A döntés szövege:
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság a köztársasági elnöknek az Országgyűlés
által elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény
alkotmányellenessége előzetes vizsgálatára benyújtott
indítványa alapján meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja: az elmúlt rendszer
titkosszolgálati tevékenységének feltárásáról és az
Állambiztonsági Szolgálatok Történeti Levéltára létrehozásáról
szóló 2003. évi III. törvény módosításáról szóló, az
Országgyűlés 2005. május 30-i ülésnapján elfogadott törvény 2.
§ (1) bekezdése valamint 8. §-a alkotmányellenes.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben
közzéteszi.
Indokolás
I.
1. Az Országgyűlés a 2005. május 30-i ülésnapján 194 igen
szavazattal, 6 ellenében, 129 tartózkodás mellett elfogadta az
elmúlt rendszer titkosszolgálati tevékenységének feltárásáról
és az Állambiztonsági Szolgálatok Történeti Levéltára
létrehozásáról szóló 2003. évi III. törvény (a továbbiakban:
ÁSZTLtv.) módosításáról szóló, T/14230. számú törvényjavaslatot
(a továbbiakban: Törvény).
Az Országgyűlés elnöke a Törvényt 2005. május 31-én küldte át a
köztársasági elnök hivatalába kihirdetésre.
A Törvénnyel szemben a köztársasági elnök alkotmányos
aggályokat fogalmazott meg, ezért azt nem írta alá, hanem a
2005. június 14-én kelt indítványában – az Alkotmány 26. § (4)
bekezdésében biztosított jogkörénél fogva – az
Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a
továbbiakban: Abtv.) 1. §-ának a) pontja, 21. § (1)
bekezdésének b) pontja és a 35. §-a alapján a Törvény előzetes
alkotmányossági vizsgálatát kezdeményezte.
A köztársasági elnök álláspontja szerint a kihirdetésre
megküldött törvény 2. § (1) bekezdése – az ÁSZTLtv. 5. § (4)
bekezdése c) pontját megállapító részében –, valamint 8. §-a –
az ÁSZTLtv. 5. § (4) bekezdése c) pontjában meghatározott
személyi kör tekintetében –alkotmányellenes.
2. Az indítvány lényege szerint a kihirdetésre megküldött
Törvény lényegi eleme, hogy kiveszi az anonimizálandó adatok
köréből az operatív kapcsolat, a hálózati személy és azon
hivatásos alkalmazott, akinek a személyi anyaga a Levéltár
kezelésében van, azonosításához és a működése megismeréséhez
szükséges személyes adatait [a Törvény 2. § (1) bekezdése
alapján a ÁSZTLtv. új 5. § (4) bekezdés c) pontja].
Ezeket az adatokat bárki nyilvánosságra hozhatja [ÁSZTLtv.
hatályos 5. § (5) bekezdése]. A Törvény 8. §-a által
megállapított ÁSZTLtv. 10/A. §-a alapján a Levéltár a honlapján
bárki számára hozzáférhetővé teszi az olyan dokumentumokat,
melyekből a nem anonimizálandó adatok is megismerhetőek.
A módosítás révén tehát megszűnne az operatív kapcsolat, a
hálózati személy és azon hivatásos alkalmazott, akinek a
személyi anyaga a Levéltár kezelésében van, joga arra, hogy a
Levéltár kezelésében lévő személyi anyagaikban az
azonosításukhoz szükséges személyes és a működésükre vonatkozó
adataikat a törvény anonimizálással védje. Azokat bárki
korlátozás nélkül megismerheti.
Mind a hatályos ÁSZTLtv. szabályozása – hogy a megfigyelt
személy megismerheti a vele kapcsolatba hozható hálózati
személyről, operatív kapcsolatról és hivatásos alkalmazottról
az annak azonosításához szükséges adatokat [3. § (2) bekezdés]
– mind a Törvény szándéka azzal, hogy ezeket az adatokat a
jövőben bárki megismerhesse, korlátozza e személyeknek a
személyes adatok védelméhez való jogát [Alkotmány 59. § (1)
bekezdés].
Ugyancsak korlátozza ezt a jogot a ÁSZTLtv-nek az a
rendelkezése is, hogy a közszereplő hivatásos alkalmazott, a
közszereplő operatív kapcsolat és a közszereplő hálózati
személyek azonosításához szükséges adatai bárki által
megismerhetőek és nyilvánosságra hozhatóak [5. § (4) bekezdés
c) pont].
A jelen ügyben megfogalmazott egyik alkotmányossági kérdés az,
hogy megfelelnek-e az alapjog-korlátozás alkotmányos
feltételeinek a Törvény azon rendelkezései, melyek bárki
számára hozzáférhetővé teszik az operatív kapcsolat, a hálózati
személy és azon hivatásos alkalmazott, akinek a személyi anyaga
a Levéltár kezelésében van, személyes és működésükkel
kapcsolatos adatait, függetlenül attól, hogy az illető
közszereplő-e (Törvény 2. § (1) bekezdése és 8. §-a az ÁSZTLtv.
5. § (4) bekezdés új c) pontja tekintetében).
A köztársasági elnök szerint a Törvény 2. § (1) bekezdése és 8.
§-a alkotmányos indok nélkül tenné bárki részére hozzáférhetővé
ezeket az adatokat, ezért sérti a személyes adatok védelméhez
az Alkotmány 59. § (1) bekezdésében biztosított jogot.
A 60/1994. (XII. 24.) AB határozatból (ABH 1994, 342.) a
köztársasági elnök szerint az következik, hogy az operatív
kapcsolatok, hálózati személyek, hivatásos alkalmazottak e
tevékenységükkel összefüggő adatai személyes adatok, és
nyilvánosságra hozatalukra, illetve közérdekűségükre csak akkor
lehet igényt tartani, ha e személyek közszereplők. Ellenkező
esetben az érintett személyek személyes adatai az Alkotmány 59.
§ (1) bekezdése védelme alatt állnak.
A köztársasági elnök szerint a törvényhozó a Törvény elfogadása
során nem fogalmazott meg olyan alkotmányos célt, melynek
elérése indokolttá és szükségessé tenné a teljes nyilvánosságra
hozatallal járó alapjog-korlátozást. Mivel a megfigyeltek az
ÁSZTLtv. hatályos 3. § (2) bekezdése alapján is megismerhetik a
velük kapcsolatba hozható operatív kapcsolatról, hálózati
személyről, hivatásos alkalmazottról az azonosításukhoz
szükséges adatokat, az ezzel összefüggő információs
önrendelkezési jog érvényesítéséhez (és az „információs
kárpótláshoz”) nincs szükség ezeknek a személyes adatoknak a
teljes nyilvánosságra hozatalára.
Alkotmányosan elfogadhatatlan ugyanakkor az alapvető jog
korlátozása indokaként az, hogy a törvényhozó az ügynöki
tevékenységre vonatkozó személyes és egyéb adatok esetenkénti
jogsértő nyilvánosságra hozatalát úgy kívánja megelőzni, hogy
lehetővé teszi valamennyi ilyen személyes adat nyilvánosságra
hozatalát.
A köztársasági elnök utalt arra is, hogy a Törvény új 5. § (4)
bekezdése c) pontjában felsorolt személyek egységes kezelése
adataik nyilvánosságra hozatalát illetően alkotmányossági
szempontból aggályos, mert a hivatásos alkalmazottaknak, tehát
a beszervezőknek és tartótiszteknek, illetve a hálózati
személyeknek, tehát a beszervezett ügynököknek a
titkosszolgálatok működtetésében és tevékenységében jelentősen
eltérő szerepük volt. Kérte ezért, hogy az Alkotmánybíróság az
alkotmányossági vizsgálatot a Törvény új 5. § (4) bekezdése c)
pontjában felsorolt személyi körök tekintetében külön-külön
folytassa le.
3. A köztársasági elnök szerint a Törvény 2. § (1) bekezdése az
ÁSZTLtv. 5. § (4) bekezdése c) pontját megállapító részében,
valamint 8. §-a az ÁSZTLtv. 10/A. §-át megállapító részében –
amennyiben az az ÁSZTLtv. 5. § (4) bekezdése c) pontjában
meghatározott személyi körre vonatkozik – ellentétes az
Alkotmány 57. § (5) bekezdésében foglalt jogorvoslathoz való
joggal is.
Az Alkotmány 57. § (5) bekezdése szerint a Magyar
Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki
jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más
hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.
Ez a szabály a „más hatósági döntések” ellen is előírja a
jogorvoslat megnyitását, a köztársasági elnök szerint
függetlenül attól, hogy az adott állami szerv a közigazgatási
szervnek minősül-e. Ha tehát állami szerv jogszabály
felhatalmazása alapján magánjogi jogalanyokat érintő közhatalmi
jellegű egyedi döntést hozhat, az Alkotmány 57. § (5) bekezdése
megköveteli a jogorvoslat lehetőségét. Különösen irányadó ez a
szabály akkor, ha az egyedi döntés valamely alapjog
szempontjából lényeges életviszonyra vonatkozik és a döntés
által bekövetkező érdeksérelem jelentős lehet.
Ebben az értelemben állapította meg az Alkotmánybíróság az Abh.-
ban, hogy a vizsgált törvény akkor alkotmányos, ha „a közérdekű
adatok feltárását olyan eljárás előzi meg, amely szavatolja
azok valódiságát. Vagyis a bizottság államigazgatási eljárási
jellege és a bírói út a törvény alkotmányosságának feltétele.”
Az Abh. felhívja a figyelmet arra is, hogy a különböző
biztonsági szolgálatok által kezelt adatok teljes körűségének
és megbízhatóságának kérdése súlyos alkotmányossági kérdésként
vetődik fel, ha a törvényhozó a teljes adatanyag, s így minden
hálózati személy kilétének nyilvánosságra hozása mellett dönt.
Ha pedig a nyilvánosságra hozatal nem teljes körű, az adatok
megbízhatósága elsősorban abból a szempontból jelentős, hogy
hamis – különösen utólag behelyezett – adatok és nevek
nyilvánosságra kerülése ellen a Törvényben meghatározott
eljárás nyújtson elegendő biztosítékot.
A Törvény 2. § (1) bekezdése és 8. §-a lényegében a teljes
nyilvánosságra hozatalt tűzi célul, legalábbis ami az ÁSZTLtv.
új 5. § (4) bekezdés c) pontjában felsorolt személyek
azonosításhoz szükséges adatokat és ebbéli tevékenységeiket
illeti. Ez a személyes adatvédelmi aspektus mellett közvetlenül
kihathat az érintettek jóhírnevére [Alkotmány 59. § (1)
bekezdés] is. Ezért alkotmányossági feltétel, hogy az ilyen
adatok nyilvános feltárását olyan eljárás előzze meg, mely
szavatolja azok valódiságát. Vagyis a közigazgatási eljárás és
végső soron a bírói út a nyilvánosságra hozatal feltétele.
Ilyen garanciális jogorvoslati rendelkezéseket a Törvény,
illetve az ÁSZTLtv. nem tartalmaz.
Az utólagos jogorvoslat igénybevétele, bár fontos lehet, de
számos esetben nem lenne képes hatékony módon reparálni az
alapjog sérelmet. Márpedig az Alkotmánybíróság gyakorlata
szerint a jogorvoslatnak érdeminek és hatékonynak kell lennie.
A megelőző és hatékony jogorvoslati út kizárását sem
elkerülhetetlennek, sem arányosnak nem lehet tekinteni.
Mindezek alapján a Törvény 2. § (1) bekezdése és 8. §-a a
köztársasági elnök szerint ellentétes az Alkotmány 57. § (5)
bekezdésével, mert nem biztosítja a megelőző, hatékony
jogorvoslatot az érintettek számára.
II.
1. Az Alkotmány szabályai szerint:
„57. § (...)
(5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak
szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági,
közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy
jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot – a jogviták ésszerű
időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan – a
jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával
elfogadott törvény korlátozhatja. (...)
59. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkit megillet a
jóhírnévhez, a magánlakás sérthetetlenségéhez, valamint a
magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog.”
2. A Törvénynek a köztársasági elnöki indítvánnyal támadott
szabályai a következőképpen rendelkeznek:
„2. §
(1) Az ÁSZTLtv. 5. § (4) bekezdés c) pontja helyébe a következő
rendelkezés lép, a bekezdés a következő új d) ponttal egészül
ki, egyben a jelenlegi d) pont jelölése e) pontra változik:
,,(Nem kell anonimizálni)
c) az operatív kapcsolat, a hálózati személy és azon hivatásos
alkalmazott, akinek a személyi anyaga a Levéltár kezelésében
van, családi és utónevét, illetve neveit, születési helyét és
idejét, munkahelyét, foglalkozását, beszervezésének, illetve
állományba vételének idejét, az azt végző személy nevét és
rendfokozatát, minősítését, a beszervezés, illetve az
állományba vétel alapját, foglalkoztatása vonalát, fedőnevét,
illetve fedőszámát, nők esetében leánykori családi és utónevét,
illetve neveit,
d) a bírósági, illetve államigazgatási vagy más hatósági
eljárás során hatáskörében, illetve a Magyar Dolgozók Pártja
vagy a Magyar Szocialista Munkáspárt tisztségviselőjeként vagy
alkalmazottjaként e minőségében eljáró személy családi és
utónevét, illetve neveit, továbbá beosztását;" (...)
8. §
Az ÁSZTLtv . a következő új 10/A . §-sal egészül ki:
„10/A. § (1) A Levéltár a honlapján bárki számára – az általa
kezelt iratok vonatkozásában teljes körűen – hozzáférhetővé
teszi
a) az 1. §-ban meghatározott szervek iktatókönyveinek, továbbá
operatív tisztjei saját munkanaplóinak digitalizált másolatait,
b) az 1. §-ban meghatározott szervek hálózati nyilvántartásából
az ún. 6-os kartonok digitalizált másolatait, ha az érintett
személy ún. beszervezési dossziéja (’B’-dosszié) vagy ún.
munkadossziéja (’M’-dosszié) szerepel a Levéltár által kezelt
valamely iktatókönyvben,
c) a Belügyminisztérium Személyzeti Főosztályának kartonális
nyilvántartásából a ’T’-tisztek, valamint az ’SZT’-tisztek
kinevezési parancsait.
(2) Ha a Levéltár az e törvény 5. §-a alapján történő
megismeréshez valamely általa kezelt iratról másolatot készít,
annak digitalizált változatát a Levéltár a honlapján bárki
számára hozzáférhetővé teszi.
(3) A Levéltárban kezelt iratok digitalizált másolatait teljes
körűen a Levéltár honlapján bárki számára hozzáférhetővé kell
tenni. A közzététel ütemezését – az (1) bekezdésben
meghatározott közzététel megvalósulását követően – a Testület
határozza meg.
(4) A Levéltár honlapján megfigyelt személyre és harmadik
személyre vonatkozó személyes adatokat kizárólag az érintett
megfigyelt személy, illetve harmadik személy kifejezett
hozzájárulásával lehet bárki számára hozzáférhetővé tenni.
(5) Az e §-ban meghatározott másolatok elkészítésekor az 5. §
rendelkezéseit alkalmazni kell."
III.
1. Alkotmányjogi szempontból a jelen ügy előzményének lehet
tekinteni az egyes fontos tisztségeket betöltő személyek
ellenőrzéséről szóló (módosított) 1994. évi XXIII. törvény (a
továbbiakban: Etv.) egyes rendelkezései alkotmányellenességének
utólagos vizsgálata tárgyában született alkotmánybírósági
határozatokat.
Az Etv.-t eddig az Alkotmánybíróság több határozatban
vizsgálta, így többek között a 60/1994. (XII. 24.) AB
határozatban (1. Abh.) és a 23/1999. (VI. 30.) AB határozatban
(2. Abh.).
Az Etv. eredeti alapkoncepciója volt, hogy kötelezővé tette
meghatározott állami tisztségviselők és más fontos tisztségek
betöltőinek ellenőrzését, abból a szempontból, hogy bizonyos
személyek a jogállam kialakulása előtt végeztek-e (belső
reakció elhárító) állambiztonsági tevékenységet; kaptak-e
döntéseikhez az állambiztonsági szervektől adatokat; illetve
tagjai voltak-e a karhatalmi alakulatnak, a Nyilaskeresztes
Pártnak. Ha a vizsgálat során valakiről ezeket megállapítják,
akkor az ellenőrzés eredményét nyilvánosságra hozzák, kivéve,
ha az ellenőrzött személy tisztségéről lemondott. Mindez azt
jelentette, hogy az Etv. attól függően minősítette az
ellenőrzött személy bizonyos adatait közérdekűvé, hogy a
személy a politikai közéletben részt vesz-e, a közvéleményt
alakítja-e.
Az 1. Abh. értelmében az Etv. alkotmányossági vizsgálatának
legfontosabb kérdése kettős megközelítésben is felvethető volt,
aszerint, hogy a kiindulás az információszabadságból vagy a
személyi adatok közérdekűvé nyilvánításából történik. A
III/III. Csoportfőnökség (és részben a többi titkosszolgálat)
nyilvántartásai mind céljukat, mind tartalmukat, mind
titkosságukat tekintve ellentétesek a jogállam minden
eszméjével és tételesen az Alkotmánnyal is. Mi indokolhatja
tehát a jogállamban titkos minősítésük fenntartását; illetve
hogyan lehet úgy nyilvánosságra hozni őket, hogy közben azoknak
a személyiségi jogai, akik e jogaik alkotmányos védelmét
élvezik, ne sérüljenek? Ez a kérdésfeltevés az
alkotmányellenesen létrejött titkosszolgálati adattárak
egészének sorsát érintette, az Alkotmánybíróság ezért a
vizsgálatot a nyilvántartások további sorsának
alkotmányosságára is kiterjesztette.
Az 1. Abh. értelmében mindkét megközelítés azonban ugyanahhoz
az ügydöntő kérdéshez vezet: a közérdekű nyilvántartás mely
adatai kezelhetők mégis személyes adatként; illetve mely
személyes adatok minősíthetők közérdekűnek? A határozat
megállapította, hogy az Etv-vel érintett nyilvántartások
titkosságának megszüntetéséből nem következik az, hogy a
nyilvántartásokban szereplő adatokat mindenki számára
hozzáférhetővé kell tenni, vagyis hogy az adatok automatikusan
közérdekű adattá válnak. A titkosság megszűnése önmagában azt
eredményezi, hogy információs önrendelkezési jogát [Alkotmány
59. § (1) bek.] minden érintett érvényesítheti, azaz saját
személyes adatát megismerheti és azzal rendelkezhet. Egyebekben
viszont az 1. Abh. szerint az ellenőrzendő személyeknek az
állami vagy a közéletben betöltött pozíciója az, ami az
adataikat az Alkotmány 61. § (1) bekezdése értelmében
közérdekűvé teszi. Az Alkotmánybíróság a határozatában tehát a
közérdekű adat fogalmát az Alkotmány 61. § (1) bekezdésére
vonatkoztatta, s nem abban az értelemben használta, ahogy azt a
személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok
nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény (a
továbbiakban: Avtv.) 2. § 3. pontja meghatározza, illetve ahogy
arról az Avtv. 19. § (3) bekezdése rendelkezik. Az 1. Abh.
szerint közérdek önmagában nem elég alapjog-korlátozás
indokolására – hacsak maga az Alkotmány kifejezetten nem
engedélyezi, mint például a kisajátítás esetében. [Vö. 64/1993.
(XII. 22.) AB határozat, ABH 1993, 373, 381.] A személyi szám
határozat kifejezetten el akarta kerülni, hogy az adatvédelmet
csupán a közérdekre hivatkozva át lehessen törni [15/1991. (IV.
13.) AB határozat, ABH 1991, 40, 42.]. Ez az alkotmányos
követelmény érvényes arra a törvényre is, amely – mint az Etv.
– az Avtv.-től függetlenül elrendeli személyes adat
nyilvánosságra hozását. Az 1. Abh. szerint ügydöntő tehát annak
az alapjognak vagy alkotmányos elvnek, illetve intézménynek
azonosítása, amely a személyes adat nyilvánosságra hozását
szükségessé teszi, továbbá annak vizsgálata, hogy az
információszabadság és az adatvédelem alapjogai kölcsönös
korlátozása mindegyikük céljához viszonyítva arányos legyen.
Az 1. Abh., noha számos ponton alkotmányellenességet állapított
meg, a főkérdésben az indítványokat lényegében elutasította.
Emellett az Etv. alapkoncepcióját a fenn kifejtettek szerint
kitágította: felvetette az alkotmányellenes nyilvántartások és
az ezekben foglalt adatok jogi sorsa általános rendezésének
kérdését, és – alkotmányellenességet előidéző mulasztást
megállapítva – felhívta a törvényalkotót, hogy mind a
megfigyeltek, mind az ügynökök információs önrendelkezési jogát
biztosítsa.
Az Etv.-t ezt követően módosító 1996. évi LXVII. törvény az 1.
Abh-nak kívánt eleget tenni. Rendelkezései, néhány eljárási,
technikai szabály pontosítása mellett, főként az ellenőrzendő
személyi kör meghatározására és az információs önrendelkezési
jog gyakorlásának biztosítására irányulnak. Ez utóbbi célból az
Etv. mint új intézményt, létrehozta a Történeti Hivatalt (TH),
speciális levéltárként.
A Történeti Hivatal jogutódjaként jött létre az Állambiztonsági
Szolgálatok Történeti Levéltára (a továbbiakban Levéltár),
amelyről a 2003. január 22-én hatályba lépett ÁSZTLtv.
rendelkezett. Az ÁSZTLtv. azzal jellemezhető, hogy a Levéltár
olyan közlevéltár, amely állami szaklevéltárként működik. A
levéltár illetékessége a törvényben meghatározott iratokra
terjed ki. A Levéltár működésének speciális szabályait,
valamint ellátandó feladatait az ÁSZTLtv. határozza meg.
Az ÁSZTLtv. 1. § (1) bekezdése szerint:
„A törvény hatálya kiterjed azokra az iratokra és adatokra,
amelyek 1944. december 21. és 1990. február 14. között az
állambiztonsági tevékenységet végző magyar állami szervek
működésével összefüggésben
a) a Belügyminisztérium III-as Főcsoportfőnökségénél, ennek
területi és helyi szerveinél, illetve elődeiknél (a Magyar
Államrendőrség budapesti és vidéki főkapitányságának Politikai
Rendészeti Osztályain és a Gazdasági Rendészeti Osztályok
operatív csoportjaiban, a Magyar Államrendőrség Államvédelmi
Osztályánál, a Belügyminisztérium Államvédelmi Hatóságánál, az
Államvédelmi Hatóságnál, 1953 és 1956 között a
Belügyminisztérium államvédelmi feladatokat ellátó szervezeti
egységeinél, a Belügyminisztérium Politikai Nyomozó
Főosztályánál), a Belügyminisztérium Határőrség Felderítő
Osztályánál, valamint a Honvédelmi Minisztérium Katonapolitikai
Osztályán, a Honvédelmi Minisztérium Katonapolitikai
Csoportfőnökségén, a Honvédelmi Minisztérium Katonai Elhárító
Főcsoportfőnökségén, a Honvédelmi Minisztérium IV.
Főcsoportfőnökségén, a Magyar Néphadsereg Vezérkara 2.
Csoportfőnökségén, a Belügyminisztérium Külügyi Osztályánál, a
Belügyminisztérium Nemzetközi Kapcsolatok Osztályánál, a
Belügyminisztérium Belbiztonsági Osztályánál, a
Belügyminisztérium Állambiztonsági Operatív Nyilvántartó
Osztályánál vagy
b) a Belügyminisztérium Személyzeti Főosztályánál a
Belügyminisztérium III. Főcsoportfőnökségének alkalmazottaival
és a titkos, illetve a szigorúan titkos állományú
munkatársaival kapcsolatban,
c) illetőleg az egyes fontos, valamint közbizalmi és
közvélemény-formáló tisztségeket betöltő személyeket ellenőrző
bizottságnál
keletkeztek és irattári anyagába tartoztak.”
2. A különböző országok közpénzekből fenntartott levéltáraira –
miként arra a köziratokról, a közlevéltárakról és a
magánlevéltári anyag védelméről szóló 1995. évi LXVI. törvény
javaslatához fűzött indokolás rámutat – általánosan jellemző,
hogy elsődleges feladatként a közhatalmat gyakorló vagy
közfeladatot ellátó szervek irattáraiba tartozó dokumentumoknak
(összefoglaló néven: köziratoknak) azt a részét őrzik meg és
bocsátják a kutatók rendelkezésére, amely az irattárat
létrehozó szerv működéséhez már nem szükséges, de adattartalma
miatt a történetírás elsődleges forrásául szolgálhat, vagy az
állam folytonossága, illetőleg az állampolgárok érdekeinek
védelme szempontjából nélkülözhetetlen.
A nyugat-európai államok túlnyomó többsége – az információ
szabadságáról, valamint a személyes adatok védelméről szóló
törvényeikhez igazodva – új levéltári törvényt alkotott.
Tipikusnak tekinthető, hogy e jogszabályok mindegyike a
köziratok védelme és használhatóságának biztosítása érdekében
meghatározza egyebek között az archiválási kötelezettség alá
tartozó irattárak, valamint az ezen irattárak maradandó értékű
iratainak átvételére illetékes levéltárak körét, s ezzel
összefüggésben definiálja az irat fogalmát, idesorolva bármely
típusú adathordozón rögzített adatot és információt; abból az
alapelvből kiindulva, hogy a köziratok nyilvánosságát csak az
állampolgárok és az állam jogos érdekeinek védelme miatt, akkor
is csak meghatározott időre szólóan lehet korlátozni,
szabályozza a levéltárban őrzött köziratok használatát.
E szabályozás jellemzője, hogy más rendelkezések vonatkoznak az
iratok tudományos kutathatóságára, megismerésére és más
szabályok a bárki által való megismerésre; eltérés mutatkozik a
személyes adatot tartalmazó illetve nem tartalmazó levéltári
anyag védelmét illetően. Fő szabály szerint, az európai
joggyakorlatban is általánosan alkalmazott harminc év az
általános kutatási időhatár: a keletkezés naptári évétől
számított harminc éven túli levéltári anyagban kutathat bárki.
Személyes adatot tartalmazó levéltári anyagra speciális
kutatási időhatár vonatkozik: főszabályként az ilyen anyag az
érintett halálozási évét követő harminc év után válik bárki
számára kutathatóvá.
A jelen ügyben nem szükséges a közlevéltárakban végezhető
tudományos kutatás lehetőségével [és az ezzel összefüggő
nyilvánosságra hozatallal] kapcsolatos alkotmányossági
követelményeket vizsgálni, mert a Törvény támadott
szabályaiban, lényeges tartalmuk szerint, „bárki” általi
megismerhetőségről és nyilvánosságra hozatalról van szó.
3. Az ÁSZTLtv. hatályos 5. § (1) bekezdése értelmében –
anonimizált formában – bárki megismerheti és nyilvánosságra
hozhatja a Levéltárában kezelt iratokat. Nem kell azonban
anonimizálni, többek között, azokat az adatokat, amelyek a
közszereplő hivatásos alkalmazott, a közszereplő operatív
kapcsolat és a közszereplő hálózati személyek azonosításához
szükségesek [5. § (4) bekezdés hatályos c) pontja].
Ezen túlmenően a megfigyelt, a harmadik személy, a hivatásos
alkalmazott, az operatív kapcsolat és a hálózati személy
megismerheti és nyilvánosságra hozhatja a Levéltárban kezelt
iratban szereplő, kizárólag vele kapcsolatba hozható személyes
adatokat [3. § (1) bekezdés].
A megfigyelt személy továbbá megismerheti a vele kapcsolatba
hozható hálózati személyről, operatív kapcsolatról és hivatásos
alkalmazottról az annak azonosításához szükséges adatokat is
[3. § (2) bekezdés].
Végül a 3. § (3) bekezdése alapján a megfigyelt személy,
illetve a harmadik személy megismerheti és – a harmadik
személy, illetve a megfigyelt személy hozzájárulásával
–nyilvánosságra hozhatja a megfigyelt és a harmadik személy
között történt személyes érintkezéseket rögzítő vagy leíró
adatokat (pl. személyes találkozásról, beszélgetésről gyűjtött
adatok).
E hatályos rendelkezések célja az érintettek információs
önrendelkezési jogának garantálása és a közérdekű adatok
megismeréséhez fűződő alkotmányos jog érvényesülése, megfelelő
egyensúly teremtése az információ szabadsága és a személyes
adatok védelme között.
A Törvény ezt, a fokozatosságra épülő iratnyilvánossági
struktúrát átalakítja. A módosítás lényegi eleme, hogy kiveszi
az anonimizálandó adatok köréből az operatív kapcsolat, a
hálózati személy és azon hivatásos alkalmazott, akinek a
személyi anyaga a Levéltár kezelésében van, azonosításához és a
működése megismeréséhez szükséges személyes adatait [a Törvény
2. § (1) bekezdése alapján a ÁSZTLtv. új 5. § (4) bekezdés c)
pontja].
Ezeket az adatokat bárki nyilvánosságra hozhatja [ÁSZTLtv.
hatályos 5. § (5) bekezdése ]; a Törvény 8. §-a által
megállapított ÁSZTLtv. 10/A. §-a alapján pedig a Levéltár a
honlapján bárki számára hozzáférhetővé teszi az olyan
dokumentumokat, melyekből a nem anonimizálandó adatok is
megismerhetőek.
A módosítás révén már most megszűnne az operatív kapcsolat, a
hálózati személy és azon hivatásos alkalmazott, akinek a
személyi anyaga a Levéltár kezelésében van, joga arra, hogy a
Levéltár kezelésében lévő személyi anyagaikban az
azonosításukhoz szükséges személyes és a működésükre vonatkozó
adataikat a törvény anonimizálással védje – tekintet nélkül
arra, hogy az iratok mikor keletkeztek, illetve az érintett
személy él-e még, vagy halála óta mennyi idő telt el.
A Törvény nem tartalmaz semmilyen kiegyensúlyozást az
információ szabadsága és a személyes adatok védelme között.
Korlátozás nélkül, az adatok megismeréséhez fűződő alkotmányos
jog érvényesülésének biztosít egyoldalúan, feltétlen
elsőbbséget.
A személyes adatok védelméhez való jog korlátozását
indokolhatja a megfigyeltek információs önrendelkezési joga (és
„információs kárpótlása”), továbbá az 1. Abh-ban előírt az a
követelmény, hogy a közszereplők arra vonatkozó adatai, hogy
korábban a jogállamisággal ellentétes tevékenységet folytattak,
vagy olyan szerv tagjai voltak, amely korábban a
jogállamisággal ellentétes tevékenységet folytatott, az
Alkotmány 61. § szerinti közérdekű adatok.
Az 1. Abh.-ból azonban az következik, hogy az operatív
kapcsolatok, hálózati személyek, hivatásos alkalmazottak e
tevékenységükkel összefüggő adatai személyes adatok, és
nyilvánosságra hozatalukra, illetve közérdekűségükre csak akkor
lehet igényt tartani, ha e személyek közszereplők. Ellenkező
esetben az érintett személyek személyes adatai az Alkotmány 59.
§ (1) bekezdése védelme alatt állnak.
Az Alkotmánybíróság a működése kezdetétől a személyes adatok
védelméhez való jogot nem hagyományos védelmi jogként
értelmezi, hanem annak aktív oldalát is figyelembe véve,
információs önrendelkezési jogként [20/1990. (X. 4.) AB
határozat, ABH 1990, 69, először kifejezetten: 15/1991. (IV.
13.) AB határozat, ABH 1991, 40, 41.]
Nincs olyan alkotmányos cél, melynek elérése indokolttá és
szükségessé tenné a teljes nyilvánosságra hozatallal járó
alapjog-korlátozást. Mivel a megfigyeltek a ÁSZTLtv. hatályos
3. § (2) bekezdése alapján is megismerhetik a velük kapcsolatba
hozható operatív kapcsolatról, hálózati személyről, hivatásos
alkalmazottról az azonosításukhoz szükséges adatokat, az ezzel
összefüggő információs önrendelkezési jog érvényesítéséhez (és
az „információs kárpótláshoz”) nincs szükség ezeknek a
személyes adatoknak a teljes nyilvánosságra hozatalára.
A puszta információs érdek önmagában nem elég a személyes
adatok védelméhez való jognak a Törvény kifogásolt szabályai
szerinti korlátozásához.
Nem jöhet szóba az alapvető jog korlátozása indokaként az, hogy
a törvényhozó az ügynöki tevékenységre vonatkozó személyes és
egyéb adatok esetenkénti jogsértő nyilvánosságra hozatalát úgy
kívánja megelőzni, hogy lehetővé teszi valamennyi ilyen
személyes adat nyilvánosságra hozatalát. Az 1. Abh. értelmében
önmagában a közérdek, vagy olyan jogpolitikai célkitűzések,
mint „az elmúlt rendszer állambiztonsági szolgálatai
tevékenységének megismerése” (ÁSZTLtv. Preambuluma), nem
elegendőek a személyes adatok nyilvánosságra hozatalához. A
hivatásos alkalmazottak, hálózati személyek (ügynökök) stb.
nyilvános azonosítása, a tevékenységüket dokumentáló anyagok
nyilvánosságra hozatala önmagában egyébként sem elegendő „az
elmúlt rendszer állambiztonsági szolgálatai tevékenységének
megismeréséhez”. Bármilyen súllyal bírtak is az állambiztonsági
szervek a pártállami rendszerben, irataik és adataik csak
alapos szakmai forráskritikával és a másutt feltalálható
további adatokkal való egybevetés alapján képezhetik a „múlt
feltárásának” forrásbázisát, és az ilyen adatminőség a
feltétele annak, hogy személyiségi jogok korlátozása
alkotmányos lehessen.
Mindezek alapján megállapítható, hogy a Törvény 2. § (1)
bekezdése valamint 8. §-a az ÁSZTLtv. 5. § (4) bekezdése c)
pontjában meghatározott személyi kör tekintetében ellentétes az
Alkotmány 59. § (1) bekezdésével. A személyes adatok védelméhez
való jog sérelmének megállapítása következtében nem volt
szükség arra a további vizsgálódásra, hogy a Törvény új 5. §
(4) bekezdése c) pontjában felsorolt személyek egységes
kezelése alkotmányosan elfogadható-e.
4. Az Alkotmány 57. § (5) bekezdése „a bírósági, közigazgatási
és más hatósági döntés ellen” írja elő a jogorvoslat
megnyitását.
A jogorvoslathoz való alapvető jog tárgyilag a hatósági
döntésekre terjed ki. Nem terjed ki a nem állami, pl. a
munkáltatói (1129/B/1992. AB határozat, ABH 1993, 604, 605.),
vagy a tulajdonosi (1534/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 602,
603.) döntésekre, és nem terjed ki az állami, de nem hatósági,
pl. a katonai elöljárói [485/B/1992. AB határozat, ABH 1992,
611, 613.; 578/B/1992. AB határozat, ABH 1993, 590, 591.;
57/1993. (X. 25.) AB határozat, ABH 1993, 349, 351.]
döntésekre. Azt, hogy valamely állami vagy nem állami szerv
döntése hatóságinak minősül-e az Alkotmány 57. § (5) bekezdése
alkalmazásában, csak a konkrét szabályozási környezetre
tekintettel lehet eldönteni.
Az 1. Abh. értelmében az Etv. alkotmányossága megítélésének
általános kérdései közé tartozott az, hogy az Etv-ben
meghatározott adatoknak a hiányos vagy megbízhatatlan volta,
illetve a törvény ezeken alapuló végrehajtása nem vezet-e
alkotmányellenes diszkriminációra; a határozat szerint
ugyanennek az alkotmányos problémának a másik oldala volt, hogy
az 1. Abh. szerint az Etv. „akkor alkotmányos, ha a közérdekű
adatok feltárását olyan eljárás előzi meg, amely szavatolja
azok valódiságát. Vagyis a[z ellenőrzést végző] bizottság
államigazgatási eljárási jellege és a bírói út az Etv. Törvény
alkotmányosságának feltétele.”
A köztársasági elnök indítványa szerint „a Törvény 8. §-a – az
ASZTLtv. 5. § (4) bekezdése c) pontjában meghatározott személyi
kör tekintetében – alkotmányellenes.”
A Törvény 8. §-a a Levéltári törvénybe egy új, 10/A. §-t iktat
be. Ezek a rendelkezések a Levéltár számára írnak elő
kötelezettségeket. Ezek egyike, hogy „[ha] a Levéltár az e
törvény 5. §-a alapján történő megismeréshez valamely általa
kezelt iratról másolatot készít, annak digitalizált változatát
a Levéltár a honlapján bárki számára hozzáférhetővé teszi.”
A Törvény feladatot és hatáskört ír elő a Levéltár számára,
ennek ellátása a Levéltárra tartozik.
A Levéltár a hozzáférhetővé tételre vonatkozó döntésével a
Törvény alapján közhatalmi tevékenységet végez, meghatározott
szempontok alapján természetes személyekkel kapcsolatba hozható
adatok kötelező nyilvánosságra hozataláról dönt.
A Levéltár tevékenysége ebben a részében hatósági tevékenység,
a Levéltár a Törvény új 10/A. §-a alapján jogalkalmazást végez,
döntési jogköre van. A Levéltár akkor, amikor a Törvény új
10/A. §-a alapján eljár és döntéseket hoz, államigazgatási
ügyet intéz.
A kifejtettekből következően a Törvény 8. §-ában meghatározott
hozzáférhetővé tétel akkor alkotmányos az Alkotmány 57. § (5)
bekezdése tükrében, ha személyes adatoknak a Levéltár honlapján
való hozzáférhetővé tételét olyan eljárás előzi meg, amely –
megfelelő eljárási garanciák biztosításával – szavatolja azok
valódiságát.
5. A Törvény 2. § (1) bekezdése az ÁSZTLtv. 5. § (4) bekezdése
c) pontját megállapító részében bizonyos személyes adatok
megismerését teszi lehetővé kérelemre, bárki számára.
A Törvény 2. § (1) bekezdése nem ír elő kötelező nyilvánosságra
hozatalt a Levéltár számára, hanem a levéltári anyag
tanulmányozását, abból adatok kigyűjtését teszi lehetővé
tudományos vagy más cél érdekében. Ilyen esetben a Levéltár a
kutatható illetve a bárki által megismerhető levéltári anyagnak
a folyamatos használhatóvá tételét biztosítja – anélkül, hogy
az érintett anyagban szereplő személyes adatokról döntenie
kellene.
A Törvény ebben a részében levéltári anyag nem korlátozott
kutathatóvá tételéről rendelkezik, nem csak tudományos célú
kutatás keretében. A Törvénynek ez a támadott szabálya azt
teszi csupán lehetővé, hogy azokat a levéltári anyagokat,
amelyek a levéltár kezelésében vannak, mások használják. Ez a
használat független attól, hogy az irat vagy az abban foglalt
adat hamis vagy hamisított, illetve tartalma valós vagy
valótlan-e. Sem Levéltárnak a rendelkezésre állása körében
hozott döntései, sem a kutatást végző személy döntései nem
minősülnek az Alkotmány 57. § (5) bekezdése alkalmazásában
hatósági döntésnek.
Minthogy a jogorvoslathoz való jog csak a hatósági döntésekre
terjed ki, a Levéltár anyagában történő kutatásra vonatkozó
törvényi rendelkezések nem hozhatók összefüggésbe a
jogorvoslathoz való alapvető joggal. Nem a jogorvoslathoz való
jogot, hanem a személyes adatok védelméhez való jogot sérti az
olyan törvény, amely személyes adatok kellő védelme – pl.
megfelelő védelmi idő, hozzájáruló nyilatkozat, anonimizálás
vagy más garancia – nélkül tesz kutathatóvá személyes adatokat
is tartalmazó anyagokat, függetlenül attól, hogy az adatok
valódiak vagy valótlanok, a kutatást végző vagy más személy
nyilvánosságra hozza-e azokat vagy sem.
A Törvény 2. § (1) bekezdés az Alkotmány 57. § (5) bekezdésével
nem ellentétes.
6. Az Alkotmánybíróság a határozatát az alkotmányellenesség
megállapítására tekintettel tette közzé a Magyar Közlönyben.
Dr. Holló András
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István Dr. Bihari Mihály
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Bragyova András Dr. Erdei Árpád
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila Dr. Kiss László
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter Dr. Kukorelli István
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné Dr. Vasadi Éva
előadó alkotmánybíró
. |