A döntés szövege:
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság a köztársasági elnöknek az Országgyűlés
által elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény egyes
rendelkezései alkotmányellenességének előzetes vizsgálatára
benyújtott indítványa alapján – dr. Kukorelli István
alkotmánybíró párhuzamos indokolásával – meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a büntetések és az intézkedések
végrehajtásáról szóló 1979. évi 11. törvényerejű rendeletet
módosító, az Országgyűlés 2000. december 5-i ülésnapján
elfogadott törvény 1. §-ával beiktatott 37/B. § (1)
bekezdéséről, továbbá a 2. §-ával beiktatott 118. § (6)
bekezdésének és a 3. § (2) bekezdésével módosított 122. § (3)
bekezdésének a 37/B. §-ra utaló részéről megállapítja:
alkotmányellenes az elítélt, az előzetesen letartóztatott,
illetve az elzárást töltő elkövető sajtó útján történő
nyilatkozattételének korlátozhatósága a közbiztonság, mások
jóhírneve vagy személyhez fűződő jogainak védelme, a bűnözés
megelőzése, a szolgálati titok és egyéb bizalmas adat
közlésének megakadályozása érdekében.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben
közzéteszi.
Indokolás
I.
1. Az Országgyűlés 2000. december 5-i ülésnapján törvényt
fogadott el a büntetések és az intézkedések végrehajtásáról
szóló 1979. évi 11. törvényerejű rendelet (a továbbiakban:
Bvtvr.) módosításáról. Az elfogadott törvénynek (a
továbbiakban: Bvtvr.M.) az ügyben releváns rendelkezései
kiegészítik a Bvtvr.-t a büntetés-végrehajtási intézetben
fogvatartott elítélt és az előzetesen letartóztatott “sajtó
útján történő” nyilatkozattételének szabályaival, továbbá az
elítéltre meghatározott új szabályok alkalmazását rendelik az
elzárást töltő elkövetőkre is.
A köztársasági elnök – a véleménynyilvánítási szabadság és a
sajtószabadság korlátozásának alkotmányossága tekintetében
megfogalmazódott aggályai miatt – a törvényt nem írta alá,
hanem a 2000. december 21-én kelt indítványában – az Alkotmány
26. § (4) bekezdésében írt jogkörénél fogva – az
Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a
továbbiakban: Abtv.) 1. §-ának a) pontja, 21. § (1)
bekezdésének b) pontja és a 35. §-a alapján a Bvtvr.M.
meghatározott rendelkezéseinek előzetes alkotmányossági
vizsgálatát kezdeményezte.
2. Az elítélt, az előzetesen letartóztatott, illetve az
elzárást töltő elkövető (a továbbiakban együtt: fogvatartott)
véleménynyilvánítási jogának gyakorlásával összefüggő hatályos
büntetés-végrehajtási szabályozás a következő:
A Bvtvr. IV. fejezete a szabadságvesztés végrehajtásáról, ezen
belül a III. cím az elítéltek kötelezettségeiről és jogairól
szól. A véleménynyilvánítási szabadság szempontjából releváns
hatályos rendelkezések szerint:
“19. § A szabadságvesztés végrehajtásának célja az, hogy e
törvényben meghatározott joghátrány érvényesítése során
elősegítse az elítéltnek a szabadulása után a társadalomba
történő beilleszkedését, és azt, hogy tartózkodjék újabb
bűncselekmény elkövetésétől.”
“32. § A szabadságvesztés végrehajtása alatt az elítélt
elveszti a személyi szabadságát; az állampolgári kötelességei
és jogai annyiban szünetelnek, illetve korlátozottak,
amennyiben erről az ítélet vagy törvény rendelkezik.”
“36. § (1) Az elítélt jogosult
[...]
b) a hozzátartozóival, valamint az általa megjelölt és a
büntetés-végrehajtási intézet által engedélyezett személyekkel
való levelezésre, a levelek gyakorisága és terjedelme nem
korlátozott;
c) legalább havonként látogató fogadására; ha a büntetés-
végrehajtási intézet biztonsága indokolja, az elítélt rácson
keresztül beszélhet a látogatóval;
[...]
g) a büntetés-végrehajtási intézetben és a büntetés-
végrehajtástól független szervhez közérdekű bejelentés, panasz,
kérelem és jognyilatkozat előterjesztésére;”
“(5) Az elítélt állampolgári jogai a következőképpen
módosulnak:
a) a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez
való joga nem veszélyeztetheti a büntetés-végrehajtási intézet
rendjét és biztonságát;
[...]
c) a véleményét olyan formában nyilváníthatja, amely nem
zavarja a büntetés-végrehajtási intézet rendjét és biztonságát;
ha a közzétételre szánt vélemény sérti a büntetés-végrehajtás
rendjét és biztonságát, az ezt tartalmazó iratot le kell
foglalni;
d) a levelezése – a hatóságokhoz és a nemzetközi
szervezetekhez küldött levelek kivételével – a büntetés-
végrehajtási intézet biztonsága szempontjából ellenőrizhető, az
ellenőrzés lehetőségéről az elítéltet tájékoztatni kell;
e) távbeszélő használatára a büntetés-végrehajtási intézet
lehetőségei szerint jogosult, ez ellenőrizhető, az ellenőrzés
lehetőségéről az elítéltet tájékoztatni kell;”
A Bvtvr. X. fejezete az előzetes letartóztatás
végrehajtása körében a következő – a jelen ügyben releváns –
szabályokat tartalmazza:
“118. § (1) Az előzetesen letartóztatott
[...]
d) hozzátartozóival és – az ügyész, a vádirat benyújtása
után a bíróság jóváhagyásával – más személyekkel levelezhet,
legalább havonta egyszer fogadhat látogatót, és kaphat
csomagot,
[...]
h) panasz, kérelem előterjesztésére jogosult,
[...]
(2) Az előzetesen letartóztatott levelezési és látogató-
fogadási joga – a védőjével való érintkezés kivételével –,
[...] a büntető eljárás eredményessége érdekében korlátozható.”
A Bvtvr. XI. fejezetében meghatározott szabályok szerint
történik a szabálysértés miatt alkalmazható elzárás
végrehajtása:
“122. § (3) Az elzárás végrehajtására a [...] 36. § (1)
bekezdése a)-b) [...] pontjának [...] rendelkezései irányadók
azzal, hogy az elzárást töltőt megfelelően megilletik az
elítélt részére biztosított jogosultságok.”
“124. § (2) Az elkövető
[...]
b) hozzátartozóival, valamint az általa megjelölt és a
büntetés-végrehajtási intézet által jóváhagyott személyekkel
levelezhet,
c) egy alkalommal fogadhat látogatót,
[...]
g) panasz, kérelem és jognyilatkozat előterjesztésére
jogosult.”
3. A Bvtvr.M.-nek a köztársasági elnök indítványa által
érintett rendelkezései a következők:
“1. § A büntetések és az intézkedések végrehajtásáról
szóló 1979. évi 11. törvényerejű rendelet (a továbbiakban: Bv.
tvr.) a következő 37/B. és 37/C. §-okkal egészül ki:
"37/B. § (1) Az elítélt sajtó útján történő
nyilatkozattétele a nemzetbiztonság, a közbiztonság, mások
jóhírneve vagy személyhez fűződő jogainak védelme, a bűnözés
megelőzése, az államtitok, a szolgálati titok és egyéb bizalmas
adat közlésének megakadályozása, valamint a büntetés-
végrehajtási intézet rendje és biztonsága érdekében
korlátozható.
(2) Az elítélt nyilatkozattételét tartalmazó írás, kép-,
hangfelvétel (a továbbiakban: közlésre szánt anyag)
közzétételéhez az országos parancsnok, vagy az általa kijelölt
személy (a továbbiakban: parancsnok) engedélye szükséges. Az
engedély akkor tagadható meg, ha az az (1) bekezdésben
meghatározott érdekek valamelyikét sértené vagy veszélyeztetné.
A megtagadásról indokolt írásbeli határozatot kell hozni. Ebben
az esetben a közlésre szánt anyagot vissza kell tartani. A
parancsnok az engedély megadásáról vagy megtagadásáról 3 napon
belül dönt, e határidő lejártával az engedély megadottnak
tekintendő.
37/C. § (1) A közzététel megtagadásáról szóló határozat
ellen az elítélt vagy a sajtó képviselője a kézhezvételtől
számított 3 napon belül a döntést hozó parancsnok szolgálati
helye szerinti megyei bíróság székhelyén lévő helyi bírósághoz
fordulhat.
(2) A bíróság a kérelem beérkezésétől számított 3 napon
belül, polgári nemperes eljárásban, szükség esetén a felek
meghallgatása után határoz; a parancsnok döntését
helybenhagyja, vagy az engedélyt pótolja. Az eljárás
költségmentes. A bíróság határozata ellen nincs helye
jogorvoslatnak."
2. § A Bv. tvr. 118. §-a a következő (6) bekezdéssel
egészül ki:
"(6) Az előzetesen letartóztatott sajtó útján történő
nyilatkozattételére a 37/B. § rendelkezései az irányadók azzal,
hogy a nyilatkozat tételéhez, valamint a közlésre szánt anyag
közzétételéhez az ügyész, a vádirat benyújtása után a bíróság
döntése szükséges (116. § (1) bek.). Az ügyész, illetve a
bíróság a döntése előtt beszerzi a büntetés-végrehajtási
intézet, illetve a rendőrségi, vagy a katonai fogda rendjét és
biztonságát érintő kérdésben a fogvatartásért felelős
parancsnok véleményét. Amennyiben az ügyész az engedélyt
megtagadta, illetve arról 3 napon belül nem dönt, az ügyfél a
bírósághoz fordulhat. A bíróság eljárására a 37/C. §
rendelkezéseit kell megfelelően alkalmazni."
3. §
(1) [...]
(2) A Bv. tvr. 122. §-ának (3) bekezdése helyébe a
következő rendelkezés lép:
"(3) Az elzárás végrehajtására [...] a 36. § (1) bekezdése
[...] b), d)-o) pontjának, [...] (5) bekezdésének, [...], a
37/B. § és a 37/C. §, [...] rendelkezései az irányadók."
4. § (1) A Bv. tvr. 124. §-a (2) bekezdésének c) pontja
helyébe a következő rendelkezés lép:
(Az elkövető)
"c) havonta legalább egy alkalommal fogadhat látogatót,"
(2) [...]
5. § [...]
6. § Ez a törvény a kihirdetését követő második hónap 15.
napján lép hatályba. Ezzel egyidejűleg a Bv. tvr. 36. §-a (5)
bekezdésének c) pontja, valamint a 124. §-a [...] (2)
bekezdésének f) és g) pontja hatályát veszti.”
4. A köztársasági elnök indítványában kifejtette, hogy a
Bvtvr.M. 1. és 2. §-ában, valamint a 3. § (2) bekezdésében
foglalt rendelkezések “előzetes cenzúrát írnak elő”, így
korlátozzák az Alkotmány 61. § (1) bekezdésében biztosított
véleménynyilvánítási szabadságot és a 61. § (2) bekezdésben
biztosított sajtószabadságot. Véleménye szerint a Bvtvr.-nek a
Bvtvr.M 1. §-ával megállapított 37/B. § (1) bekezdése, továbbá
a 2. §-ával megállapított 118. § (6) bekezdésének, valamint 3.
§ (2) bekezdésével megállapított 122. § (3) bekezdésének a
37/B. §-ra utaló része annyiban alkotmányellenes, amennyiben
nem csupán a büntetés-végrehajtási intézet, illetve a
rendőrségi vagy katonai fogda rendje és biztonsága érdekében
teszi lehetővé a nyilatkozat közzététele engedélyezésének
megtagadását.
Álláspontja szerint szükségtelen – és ebből következően
aránytalan – a korlátozás az “egyéb bizalmas adat” közlésének
megakadályozása érdekében, mivel ebben az esetben a
véleménynyilvánítási szabadság és a sajtószabadság korlátozását
nem indokolja egy másik alapvető jog védelme vagy
érvényesülése, illetve egyéb alkotmányos érdek. Ezen túlmenően
az “egyéb bizalmas adat” olyan, a magyar jogrendben ismeretlen
gyűjtőfogalom, amely gyakorlatilag korlátlan mérlegelést
biztosít a döntésre felhatalmazott szerveknek.
A köztársasági elnök a Bvtvr. újonnan beillesztett 37/B. §
(1) bekezdésében felsorolt egyéb korlátozási okokat nem tekinti
ugyan szükségtelennek, azonban szerinte “a véleményszabadságnak
és sajtószabadságnak a büntetés-végrehajtás rendjén és
biztonságán kívüli okokból előzetes cenzúrával való korlátozása
aránytalan, és ezért alkotmányellenes.” Nem lát okot arra, hogy
a fogvatartottak tekintetében “a törvényhozó az általánosan
irányadó szabályokon túlmenően adjon lehetőséget a
véleményszabadság és a sajtószabadság korlátozására pusztán
azért, mert fogvatartott személy nyilatkozatáról van szó.”
Az indítvány végül felhívja a figyelmet arra, hogy az
aggályosnak tartott szabályok nem alkalmasak teljes mértékben a
kívánt cél – a meghatározott adatok nyilvánosságra kerülésének
megakadályozása – elérésére. A Bvtvr. új 37/B. § (1) bekezdése
ugyanis a “sajtó útján” és nem a “sajtótermékben” történő
közlésre utal.
5. Az Alkotmánybíróság eljárásában beszerezte az
igazságügy-miniszter véleményét is.
II.
A köztársasági elnök indítványa kapcsán az
Alkotmánybíróság által figyelembe vett további jogszabályi
rendelkezések a következők:
1. Az Alkotmány rendelkezései:
“2. § (1) A Magyar Köztársaság [...] demokratikus
jogállam.
[...]
(3) A társadalom egyetlen szervezetének, egyetlen állami
szervnek vagy állampolgárnak a tevékenysége sem irányulhat a
hatalom erőszakos megszerzésére vagy gyakorlására, illetőleg
kizárólagos birtoklására. Az ilyen törekvésekkel szemben
törvényes úton mindenki jogosult és egyben köteles fellépni.”
“5. § A Magyar Köztársaság állama védi a nép szabadságát
és hatalmát, az ország függetlenségét és területi épségét,
valamint a nemzetközi szerződésekben rögzített határait.”
“8. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri az ember
sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek
tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége.
(2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és
kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg,
alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.”
“61. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a
szabad véleménynyilvánításra, továbbá arra, hogy a közérdekű
adatokat megismerje, illetőleg terjessze.
(2) A Magyar Köztársaság elismeri és védi a sajtó
szabadságát.”
2. A sajtóról szóló 1986. évi II. törvény (a továbbiakban:
Stv.) rendelkezései:
Preambulum: “A Magyar Köztársaság Alkotmánya biztosítja a
sajtószabadságot. Mindenkinek joga van a sajtó útján közölni
nézeteit, alkotásait, amennyiben azok nem sértik a Magyar
Köztársaság alkotmányos rendjét.”
“2. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van
arra, hogy tájékoztatást kapjon szűkebb környezetét, hazáját, a
világot érintő kérdésekben. A sajtó feladata – a hírközlés más
eszközeivel összhangban – a hiteles, pontos és gyors
tájékoztatásról való gondoskodás.
[...]
(3) A sajtó segítse elő a társadalmi jelenségek közötti
összefüggések megértését.”
“3. § (1) A sajtószabadság gyakorlása nem valósíthat meg
bűncselekményt vagy bűncselekmény elkövetésére való felhívást,
nem sértheti a közerkölcsöt, valamint nem járhat mások
személyhez fűződő jogainak sérelmével.”
[1997. X. 31-ig hatályos] “15. § (3) Az ügyész
indítványára a bíróság megtiltja annak a sajtóterméknek vagy
sajtóterméknek nem minősülő iratnak a nyilvános közlését, amely
a 3. § (1) bekezdésébe, valamint a 12. § (2) bekezdésébe
ütközik. Az ilyen sajtótermék vagy irat nyilvános közlését az
ügyész azonnal felfüggesztheti. Az ügyész nyilvános közlést
felfüggesztő határozata a bíróság érdemi határozatának a
jogerőre emelkedésével veszti hatályát.”
“20. § E törvény alkalmazásában:
a) sajtó: az időszaki lap, a rádiózásról és
televíziózásról szóló törvény szerinti műsorszolgáltató és a
hírügynökség;
b) sajtótermék: az időszaki lap egyes lapszámai, a rádió-
és a televízióműsor, a könyv, a röplap és az egyéb szöveges
kiadvány – ide nem értve a bankjegyet és az értékpapírt –, a
zeneművet, grafikát, rajzot vagy fotót tartalmazó kiadvány, a
térkép, a nyilvános közlésre szánt műsoros filmszalag,
videokazetta, videolemez, hangszalag és hanglemez, továbbá
bármely más tájékoztatást vagy műsort tartalmazó, nyilvános
közlésre szánt technikai eszköz;
c) [...]
d) nyilvános közlés: a sajtótermék árusítása, szétküldése,
kézbesítése, üzletszerű kölcsönzése, ingyenes szétosztása,
bemutatása nyilvánosság előtt, sugárzása vagy vezetékes
továbbítása;
e) tájékoztatás: tényeknek, eseményeknek, hivatalos
közleményeknek, beszédeknek, valamint az ezekre vonatkozó
véleményeknek, elemzéseknek és értékeléseknek sajtótermék útján
történő nyilvános közlése;
f) időszaki lap: az a napilap, folyóirat és egyéb lap,
valamint ezek melléklete, amely egy naptári évben legalább
egyszer megjelenik, azonos címmel és tárgykörrel kerül
kiadásra, évfolyamszámmal, sorszámmal, keltezéssel van ellátva,
és akár eredeti szerzői alkotásként, akár átvett fordításként
az újságírói, az írói vagy a tudományos műfaj körébe tartozó
írásművet (hírt, tudósítást, cikket, riportot, tanulmányt,
verset, elbeszélést stb.), fényképet, grafikát, karikatúrát
vagy rejtvényt közöl.”
3. A bűnügyi és az igazságügyi tájékoztatásról szóló
10/1986. (IX. 1.) IM-BM együttes rendelet:
“6. § Az újságíró az előzetes letartóztatásban levő
terhelttel csak a nyomozó hatóság vagy az ügyészség
felvilágosítás adására jogosult képviselőjének engedélyével –
az általa meghatározott ellenőrzés mellett – folytathat
beszélgetést. A beszélgetés során fénykép, televízió vagy
filmfelvétel, illetőleg hangfelvétel (a továbbiakban: felvétel)
az engedélyező hozzájárulásával készíthető. A felvétel
nyilvánosságra hozatalához – a Ptk. 80. § (3) bekezdésében
meghatározott eseten kívül – a terhelt hozzájárulása
szükséges.”
“11. § (1) A bírósági tárgyaláson felvételt készíteni csak
az eljáró tanács elnökének engedélyével szabad. Az engedély – a
Ptk. 80. § (3) bekezdésében meghatározott eseten kívül – csak
akkor adható meg, ha a felvétel nyilvánosságra hozatalához a
felvételen szereplő és az eljárásban részt vevő személyek
hozzájárultak.
(2) Az érintett személy hozzájárulása nélkül felvételt
készíteni csak a Ptk. 80. § (3) bekezdésében meghatározott
esetben szabad, erre az eljáró tanács elnöke adhat engedélyt.”
“12. § A büntetésvégrehajtási intézetben szabadságvesztés
büntetését vagy elzárását töltő, illetőleg szigorított
őrizetben levő személlyel való beszélgetést, a beszélgetésről
felvétel készítését a büntetésvégrehajtás országos parancsnoka
az Igazságügyi Minisztérium Tudományos és Tájékoztatási
főosztályának vezetőjével egyetértésben engedélyezi. Az
engedélyezésre a 11. § (1)-(2) bekezdését megfelelően
alkalmazni kell.”
4. A Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvény
(Btk.):
“41. § (1) A szabadságvesztést büntetésvégrehajtási
intézetben, fegyház, börtön vagy fogház fokozatban kell
végrehajtani.
(2) A szabadságvesztés végrehajtásának rendjét, valamint
az elítélt kötelezettségeit és jogait külön jogszabály
határozza meg.
(3) A szabadságvesztés végrehajtása alatt szünetelnek az
elítéltnek azok az állampolgári jogai és kötelezettségei,
amelyek a büntetés céljával ellentétesek, így különösen,
amelyekre a közügyektől eltiltás kiterjed.”
“137. § E törvény alkalmazásában [...]
12. nagy nyilvánosságon a bűncselekménynek a sajtó, egyéb
tömegtájékoztatási eszköz, sokszorosítás, illetőleg
elektronikusan rögzített információ távközlő hálózaton való
közzététele útján történő elkövetését is érteni kell,”
III.
A Bvtvr.M. javaslatának indokolásában, az országgyűlési
vitában, továbbá a köztársasági elnök indítványában és az
igazságügy-miniszter nyilatkozatában hangsúlyt kapott az
Alkotmánybíróság, az Emberi Jogok Európai Bírósága, illetve a
korábban működött Emberi Jogok Európai Bizottsága gyakorlata.
Az indítványban vitatott szabályok alkotmányosságának
megítéléséhez tehát az Alkotmánybíróság maga is áttekintette
irányadó döntéseit, továbbá a strasbourgi szervek releváns
határozatait.
1. Az Alkotmánybíróság eddig még nem vizsgálta érdemben
olyan jogszabályi rendelkezés alkotmányosságát, amely
kifejezetten a fogvatartott személyek véleménynyilvánítási
szabadságával függ össze. Ugyanakkor több döntésben
foglalkozott egyrészről a közlés szabadságának, illetve
speciálisan a sajtó szabadságának alkotmányossági kérdéseivel,
másrészről az államnak a büntető hatalomból adódó jogaival és
kötelezettségeivel. A határozatoknak a jelen ügyben releváns
lényege a következőkben foglalható össze:
1.1. Az Alkotmánybíróság eddigi határozataiban a
bűncselekménnyé nyilvánítással összefüggésben foglalt állást
azoknak – a büntetőjogi felelősségre vonás rendszerébe tartozó
– jogszabályoknak az alkotmányosságáról, amelyek korlátozzák a
véleménynyilvánítási szabadságot és a sajtószabadságot. A
véleménynyilvánítási szabadság büntetőjogi korlátozásának
alkotmányos feltételeit az Alkotmánybíróság alapvetően a
30/1992. (V. 26.) AB határozatban (ABH 1992, 167.) és a
36/1994. (VI. 24.) AB határozatban (ABH 1994, 219.) munkálta
ki. E két határozatban rögzített elveket alkalmazta a további –
e szempontból azonos tárgyú – határozataiban is [12/1999. (V.
21.) AB határozat, ABH 1999, 106.; 13/2000. (V. 12.) AB
határozat, ABH 2000, 61.; 14/2000. (V. 12.) AB határozat, ABH
2000, 83.; 18/2000. (VI. 6.) AB határozat, ABH 2000, 117.].
Az Alkotmánybíróság e határozatokban is megfogalmazott
felfogása szerint minden alkotmányos alapjog tekintetében
fontos kérdés, hogy azokat lehet-e, illetve milyen
feltételekkel lehet megszorítani, korlátozni. A
véleménynyilvánítási szabadság és a sajtószabadság esetén ez a
kérdés kiemelt jelentőséget kap, mivel ezen szabadságok a
demokratikus társadalom alapvető értékei közé tartoznak. A
szabad véleménynyilvánítás jogának kitüntetett szerepe ugyan
nem vezet arra, hogy ez a jog korlátozhatatlan lenne, de
mindenképpen azzal jár, hogy a szabad véleménynyilvánításhoz
való jognak valójában igen kevés joggal szemben kell csak
engednie. A véleménynyilvánítási szabadság – mint alkotmányos
alapjog – magas értéktartalmából következik, hogy a korlátozás
alapjául szolgáló érdeksérelemnek különösen súlyosnak kell
lennie.
A szabad véleménynyilvánításhoz való jog a véleményt annak
érték és igazságtartalmára tekintet nélkül védi. A
véleménynyilvánítás szabadságának külső korlátai vannak csak;
addig amíg egy ilyen alkotmányosan meghúzott külső korlátba nem
ütközik, maga a véleménynyilvánítás lehetősége és ténye védett,
annak tartalmára tekintet nélkül. Az Alkotmány a szabad
kommunikációt – az egyéni magatartást és a társadalmi
folyamatot – biztosítja. Az egyéni véleménynyilvánítás, a saját
törvényei szerint kialakuló közvélemény, és ezekkel
kölcsönhatásban a minél szélesebb tájékozottságra épülő egyéni
véleményalkotás lehetősége az, ami alkotmányos védelmet élvez.
Az egyéni véleménynyilvánítási szabadság szubjektív joga
mellett az Alkotmány 61. §-ából következik a demokratikus
közvélemény kialakulása feltételeinek és működése
fenntartásának biztosítására irányuló állami kötelezettség. A
véleménynyilvánítási szabadság alkotmányos határait úgy kell
meghatároznia, hogy azok a véleményt nyilvánító személy alanyi
joga mellett a közvélemény kialakulásának, illetve szabad
alakításának a demokrácia szempontjából nélkülözhetetlen
érdekét is figyelembe vegyék. [v.ö.: 30/1992. (V. 26.) AB
határozat, ABH 1992, 167., 170., 172., 178.].
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint kiemelkedő
alkotmányos érdek az állami feladatokat ellátó szervek és
személyek tevékenységének nyilvános bírálhatósága. A
demokratikus jogállam állami intézményeinek szabad bírálata,
működésük, tevékenységük kritikája – még ha az becsületsértő
értékítéletek formájában történik is – a társadalom tagjainak,
az állampolgároknak olyan alapvető alanyi joga, amely a
demokrácia lényegi eleme. [36/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH
1994, 229.]
1.2. Az Alkotmánybíróságnak kifejezetten a sajtó
szabadságával összefüggő döntéseiből jelen ügyben az alábbi
megállapítások kiemelése indokolt:
A sajtó szabadságát arra figyelemmel kell garantálnia az
államnak, hogy a sajtó a véleményalkotáshoz szükséges
információszerzésnek, a véleménynyilvánításnak és
véleményformálásnak kitüntetett fontosságú eszköze. A sajtónak
alapvető szerepe van a véleményalkotás feltételét képező
tájékozódásban. Az Alkotmány 61. § (1) bekezdése is egymás
mellett tartalmazza a szabad véleménynyilvánításhoz, valamint a
közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez való jogot.
A sajtószabadságot elsősorban az állam tartalmi be nem
avatkozása biztosítja; ennek felel meg például a cenzúra
tilalma. Ezzel a tartózkodással az állam elvileg lehetővé
teszi, hogy a társadalomban meglévő vélemények, valamint a
közérdekű információk teljessége megjelenjen a sajtóban. A
tájékozódáshoz való jog, vagyis az információszabadság anyagi
és eljárási garanciáit az állam elsősorban másutt, az adatokhoz
való hozzájutásnál építi ki, nem sajátosan a sajtóra, hanem
bárkire nézve. Demokratikus közvélemény azonban csakis teljes
körű és tárgyilagos tájékoztatás alapján jöhet létre. [v.ö.:
37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992., 227., 230-231.]
A jelen ügy megítélése szempontjából irányadó a 20/1997.
(III. 19.) AB határozat. E határozat rendelkező részében az
Alkotmánybíróság megállapította, hogy “a sajtóról szóló 1986.
évi II. törvény 15. § (3) bekezdése részben alkotmányellenes.
Alkotmányellenes az, hogy az ügyész mások személyhez fűződő
jogainak sérelmére és magánvádas bűncselekmény megvalósulására
hivatkozva az érintettek akaratától függetlenül
indítványozhatja, a bíróság pedig ennek alapján megtilthatja a
sajtótermék vagy sajtóterméknek nem minősülő irat nyilvános
közlését, továbbá, hogy az ilyen sajtótermék vagy irat
nyilvános közlését az ügyész azonnal felfüggesztheti.” (ABH
1997, 85.)
Az Alkotmánybíróság úgy foglalt állást, hogy az ügyész és
a bíróság támadott döntési jogosultságai nem foglalják magukban
a sajtótermék útján közölni szánt gondolatok tartalmának
kötelező előzetes közhatalmi ellenőrzését, értékelését és
minősítését abból a szempontból, hogy azok sajtótermékként
előállíthatóak-e. Ezért a támadott döntési lehetőségek nem
tekinthetők cenzúrának, tehát azok nem sértik a
sajtószabadsághoz való jogot (ABH 1997, 85., 94.).
1.3. Az Alkotmánybíróság több – elsősorban a
büntetőeljárási szabályok alkotmányosságát érintő –
határozatában fogalmazta meg az államnak a büntető hatalomból
adódó alkotmányos jogait és kötelezettségeit. Demokratikus
jogállamban a büntető hatalom az állam – alkotmányosan
korlátozott – közhatalmi jogosítványa a bűncselekmény
elkövetőinek felelősségre vonására. A bűncselekmények a
társadalom jogi rendjének sérelmét jelentik és a büntetés jogát
az állam gyakorolja. A bűnüldözés kizárólagos joga egyben a
büntető igény érvényesítéséről való gondoskodás kötelezettségét
jelenti, a büntetőjogi felelősségre vonás egyben az állam
alkotmányos kötelessége is. A büntető hatalom gyakorlása
szükségképpen érinti az egyének alkotmányos alapjogait. Az
államnak az Alkotmányból levezethető kötelezettsége indokolja,
hogy az állami büntető hatalmat gyakorló szerveknek feladataik
teljesítéséhez hatékony eszközeik legyenek, még ha ezek az
eszközök, lényegüket tekintve, súlyosan jogkorlátozóak is.
[v.ö.: 40/1993. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1993, 288.;
715/D/1994. AB határozat, ABH 1997, 584.; 49/1998. (XI. 27.) AB
határozat, ABH 1998, 372.; 5/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH
1999, 75.; 19/1999. (VI. 25.) AB határozat, ABH 1999, 150.;
26/1999. (IX. 8.) AB határozat, ABH 1999, 265.]
Az állami büntető igény keletkezése és érvényesítése során
a bűncselekmény sértettjének az elkövető megbüntetésével
kapcsolatos kívánsága csak korlátozott mértékben játszik
szerepet. A bűncselekmények közül az ún. magánvádas ügyek azok,
ahol az egyébként alkotmányos alapjogokat sértő bűncselekmények
(pl. rágalmazás, becsületsértés, magántitok megsértése,
levéltitok megsértése) miatti büntető igény érvényesítését az
állam átengedi a sértettnek [40/1993. (VI. 30.) AB határozat,
ABH 1993, 288., 289-290.].
Az Alkotmánybíróság a büntetés-végrehajtás alkotmányossági
kérdéseit a büntetés-végrehajtási bíró határozatai elleni
jogorvoslati joggal összefüggésben vizsgálta. Megállapította,
hogy a büntető hatalom az egyént érintően legmarkánsabban a
büntető felelősségre vonás e szakaszában érvényesül.
Kétségtelen, hogy az alapvető emberi jogokba való beavatkozás
jogalapját a büntetőeljárásban meghozott jogerős ítélet teremti
meg, a tényleges korlátozás, a beavatkozás azonban a
végrehajtás menetében történik. Az egyének helyzetében jogilag
ugyan az elítélés, ám ténylegesen a végrehajtás ténye váltja ki
az érzékelhető változást [5/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH
1992, 27., 31.].
2. A véleménynyilvánítási szabadság biztosítását a magyar
államra kötelezővé tevő nemzetközi egyezmények, így az 1976.
évi 8. törvényerejű rendelettel kihirdetett Polgári és
Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya (a továbbiakban:
Egyezségokmány), valamint az emberi jogok és az alapvető
szabadságok védelméről szóló, az 1993. évi XXXI. törvénnyel
kihirdetett Egyezmény (a továbbiakban: Egyezmény) meghatározzák
a véleménynyilvánítási szabadság korlátozhatóságának tartalmi
feltételeit.
2.1. Az Egyezségokmány 19. Cikkének 3. bekezdése szerint a
szabad véleménynyilvánítás tartalmaként “a 2. bekezdésében
meghatározott jogok gyakorlása különleges kötelességekkel és
felelősséggel jár. Ennélfogva az bizonyos korlátozásoknak
vethető alá, ezek azonban csak olyanok lehetnek, amelyeket a
törvény kifejezetten megállapít és amelyek
a) mások jogainak vagy jó hírnevének tiszteletben tartása,
illetőleg
b) az állambiztonság vagy a közrend, a közegészség vagy a
közerkölcs védelme érdekében szükségesek.”
Az Egyezmény 10. Cikkének 2. pontja előírja: “E
kötelezettségekkel és felelősséggel együtt járó szabadságok
gyakorlása a törvényben meghatározott olyan alakszerűségeknek,
feltételeknek, korlátozásoknak vagy szankcióknak vethető alá,
amelyek szükséges intézkedéseknek minősülnek egy demokratikus
társadalomban a nemzetbiztonság, a területi integritás, a
közbiztonság, a zavargás vagy bűncselekmény megelőzése, a
közegészség vagy az erkölcsök védelme, mások jó hírneve vagy
jogai védelme, a bizalmas információ közlésének
megakadályozása, a bíróságok tekintélyének és pártatlanságának
fenntartása céljából.”
Az Alkotmánybíróság több határozatában is elemezte az
Egyezmény 10. cikke tekintetében kialakult joggyakorlat
irányadó lényegét [így legutóbb pl.: 13/2000. (V. 12.) AB
határozat, ABH 2000, 62.; 14/2000. (V. 12.) AB határozat, ABH
2000, 83.; 18/2000. (VI. 6.) AB határozat, ABH 2000, 117.].
Eszerint a Bíróság határozataiban visszatérően emlékeztet
arra, hogy a véleménynyilvánítás szabadsága a demokratikus
társadalom egyik lényeges vonása, és nemcsak olyan
információkra vagy eszmékre alkalmazandó, amelyek kedvezően
fogadtatnak, avagy amelyeket ártatlannak vagy közömbösnek
tekintenek, de azokra is, amelyek támadnak, sokkolnak vagy
nyugtalanítanak. A véleménynyilvánítás szabadsága alóli
kivételeket szűken kell értelmezni és a korlátozásoknak
meggyőző módon kell megalapozottnak lenniük.
Ezek az elvek különösen fontosak a sajtó tekintetében. A
média feladata valamennyi közérdekű kérdésről információk és
eszmék, gondolatok közlése, ugyanakkor a társadalom tagjainak
is joga, hogy hozzájussanak ezekhez. A Bíróság a
véleménynyilvánítási szabadság védelmében elismerte azt is,
hogy a közlés szabadsága – különösen újságírók esetében, azon
lényegi szerep miatt, amelyet a sajtó a demokratikus
társadalomban betölt – magában foglalja a bizonyos fokú
túlzások, sőt provokatív módszerek alkalmazását is. Az
Egyezmény nem tiltja meg a véleménynyilvánítási szabadság
előzetes korlátozását, ez azonban a Bíróság részéről a lehető
leggondosabb vizsgálatot igényli. Különösen érvényes ez a média
területén. A hír múló érték (“romlandó áru”), és nyilvánosságra
hozatalának – még ha rövid időre is történő - késleltetése,
akadályozása, az értéke és az iránta megnyilvánuló érdeklődés
teljes elvesztésének kockázatával jár.
A Bíróság esetjoga azt is mutatja, hogy a
véleménynyilvánítás szabadságát korlátozó intézkedések
meghatározásában a nemzeti hatóságoknak viszonylag széleskörű
mozgásterük van. Ennek alapja, hogy a nemzeti hatóságok jobban
meg tudják ítélni a korlátozások szükségességét. A nemzeti
hatóságok mérlegelése ugyanakkor európai ellenőrzés mellett
történik. Ez az ellenőrzés kiterjed mind a jogi szabályozásra,
mind pedig annak a konkrét esetben való alkalmazására. Végső
fokon a Bíróságnak van hatásköre annak eldöntésére, hogy a
korlátozás összeegyeztethető-e a 10. cikk védelme alatt álló
véleménynyilvánítási szabadsággal vagy nem.
2.2. Az Egyezmény – eltérően az Egyezségokmány 10.
cikkétől – nem tartalmaz kifejezett rendelkezéseket a büntetés-
végrehajtásra. A Bizottság azonban már 1962-ben egyértelművé
tette: jóllehet a kérelmező azért van bebörtönözve, mert
bűncselekményével egy másik ember legalapvetőbb jogait sértette
meg, ez a tény önmagában még egyáltalán nem fosztja meg az
elítéltet azoktól a jogoktól és szabadságoktól, amelyeket az
Egyezmény szavatol.
A jelen ügyben az Alkotmánybíróság a fogvatartottak és a
média közötti kapcsolat korlátozásának szempontjából tekintette
át a Bíróság és a Bizottság döntéseit. Mindenekelőtt
megállapítható, hogy a Bizottság a Bírósághoz olyan ügyeket
továbbított, amelyekben a fogvatartott és a külvilág közötti
kommunikáció, ezen belül pedig a fogvatartott és a sajtó
közötti kapcsolat korlátozását nem a 10. cikk, hanem a 8. cikk
megsértéseként vizsgálták, még akkor is, ha a kérelmező a 10.
cikk megsértését is állította.
Az Egyezmény 8. cikkének releváns rendelkezése a
következő:
“1. Mindenkinek joga van arra, hogy [...] levelezését
tiszteletben tartsák.
2. E jog gyakorlásába hatóság csak a törvényben
meghatározott, olyan esetekben avatkozhat be, amikor az egy
demokratikus társadalomban a nemzetbiztonság, a közbiztonság
vagy az ország gazdasági jóléte érdekében, zavargás vagy
bűncselekmény megelőzése, a közegészség vagy az erkölcsök
védelme, avagy mások jogainak és szabadságainak védelme
érdekében szükséges.”
A Bíróság gyakorlata szerint amennyiben azt sérelmezik,
hogy az információknak vagy eszméknek levelezés útján történő
közlésébe avatkozott be az állam, úgy a 8. cikk lex speciális a
10. cikkhez képest. A Bíróság ugyanis az ügyben legtipikusabb
jogra koncentrál, így, ha a 8. cikk megsértését megállapítja,
akkor – mint szükségtelent – elhárítja a 10. cikk sérelmének a
vizsgálatát. Ugyanakkor a Bíróság a 8. cikk sérelme
tekintetében ugyanazokat a mérlegelési szempontokat alkalmazza
mutatis mutandis, amelyeket a 10. cikk vizsgálatára kialakított
az ún. Sunday Times ügyben [Eur. Court H.R. Sunday Times v.
United Kingdom judgment of 26 April 1979, Series A no. 30.].
Ennek megfelelően a fogvatartottak levelezésébe való
beavatkozás lehetséges okait és módjait a véleménynyilvánítási
szabadság korlátozásának körében kimunkált követelményeknek
megfelelő jogszabályban kell előírni: olyan pontosan és
részletesen, hogy az egyén ahhoz igazíthassa magatartását,
képes legyen – amennyiben szükséges, megfelelő segítséggel – az
adott körülményeknek megfelelő mértékben előre látni, hogy
magatartása milyen következményekkel jár. Ugyanakkor a Bíróság
elismeri, hogy kell hagyni bizonyos teret a hatóságok
mérlegelésének is, mivel az abszolút pontosságra törekvés a
szabályozás rugalmatlanságához vezet. A Bíróság azonban több
ügyben az Egyezmény sérelmét úgy állapította meg, hogy már nem
is bocsátkozott a 8. cikk 2. bekezdése további feltételeinek
vizsgálatába, mivel megítélése szerint a jogszabály túl nagy
mérlegelési lehetőséget hagyott a hatóságnak, nem jelölte ki a
még racionálisan elvárható pontossággal az elítéltek
levelezésének cenzúrázásával kapcsolatos hatósági diszkréció
terjedelmét és gyakorlásának módját [Eur. Court H.R. Calogero
Diana v. Italy judgment of 21 October 1996, Reports 1996-V, §
32-33; Eur. Court H.R. Domenichini v. Italy judgment of 21
October 1996, Reports 1996-V, § 32-33; Petra v. Romania
judgment of 23 September 1998, Reports 1998-VII, §§ 37-40; Eur.
Court H.R. Labita v. Italy judgment of 6 April 2000].
A Bíróság álláspontja szerint az elítéltek levelezésének
ellenőrzése önmagában nem összeegyeztethetetlen az
Egyezménnyel; a levelek visszatartása azonban a demokratikus
társadalomban csak akkor minősíthető szükségesnek, ha a
hatósági beavatkozás nyomós társadalmi szükségletből történik
és arányban van az elérni kívánt törvényes céllal [v.ö. Eur.
Court H.R. Silver and Others v. United Kingdom judgment of 25
March 1983, Series A no. 61.]. Ugyanakkor a Bíróság elismeri,
hogy figyelemmel kell lenni a börtönbüntetés szokásos és
ésszerű igényeire is. A “zavargás vagy bűncselekmény
megelőzése” például a beavatkozás szélesebb eszköz-rendszerét
is igazolhatja az elítéltek esetében, mint a szabad embereknél
[Eur. Court H.R. Golder v. United Kingdom judgment of 21
February 1975, Series A no. 18.]. A hatósági beavatkozás
fokozottabban megengedhető a bűncselekmény megelőzése érdekében
az előzetes letartóztatottaknál is, mivel nagyobb az
összebeszélés kockázata [Eur. Court H.R. Schönberger and Durmaz
v. Switzerland judgment of 24 May 1988, Series A no.137., §
25]. Lényegében ugyanezeket az elveket alkalmazta a Bíróság más
hasonló ügyekben is [Eur. Court H.R. Campbell and Fell v.
United Kingdom judgment of 28 June 1984, Series A no. 80.; Eur.
Court H.R. Boyle and Rice v. United Kingdom judgment of 27
April 1988, Series A no.131.; Eur. Court H.R. McCallum v.
United Kingdom judgment of 30 August 1990, Series A 183.; Eur.
Court H.R. Campbell v. United Kingdom judgment of 25 March
1992, Series A no. 233.].
Az elítélt – média kapcsolat és a véleménynyilvánítási
szabadság összefüggései hasonló megítélés alá estek azokban a
ügyekben, amelyekben a kérelmeket a Bizottság
elfogadhatatlannak találta és így nem kerültek a Bíróság elé.
A Reeve v. Netherlands ügyben hozott elutasító
határozatban (No. 14869/89, 8/6/1990) a Bizottság
megállapította, hogy az elítélt és a média közötti
kapcsolatfelvétel megtagadása az elítélt véleménynyilvánítási
szabadságának korlátozását jelenti. A Bizottság hangsúlyozta:
egyensúlyt kell teremteni a társadalom érdeke és az elítélt
azon jogának korlátozása között, hogy információt közöljön. Az
adott ügyben az engedély megtagadását a börtön rendjének
fenntartása érdekében, és a “zavargás megelőzése” céljából – a
demokratikus társadalomban is – szükséges beavatkozásként
ismerte el.
A Bamber v. United Kingdom ügyben (No. 33742/96,
11/9/1997) a Bizottság a médiával telefonon történő
kapcsolattartás korlátozottságát, mint a kommunikáció egy
meghatározott formáját vizsgálta. A Bizottság emlékeztetett
arra, hogy a véleménynyilvánítási szabadság nem kívánja meg az
államtól, hogy az egyénnek általános és minden kötöttségtől
mentes hozzáférési jogot biztosítson adott médiumhoz vagy a
kommunikáció adott eszközéhez. A véleménynyilvánítási jogba
való beavatkozásnak tekintendő azonban, ha az állam az egyént a
médiával való kapcsolat olyan eszközében akadályozza, amely
egyébként rendelkezésére állna. Annak ellenére, hogy a
szabályozás a kérelmezőt nem zárta el a levelezés útján történő
kommunikációtól, és lehetőséget adott – megszabott körülmények
között – interjú adására is, a telefonon történő
kapcsolattartás korlátozását a Bizottság a 10. cikkben
biztosított jogokba való beavatkozásnak tekintette.
A korlátozás szükségességének vizsgálatánál a Bizottság a
Bíróság gyakorlatában kimunkált szempontokat alkalmazta. A
bepanaszolt állam azért vonta meg az elítéltek jogát ahhoz,
hogy a médiával telefonon tartsák a kapcsolatot, mert
gyakorlatilag kivitelezhetetlennek találta a
telefonbeszélgetések hatékony ellenőrzését, továbbá, mert az
elítélt közvetlen megnyilatkozása a telefon-kapcsolaton
keresztül fokozott fájdalmat okozhat az áldozatoknak és
családjuknak. A Bizottság álláspontja szerint az áldozatok,
illetve családjuk esetleges fájdalma nem szükségképp igazolja a
korlátozás olyan mértékét, ami megakadályozza, hogy az elítélt
telefonon keresztül szerepeljen a médiában. A Bizottság
nemleges állásfoglalását egyedül az indokolta, hogy elfogadta:
a büntetés-végrehajtás szervezete számára gyakorlatilag
megoldhatatlan a médiával történő korlátlan telefonkapcsolat
ellenőrzése. A Bizottság emlékeztetett a korlátozás
szükségessége tekintetében a Bíróság részéről a Golder ügyben
kialakított és a Silver ügyben megerősített álláspontra: a
korlátozás mérlegelésénél figyelemmel kell lenni a
szabadságvesztés büntetés általános és ésszerű igényeire,
továbbá arra, hogy az elítéltek kommunikációjának tartalma
feletti bizonyos mértékű ellenőrzés önmagában nem
összeegyeztethetetlen az Egyezménnyel. A Bizottság elfogadta,
hogy az ellenőrzés olyan eszközének van csak értelme, amely
valóban hatásos.
2.3. A jelen vizsgálat szempontjából releváns a
köztársasági elnök által is hivatkozott “Vereniging Weekblad
Bluf!” ügyben a Bíróság nem fogadta el a Bizottság véleményét,
miszerint a 10. cikk kizárná a nyomtatott anyagok elkobzását és
a terjesztésből kivonását már akkor, amikor még nem indult meg
az érintett személy ellen büntetőeljárás. A Bíróság álláspontja
szerint a nemzeti hatóságoknak lehetővé kell tenni, hogy a
titkos adatok egyébként büntetendő feltárását megakadályozzák.
A Bíróság a demokratikus társadalomban szükséges intézményeknek
ismerte el a nemzetbiztonsági szolgálatokat, valamint elismerte
az állam jogát arra, hogy ezen intézményeken keresztül megvédje
magát olyan egyének és csoportok működésével szemben, akik
kísérletet tesznek a demokratikus társadalom alapértékeinek
aláásására. A Bíróság – e kérdésben egyezően a Bizottsággal –
elfogadta, hogy a nemzetbiztonsági szolgálatok működéséről
szóló információk feltárásának megelőzése magas fokú védelmet
élvez [Eur. Court H.R. “Vereniging Weekblad Bluf!” v.
Netherlands judgment of 25 August 1994, Series A no. 306-A.,
§32. 35-36., 40.].
IV.
Az Alkotmánybíróság az alábbiak szerint osztja a
köztársasági elnök alkotmányossági aggályait:
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a Bvtvr.-nek a
Bvtvr.M. 1. §-ával beiktatott 37/B. § (1) bekezdése, továbbá a
2. §-ával beiktatott 118. § (6) bekezdésének, és a 3. § (2)
bekezdésével megállapított 122. § (3) bekezdésének a 37/B. §-ra
utaló része sérti
a) az Alkotmány 8. § (1) és (2) bekezdésére tekintettel az
Alkotmány 61. § (1) és (2) bekezdésében meghatározott
véleménynyilvánítási és sajtószabadságot azzal, hogy
– szükségtelenül és aránytalanul teszi megakadályozhatóvá
a fogvatartottak nyilatkozatának közlését a közbiztonság, mások
jóhírneve vagy személyhez fűződő jogainak védelme, a bűnözés
megelőzése, továbbá a szolgálati titok közlésének
megakadályozása érdekében,
– szükségtelenül és aránytalanul teszi megakadályozhatóvá
az előzetesen letartóztatott nyilatkozattételi lehetőségét,
amikor a nyilatkozat megakadályozását sem a büntetőeljárás
feladatának megvalósítása, sem pedig a büntetés-végrehajtási
intézet rendje vagy biztonsága nem indokolja;
b) az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében normatív tartalommal
meghatározott jogállamiság lényegi elemét képező jogbiztonság
követelményét azzal, hogy
– a fogvatartott sajtó útján történő nyilatkozattételéről
szól és annak korlátozását teszi lehetővé,
– a korlátozás okai között szerepel az egyéb bizalmas adat
közlésének megakadályozása.
Az Alkotmánybíróság megítélése szerint az alkotmányos
alapjogok és a jogbiztonság előbbiek szerinti sérelmét nem
ellensúlyozzák, így a korlátozást nem teszik alkotmányosan
elfogadhatóvá a Bvtvr.-be a Bvtvr.M. 1. és 2. §-ával beiktatott
eljárási, és ezen belül a jogorvoslati szabályok sem.
1. Az állam büntető hatalmának önkényével, túlsúlyával
szemben az egyént védő alkotmányos értékek történetileg
elsősorban a büntetőjogra és a büntetőeljárásra fogalmazódtak
meg és váltak – különböző részletességgel – az alkotmányok
részeivé. Ez azonban nem jelenti a büntetés-végrehajtásban
megnyilvánuló állami büntető hatalom korlátlanságát, a bűnösnek
talált és büntetésre ítélt egyén teljes kiszolgáltatottságát.
Az elítélt nem tárgya a büntetés-végrehajtásnak, hanem alanya,
akinek jogai és kötelezettségei vannak. Jogainak egyik
csoportját a büntetés végrehajtása során is korlátozás nélkül
vagy módosulással továbbélő alkotmányos alapjogok alkotják,
másik csoportját pedig a büntetés, illetve a büntetőjogi
intézkedés végrehajtásának tényéből és körülményeiből keletkező
sajátos végrehajtási jogok.
A büntetés-végrehajtás alkotmányos kereteinek szélső
értékeit egyrészről az emberi méltósághoz, a személyi
biztonsághoz való jog, másrészről a kínzásnak, a kegyetlen,
embertelen, megalázó bánásmódnak és büntetésnek tilalma jelöli
ki. Ezen belül a jogállamiságból, valamint az alapvető jogok
lényeges tartalmának korlátozására vonatkozó alkotmányos
tilalomból vezethető le, hogy a büntetések és az intézkedések
végrehajtása címén az állam milyen mértékben avatkozhat az
egyén életébe, korlátozhatja alapjogait és szabadságát.
Az alkotmányos alapjogok között vannak olyanok, amelyeket
a fogvatartás végrehajtása egyáltalán nem érinthet. Ilyen pl.
az élethez és az emberi méltósághoz való jog. A fogvatartás
lényegéből következően kizárt a személyi szabadság, a szabad
mozgás és a tartózkodási hely szabad megválasztásának joga. A
végrehajtás által nem érintett és a végrehajtás lényege miatt
szükségképpen kizárt jogok között helyezhetők el a fogvatartás
során továbbélő, de módosuló alapjogok. A véleménynyilvánítási
szabadság ezek közé, a büntetés-végrehajtás során továbbélő, de
a büntetés-végrehajtás ténye és körülményei miatt szükségképpen
módosuló alapjogok közé tartozik. A fogvatartás végrehajtása
miatti alapjog-korlátozás alkotmányosságát az Alkotmánybíróság
jelen ügyben is a gyakorlatában kialakított, az ún.
szükségességi teszt alapján ítéli meg.
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az állam
akkor nyúlhat az alapjog korlátozásának eszközéhez, ha azt
másik alapvető jog vagy szabadság védelme vagy érvényesülése,
avagy egyéb alkotmányos érték védelme, illetve valamilyen
alkotmányos cél indokolja, továbbá, ha a védelem, illetve a cél
más módon nem érhető el. Az alapjog korlátozásának
alkotmányosságához az is szükséges, hogy a korlátozás
megfeleljen az arányosság követelményének; az elérni kívánt cél
fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya
megfelelő arányban legyenek egymással. A törvényhozó a
korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas
legenyhébb eszközt alkalmazni. Alkotmányellenes a jog
tartalmának korlátozása, ha az kényszerítő ok, nyomós közérdek
nélkül történik, vagy ha a korlátozás súlya az elérni kívánt
célhoz képest aránytalan [ld. legutóbb: 18/2000. (VI. 6.) AB
határozat, ABH 2000, 117., 123.].
A fogvatartottak sajtónyilatkozatainak előzetes
engedélyezési eljáráshoz kötése kettős korlát: egyszerre
jelenti a fogvatartottak közlési jogának és a média
szabadságának, ezen keresztül pedig a társadalom tagjai
információhoz való jogának korlátozását. Ez mindkét esetben a
véleménynyilvánítási szabadságon belül is a demokratikus
társadalom szempontjából olyan kiemelkedő értékeket érinthet,
amelyek az Alkotmánybíróság részéről az alapjogi korlátozás
szükségességének és arányosságának szigorú vizsgálatát
indokolják. Ezért az Alkotmánybíróság – a véleménynyilvánítási
és a sajtószabadság korlátozhatóságáról az eddigi
határozataiban kifejtettekhez képest – további szempontokat is
figyelembe vett.
A fogvatartottak véleménynyilvánítási szabadsága
korlátozhatóságának megítélésénél az Alkotmánybíróság
figyelemmel volt az Egyesült Nemzetek Szervezete intézményeinek
keretében kialakított, a fogvatartottak bánásmódjára vonatkozó
minimális standard szabályok, és az Európa Tanács Miniszteri
Bizottságának ajánlásaira is. Az ezek alapján megfogalmazott
európai büntetés-végrehajtási politika alaptételei közé
tartozik, hogy a fogva tartás körülményeit – a biztonsági
igények által behatárolt módon – közelíteni kell a szabad élet
körülményeihez. A szabadságvesztés büntetés végrehajtása a
büntetés jellegéből következően természetesen több alapjogot
érint, a jogok korlátozása során azonban törekedni kell a
társadalom védelme érdekében feltétlenül szükséges, minimális
mértékre.
A modern büntetés-végrehajtási rendszerek előnyben
részesítik a társadalomtól elszigeteléssel szemben a társadalmi
integrációt. A büntetés-végrehajtási intézmények szoros
kapcsolatban állnak a környezetükkel, szükségtelennek tartják a
fogvatartottak külvilággal való kapcsolatának széleskörű
korlátozását. Ezt a felfogást tükrözi több évtizede a hatályos
magyar szabályozás is, amelyet legutóbb 1993-ban igazítottak a
nemzetközi követelményekhez [1993. évi XXXII. törvény]. A
szabadságvesztés végrehajtása az elkövetett bűncselekmény
súlya, a büntetés mértéke és az elítélt előélete szerint a
bíróság által meghatározott különböző szigorúságú fokozatban
(fegyház, börtön, fogház) történik. Az egyes fokozatokban ugyan
eltérő az elítélt elkülönítése a külvilágtól, ez azonban csupán
abban jelent különbséget, hogy az elítélt elhagyhatja-e, ha
igen, milyen feltételekkel és gyakorisággal a büntetés-
végrehajtási intézetet. A külvilággal egyéb módon fenntartott
kapcsolatokra, így a média útján történő informálódás
lehetőségére, a levelezésre, a látogató fogadására vonatkozó
szabályok nem térnek el. Ezek a jogok csupán a legsúlyosabb
fegyelmi büntetés, a rövid időre és bírói kontroll lehetősége
mellett kiszabható magánelzárás tartalmaként korlátozhatóak.
[Btk. 41-46. §; Bvtvr. 24. §, 25. § (2) bekezdés, 26-28. §, 42-
43. §] A kapcsolat-tartásnak e szabályai nem térnek el
lényegesen az elzárást töltő esetében sem [Bvtvr. 122. § (3)
bekezdés, 124. §]. Az előzetesen letartóztatott személyeknél
azonban a büntetőeljárás eredményességéhez fűződő érdek további
korlátozást indokolhat a levelezésben és a látogató-fogadásban
[Bvtvr. 118. § (2) bekezdés].
A fogvatartottak számára a média elérhetősége és a média
útján történő megnyilvánulás lehetősége fontos szerepet tölthet
be a börtön és a társadalom közötti kapcsolattartásban, a
büntetés letöltése utáni beilleszkedésben, a társadalmi
reintegráció elősegítésében. A média-kapcsolatnak jelentősége
lehet a külvilág iránti érdeklődés fenntartásában, a
személyiség, az önértékelés, az önbecsülés megőrzésében, a
szabadságelvonással szükségképpen együtt járó
kiszolgáltatottsági érzés csökkentésében, esetenként a felbomló
családi kötelékek és egyéb szociális kapcsolatok pótlásában
vagy helyreállításában. Fontos, hogy a büntetés-végrehajtási
szabályokban biztosított informálódáshoz való jog [Bvtvr. 36. §
(1) bekezdés m) pont] ne csak egyoldalú legyen, hanem a
fogvatartottnak lehetősége legyen bekapcsolódni a kommunikációs
folyamatba. A fogvatartott-média kapcsolat által nyújtott
nyilvánosság egyik eszköz lehet a fogvatartott jogainak
védelmében, sérelmeinek orvoslásában.
A média szabadságának a büntetés-végrehajtással
összefüggésben különleges jelentőséget ad, hogy az állami
büntető hatalom tényleges érvényesülésének a nyilvánosság elől
jórészt elzárt területéről tudósít. A büntetés-végrehajtási
szervezet állami, fegyveres rendvédelmi szerv. Működésének
irányítását a Kormány az igazságügy-miniszter útján gyakorolja
[1995. évi CVII. törvény], tevékenységének törvényessége felett
pedig az ügyészség gyakorol felügyeletet [Alkotmány 51. § (2)
bekezdés]. A személyes szabadságtól megfosztásra feljogosított
állami szervezetnek a nyilvánosság részéről történő
ellenőrizhetősége és bírálhatósága, működésének megismertetése
és elfogadtatása alapvetően fontos érdek mind a társadalom,
mind pedig a fogvatartottak számára.
Ugyanakkor figyelemmel kell lenni arra, hogy a büntetés-
végrehajtási szervezet az államnak a társadalommal szembeni
alkotmányos kötelezettségét teljesíti a szabadságelvonással
járó büntetések és intézkedések (szabadságvesztés,
kényszergyógykezelés, kényszergyógyítás), valamint a
büntetőeljárási kényszerintézkedések (előzetes letartóztatás,
ideiglenes kényszergyógykezelés), illetve az elzárás és a
külföldiek esetében alkalmazható idegenrendészeti őrizet
ellátásával. Az Alkotmányban egyébként külön nem nevesített
büntetés-végrehajtási szervezetnek mind a társadalommal, mind
pedig a fogvatartottakkal szemben feladatai és kötelezettségei
vannak. A büntetés-végrehajtási szervezet felelőssége a
fogvatartott-társadalom belső rendjének és biztonságának
fenntartása, a büntetések és az intézkedések sajátos céljainak
megvalósítása.
Az Alkotmánybíróság ezen szempontok mérlegelése alapján a
következőket állapította meg:
1.1. Nem sérti a véleménynyilvánítás szabadságát és a
sajtószabadságot önmagában az, hogy a fogvatartottaknak a
médiával való kapcsolata szabályozás és ellenőrzés alatt áll. A
fogvatartás alapjául szolgáló büntetések: a szabadságvesztés-
büntetés és az elzárás, illetve a büntetőeljárási
kényszerintézkedés: az előzetes letartóztatás okához és
lényegéhez nem csupán a személyes szabadságtól, a
mozgásszabadságtól való megfosztás tartozik, hanem a
külvilággal való érintkezés szabályozásának szükségessége és
ellenőrzésének esetenkénti vagy folyamatos lehetősége is. Más
kérdés, hogy az ellenőrzés egyes esetekben (pl. a védővel való
kapcsolatban) sajátos elbírálást igényel.
1.2. A fogvatartás önmagában nem lehet oka és alapja a
véleménynyilvánítási szabadság és a sajtószabadság
korlátozásának, azaz önmagában sem az, hogy bűncselekmény
elkövetése miatt szabadságvesztést vagy szabálysértés miatt
elzárást hajtanak végre, sem pedig az, hogy szabadságvesztéssel
fenyegetett bűncselekmény alapos gyanúja miatt folyamatban lévő
büntetőeljárásban előzetes letartóztatást rendeltek el, nem
alapozza meg a véleménynyilvánítás szabadságának szűkítését,
vagy szélesebb korlátozásának lehetőségét. A társadalom
törvényben rögzített normáit megszegő személy büntetőjogi,
illetve a szabálysértési felelősségre vonása nem alapozza meg a
véleménynyilvánítási szabadság eltérő mércéjét. Nem lehet
kisebb a közlési szabadság pusztán azért, mert valaki
megsértette a büntetéssel fenyegetett jogszabályi tilalmakat
vagy előírásokat.
1.3. A fogvatartott véleménynyilvánítási szabadságának
módosulása, a fogvatartott és a média kapcsolatának sajátossága
a fogvatartottak és a társadalom szabad tagjainak tényleges
helyzetében meglévő – természetesen az előbbiek jogsértő
magatartására, illetve e magatartás alapos gyanújára
visszavezethető – valóságos eltérésen alapszik. A fogvatartást
végrehajtó szervezetnek a feladatai által meghatározott
intézményi, működési és biztonsági érdekei megkívánják és
szükségessé teszik a fogvatartott és a média közötti kapcsolat
bizonyos fokú ellenőrzését, aminek menetében a büntetés-
végrehajtási szervezet tagja megismeri a nyilvánosságnak szánt
közlés, információ tartalmát. A véleménynyilvánítási
szabadságnak és a sajtószabadságnak magas alkotmányos értékéből
azonban az következik, hogy az így megismert tartalmú közlés
csak akkor legyen visszatartható, amikor annak a nyilvánosságra
kerülése súlyos következményre vezetne.
1.4. Az Alkotmánybíróság – a köztársasági elnök indítványa
által meghatározott körben – a Bvtvr.-be a Bvtvr.M. 1. §-ával
beiktatott 37/B. § (1) bekezdésében felsorolt okok közül a
véleménynyilvánítási-, és sajtószabadság alkotmányosan
elfogadható korlátjaként ismeri el a nemzetbiztonság védelmét
és az államtitok közlésének megakadályozását. A büntetés-
végrehajtási intézet rendjére és biztonságára, amely a
jogállami büntetőhatalom érvényesítésének és a büntetés-
végrehajtásra háruló egyéb feladatok teljesítésének egyik
feltétele, az Alkotmánybíróság külön alkotmányossági elemzést
nem végzett el, mivel e tekintetben a köztársasági elnök sem
fogalmazott meg alkotmányossági aggályokat.
1.4.1. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a
nemzetbiztonsági érdekek védelme alkotmányos cél és állami
kötelezettség. Az ország szuverenitása és az alkotmányos rendje
a demokratikus jogállam működéséhez nélkülözhetetlen
alapértékek. Az ország szuverenitásának érvényre juttatása,
politikai, gazdasági és honvédelmi érdekeinek megóvása, a
szuverenitást, illetőleg az alkotmányos rendet sértő vagy
veszélyeztető tevékenységek felderítése és elhárítása az
államnak az Alkotmányból közvetlenül levezethető kötelezettsége
[2. § (2)-(3) bekezdés, 5. §, 35. § (1) bekezdés i) pont, 40/A.
§, 48. §, 51. §]. A jogalkotás és az alkotmánybírósági
vizsgálat szükségképpen elvont szintjén is elképzelhető, hogy a
fogvatartott és a média közötti kommunikáció eredményeként
nemzetbiztonsági érdekek kerülnek veszélybe, és megvédésük
érdekében az alkotmányos alapjogok korlátozására van szükség.
Az Alkotmánybíróság nem tartja az alkotmányos céllal
aránytalannak a törvényalkotó által a védelemre választott
eszközt. A fogvatartott és a sajtó között létrejött kapcsolat
produktumának, a közlésre szánt anyag nyilvánosságra
kerülésének megakadályozása kétségtelenül a
véleménynyilvánítási és sajtószabadságnak nagy fokú
korlátozása. A nemzetbiztonság körébe sorolható érdekek súlyát
és fontosságát mérlegelve azonban az alapjog-korlátozás nem
tekinthető aránytalannak. Az arányosság megítélésénél az
Alkotmánybíróság figyelembe vette – a jelen ügyben egyébként
külön nem vizsgált – eljárási szabályokban meglévő garanciákat,
azt a törvényalkotói szándékot, hogy az alapjog korlátozás
indokoltságának, szükségességének és arányosságának kérdésében
meghatározott, rövid időn belül bíróság döntsön.
A nemzetbiztonsági érdekek védelme elsősorban az e célra
létesített állami szervek feladata. A nemzetbiztonsági
szolgálatokat és feladataikat az országgyűlési képviselők
kétharmadának szavazatát igénylő törvény határozza meg [1995.
évi CXXV. törvény]. Ez megfelelő alapul szolgálhat a majdani
jogalkalmazói gyakorlatnak ahhoz, hogy megalapozottan dönthesse
el: veszélyezteti-e, sérti-e a nemzetbiztonság érdekeit a
közlésre szánt anyag nyilvánosságra kerülése.
1.4.2. Az államnak, a kormányzatnak, a nemzetbiztonságért
felelős szervezeteknek és a közigazgatásnak alkotmányos
jogállamban és demokratikus társadalomban is vannak titkai,
vannak olyan adatok és tények, amelyek nyilvánosságra hozatala
hátrányosan érinti, befolyásolja vagy veszélyezteti az állam
külső vagy belső biztonságát, avagy szervezeteinek biztonságos
működését. [1995. évi LXV. törvény 3-4. §] Az Alkotmánybíróság
az állam fontos és alkotmányos érdekének ismeri el államtitok
és a szolgálati titok védelmét; korábban több döntésében is
foglalkozott azzal, hogy e védelem az alkotmányos alapjogok
korlátozását is szükségessé teheti [V.ö.: 25/1991. (V. 18.) AB
határozat, ABH 1991, 414.; 32/1992. (V. 9.) AB határozat, ABH
1992, 182.; 34/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 177.;
60/1994. (XII. 26.) AB határozat, ABH 1994, 342.; 6/1998. (III.
11.) AB határozat, ABH 1998, 91.].
A titoksértés veszélyessége a két titokfajta tekintetében
nem azonos súlyú. Ez kifejezésre jut abban is, hogy az
államtitoksértés minden olyan esete, amely a fogvatartott és a
média közötti kommunikációban előfordulhat, bűncselekményt
valósít meg (Btk. 221. §, 223. §), a szolgálati titok
megsértésének elképzelhető esetei között pedig bűncselekmények
és szabálysértések is találhatók (Btk. 222. §, 218/1999. (XII.
28.) Korm. rendelet 25. §). Az Alkotmánybíróság álláspontja
szerint a szolgálati titok védelmének érdekében a fogvatartott
közlése nyilvánosságra kerülésének megakadályozása csak abban
az esetben nyomatékos társadalmi szükséglet, amikor a
kommunikáció szereplőinek bármelyike a szolgálati titoksértés
bűncselekményét követi el.
1.5. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint nem
szükséges, így alkotmányellenes a véleménynyilvánítási
szabadság és a sajtószabadság korlátozása a közlés
megakadályozásával mások jóhírneve vagy személyhez fűződő
jogainak védelme érdekében. Az Alkotmánybíróság a 20/1997.
(III. 19.) AB határozatban általánosságban alkotmányellenesnek
minősítette azt, hogy az ügyész mások személyhez fűződő
jogainak sérelmére hivatkozva az érintettek akaratától
függetlenül indítványozza, a bíróság pedig megtiltsa a
sajtótermék vagy a sajtóterméknek nem minősülő irat nyilvános
közlését, illetve azt, hogy az ügyész a nyilvános közlést a
bíróság döntéséig felfüggessze (ABH 1997, 85.).
Az Alkotmánybíróság a határozatban úgy ítélte meg, hogy az
ügyésznek a személyhez fűződő jogokkal kapcsolatos
indítványozási jogosultsága és ezekben az ügyekben biztosított
felfüggesztési joga, továbbá annak lehetősége, hogy a bíróság
az ügyész indítványára megtilthatja annak a sajtóterméknek vagy
sajtóterméknek nem minősülő iratnak a nyilvános közlését, amely
mások személyhez fűződő jogainak sérelmével jár, szükségtelenül
és aránytalan mértékben korlátozza az emberi méltóság
összetevőjét képező önrendelkezés szabadságát. Az
Alkotmánybíróság azt is megállapította, hogy az Stv. 15. § (3)
bekezdésében az ügyész és a bíróság számára biztosított jogok a
magyar demokratikus társadalomban szükségtelen és aránytalan
korlátozását jelenti a sajtószabadságnak is. (ABH 1997, 85.,91-
92.).
Az Alkotmánybíróság ezt az álláspontot a jelen ügyben is
irányadónak tekinti. A 20/1997. (III. 19.) AB határozathoz
képest a vizsgált szabályozás annyiban különbözik, hogy
meghatározza a nyilatkozatot tevő személyt, továbbá az
elítéltek és az elzárást töltők esetében új hatóságként
iktatódik az eljárásba a büntetés-végrehajtási parancsnok. Az
Alkotmánybíróság jelen ügyben úgy ítélte meg, hogy sem a
büntetés, illetve az eljárási kényszerintézkedés lényege, sem
pedig alapja vagy célja nem indokolja, hogy a fogvatartottak
tekintetében más megítélés alá essen a közlés
megakadályozásának alkotmányossága, mint a szabad élet
viszonyai között. Így ugyanazon okokból alkotmányellenes az,
hogy mások jóhírneve vagy személyhez fűződő jogainak védelme
érdekében a büntetés-végrehajtás parancsnoka, az ügyész és a
bíróság – az érintettek akaratától függetlenül – megakadályozza
a közlésre szánt anyag nyilvánosságra kerülését, mint a nem
fogvatartottak esetében az ügyész felhatalmazása a nyilvános
közlés felfüggesztésére, a közlés megtiltásának
indítványozására, illetve a bíróság felhatalmazása a közlés
megtiltására.
1.6. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint nem felel meg
az alkotmányos követelményeknek a közlés megakadályozásának
lehetősége a közbiztonság védelme és a bűnözés megelőzése
érdekében.
1.6.1. A közbiztonság védelme elsősorban az állam
szerveinek az Alkotmányban meghatározott [40/A. §] vagy az
Alkotmányból levezethető kötelezettsége [35. §, 50. §, 51. § ],
de a helyi közbiztonság fenntartásában feladatok hárulnak az
önkormányzatokra is [1990. évi LXV. törvény 8. §]. A
közbiztonság a jogállam intézményrendszerének és a demokratikus
társadalom működésének nélkülözhetetlen feltétele, és így
általánosságban alkotmányos érték és alkotmányos cél.
Az Alkotmánybíróság az alapjog-korlátozás szükségességének
és arányosságának megítéléséhez megkísérelte a közbiztonság
fogalmi megközelítését. A közbiztonság mibenléte, viszonya a
közrendhez, a belső rendhez, illetve utóbbiak fogalmi
meghatározása tudományos viták tárgya. Az Alkotmánybíróságnak
nem feladata ezekben állást foglalni. A jogrendszer e
szempontból releváns elemeinek áttekintése is azt mutatja
azonban, hogy a közbiztonság többértelmű kategória, a kifejezés
mögött tartalmilag többféle érdek és érték, illetve több,
alapvetően eltérő jellegű feladat húzódik. A jogrendszerben a
közbiztonság hol a közrend egyik elemeként jelenik meg [pl.: a
büntetőjogi és szabálysértési felelősségnél a Btk., az 1999.
évi LXIX. törvény és a 218/1999. (XII. 28.) Korm.rendelet
szabályaiban], hol a közrend képezi a közbiztonság egyik elemét
[pl.: az állam- és közbiztonságról szóló 1974. évi 17. tvr.-
ben], hol pedig egymás mellett egyenértékű kategóriaként
szerepel [pl.: a honvédelemről szóló 1993. évi CX. törvény, a
Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény, a büntetés-
végrehajtási szervezetről szóló 1995. évi CVII. törvény
szabályaiban].
A közbiztonság kétségtelenül alkotmányos értéktartalommal
bír. A fogalom, a jelenség és a cél struktúrája azonban olyan
bonyolult és szerteágazó, hogy az értelmezésben nagyfokú
bizonytalanságra, illetve önkényességre vezethet. Így
általánosságban nem jelölhető meg a fogvatartott
véleménynyilvánítási szabadsága és a sajtószabadság
korlátozásának okaként. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint
a törvényalkotó szükségtelenül szélesen korlátozza a
fogvatartott véleménynyilvánítási szabadságát és a
sajtószabadságot, amikor a közlésre szánt anyag nyilvánosságra
hozatalát megakadályozhatóvá teszi a közbiztonság védelmében.
1.6.2. A bűnözés szociológiai, kriminológiai értelemben
összetett társadalmi jelenség, megelőzésének is több szintje
van. Maga a büntetés-végrehajtási intézmény a büntetés, illetve
az eljárási kényszerintézkedés végrehajtása kapcsán közvetlenül
is a bűnözés megelőzésének különböző szintjeire tartozó
feladatokat lát el. Például a szabadságvesztés végrehajtásakor
a büntetés-végrehajtás feladata, hogy a joghátrány
érvényesítése során elősegítse az elítéltnek a szabadulása után
a társadalomba történő beilleszkedését, és azt, hogy
tartózkodjék újabb bűncselekmény elkövetésétől (Bvtvr. 19. §).
Egyaránt a bűnözés megelőzésének körébe tartozik tehát a
társadalommal való kommunikációs csatorna fenntartása és annak
konkrét megakadályozása, hogy a médiával való kapcsolat, a
médián keresztüli megnyilvánulás alkalmat teremtsen újabb
bűncselekmény elkövetésére.
Kétségtelen, hogy az Alkotmánybíróság korábbi
határozatában a pénzmosás megakadályozása és a banktitok
kapcsán a jogállamiságból levezethető alkotmányos célként
ismerte el a “bűnmegelőzés” érdekét. A vizsgált jogi
szabályozásnál azonban a személyes adatok védelméhez való
alapjognak a bűnmegelőzés érdekében történő korlátozása jól
körülírható bűncselekményi kör megakadályozását célozza
[24/1998. (VI. 9.) AB határozat, ABH 1998, 191., 195.]. A
véleménynyilvánítási-, és sajtószabadság jelen ügyben vizsgált
előzetes korlátozása elvontan a “bűnözés” megelőzésének
érdekében az állam szerveinek túl széles és bizonytalan
tartalmú felhatalmazást ad a beavatkozásra. A fogvatartott
nyilatkozattételének megakadályozása elviekben sem alkalmas a
bűnözés megelőzésére, legfeljebb konkrét bűncselekmények
előkészítésének, elkövetésének, befejezésének
megakadályozására.
Az Alkotmánybíróság a 20/1997. (III. 19.) AB határozatban
úgy foglalt állást, hogy a bűncselekmény megvalósulása,
illetőleg az arra való felhívás megelőzéséhez fontos állami,
társadalmi és egyéni érdek fűződik. Ennek alapján nem
állapította meg annak alkotmányellenességét, hogy az ügyész
indítványára a bíróság az olyan sajtótermék vagy sajtóterméknek
nem minősülő nyilvános közlését megtiltsa, illetőleg az ügyész
a közlést felfüggessze, amelyben bűncselekmény vagy
bűncselekmény elkövetésére való felhívás valósul meg. Ez alól
kivételt a magánvádas bűncselekmények képeznek (ABH 1997, 85.,
92.).
Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a fogvatartottak
esetében is csak erre a körre, azaz a bűncselekmény
elkövetésének vagy az erre való felhívás nyilvánosságra
kerülésének megakadályozására adható felhatalmazás. Ez esetben
sincs semmilyen alkotmányos indoka a fogvatartottak és a
szabadon lévők közötti különbség-tételnek. A bűncselekmény
elkövetésének megakadályozása ezen túlmenően mind a büntetés-
végrehajtás, mind pedig az ügyész és a bíróság kötelezettsége a
társadalom védelmében, hiszen a közlés tartalmát a fogvatartott
és a média közötti kapcsolat ellenőrzése során maguk a büntető
hatalom gyakorlására jogosított és kötelezett hatóságok ismerik
meg.
2. A Bvtr. 118. §-ának a Bvtr.M. 2. §-ával beiktatott (6)
bekezdése az előzetesen letartóztatott esetében nem csupán a
közlésre szánt anyag közzétételét, hanem már a nyilatkozat
megtételét, azaz az előzetesen letartóztatott és a média között
kapcsolat létrejöttét is megakadályozhatóvá teszi a
nemzetbiztonság, a közbiztonság, mások jóhírneve vagy
személyhez fűződő jogainak védelme, a bűnözés megelőzése, az
államtitok, a szolgálati titok és egyéb bizalmas adat
közlésének érdekében.
A Bvtvr.M. nem érinti a Bvtvr. 118. § (2) bekezdését,
amely az előzetesen letartóztatottnak a külvilággal való
érintkezését korlátozhatóvá teszi a büntető eljárás
eredményessége érdekében. Ugyancsak nem érinti a Be.-ben adott
azt az általános felhatalmazást, miszerint az előzetesen
letartóztatottal szemben csak olyan korlátozásoknak van helye,
amelyeket a büntető eljárás feladatának megvalósítása, vagy a
letartóztatást foganatosító intézet rendje szükségessé tesz,
továbbá hogy hozzátartozóján kívül más személlyel akár szóban,
akár írásban ellenőrzés mellett érintkezhet (Be. 97. §). Ebből
az következik, hogy a törvényalkotó az újonnan beiktatott
okokból olyan esetben is megakadályozandónak tartja a
fogvatartott és a média közötti kapcsolat-felvételt, amikor sem
a konkrét büntetőeljárás sikerének veszélyeztetése, sem pedig a
büntetés-végrehajtási intézet rendjének és biztonságának
esetleges sérelme nem állapítható meg.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint ez a
véleménynyilvánítási és sajtószabadság szükségtelen
korlátozását jelenti, így alkotmányellenes. Az előzetes
letartóztatás okának és céljának alapján elfogadható, hogy az
ügyész, illetve a bíróság megakadályozza az előzetesen
letartóztatott és a média közötti kapcsolatfelvételt,
amennyiben a büntetőeljárás eredményességének, vagy a
fogvatartó intézmény rendjének és biztonságának veszélyeztetése
megállapítható. Ugyanakkor nincs semmilyen olyan további ok,
amely szükségessé tenné a vizsgált alapjogoknak az
elítéltekéhez képest szélesebb körű, már a kapcsolat
létrejöttét is megakadályozó korlátozását.
3. Az Alkotmánybíróság következetes felfogása szerint az
Alkotmány 2. § (1) bekezdésében rögzített jogállamiság olyan
normatív tartalmú alkotmányos érték, amelynek sérelme már
önmagában is alkotmányellenessé teheti a jogszabályt. A
jogállamiság nem formális – másodlagos, kisegítő – deklaráció,
hanem az Alkotmány tételes szabálya.
Az Alkotmánybíróság több egymást követő határozatában
[9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59., 64-65.; 11/1992.
(III. 5.) AB határozat (ABH 1992, 77., 80-81., 84.] részletesen
kifejtette, majd számos határozatban megismételte, hogy a
jogállam egyik központi és egyben nélkülözhetetlen eleme a
jogbiztonság. Ebből következik az államnak – elsősorban a
jogalkotónak – az a kötelessége, hogy a jogszabályok
egyértelműek, kiszámíthatóak, így a címzettek számára
előreláthatóak és hatásukban felmérhetőek legyenek. Ugyanakkor
a jogalkotó viszonylag széleskörű mérlegelési lehetőséget is
adhat a jogalkalmazónak. A jogalkalmazói döntés szempontjait
azonban olyan módon kell meghatároznia, hogy – amennyire csak
lehetséges – a lehető legkisebb körre korlátozza az eltérő vagy
az önkényes jogértelmezés lehetőségét. A jogbiztonság
megköveteli, hogy a jogalkotó kerülje el túl tág vagy
túlságosan határozatlan fogalmak használatát, a jogszabály
szövege pedig érthető és világos legyen, és megfelelően
értelmezhető normatartalmat hordozzon. A jogszabály-szöveg
ilyen jellegű fogyatékosságai különösen sértik a jogbiztonságot
akkor, amikor a rendelkezések alkotmányos alapjogok
korlátozását teszik lehetővé.
3.1. Az Alkotmánybíróság mindenekelőtt azt állapította
meg, hogy nem elégíti ki a jogbiztonság követelményeit az,
ahogyan a Bvtvr.M. kijelöli a véleménynyilvánítási-, és
sajtószabadság előzetes korlátozásának tárgyát. Az
Alkotmánybíróság megítélése szerint nem tükrözi egyértelműen a
törvényhozó szándékát és nem határolja be egyértelműen a
fogvatartott és a média közötti kommunikáció ellenőrzésére,
illetve a fogvatartotti nyilatkozat közlésének
megakadályozására felhatalmazott állami szervek hatáskörét az,
hogy a szabályozás a “sajtó” útján történő nyilatkozattételre
vonatkozik.
Ez a vélemény-, és sajtószabadság előzetes korlátozásánál
megengedhetetlen mértékű bizonytalanság forrása lehet. Az
Alkotmány 61. § (2) bekezdése kétségtelenül a “sajtó”
szabadságának védelméről szól. Az egyes ágazati törvények
azonban különböző tartalommal határozzák meg azokat a
fogalmakat, amelyeket a jogalkalmazónak az újonnan szabályozni
kívánt területtel összefüggésben értelmeznie kell. Az e
határozat II/2. pontjában idézett sajtótörvénybeli fogalom-
meghatározások (Stv. 20. §) mellett nem lehet figyelmen kívül
hagyni például a polgári jognak a sajtó-helyreigazításra vagy a
büntetőjognak a “nagy nyilvánosságra” vonatkozó rendelkezéseit
[Ptk. 79. §: Btk. 137. § 12. pont].
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a jogbiztonságnak
a “sajtó” fogalom fentiek szerinti határozatlanságából adódó
sérelmét nem küszöböli ki az, hogy a Bvtvr.M. 1. §-ával a
Bvtvr.-be beiktatott 37/B. § (2) bekezdése taxative megjelöli a
fogvatartott nyilatkozatának fizikai hordozóját: “írás, kép-,
hangfelvétel (a továbbiakban: közlésre szánt anyag)”. A
törvényhozó csupán a kommunikációs folyamat egyik elemét
rögzítette azzal, hogy meghatározta – bár ez is lényeges – hogy
“minek” a közlése akadályozható meg. A törvény arra vonatkozó
rendelkezésének hiánya, hogy a “sajtó” útján történő
nyilatkozat a “közlésre szánt anyag” mikénti közzétételét
jelent közelebbről, azaz pontosan a “hol” és “hogyan”
(könyvkiadásban, filmforgalmazás, videó-forgalmazás útján,
világhálón, stb.) történő közlést lehet megakadályozni –
figyelemmel a már létező jogági szabályokra is –, szükségképpen
további jogi szabályozást vagy esetenkénti jogalkalmazói
értelmezést igényel.
A véleménynyilvánítási szabadság és a sajtószabadság magas
alkotmányos értékéből, valamint e szabadság előzetes
korlátozása szigorú mércével megítélésének szükségességéből
következik annak egyértelmű kötelezettsége, hogy a
törvényalkotó ne csupán e szabadság előzetes
korlátozhatóságának okait, hanem a korlátozás hatálya alá
tartozó közlések körét is pontosan jelölje ki a törvényben. A
jogalkalmazói jogértelmezés semmiképpen nem felelne meg a
jogbiztonság követelményeinek. Az Alkotmánybíróság álláspontja
szerint a Bvtvr.-t módosító törvényben kell rögzíteni a
fogvatartott média-nyilatkozata megtilthatóságának pontos
terjedelmét. A törvényhozó mérlegelési körébe tartozik, hogy a
“sajtóra” önálló fogalmi meghatározást ad, vagy pedig utal más
törvény fogalmi rendszerére.
3.2. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az
államtitokhoz és a szolgálati titokhoz az “egyéb” jelzővel
kapcsolt bizalmas adat védelmében a fogvatartottak
véleménynyilvánítási szabadságának és a sajtószabadságnak
korlátozására a Bvtr.M.-ben adott felhatalmazás – a fogalom
tartalmának határozatlansága folytán – sérti a jogbiztonságot,
ezért alkotmányellenes.
Az egyéb bizalmas adat többféle értelmezése lehetséges. A
megszorító értelmezés esetén a “bizalmas adat” az államtitokról
és a szolgálati titokról szóló 1995. évi LXV. törvény 5/G. §-a
szerint meghatározott, a nemzetközi kapcsolatokhoz tartozó
korlátozottan megismerhető adat. Ugyanakkor nem kizárt az egyéb
bizalmas adat körének tág értelmezése sem, hiszen számos
törvény további – egyes esetekben egymást, még azonos elnevezés
mellett sem teljesen fedő - bizalmas jellegű adatot szabályoz
és véd: pl. magántitok-, üzleti-, üzemi-, bank-, értékpapír-,
biztosítási-, adótitok. Az adatvédelem köréből e körbe vonható
még a személyes adat, a különleges adat stb.
Az alkotmányos alapjogok korlátozása nem tűr meg ilyen
jogbizonytalanságot, nem viseli el a jogértelmezés ilyen széles
tartományát. A törvényhozás feladata, hogy a fogvatartottak
nyilvános közlésre szánt nyilatkozatai esetében – figyelemmel a
jogrendszer különböző titok-kategóriáira is – a lehető
legnagyobb pontossággal rögzítse az adatok azon körét, amelynek
védelme érdekében a közlés megakadályozható. Ennek során
támaszkodhat a különféle alapjogokat korlátozó titokvédelemmel
kapcsolatban eddig kifejtett alkotmánybírósági álláspontokra.
4. Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy a szabályozás nem
terjed ki minden olyan szabadságelvonásra, amelyeknek
végrehajtása a büntetés-végrehajtási szervezet feladata. Ilyen
a kóros elmeállapotú személyek esetében alkalmazható
büntetőjogi intézkedés: a kényszergyógykezelés [Btk. 74. §,
Bvtvr. 83-84. §, 9/1979. (VI. 30.) IM rendelet], valamint a
büntetőeljárási kényszercselekmény: az ideiglenes
kényszergyógykezelés [Be. 98. §, 9/1979. (VI. 30.) IM
rendelet].
5. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatot a benne foglalt
elvi álláspont jelentőségére tekintettel a Magyar Közlönyben
közzéteszi.
Dr. Németh János
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István Dr. Bihari Mihály
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó Dr.Erdei Árpád
alkotmánybíró előadó alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila Dr. Holló András
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kiss László Dr. Kukorelli István
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Strausz János Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István alkotmánybíró párhuzamos indokolása
Egyetértek a határozat rendelkező részével, amely szerint
alkotmányellenes az elítélt, az előzetesen letartóztatott,
illetve az elzárást töltő elkövető sajtó útján történő
nyilatkozattételének korlátozhatósága a közbiztonság, mások jó
hírneve vagy személyhez fűződő jogainak védelme, a bűnözés
megelőzése, a szolgálati titok és egyéb bizalmas adat
közlésének megakadályozása érdekében. A határozat elsősorban a
nyilatkozattétel megtagadásának lehetséges indokait és a
külvilággal való kapcsolattartásuk eszközeit vizsgálja. Ezzel
szemben úgy vélem, hogy az elsődleges alkotmányossági kérdés
az, összhangba hozható-e az Alkotmánnyal és a
véleményszabadsággal kapcsolatos korábbi alkotmánybírósági
felfogással a nyilatkozatok előzetes engedélyezési rendszerének
bevezetése.
1. A kifejezés szabadságát az Alkotmánybíróság a
véleményszabadság korlátait vizsgáló alaphatározatában mint az
egyén önkifejezésének, személyisége szabad kibontakoztatásának
elengedhetetlen módját és az egyén demokratikus társadalomban
való részvételének eszközét részesítette többletvédelemben.
“[A]z egyéni véleménynyilvánítás, a saját törvényei szerint
kialakuló közvélemény, és ezekkel kölcsönhatásban a minél
szélesebb tájékozottságra épülő egyéni véleményalkotás
lehetősége az, ami alkotmányos védelmet élvez. Az Alkotmány a
szabad kommunikációt – az egyéni magatartást és a társadalmi
folyamatot – biztosítja, s nem annak tartalmára vonatkozik a
szabad véleménynyilvánítás alapjoga.” [30/1992. (V. 26.) AB
határozat, ABH 1992, 167, 179.]
Véleményem szerint az egyén önmegvalósítását, autonóm
gondolkodásának megnyilvánulását alkotmányellenes módon
korlátozza egy olyan engedélyezési rendszer, amely a nézetek,
álláspontok nyilvános közlését – tartalmi alapon – akadályozza.
A kiemelt alkotmányos oltalomban részesülő véleményszabadság
bármely igazolását is fogadjuk el, az előzetes cenzúra
bevezetése – egészen szélsőséges esetektől eltekintve – nem
lehet indokolt. A szólásszabadság – mint az igazság
keresésének, illetve az egyén önkifejezésének elsődleges módja
vagy mint a közügyek megvitatásának fontos eszköze – a
vélemények szabad, előzetes tartalmi korlátoktól mentes
napvilágra kerülését jelenti.
Az Alkotmánybíróság a 20/1997. (III. 19.) AB határozatában
vizsgálta a sajtóról szóló 1986. évi II. törvény (a
továbbiakban: sajtótörvény) azon rendelkezését, amely lehetővé
tette az ügyész számára, hogy valamely sajtótermék vagy irat
nyilvános közlésének megtiltását kérje a bíróságtól, illetve a
nyilvános közlést ő maga azonnal felfüggessze, ha az
bűncselekményt valósított meg, bűncselekmény elkövetésére
hívott fel, közerkölcsöt sértett vagy mások személyhez fűződő
jogainak sérelmével járt, úgyszintén ha az időszaki lapot
nyilvántartásba vétel előtt vagy annak hiányában terjesztették.
Az Alkotmánybíróság e jogszabályi rendelkezést az
önrendelkezési jogra hivatkozással tartotta részben
alkotmánysértőnek. A testület azonban azt is megállapította,
hogy “az ügyész és a bíróság támadott döntési jogosultságai nem
foglalják magukban a sajtótermék útján közölni szánt gondolatok
tartalmának kötelező előzetes közhatalmi ellenőrzését,
értékelését és minősítését abból a szempontból, hogy azok
sajtótermékként előállíthatók-e. Ezért a támadott döntési
lehetőségek nem tekinthetők cenzúrának, tehát azok nem sértik a
sajtószabadsághoz való jogot”. (ABH 1997, 85, 95.)
Említésre méltó, hogy a sajtótörvény e támadott szakasza a
gyakorlatban nem volt alkalmas előzetes cenzúra megvalósítására
szemben a most vizsgált, a cenzúra klasszikus esetét jelentő
jogszabályi megoldással, az ügyész ugyanis a sajtótörvény
alapján – kötelezően előírt előzetes engedélyezési rendszer
hiányában – a lapok kinyomtatását követően, azok terjesztését
függeszthette fel, vagy a sajtótermék terjesztésének,
árusításának utólagos megtiltását kérhette a bíróságtól.
A véleménynyilvánítási szabadság érvényesülésének lényeges
garanciája a kifejezésre juttatandó gondolatok előzetes,
tartalmi szempontú vizsgálatának tilalma. Olyan eleme ez a
szólás szabadságának, amely kifejezett alkotmányos rendelkezés
nélkül is e szabadság elengedhetetlen biztosítéka. Minthogy a
cenzúra a szabad véleménynyilvánításhoz fűződő alapjog
legsúlyosabb korlátozását jelenti, a közlés előzetes cenzúrával
történő korlátozása csak szélsőséges esetekben, rendkívül szűk
körben, pontosan körülhatárolt módon minősülhet alkotmányosnak.
Ahogyan arra a köztársasági elnök is utal indítványában,
kivételes esetekben a fogva tartásra és az azzal járó sajátos
követelményekre (a büntetés-végrehajtási intézet rendjére)
tekintettel szükség lehet a nyilatkozattétel előzetes
engedélyezésére, de a szólásszabadság korlátozása ebben az
esetben sem haladhatja meg a feltétlenül szükséges mértéket.
2. A köztársasági elnök által alkotmányos szempontból
kifogásolt, a büntetések és intézkedések végrehajtásáról szóló
1979. évi 11. törvényerejű rendelet módosításáról szóló törvény
(a továbbiakban: BvtvrM.) 1. §-ával megállapított 37/B. § (2)
bekezdés első mondata alapján az elítélt nyilatkozattételét
tartalmazó írás, kép-, és hangfelvétel (a továbbiakban:
közlésre szánt anyag) közzétételéhez az országos parancsnok
vagy az általa kijelölt személy (a továbbiakban: parancsnok)
engedélye szükséges. Az engedélyt ugyanezen bekezdés alapján a
parancsnok akkor tagadhatja meg, ha a közlésre szánt anyag a
nemzetbiztonságot, a közbiztonságot, mások jó hírnevét vagy
személyhez fűződő jogait sérti, vagy az a bűnözés megelőzése,
államtitok, szolgálati titok vagy egyéb bizalmas adat
közlésének megakadályozása érdekében szükséges.
Az Alkotmánybíróság e jogszabályi rendelkezés alkotmányosságát
vizsgáló jelen határozatában megállapította, hogy a közlési
szabadság nem lehet kisebb pusztán azért, mert valaki
megsértette a büntetéssel fenyegetett jogszabályi tilalmakat
vagy előírásokat.
A határozat e megállapításából véleményem szerint az
következik, hogy a fogva tartottak esetében is csupán rendkívül
szűk körben korlátozható a véleményszabadság, az ugyanis olyan,
mindenkit egyformán megillető alapvető emberi jog, amelynek
korlátozhatósága nem az egyén élethelyzetétől függ. Önmagában a
fogva tartás ténye, a személyes szabadság korlátozása, nem
lehet indoka a szólásszabadság szigorúbb korlátozásának. A
jogalkotó által társadalomra veszélyesnek minősített szólások
büntetőjogi szankciójának kilátásba helyezése a fogva tartottak
esetében is elégséges. Nincs ugyanis nagyobb veszélye annak,
hogy fogva tartott személy tesz valamely, például államtitkot
vagy mások becsületét sértő nyilatkozatot, mintha ugyanezt egy
személyes szabadságában nem korlátozott személy teszi.
3. A köztársasági elnök által kifogásolt BvtvrM. 1. §-ának
hatályba lépése a gyakorlatban azt eredményezné, hogy a
parancsnok minden egyes, a fogva tartottak által közlésre szánt
anyag előzetes tartalmi vizsgálatát elvégezhetné, és annak
eredményeképpen döntené el, hogy a nyilatkozat sérti-e a
fentiekben felsorolt érdekek valamelyikét, amiért az engedélyt
megtagadja, avagy a közlést engedélyezi. Ez a jogszabály, amely
a börtönhatóságok számára szinte korlátlan felhatalmazást ad a
közölni kívánt gondolatok előzetes tartalmi vizsgálatára,
aránytalanul, következésképpen alkotmánysértő módon korlátozza
az Alkotmány 61. §-ában biztosított véleményszabadságot.
Véleményem szerint törvény meghatározhatja azokat a kivételes
körülményeket, amikor az előzetes vizsgálat megengedett,
illetve a jogalkotó a terhelt ügyében eljáró bírónak
lehetőséget adhat arra, hogy egyedi esetekben mérlegelje a
letöltendő szabadságvesztéssel büntetett elítélt nyilatkozati
joga korlátozásának szükségességét. Általános érvénnyel azonban
jogszabály nem teheti kötelezővé valamennyi fogva tartott
közlésre szánt anyagának előzetes tartalmi ellenőrzését.
Az Országgyűlés által elfogadott, de a köztársasági elnök által
még ki nem hirdetett törvény indokolatlanul teszi lehetővé az
elítéltek, az előzetes letartóztatásban lévők és az elzárást
töltők véleményének előzetes tartalmi ellenőrzését. Minden
egyes fogva tartott személy sajtó útján történő közlésének
előzetes, tartalmi szempontú vizsgálata nem minősül szükséges
intézkedésnek egy alkotmányos demokráciában.
Budapest, 2001. május 8.
Dr. Kukorelli István
alkotmánybíró
. |