és helyettesének
megbízatását magában foglaló – jogviszony tartalmát egészítette
ki. A VET.-nek a 7. § (3) bekezdés e) pont szerinti
kiegészítése („törvényben meghatározott egyéb esetben”) nem
tartalmaz konkrét rendelkezést, ugyanis általános – közelebbről
meg nem nevezett – jogszabályi rendelkezésre utaló szabállyal
egészíti ki a megbízatás-megszűnési okokat. A GET. formálisan
beiktatott egy ilyen megszűnési okot, amely – normatív tartalom
nélkül – egyedi módon szüntetette meg az említett vezetők
megbízatását. Ezzel szemben a VET. 7. § (1) bekezdése a vezetői
állások pályázattal történő betöltéséről – normatív tartalommal
– rendelkezik.
2.2. Az előzőekből következően az alkotmányossági vizsgálat a
továbbiakban arra terjedt ki, hogy a GET. 85. § (10)
bekezdésében foglalt egyedi jogviszony-megszüntetés sérti-e az
Alkotmány 2. § (1) bekezdését.
A törvény által közelebbről nem tipizált, de mindenképpen
foglalkoztatásra irányuló jogviszonyt a módosítást megelőzően
is meg lehetett szüntetni több jogcímen, így például
felmentéssel. A jellegében leginkább közszolgálati
jogviszonyhoz hasonlítható alkalmazási viszony munkáltatói
oldalán az állam jelenik meg, a konkrét jogviszonyt a
munkáltatói jogkör gyakorlójaként eljáró miniszterelnök
kinevezése hozza létre, illetve felmentési aktusa szünteti meg.
A GET.-et a jogalkotó 2003. június 16-án fogadta el,
kihirdetése 2003. június 25-én történt meg, míg a hatálybalépés
időpontja 2003. augusztus 1-je volt. A vizsgált rendelkezés
közvetlen visszamenőleges hatályba léptetést nem tartalmaz
ugyan, de egy már korábban létrejött jogviszonyt szüntet meg a
törvény hatályba lépését követő kilencvenedik nappal.
A PSZÁF esetében az állam szervezetalakítási szabadságába
tartozó intézkedés közvetlenül indokolta (szükségképpenivé
tette) az egyedi jogviszonyokba történő jogalkotói beavatkozást
(a PSZÁF elnöki, elnökhelyettesi pozíciói megszűntek, s
helyettük egyfajta elnökség, a Felügyeleti Tanács jött létre).
A jelen ügyben az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a
Hivatal egyidejű átszervezésére nem került sor, csupán
hatásköre változott meg. A GET. indokolása szerint a Hivatal
„[…] szerepköre úgy módosul, hogy az illeszkedjen a magyar
közigazgatás szervezetrendszerébe, ugyanakkor megfeleljen a
közösségi elvárásoknak is. A hivatal olyan egységes hatósággá
válik, amely ellátja mind a hagyományos földgázellátással
kapcsolatos hatósági jogköröket, mind a versenyszempontokat
figyelembe vevő új típusú ’piacigazgató’ jellegű szerepköröket.
A hivatal feladatai ennek megfelelően a következő fő
csoportokba sorolhatók: engedélyezés, a szabályozás verseny-
szempontokat figyelembe vevő felügyelete, fogyasztóvédelem,
árelőkészítés, -szabályozás és –felülvizsgálat.”
Ennek figyelembe vételével az Alkotmánybíróság azt
állapította meg, hogy a határozott időtartamra szóló megbízatás
idő előtti megszüntetésének (a személyi változásnak) szervezeti
indokoltsága nem volt; az elnöki és az elnökhelyettesi
státuszok változatlanul megmaradtak. Ehhez kapcsolódóan az
Alkotmánybíróság leszögezi: valamely államigazgatási szerv
módosított feladatkörének megfelelő vezetés kialakítása, és az
ennek érdekében végrehajtott személyi változtatás önmagában nem
indokolhatja a norma kötőerejének alkalmi figyelmen kívül
hagyását.
Az Alkotmánybíróság a 31/1998. (VI. 25.) AB határozatában
kifejtette: „[…] a jogalkotói hatalommal való visszaélés
körében kialakult eddigi gyakorlatát nem ítélte olyan széles
körűnek, amely elegendő alapul szolgálna e fogalom alkotmányos
követelménybe foglalt egzakt meghatározására. Mindazonáltal az
eddigi döntések is alapul szolgálnak annak az általános érvényű
következtetésnek a levonására, hogy mivel a joggal való
visszaélés tilalmának forrása az Alkotmány 2. §-ának (1)
bekezdése, alkotmányellenes az olyan rendelkezés is, amely
amiatt ütközik az említett tilalomba, mert a jogalkotó valamely
jogintézményt nem annak jogrendszeren belüli rendeltetése
szerinti célra használt fel.” (ABH 1998, 240, 245-246.)
Az Alkotmánybíróság a fenti megállapításra hivatkozással a
most vizsgált rendelkezéssel összefüggésben a következőkre
mutat rá: a jogalkotás diszfunkcionális, ha a jogalkotó
normatív szabályozási tárgykörben (s kétségkívül ilyennek
minősül a Hivatal elnöke és elnökhelyettese megbízatási
jogviszonyának tartalma) egyedi döntést hoz. A normatív aktus
szükségképpeni eleme ugyanis az, hogy a címzettek köre
szélesebb, s nem közvetlenül és konkrétan meghatározott egy
vagy több személy, vagyis a rendelkezés nem valamely konkrét
egyedi ügyre vonatkozik. Ha a jogalkotó a hatályos jogszabály
alkalmazását, vagy a jogszabály normatív módon történő
módosítását kerüli meg az egyedi döntés jogszabályi formába
öntésével, a megoldás visszaélésszerűvé válik. A konkrét
jogviszonyokat ezzel a módszerrel megszüntető jogszabályi
rendelkezés [itt: a GET. 85. § (10) bekezdése] tartalmában
jogalkalmazói (munkáltatói egyoldalú jognyilatkozatot
helyettesítő) aktus, amely ellen viszont (tekintettel a
jogszabályi formára) az érintettek jogorvoslattal nem élhetnek.
Az állami vezetők határozott tartamú megbízatási jogviszonya
idejének lerövidítésére csak a törvényben meghatározott
objektív vagy szubjektív okok (lemondás, halál, illetőleg
összeférhetetlenség megállapítása, továbbá valamely nevesített
felmentési jogcím alkalmazása, valamint a megbízatásra
közvetlenül kiható egyéb ok, így például szervezet-átalakítás)
alapján kerülhet sor. A jelen eljárásban vizsgált, konkrét
megbízatásokat egyedi jelleggel megszüntető rendelkezés viszont
ezen követelmények egyikének sem felel meg.
Az Alkotmánybíróság ennek megfelelően megállapította, hogy a
GET. 85. § (10) bekezdése szerinti egyedi esetre szabott,
jogszabályi formába öltöztetett döntés sérti az Alkotmány 2. §
(1) bekezdésében deklarált jogállamiság elvének szerves részét
képező jogbiztonságot. Egyidejűleg az Alkotmánybíróság
megállapította, hogy a VET. 7. § (1) bekezdése és a 7. § (3)
bekezdés e) pontjában foglalt szabályozás önmagában nem
ellentétes a jogbiztonság követelményével.
3. A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság az
alkotmányellenes rendelkezést a határozat közzétételének
napjával megsemmisítette, a VET. 7. § (1) bekezdése, valamint a
7. § (3) bekezdés e) pontja alkotmányellenességének
megállapítására irányuló indítványt pedig elutasította.
A határozat Magyar Közlönyben történő közzététele az
Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-án
alapul.
Dr. Bihari Mihály
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér Dr. Bragyova András
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád Dr. Harmathy Attila
előadó alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Holló András Dr. Kiss László
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter Dr. Paczolay Péter
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kiss László alkotmánybíró különvéleménye
1. Egyetértek azzal, hogy a többségi határozat elutasítja a
VET. 7. § (3) bekezdése e) pontja alkotmányellenességének
megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt.
2. Egyetértek ugyanakkor a GET. 85. § (10) bekezdése
alkotmányellenességének megállapításával és megsemmisítésével.
3. Álláspontom szerint azonban az Alkotmánybíróságnak meg
kellett volna semmisítenie még a VET. 7. § (1) bekezdéséből a
„A kinevezés időtartama hat év” mondatot.
4. Az Alkotmánybíróságnak – hivatalból eljárva – mulasztásban
megnyilvánuló alkotmányellenességet kellett volna
megállapítania amiatt, mivel egy nem Alkotmányban szabályozott
kormányhivatal vezetőjének megbízatási ideje túlnyúlik a
Kormány megbízatási idején, ezáltal megnehezülhet a működőképes
kormányzás Alkotmány 35. § (1) bekezdés c) és e) pontjában írt
kormányfeladatok maradéktalan teljesítése.
I./
1/ Előrebocsátom: az Alkotmánybíróság csak az Alkotmányban
szabályozott, azaz az „alkotmányos intézményeket” kezeli
kiemelten. [24/2000. (VII. 6.) AB határozat]
A Magyar Energia Hivatal „önálló feladattal és hatáskörrel
rendelkező, országos hatáskörű közigazgatási szerv, amelynek
irányítását a Kormány, felügyeletét a miniszter látja el. A
Hivatal jogi személy, amely önállóan gazdálkodó központi
költségvetési szervként működik.” [VET. 6. § (1) bekezdés] A
Magyar Energia Hivatal tehát közhatalmi jogosítványokkal
rendelkező olyan központi közigazgatási szerv, amely a
hierarchikus rendbe tagolódva, „irányított” szervként része a
végrehajtó hatalomnak. Feladatai és hatásköre folytán nem
„alkotmányos intézmény” (azaz nem jelenik meg az Alkotmányban).
Alkotmányban írt fontos jogosítványokkal rendelkező szervek
ellenben az Országgyűlés, a Kormány, illetőleg a miniszter.
Az Országgyűlés, a Magyar Köztársaság legfelsőbb államhatalmi
és népképviseleti szerveként (…) meghatározza a Kormányzás
szervezetét, irányát és feltételeit [Alkotmány 19. § (1) és (2)
bekezdései], törvényeket alkot, meghatározza az ország
társadalmi-gazdasági tervét, megállapítja az államháztartás
mérlegét, jóváhagyja az állami költségvetést és annak
végrehajtását [Alkotmány 19. § (3) bekezdés b), c), d)
pontjai].
A Kormány biztosítja a törvények végrehajtását, irányítja a
minisztériumok és a közvetlenül alárendelt egyéb szervek
munkáját, összehangolja tevékenységüket, biztosítja a
társadalmi-gazdasági tervek kidolgozását, gondoskodik
megvalósításukról. [Alkotmány 35. § (1) bekezdés b), c), e)
pontok]
Kiemelten utalok az Alkotmány 40. § (3) bekezdésére, amely
szerint: „A Kormány jogosult az államigazgatás bármely ágát
közvetlenül felügyelete alá vonni, és erre külön szerveket
létesíteni.” (Az Alkotmány valójában nem is felügyeleti, hanem
irányítási jogkört adott a Kormánynak, hiszen a „külön szervek
létesítésének” joga már nem felügyeleti, hanem irányítási
jogkör.)
A miniszterek a jogszabályok rendelkezéseinek és a Kormány
határozatainak megfelelően vezetik az államigazgatás
feladatkörükbe tartozó ágait, és irányítják az alájuk rendelt
szerveket. [Alkotmány 37. § (2) bekezdése]
Fontos elvi kérdés az, minek biztosítsunk elsőbbséget: egy
kétségkívül fontos (de Alkotmányba fel nem emelt)
feladatkörökkel és hatáskörökkel rendelkező szerv vezetője
érinthetetlenségének (s benne a vezető 6 éven át fennálló
elmozdíthatatlanságának), vagy az imént említett, Alkotmányban
szabályozott és védett szervek (Országgyűlés, Kormány,
miniszterek) Alkotmányban is tételesen felsorolt feladat- és
hatáskörei zavartalan gyakorlásának. Álláspontom szerint az
Alkotmány alapján az utóbbit kell előtérbe helyezni annak
hangsúlyozásával, hogy a felsorolt szervek az Alkotmányban
kapott feladataik ellátásához egy nekik alárendelt, irányításuk
és felügyeletük alatt álló szerv irányában akár az átszervezés
jogával (s benne a nem „alkotmányosan védett” vezető 6 évre
szóló munkaviszonya megszüntetése jogával) is rendelkeznek.
(Értelemszerűen azonban itt az Országgyűlésről van szó, amely
törvénnyel bármikor újrarendezheti a Kormány és az „érintett”
miniszter irányítási és felügyeleti jogait is.) E jogkörében –
álláspontom szerint – az Országgyűlés maga vállalta politikai
felelősséggel jár el, amelynek célszerűségét, ésszerűségét az
Alkotmánybíróság nem is vizsgálhatja.
2/ Jelen ügyben a központi közigazgatási szerv élén álló
vezető elmozdításának hátterében kétségkívül nem közvetlenül
szervezeti átalakítás (átszervezés) áll, „csupán” a szervezet
feladat- és hatásköre változott meg. A GET. indoklása szerint a
Hivatal „(…) szerepköre úgy módosul, hogy az illeszkedjen a
magyar közigazgatás szervezetrendszerébe, ugyanakkor
megfeleljen a közösségi elvárásoknak is. A Hivatal olyan
egységes hatósággá válik, amely ellátja mind a hagyományos
földgázellátással kapcsolatos jogköröket, mind a
versenyszempontokat figyelembevevő új típusú »piacigazgató«
jellegű szerepköröket. A Hivatal feladatai ennek megfelelően a
következő fő csoportokba sorolhatók: engedélyezés, a
szabályozás verseny-szempontokat figyelembevevő felügyelete,
fogyasztóvédelem, árellenőrzés, -szabályozás és
felülvizsgálat.” Vitatom ezért a többségi határozatnak azt az
állítását, hogy a határozott időtartamra szóló vezetői
megbízatás idő előtti megszüntetésének (a személyi változásnak)
nem lett volna szervezeti indokoltsága. Úgy vélem, hogy a
vezetőváltást nemcsak több szervezet összevonása vagy
átszervezés indokolhatja, hanem az is, ha szervezeti összevonás
(átszervezés) ugyan nem történik, de a szervezet feladatköre
működésileg úgy megváltozik, hogy az eleve megváltoztatja a
vezetővel szembeni elvárásokat is. A feladat- és hatáskörök
megváltoztatása egyébként óhatatlanul magával hozza ugyanis a
szervezet (át)alakítását is. Erre utal a GET. idézett
indokolásában megtalálható fentebb idézett kitétel is: „a
hivatal (…) egységes hatóssággá válik (sic), amely ellátja mind
a hagyományos földgázellátással kapcsolatos hatósági
jogköröket, mind a versenyszempontokat figyelembevevő új típusú
;piacigazgató« jellegű szerepköröket.”
3/ A többségi határozat érintőlegesen jegyzi meg, hogy a
Hivatal – a központi államigazgatási szervekről, valamint a
Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi
LVII. törvény 1. § (4) bekezdése értelmében – kormányhivatalnak
minősül. Álláspontom szerint a jelen ügy elbírálása
szempontjából ennek a körülménynek döntő szerepe van, amely azt
indokolta volna, hogy a határozat részletesebben foglalkozzon e
besorolás jelentőségével. Az idézett törvény 71. § (1)
bekezdése ugyanis expressis verbis megállapítja, hogy „[a]
kormányhivatal törvény által létrehozott, a Kormány irányítása
alatt működő központi államigazgatási szerv”, amelynek „a
felügyeletét a miniszterelnök által kijelölt miniszter látja
el” [71. § (2) bekezdés]. A miniszter képviseli a
kormányhivatalt a Kormány és az Országgyűlés előtt [71. § (2)
bekezdés c) pont]. Költségvetése a felügyeletét ellátó
miniszter által vezetett minisztérium költségvetési fejezetén
belül önálló címet képez [71. § (4) bekezdés]. Szervezetét
ugyan a saját szervezeti és működési szabályzata határozza meg,
azt azonban a miniszterelnök hagyja jóvá [72. § (1) bekezdés].
A kormányhivatal vezetője – ha törvény eltérően nem rendelkezik
– államtitkári illetményre és juttatásra jogosult [72. § (5)
bekezdés]. Mindezekből (is) az következik, hogy a Hivatal
vezetője – kormányhivatal vezetőjeként – beintegrálódott a
Kormány szervezeti és működési rendjébe, megbízatásának,
kinevezésének és felmentésének is ehhez a jogállásához kell
igazodnia. Konkrétabban: a kormányhivatal vezetőjeként az adott
Kormányhoz kapcsolódik a munkája, nincs is ezért alkotmányos
indoka annak, hogy megbízatása túl nyúljon az adott Kormány
megbízatásának az idején. Ennek megfelelően – álláspontom
szerint – mód van (mód lehet) arra, hogy törvény a
kormányhivatal vezetőjének megbízatási idejét hozzáigazítsa a
Kormány megbízatási idejéhez.
4/ A többségi határozat szerint a GET. 85. § (10) bekezdése
sérti a jogállamiságból levezethető — az Alkotmány 2. § (1)
bekezdésében foglalt — jogbiztonság elvét. A határozatban
felhozott, többségi álláspont megalapozását szolgáló érvek
azonban számomra nem meggyőzőek. Kiemelem, hogy az
Alkotmánybíróság eddig következetesen azt az álláspontot
képviselte, hogy az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének sérelme
önmagában és egyedül nem elegendő az alkotmányellenesség
megállapításához. Ezúttal ettől a következetesen képviselt
álláspontjától eltért, s megvédett egy, a Kormány közvetlen
irányítása és a miniszter felügyelete alá tartozó, az Alkotmány
szintjére fel nem emelt szervet. Ezzel ugyanakkor – nézetem
szerint – Alkotmányban szabályozott jogkörű irányító és
felügyeletet ellátó szervek (Országgyűlés, Kormány,
minisztérium) feladatellátását korlátozta, ami által pedig
feladni látszik azt az eddig következetesen vállalt elvet is,
amely szerint szűken értelmezi hatáskörét államszervezeti
kérdések megítélésekor.
Álláspontom e tekintetben változatlanul ugyanaz, amelyet a
7/2004. (III. 24.) AB határozathoz fűzött különvéleményemben is
megfogalmaztam. Arra támaszkodva újólag felvetem: vajon sérti-e
az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt demokratikus
jogállamiság elvét az, ha az Országgyűlés által cikluson
atívelő időre megválasztott tisztségviselő megbízatását a
megbízatási idő lejárta előtt (pl. átszervezés eredményeként)
egy más összetételű Országgyűlés megszünteti? Megítélésem
szerint az ilyen védelem nem az Országgyűlés általi
megválasztottsághoz, hanem csak az ilyen tisztség Alkotmányba
emeltségéhez tapadhat. Ez a széles körű (2/3-os
szavazattöbbségű) legitimáltság az, amely „alkotmányosan”
védetté tesz egy közmegbízatást. Ha megelégednénk ehhez a
puszta Országgyűlés általi megválasztottsággal, úgy
gyakorlatilag lehetővé tennénk a mindenkori Országgyűlés
számára a „kénye-kedve” szerinti számú pozíciók választási
ciklusokon túli kialakítását. Ez a gyakorlat pedig éppen hogy
előidézője lehet a majdani kormányozhatóság veszélyeztetésének,
minthogy Alkotmányban rögzített feladatkörű szervek
(Országgyűlés, Kormány, miniszterek) irányító és felügyeleti
munkáját béníthatnák meg az előző kormányzattól „ajándékba
kapott”, tetszőleges számú, maguknak védettséget követelő
vezetői megbízatások.
II./
1/ Kiemelten hangsúlyozom azonban: nem az
Alkotmánybíróságnak, hanem a törvényhozó hatalomnak a dolga az,
hogy az Alkotmányban nem szabályozott szervek, szervezetek
vezetői megbízatásának kérdését (kormányzati ciklusokhoz
igazítását) a ”helyére tegye”, s a szükségesnek ítélt
törvénymódosításokat elvégezze. Ehhez azonban kívánatos lenne
egyértelműen felvállalni azt az elvet, hogy a működőképes
kormányzat (kormányozhatóság) megteremtése elengedhetetlenül
szükségessé teszi a kormányhivatalok vezetőinek megbízatási
idejét a kormányzati ciklusokhoz igazítani. Ehelyett ma a
meghatározóan fontos, „stratégiai” jelentőségű országos
hatáskörű kormányhivatalok esetében is bizonyítani kell a
szervezeti változást, módosítást ahhoz, hogy azok vezetőinek
váltására sor kerülhessen. Nyilvánvaló, hogy ez az álszemérem
nem fedi el azt a háttérben megbúvó (s álláspontom szerint
jogos) mindenkori kormányzati törekvést, hogy a Kormány számára
kiemelten fontos szervezetek (stratégiai ágazatok) élén olyan
vezetők álljanak, akik élvezik az adott Kormány bizalmát,
megfordítva: biztosítékai a kiegyensúlyozott kormányzásnak.
Másképpen fogalmazva: a Kormány a maga által megbízott (saját)
kormányhivatala vezetőjén keresztül teljesítheti maradéktalanul
az Alkotmányból folyó kötelezettségeit:
”35. § (1) A Kormány
( … )
c) irányítja a minisztériumok és a közvetlenül alárendelt
egyéb szervek munkáját, összehangolja tevékenységüket;
e) biztosítja a társadalmi-gazdasági tervek kidolgozását,
gondoskodik megvalósulásukról.”
A kormányzati cikluson átnyúló vezetői megbízatás (választás,
kinevezés) azoknál az „alkotmányos” intézményeknél indokolt,
amelyek a hatalommegosztás elvéből következő ellensúlyt
képeznek (képezhetnek) a végrehajtó hatalommal szemben. A
Magyar Energia Hivatal (hasonlóan a többi kormányhivatalhoz)
nem tartozik ebbe a körbe, ellenkezőleg, a végrehajtó hatalom
szervezeti rendszerének a része, a kormány „hivatala”, amelyet
Kormány irányít, miniszter felügyel. Következésképpen az
tekinthető távlatosan alkotmányos megoldásnak, ha a Hivatal
vezetőinek megbízásáról, a megbízás visszavonásáról a Kormány
(előre kiszámítható módon) döntene és e vezetők megbízatása
egybeesne a Kormány mandátumával. Így van ez ma, például a
minisztériumi államtitkárok, szakállamtitkárok esetében. A
velük való párhuzamba állítást egyébként maga a 2006. évi LVII.
törvény végezte el: „A kormányhivatal vezetője – ha törvény
eltérően nem rendelkezik – államtitkári illetményre és
juttatásokra jogosult.” [72. § (5) bekezdés] Továbbá: „A
kormányhivatal vezetőjének helyettese – ha törvény eltérően nem
rendelkezik – szakállamtitkári illetményre jogosult.” [72. §
(6) bekezdése]. Nem látom alkotmányosan igazolható okát annak,
hogy a Hivatal gyakorlatilag államtitkári jogállású vezetője
miért nem a Kormány megbízatásának idejére kap vezetői
megbízást. E kormányhivatal élén álló személy jelenlegi — 6
évben meghatározott – vezetői megbízatása eleve magában rejti
annak a lehetőségét, hogy kormányváltás esetén bármilyen okból
is, de megszűnik a megbízatása. (Mert az új Kormány bizalmát
nem élvezi.)
Fentebb utaltam arra, hogy a kormányhivatalok megbízatási
idejének megszüntetése – munkáltatói aktusként „irányítási”
aktus, s ilyenként nem vonható maradéktalanul az Alkotmány 57.
§ (5) bekezdésének alkalmazási körébe. Azaz: a döntés –
jellegét tekintve – sem nem bírósági, sem nem közigazgatási,
sem nem más hatósági döntés, amellyel szemben jogorvoslatnak
lenne helye. Méginkább így van ez akkor, ha a kormányhivatal
vezetőjének a megbízatása egybeesik (egybeeshet) a Kormányéval,
amikor is a Kormány – saját szervezetéről lévén szó – indokolás
nélkül meg is szüntetheti (szüntethetné) a kormányhivatal
vezetőjének a megbízatását. Álláspontom szerint ilyen irányban
történő – a törvényalkotásban is megjelenő – elmozdulás
alkotmányosan biztosítaná a Kormány szabadabb mozgásterét.
Másik oldalról is közelíthetünk azonban az exponált
problémához: az Alkotmány 35. § (1) bekezdés e) pontja alapján
a Kormány biztosítja a társadalmi-gazdasági tervek
kidolgozását, gondoskodik azok megvalósításáról. A Kormány
önállóan alakítja, valósítja meg a gazdaságpolitikáját. E
gazdaságpolitikának pedig fontos része az energiapolitika.
Ahhoz pedig, hogy a Kormány ezt a funkcióját betölthesse,
rendelkeznie kell a gazdaságpolitikát megvalósító szervezetek
kialakításának, irányításának az eszközeivel, amelynek része,
hogy rendelkezzék a vezetők megbízatásának (a megbízás
visszavonásának) jogával is. Gyakorlatilag ebből a
feladatellátásából vezethető le az az alkotmányos joga is, hogy
önállóan kialakíthatja a minisztériumok szervezetét, s a
miniszterelnök önállóságot élvez a miniszterek kiválasztása és
felmentése terén. Ezekkel a jogokkal áll összhangban –
alkotmányos megoldásként – az, hogy – feles törvényben –
kormányhivatalok hozhatók létre, s a Kormány önállóan dönthet a
kormányhivatalok vezetőinek a megbízatásáról és e megbízatás
visszavonásáról. Ez a megoldás a hatalommegosztás elvével is
összhangban áll, s ez kizárja azt, hogy egy (Alkotmány
szintjére fel nem emelt) kormányhivatal a Kormány ellensúlya
lehessen. A hatalommegosztás elvével éppen az ellentétes, ha a
kormányhivatal(ok) vezetőinek megbízatása „túlnyúlik” a Kormány
megbízatásának az időszakán. (A ma hatályos szabályozás ezt
teszi lehetővé.)
Újólag, s zárótételként hangsúlyozom: a kormányhivatalok (és
központi hivatalok) vezetői megbízatási idejének meghatározása
a törvényhozó politikai felelősséggel terhelt kötelezettsége, s
ez nem az Alkotmánybíróság penzuma. Az Országgyűlésnek kell
felelősen döntenie abban a kérdésben, milyen csoportokat képez
az Alkotmányba fel nem emelt központi közigazgatási szervekből,
melyek vezetőit bízza meg a kormányzati ciklus idejére, s
melyek lesznek közülük azok, amelyek esetében az örökös
jövőbeni konfrontáció veszélye felmerül. Felelős döntésének
ezért ki kell terjednie arra is, hogy mozgásteret hagyjon az
újabb kormányok kormányzati célkitűzéseinek a megvalósításához
is. Ez pedig már nem az Alkotmánybíróságra tartozó kérdés,
sokkal inkább a mindenkori jogi és politikai kultúrának (s nem
különben politikai önmegtartóztatásnak) a kérdése.
2/ Álláspontom szerint az Alkotmánybíróság – alkotmányos
helyzetéből és rendeltetéséből kiindulva – megteheti azt is,
hogy az adott alkotmányjogi probléma rendezése céljából –
hivatalból mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet
állapítson meg. „Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata tehát
elvileg lehetővé teszi mulasztásos alkotmánysértés
megállapítását akkor is, ha a jogalkotó a jogszabályi
felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát teljesítette
ugyan, ennek során azonban olyan szabályozási hiányosságok
következtek be, amelyek már alkotmányellenes helyzetet idéztek
elő.” [22/1999. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1999, 196, 201.]
Úgy látom, hogy a most elbírált ügyben az Alkotmány 35. § (1)
bekezdése c) és e) pontjából levezethető s azok végrehajtását
garantáló tartalmú jogszabályi rendelkezések hiányoznak,
illetőleg a meglévők éppenhogy akadályai az idézett alkotmányi
rendelkezések végrehajtásának. Megállapíthatónak látom tehát:
”… az adott kérdésben van ugyan szabályozás, de az Alkotmány
által megkívánt jogszabályi rendelkezés hiányzik.” [22/1995.
(III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 113.] A jogalkotó nem
megfelelő tartalommal szabályozott és az alkotmányellenes
helyzet ezáltal állt elő. [15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH
2003, 328, 343.]
Mindezekre tekintettel a többségi határozathoz képest több
törvényi rendelkezés megsemmisítését tartottam volna
indokoltnak: a megsemmisítések indokát azonban nem a többségi
határozatban írtakban látom, hanem abban, hogy az Alkotmányban
nem szereplő, a Kormány irányítási (és munkáltatói jogkörébe
tartozó) kormányhivatalok vezetőinek a Kormány megbízatási
idején túlnyúló megbízatása veszélyeztetheti a működőképes,
folyamatos és zavartalan kormányzati munkát feltételező
alkotmányi rendelkezések [35. § (1) bekezdés c) és e) pontjai]
végrehajtását.
Budapest, 2007. február 19.
Dr. Kiss László
alkotmánybíró
. |