English
	Hungarian

Ügyszám: .	953/G/1991
Előadó alkotmánybíró: Sólyom László Dr. .

Az indítvány lényege: .

A döntés száma: 48/1991. (IX. 26.) AB határozat .

ABH oldalszáma: 1991/217 .

A döntés kelte: Budapest, 09/23/1991 .

.

.

A döntés szövege (pdf): .

A döntés szövege: .

A döntés szövege:              A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN ! Az  Alkotmánybíróság   a  honvédelmi   miniszternek,   az igazságügyminiszternek,    valamint    az    Országgyűlés Kulturális, oktatási,  tudományos, sport,  televízió-  és sajtó bizottságának  az Alkotmány  értelmezése  tárgyában előterjesztett indítványa alapján - Dr. Kilényi Géza, Dr. Schmidt  Péter  és  Dr.  Vörös  Imre  alkotmánybírónak  a határozat    B )     része    2.    pontjára    vonatkozó különvéleményével, valamint  Dr. Ádám Antal, Dr. Herczegh Géza,  Dr.   Lábady  Tamás,   Dr.   Szabó   András,   Dr. Tersztyánszky Ödön  és Dr.  Zlinszky János  alkotmánybíró párhuzamos véleményével - meghozta a következő                       határozatot:                            A ) Az   Alkotmánybíróság    az   Alkotmány   40/B. §    (3) bekezdésének értelmezése  alapján -  figyelemmel a  19. § (3)   bekezdése,  a 29. §  és a  30/A. §, továbbá a 35. § (1)   bekezdése  értelmezésére is - az Országgyűlésnek, a köztársasági elnöknek  illetve a  Kormánynak a  fegyveres erők  irányítására   vonatkozó  hatásköreit  illetően  az alábbiakat állapítja meg. 1. A  fegyveres erők  irányításában az  Alkotmány 40/B. § (3)  bekezdésében  felsorolt szervek mindegyikének  részt kell vennie,  az  Alkotmányban  meghatározott  hatáskörök szerint, illetve  azok sérelme  nélkül. A  fegyveres erők irányítására a  40/B. §  (3)   bekezdésében meghatározott szerveken kívül  semmilyen más  szervnek nincs hatásköre. Az   irányítástól    független    vezetői    hatásköröket alkotmányosan nem lehet megállapítani. A Magyar Honvédség parancsnoka vezetési  jogkörét csakis az irányító szervek irányítási aktusainak  megfelelően,  azok  keretén  belül gyakorolhatja. Az Országgyűlés, a köztársasági elnök és a Kormány  irányítási   aktusainak  megfelelő  parancsot  a Magyar Honvédség  illetőleg a Határőrség parancsnoka adja ki. 2.  Az  Országgyűlés  -  alkotmánymódosítás  nélkül  -  a fegyveres erők irányítására vonatkozó olyan új hatáskört, amelyet az Alkotmány nem tartalmaz, csak akkor állapíthat meg az  irányító szervek  bármelyike részére, ha ezzel az Alkotmány 40/B. §   (3)   bekezdése  szerint  irányításra jogosult többi  szervnek  az  Alkotmányban  meghatározott hatáskörét nem vonja el. 3. a )  Az Alkotmány 29. §  (2)  bekezdése, amely szerint a köztársasági  elnök a fegyveres erők főparancsnoka, nem hatásköri szabály. Az Alkotmány a köztársasági elnöknek a fegyveres erők  irányítására vonatkozó  hatáskörén  belül nem különít  el és nem nevez meg a főparancsnoki funkciót kitöltő  jogosítványokat.   A   29. §    (2)    bekezdése alkotmányjogi  jelentősége  annyi,  hogy  a  köztársasági elnököt   legalább    egy    hagyományos    főparancsnoki jogosítvánnyal fel kell ruházni. A köztársasági  elnök főparancsnoki  funkciója  az  elnök alkotmányjogi  jogállásának   része,  és   nem  a  Magyar Honvédségben illetve  a Határőrségben  viselt  rang  vagy beosztás. A  fegyveres  erők  főparancsnoka  a  fegyveres erőkön kívül  áll, azoknak  irányítója és nem vezetője. A főparancsnok  tehát   a  fegyveres   erők  egyikének  sem szolgálati előljárója. A főparancsnok irányító hatáskörét az Alkotmány, illetve az Alkotmány felhatalmazása alapján és   annak   keretében   meghozott   törvény   kimerítően meghatározza;   további  jogok  az  Alkotmány  29. §  (2) bekezdéséből közvetlenül nem származnak. b ) A  köztársasági  elnök  fegyveres  erők  irányítására vonatkozó hatásköre alkotmányjogilag nem különbözik egyéb hatásköreitől; kinevezési  és  jóváhagyási  jogosítványát ugyanazokkal a  feltételekkel gyakorolja,  mint az  egyéb kinevezési, jóváhagyási és megerősítési jogköröket. 4. A  fegyveres erők  működésének  irányítása  a  Kormány hatásköre.  Az   Alkotmány  35. §   (1)    bekezdés   h ) pontjában   a    "működés   irányítása"   az   irányítási jogkörökből a  végrehajtó hatalomra  tartozó részt jelöli meg; s  a végrehajtó hatalommal kizárólagosan felruházott Kormány alkotmányos jogállásával összhangban minden olyan irányítási hatáskört  felölel a  fegyveres  erők  felett, amely a hatályos jog szerint nem tartozik kifejezetten az Országgyűlés vagy  a köztársasági  elnök  hatáskörébe.  A három szerv  hatásköreinek a  fegyveres erők  irányítását hézag  nélkül   át  kell   fogniuk.  A   fegyveres   erők működésének irányítása  a Kormány hatásköréből törvénnyel nem vonható  el; ugyanakkor  a hatalmi ágak elválasztása, illetve a  köztársasági elnök jogállása keretein belül, a Kormány hatáskörének  érintetlenül  hagyásával,  mind  az Országgyűlés, mind a köztársasági elnök hatásköre elvileg bővíthető.                            B ) Az Alkotmánybíróság  az Alkotmány  30/A. § (1)   bekezdés h ),  i )   és  m )    pontja,  valamint  a  30/A. §  (2) bekezdése  értelmezése   alapján  a   köztársasági  elnök kinevezési jogkörével  és  a  miniszteri  ellenjegyzéssel kapcsolatban az alábbiakat állapítja meg. 1. Az  Alkotmány 48. §-ában  meghatározott kinevezési jog kivételével az  Alkotmány  vagy  külön  törvény  által  a köztársasági elnök hatáskörébe utalt minden kinevezéshez, előléptetéshez, tisztségben  való megerősítéshez valamint felmentéshez  ( a   továbbiakban   együtt:   kinevezés ), továbbá  a   köztársasági   elnök   hatáskörébe   tartozó jóváhagyáshoz  a   miniszterelnök   vagy   az   illetékes miniszter  ellenjegyzése  szükséges.  Az  ellenjegyzés  a köztársasági elnök  aktusának  érvényességi  kelléke.  Az ellenjegyzés  megtörténtével   a   Kormány   vállalja   a politikai felelősséget  a köztársasági elnök aktusáért az Országgyűlés előtt. 2.  A   köztársasági  elnöknek   meg  kell   tagadnia   a kinevezést, illetve  a jóváhagyást,  ha észleli,  hogy az ahhoz jogszabályban  előírt feltételek  nem  teljesültek. Ezen kívül  csak akkor alkotmányos a kinevezés, illetve a jóváhagyás megtagadása,  ha a  köztársasági elnök  alapos okkal arra  következtet, hogy  a javaslat  teljesítése az államszervezet demokratikus  működését súlyosan  zavarná. Az utóbbi szempontból a köztársasági elnök a kinevezésnél kizárólag a  személyre tett javaslatot, jóváhagyás esetén pedig  kizárólag  a  mindenkori  előterjesztés  tartalmát vizsgálhatja felül. 3. Ha  törvény előírja,  hogy a  kinevezési eljárás során valamely szerv - így például az Országgyűlés bizottsága - a jelöltet  meghallgassa, vagy  véleményt nyilvánítson, a meghallgatás és  az állásfoglalás  eljárási  érvényességi kellék,  megtörténtüket   a   köztársasági   elnöknek   a kinevezés jogi  előfeltételei között  vizsgálnia kell. Az eljárásban   közreműködő    szerv    állásfoglalását    a köztársasági elnök  akkor köteles  figyelembe  venni,  ha törvény kifejezetten  így rendelkezik. A figyelembe vétel az állásfoglalás  tartalmának bevonását  jelenti a döntés előtti mérlegelésbe, magát a döntést azonban nem köti.                            C ) Az     Alkotmánybíróság    az   Alkotmány   31/A. §   (1) bekezdésének  értelmezése   alapján  megállapítja:  1.  A köztársasági   elnök   személyének   sérthetetlensége   a köztársasági elnök  alkotmányjogi jogállásának  része.  A sérthetetlenség folytán  a köztársasági  elnök nem  visel politikai felelősséget  az Országgyűléssel  szemben, jogi felelőssége   pedig  kizárólag  az  Alkotmány  31. §  (4) bekezdése, a  31/A. § (2) - (6)   bekezdése  és  a  32. § szerint áll fenn. 2. A köztársasági elnök büntetőjogi védelméről törvényben kell rendelkezni.  E törvény  tartalmát  az  Országgyűlés belátása szerint határozza meg. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.                         Indokolás 1. A )  A honvédelmi  miniszter indítványa arra irányult, hogy az Alkotmánybíróság az Alkotmánynak a fegyveres erők irányítására  vonatkozó   rendelkezéseit  értelmezze,   s állapítsa  meg,   hogy  a   40/B. §   (3)    bekezdésében felsorolt  szerveknek   a  fegyveres   erők  irányítására vonatkozó  hatásköre   hogyan  viszonyul   egymáshoz.  Az indítványozó  álláspontja   szerint  a   fegyveres   erők működésének irányítása  béke idején a Kormány kizárólagos hatásköre, vagyis sem az Országgyűlés, sem a köztársasági elnök nem  gyakorolhatja hatáskörét  oly módon, hogy az a tételes   jogi    rendelkezésekben   megjelölt   döntések meghozatalán túlmenően a fegyveres erők működésének egyéb területeit is közvetlenül meghatározza. B ) Az  Országgyűlés  Kulturális,  oktatási,  tudományos, sport, televizió- és sajtóbizottsága az Alkotmány 30/A. § (1)    bekezdés  m )  pontja  alapján  hozott  kinevezési törvénnyel  kapcsolatban   kérte  a   köztársasági  elnök kinevezési   jogköre,  valamint a  30/A. §  (2)  bekezdés szerinti   miniszteri    ellenjegyzés   értelmezését    a következők tekintetében:  Kitérhet-e a köztársasági elnök a  szabályszerűen   javasolt  jelöltek  kinevezése  elől; kétségbe     vonhatja-e     a     betöltendő     tisztség létjogosultságát; döntésében köteles-e figyelembe venni a jelöltet a  törvény rendelkezése  értelmében  meghallgató országgyűlési bizottság  állásfoglalását; a  köztársasági elnök mérlegelése kiterjedhet-e a törvényes előfeltételek fennállásán  túl   célszerűségi  és   aktuális  politikai szempontokra; mikor  keletkezik a  Kormány felelőssége  a köztársasági   elnök    olyan   aktusaiért,    amelyekhez ellenjegyzés szükséges. C ) Az   igazságügyminiszter  az  Alkotmány  31/A. §  (1) bekezdésének  értelmezését   indítványozta  atekintetben, hogy a  köztársasági elnök  személyi  sérthetetlensége  - amelynek büntetőjogi védelméről gondoskodni kell - szűken értelmezve  az   élet,   testi   épség,   vagy   tágabban értelmezve, a  becsület és  méltóság fokozott büntetőjogi védelmére terjed-e ki. 2. Az Alkotmánybíróság az indítványokat egyesítette és az alkotmányértelmezést  egy   eljárásban  végezte   el.  Az indítványok ugyanis  részben fedik  egymást: a  fegyveres erők irányítási  jogkörében vannak  kinevezési hatáskörök is; a miniszteri ellenjegyzés intézménye kapcsolatban van a köztársasági  elnök sérthetetlenségével.  Az egyesítést indokolja az  is, hogy  a  köztársasági  elnök  különféle jogosítványait  egyébként   is  az   elnök   jogállásának egészébe ágyazva kell értelmezni. 3. Az  Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 30. §   (4)   bekezdésében   foglalt   jogánál  fogva  az Alkotmánybíróság teljes  ülésén a zárt ülés elrendeléséig jelen volt  az Országgyűlés  elnöke, a Legfelsőbb Bíróság elnöke, az igazságügyminiszter, a legfőbb ügyész, továbbá a honvédelmi miniszter mint indítványozó. Az Országgyűlés  elnöke felszólalásában  rámutatott arra, hogy az  Alkotmány módosításáról  szóló 1989.  évi  XXXI. törvény a  köztársasági  elnöki  tisztséget  visszaállító 16. §-ának   indokolása   kifejezetten   tartalmazza   az alkotmányozó felfogását a köztársasági  elnöki  intézmény helyéről   a    hatalommegosztásban.   Eszerint    "...az Országgyűlés és  a Kormány  közötti  egyensúlyozó  szerep lényege viszont az, hogy - a szükségállapot esetét kivéve - az  elnök sem  a törvényhozó,  sem a végrehajtó hatalom döntési jogosítványaival  nem rendelkezik;  hanem ezektől elkülönült államfői hatásköre van". Az    igazságügyminiszter    álláspontja    szerint    az államhatalmi ágak  elhatárolási problémáit  nem személyes megállapodások útján,  hanem a jogi helyzet tisztázásával kell rendezni.  A miniszter kifejtette, hogy az Alkotmány 31/A. §  (1)     bekezdésének  értelmezésére   a  Büntető törvénykönyv  folyamatban  lévő  módosítása  kapcsán  van szükség. A legfőbb ügyész szerint ha az Alkotmány szavai nem adnak egyértelmű eligazítást  a köztársasági  elnök, illetve  a Kormány hatáskörét illetően, akkor az Alkotmánybíróságnak az Alkotmány  alapjául szolgáló  államszervezési elvekből kiindulva  kell   értelmezést  adnia.  A  legfőbb  ügyész elemezte  a  sérthetetlenség  fogalmát  a  magyar  közjog történetében;    másrészt    nemzetközi    összehasonlító áttekintést adott  az  államfők  büntetőjogi  védelméről. Álláspontja  szerint   -   noha   az   Alkotmány   teljes szabadságot enged  a törvényhozónak  a köztársasági elnök büntetőjogi  védelmének   kialakításában  -   indokolt  a sajátos védelemnek  a  szándékos  bűncselekményekre  való korlátozása. 4. A köztársasági elnök írásban fejtette ki álláspontját. Véleménye szerint  az Alkotmány  a legtöbb  esetben  nem, illetve   hézagosan   és   ellentmondásosan   rendezi   a végrehajtó hatalmon  belül  a  köztársasági  elnök  és  a kormány   közti   hatáskör   megosztását.   A   hatásköri összeütközéseknek az  új alkotmányban történő feloldásáig lényegében szokásjogi  úton, a  köztársasági elnök  és  a miniszterelnök   közötti    megállapodásokkal   lehet   a megfelelő   alkotmányos    gyakorlatot   kialakítani.   A köztársasági elnök  úgy értelmezte  kinevezési  jogkörét, hogy a  miniszterelnök közvetlen  irányítása alá  tartozó közigazgatási apparátus  vezetői kinevezésénél  a kormány javaslatait  érdemben   nem  vizsgálja.   Ha  azonban   a vonatkozó politikai megállapodások, vagy a rendszerváltás után hozott  törvények  értelmében  az  adott  szerv  nem közigazgatási  jellegű,  vagy  nem  ( teljes  egészében ) tartozik a  kormány irányítása  alá, kinevezési  jogkörét érdemben gyakorolni  kívánja. Ezért  pl. a  nemzeti média vagy  a   fegyveres  erők   körében  kinevezésre  csak  a köztársasági elnök  és a  miniszterelnök közti konszenzus alapján kerülhet  sor. A  köztársasági elnök  mérlegelési jogköre ezekben  az  esetekben  azon  alapul,  hogy  ő  a kinevezési   jogkör    gyakorlója.   Döntéseiért   viselt felelőssége jogi  természetű: az  Alkotmány  31. §   (4) bekezdése  szerint   szándékos  törvénysértés   miatt   a köztársasági   elnök    megfosztható   tisztségétől.    A köztársasági elnök  főparancsnoki  jogállása  -  egyszerű nyelvtani    értelmezéssel    is    megállapíthatóan    - szükségképpen magába  foglalja  a  parancsadás  jogát.  A főparancsnoki jogállásból  következik, hogy  a  honvédség parancsnokának  a   köztársasági   elnök   a   szolgálati elöljárója. Az Alkotmány  31/A. §-ával  kapcsolatban  a  köztársasági elnök kifejtette,  hogy nem  igényel a  maga részére több vagy más  sérthetetlenségi biztosítékot, mint ami bármely más állampolgárt megillet.                            A )                            I. Az Alkotmány  40/B. §  (3)  bekezdése szerint a fegyveres erők irányítására  -  ha  érvényes  nemzetközi  szerződés másként  nem  rendelkezik  -  az  Alkotmányban  és  külön törvényben  meghatározott  keretek  között  kizárólag  az Országgyűlés, a  köztársasági elnök, a Honvédelmi Tanács, a Kormány és az illetékes miniszter jogosult. A fegyveres erők az  Alkotmány 40/A. §  (1)    bekezdése  szerint:  a Magyar Honvédség és a Határőrség.                            II. 1.  Az   Alkotmánybíróság  ebben   a  határozatában   nem foglalkozik sem  a Honvédelmi  Tanács hatáskörével, sem a köztársasági  elnök   szükségállapot  idején   bevezetett rendkívüli intézkedéseivel,  részben  mert  az  indítvány arra  irányul,   hogy   "békében"   hogyan   viszonyulnak egymáshoz  a   fegyveres  erők   irányítására   vonatkozó hatáskörök, részben  mert a  Honvédelmi Tanács átruházott hatáskörben jár el. Ugyancsak nem foglalkozik a határozat a miniszterek, különösen a honvédelmi miniszter jogaival, mert  a  minisztereknek  nincs  a  Kormányétól  független hatáskörük. Ezért  a határozat  irányító szervek  alatt a továbbiakban az  Országgyűlést, a köztársasági elnököt és a Kormányt  érti. A  határozat szóhasználatában  a  "béke idején" azt  jelenti, hogy  nem áll fenn sem hadiállapot, sem rendkívüli  állapot vagy  szükségállapot  ( Alkotmány 19. § (2) bekezdés g ), h ) és i ) pont ). 2.  A   "fegyveres  erők   irányítása"  fogalmát  sem  az Alkotmány,  sem   a  honvédelemről  szóló  1976.  évi  I. törvény,  ( a  továbbiakban  Hvt. )  nem  határozza  meg. Hasonlóan nem  tartalmazza a  Hvt. a "honvédség vezetése" fogalmának meghatározását.  Ezért az  Alkotmánybíróság  e két kulcsfogalmat  azzal a tartalommal használja, amelyre nézve az igazgatástudományban egyetértés van. Eszerint az irányítás  és   vezetés   is   a   szervezet   eredményes működtetésére irányul.  Az alapvető különbség az, hogy az irányító az irányított szervezeten kívül ( fölötte ) áll, a vezető  viszont a  szervezet csúcsán,  de  azon  belül, annak részeként helyezkedik el. Az irányító az irányított szervre alapvető  befolyást gyakorol. Az államszervezeten belüli   irányítás    esetén   az    irányítás    közjogi jogosítványok alapján  folyik. Az  irányítást az irányító szerv  csakis  jogszabályban  meghatározott  hatáskörének keretében  gyakorolhatja.  Irányítási  eszközei  -  ha  a hatásköri szabály  erről nem  rendelkezik -  felölelik az állami  szervezés   teljes  eszköztárát.  Az  irányítónak természetesen lehetnek  hatósági igazgatási jogosítványai is. A vezetés  a szervezeten  belüli irányító  tevékenység. A vezetői  jogosítványok   a  szervezeten  belül  elfoglalt pozición alapulnak. A vezetés az irányítás által kitűzött feladatokat hajtja  végre, s a végrehajtás során jelentős önállósággal bírhat. Az irányítás  és vezetés elhatárolása tehát az irányított szervezethez való viszonyon és - az állami irányításban - az irányítási  illetve  vezetői  aktusok  különböző  jogi minőségén alapul.  Ilyen  értelemben  a  megkülönböztetés formális: az  aktus  nem  általános  vagy  konkrét  volta szerint minősül  "irányítói" vagy  "vezetői" aktusnak,  s nem is jelentősége szerint. A vezetés mindig az irányítás keretei között  marad, s ebben az értelemben az irányítás végrehajtása minden vezetői önállóság mellett is, nemcsak akkor, ha  az irányító  és a vezető között ( szervezeti ) hierarchikus alá-fölérendeltség van.                           III.              A fegyveres erők irányításának                megosztása és az Alkotmány 1. Nem  tartoznak az Alkotmánybíróság vizsgálódása körébe sem azok  a politikai  és szakmai  törekvések, amelyek  - különböző   okokból    -   a    fegyveres   erőknek    az államszervezeten belül  viszonylagos autonómiát  kívántak biztosítani, sem azok a kül- és belpolitikai körülmények, amelyek  között   a  fegyveres  erők  mai  irányítási  és vezetési struktúrája  létrejött. A fegyveres erők feletti kompetencia-megosztás   -   a   politikai   indíttatástól függetlenül, úgy,  ahogyan az az Alkotmányban megvalósult -    természetes    velejárója    minden    parlamentáris rendszernek, s  nem a hadsereg politikai "kívülállásának" alkotmányi biztosítása.  Az Alkotmányból nem vezethető le a  fegyveres   erők  politikai   semlegességének  sem   a követelménye,  sem   valamely  konkrét   koncepciója,  de mindennek  kizárása   sem;  ugyanígy  nem  következik  az Alkotmányból a  fegyveres erők  "politikai" irányítása és "szakmai" vezetése  elválasztásának sem  a  követelménye, sem  a   tilalma,  sem  valaminő  megoldása.  A  hadsereg viszonylagos  függetlenítése  a  kormányzati  ( "párt"  ) politikától         legfeljebb     atekintetben     lehet alkotmányossági  kérdés,   hogy  a   fegyveres  erők   az Alkotmány  szerint   semmiképpen  nem  minősülnek  önálló hatalmi ágnak.  A végrehajtó hatalmon belüli viszonylagos függetlenítés ténye  és módja,  illetve a  nem végrehajtó hatalomra tartozó irányítási jogkörök konkrét kialakítása a hatályos  Alkotmány szerint  nem alkotmányossági, hanem politikai döntés. Az Alkotmány e politikai döntésnek csupán határait szabja meg a következők szerint: a )  Az  irányításban  a  40/B. §-ban  felsorolt  szervek mindegyikét    részeltetni    kell,    az    Alkotmányban meghatározott hatáskörök  szerint, illetve  azok  sérelme nélkül. b ) Az irányításban semmilyen más szerv nem vehet részt. c ) Nem  lehet alkotmányosan  olyan vezetői  hatásköröket megállapítani, amelyek  az  irányítástól  függetlenek.  A Magyar Honvédség  parancsnoka vezetési jogkörét csakis az irányító szervek  irányítási aktusainak megfelelően, azok végrehajtásaként és keretén belül gyakorolhatja. Az   irányítási    jogkörök   alapvető   felosztását   az Országgyűlés, a köztársasági elnök és a Kormány között az Alkotmány nem  nevesíti. A szövegszerűen a fegyveres erők irányítására  vonatkozó  hatáskörökön  kívül  még  számos hatáskör  gyakorlása   a  fegyveres   erők  irányításának minősülhet, ha  az adott  esetben a  fegyveres erőkre  is vonatkozik.  Ilyen   pl.  az   Országgyűlés  esetében   a költségvetés  jóváhagyása,   vagy  kiemelkedő  fontosságú nemzetközi szerződés  megkötése. Ezek  nem  önmagukban  a fegyveres erők irányítására vonatkozó jogkörök, hanem ezt is eshetőlegesen  magukba foglaló szélesebb kompetenciák. Amennyiben  azonban   gyakorlásukkal  a   fegyveres  erők irányítása valósul  meg, mindaz  érvényes  rájuk,  ami  a nevesített  irányítási   hatáskörökre.   Más   hatáskörök viszont csak  közvetve irányítási  jogok,  mert  valamely közvetlen irányítási  hatáskör  gyakorlásának  feltételét valósítják  meg.   Ilyen  pl.   a  hadiállapot,   vagy  a szükségállapot kihirdetése. A  fegyveres   erők  irányítására   vonatkozó  hatáskörök értelmezésekor  mindig  az  illető  hatalmi  ág  jellege, illetve  a   köztársasági   elnök   esetében   az   elnök jogállásának egésze  irányadó. Ez azt is jelenti, hogy az irányítás a  különböző szervek  részéről más-más  jellegű hatáskörök gyakorlásával történik.                            IV.                 Az Országgyűlés hatásköre Az  Országgyűlés   közvetlen   irányítási   hatásköre   a fegyveres   erők    külföldi   vagy    országon    belüli alkalmazásáról  való   döntés  ( Alkotmány   19. §   (3) bekezdés j ) pont, 40/B. § (1)   és   (2) bekezdés ). Csak közvetve  minősül irányítási  jognak az Országgyűlés kompetenciája   a    hadiállapot   kinyilvánítására,    a rendkívüli állapot  kihirdetésére és  a Honvédelmi Tanács létrehozására, melyre  a  fegyveres  erők  alkalmazásáról való döntés joga is átszáll ( 19. §  (3)  bekezdés g ) és h )  pont,   19/B. § ).  Az  Országgyűlés  hirdeti  ki  a hadsereg     belföldi     felhasználásának     alkotmányi előfeltételét   jelentő  szükségállapotot  ( 40/B. §  (2) bekezdés,   19. §  (3)   bekezdés   i )  pont ),  amelyre általában  a   rendkívüli  állapot   szabályai  irányadók ( 19/C. § (5) bekezdés ). Az Országgyűlés - alkotmánymódosítás nélkül - a fegyveres erők irányítására  vonatkozó olyan  új hatáskört, amelyet az Alkotmány  nem tartalmaz,  csak akkor  állapíthat  meg magának, ha az a 40/B. §-ban meghatározott többi szervnek az Alkotmányban  megállapított hatáskörét  nem vonja  el. Ilyen további  hatáskörmegállapítás akkor alkotmányos, ha a  működés   irányítását  és   az  Alkotmányban  szereplő köztársasági elnöki  hatásköröket nem érintő új hatáskört alapít magának  a parlament.  Az  Alkotmányban  felsorolt hatáskörök  ujraelosztásához  azonban  alkotmánymódosítás kell.              A köztársasági elnök hatásköre A köztársasági  elnöknek  a  fegyveres  erőkre  vonatkozó irányítási jogköre  részben az  Országgyűlést  rendkívüli körülmények között  átmenetileg helyettesítő hatásköréből következik.   A   köztársasági   elnök   másrészt   olyan irányítási  jogosítványokkal   rendelkezik,  amelyek   az Alkotmánybíróság  értelmezése   szerint  a  főparancsnoki szerepkör tartalmát adják.                 A köztársasági elnököt az               Országgyűlés akadályoztatása              esetén megillető jogosítványok A  köztársasági   elnök  tipikusan  közvetett  irányítási jogkörben helyettesíti  az Országgyűlést: az Országgyűlés akadályoztatása   esetén    jogosult   kinyilvánítani   a hadiállapotot,  kihirdetni   a  rendkívüli  állapotot  és létrehozni a  Honvédelmi Tanácsot,  továbbá kihirdetni  a szükségállapotot ( 19/A-19/D. § ).  A  fegyveres  erőkkel való tényleges  rendelkezés,  azaz  közvetlen  irányítási jogkör  ezen   esetek  közül   csakis  "a  szükségállapot kihirdetésekor" ( 19/C. §  (1)   bekezdés ) illeti meg az elnököt, aki,  amíg az  Országgyűlés össze nem ül, dönt a fegyveres erők  alkalmazásáról, az  Országgyűlés, illetve annak Honvédelmi  bizottsága utólagos ellenőrzése mellett ( 19/A. §  (4)   bekezdés, 19/C. §   (3)   bekezdés ).  A köztársasági   elnök    az   Országgyűlést   helyettesítő hatáskörét   eleve    az    Országgyűlés    elnöke,    az Alkotmánybíróság  elnöke  és  a  miniszterelnök  előzetes együttes döntésétől  függően ( 19/A. §   (3)  bekezdés ), és az Országgyűlés utólagos kontrollja mellett gyakorolja ( 19/A. § (4) bekezdés ). Az  Alkotmánybíróság  rámutat  arra,  hogy  a  rendkívüli állapot és a szükségállapot idején alkalmazandó részletes szabályokról  szóló  törvényt  ( lásd  Alkotmány  19/C. § (2) bekezdés, 19/D. §) az Országgyűlés még nem hozta meg.                  A főparancsnoki funkció Az Alkotmány 29. § (1)   bekezdése szerint a köztársasági elnök Magyarország  államfője, a   (2) bekezdés szerint a fegyveres erők főparancsnoka. A 29. §  egyik bekezdése  sem  hatásköri  szabály.  Ez  a szakasz a  köztársasági elnök két funkcióját nevesíti. Az az alkotmányi  rendelkezés,  hogy  a  köztársasági  elnök Magyarország államfője és a fegyveres erők főparancsnoka, nem hatáskört  állapít meg,  hanem azt teszi szükségessé, hogy  az   Alkotmány,  vagy  más,  hatáskört  megállapító törvény a  köztársasági elnököt  e tisztségek tartalmának megfelelő   legalább   egy   jogosítvánnyal   felruházza. ( Hasonlóképpen nem  hatásköri szabály az Országgyűlésről szóló fejezetnek  a 29. §-al  analóg bevezető szakasza, a 19. §  (1)  bekezdése, amely   szerint az  Országgyűlés a Magyar    Köztársaság    legfelsőbb    államhatalmi    és népképviseleti szerve.  Ezekből a funkció-megjelölésekből természetesen adódnak  bizonyos hatáskörök,  amelyeket az Alkotmány másutt meg is határoz. ) Az államfői  és  hadsereg  főparancsnoki  funkció  között szoros  történelmi   kapcsolat  van.   A  főparancsnokság tipikusan az uralkodói jogok része, és a köztársaságokban is általában  az elnöki jogok közé tartozik. Az Alkotmány nem nevesíti,  hogy a köztársasági elnök hatáskörén belül melyek   az    államfői   és   melyek   a   főparancsnoki jogosítványok. A hagyományos főparancsnoki jogkör - a magyar közjogban a király ( a kormányzó ) legfőbb hadúri jogállása - felölelte  a haderő  feletti tényleges  rendelkezést, a hadsereg   igazgatását    ( esetleg   speciális   katonai rendeletalkotási joggal ),  és  a  személyi  hatásköröket ( kinevezés, kitüntetés, fegyelmi fórum ). Az Alkotmány  eleve határt  szab annak,  hogy  ezekből  a hagyományos  jogokból  a  köztársasági  elnöknek  ( külön törvényben )  milyen  hatáskörök  adhatók:  mindenekelőtt azzal,  hogy  az  Alkotmány  parlamentáris  köztársaságot intézményesít,  másrészt   azzal,  hogy   a  köztársasági elnöknek irányítási hatáskört ad a fegyveres erők felett, viszont az  irányítást az Országgyűléssel és a Kormánnyal megosztja.   Az   elnök   mint   főparancsnok   ( ha   az Országgyűlés nem  akadályozott ) nem gyakorolhatja sem az Országgyűlés  hatáskörébe  került  alapvető  rendelkezési jogokat  ( a   fegyveres  erők  alkalmazása,  hadiállapot kinyilvánítása, békekötés ),  sem a  hadsereg  működésére vonatkozó  "vezényletet",   mert  ez   utóbbi  irányítási jogosítványait a  Kormány  kapta.  Az  irányítói  pozíció kizárja,   hogy    a   főparancsnok    vezetői   jogokkal rendelkezzék.    A     köztársasági    elnök     vezetési ( parancsnoki )     jogkörökkel      való     felruházása ellentmondana   a    köztársasági   elnök   jogállásának: parancsnoki minőségében  ugyanis  alá  lenne  rendelve  a többi   irányítási   jogosultsággal   felruházott   szerv rendelkezéseinek. A  hagyományos  hadúri  jogok  közül  a köztársasági   elnök   mint   főparancsnok   -   nem   az Országgyűlést helyettesítő  jogkörben, béke  idején -  az Alkotmánnyal  összhangban  legfeljebb  a  személyügyi  és reprezentativ   hatásköröket    kaphatja   meg.    Ha   a köztársasági   elnök    jogai   között    legalább    egy főparancsnoki jogosítvány  található, akkor  az Alkotmány 29. §   (2) bekezdésében írott funkció megvalósul. A főparancsnokság fent írt "megvalósulásán" túl valójában nincs is alkotmányjogi jelentősége annak, hogy az elnök - külön   megnevezés    nélkül   -    köztársasági   elnöki hatáskörében eljárva, avagy ezen belül a tradició szerint főparancsnoki vagy  államfői  hatáskörben  irányítja-e  a fegyveres erőket.  A lényeg  az, hogy  az adott  hatáskör feljogosítsa az  elnököt a  fegyveres erők  irányítására; maga az  Alkotmány 40/B. §-a az irányítást a köztársasági elnöki és  nem ezen  belül  a  főparancsnoki  hatáskörhöz köti. Ez  a tény  egyben kiemeli  azt a  magától értetődő körülményt, hogy  a "főparancsnoki" irányítás alkotmányos feltételei ugyanazok,  mint  a  hasonló  tartalmú  elnöki hatáskörök esetében.  Vagyis a jóváhagyásra, kinevezésre, ellenjegyzésre,   stb.    szóló    szabályok    egyformán érvényesülnek,  függetlenül  attól,  hogy  pl.  az  elnök főparancsnokként tábornokot,  vagy  államfőként  egyetemi tanárt nevez-e  ki. A  főparancsnoki  funkcióhoz  rendelt hatáskörök elkülönítése  legfeljebb a köztársasági elnöki intézmény belső  szervezése szempontjából lehet releváns; pl.    az     elnök    katonai    irodája    feladatainak meghatározásakor. A  továbbiakban a  rövidség kedvéért  a köztársasági  elnöknek   a  fegyveres  erők  irányítására vonatkozó   hatásköreit    főparancsnoki    hatásköröknek nevezzük. Az  Alkotmány   29. §  (1)    bekezdése  az  államfői  és főparancsnoki funkció  megnevezése mellett a köztársasági elnöki intézmény  alapvető jellemzését adja ( "kifejezi a nemzet  egységét" ),  illetve  egyik  alapvető  feladatát jelöli  meg  ( "őrködik  az  államszervezet  demokratikus működése   felett" ).    Ezeket   az   egyes   hatáskörök értelmezésénél alapul kell venni.               A főparancsnoki jogosítványok                  a hatályos jog szerint A köztársasági  elnök hatáskörét  az Alkotmány részben az Országgyűlésről   szóló    fejezetben    határozza    meg ( amennyiben     jogosítványai     az     Országgyűléssel kapcsolatosak, 19/A. §, 19/C. §, 26. §, 28. §, 28/A. § ), részben a  köztársasági elnökről szóló III. fejezetben, a 30/A. §-ban. Kinevezési  hatáskörre vonatkozik  a 32/D. § (2)   bekezdés    és  a  48. §  (1)  és  (2)    bekezdés, kinevezésre javaslattételi  hatáskört tartalmaz a 32/B. § (4)  bekezdés,  a  48. §  (1)  bekezdés és  az  52. § (1) bekezdés. A 40/B. §   (3)  bekezdését  nem lehet  önálló  hatásköri rendelkezésként értelmezni,  ez csak  a hatáskör jellegét ( "irányítás" ) és  kizárólagos gyakorlóit határozza meg, továbbá   kimondja,   hogy   ezek   az   irányítást   "az Alkotmányban és  külön törvényekben meghatározott keretek között" gyakorolják. A konkrét irányítási jogosítványokat tehát más rendelkezések tartalmazzák. Az Alkotmány  30/A. §-ában találhatók  a tipikus államfői jogosítványok  ( a  magyar  állam  képviselete,  bizonyos nemzetközi szerződések  megkötése, követek  megbízása  és fogadása,  kinevezési  jogkörök,  kegyelmezés ),  s  ezek között egy, a fegyveres erők irányítását érintő hatáskör: a tábornokok kinevezése és előléptetése ( i ) pont ). A tábornokok  kinevezésén kívül  a 30/A. § (1)   bekezdés m ) pontja értelmében külön törvény további főparancsnoki hatásköröket állapíthat meg a köztársasági elnök számára. A 30/A. §    (2)  bekezdése  értelmében  azonban  mind  a tábornokok  kinevezéséhez,   mind  a   külön   törvénnyel megállapított    további     hatáskörök     gyakorlásához miniszterelnöki vagy miniszteri ellenjegyzés szükséges. A köztársasági elnök főparancsnoki hatáskörét jelenleg az Alkotmány 30/A. § (1)   bekezdés i ) pontja és a Hvt.-nek az 1990.  évi XXI. törvénnyel módosított 8. §-a határozza meg. Az  Alkotmány  szerint  az  elnök  külön  törvényben meghatározott személy  vagy szervek  javaslatára kinevezi és előlépteti a tábornokokat. A Hvt.  8. § (1)    bekezdés a )  és b ) pontja közvetett irányítási jogköröket  tartalmaz. Az  a ) pont megismétli az államfőt  az Országgyűlés  akadályoztatása  esetén  az Alkotmány  szerint   megillető  jogköröket.  A  b )  pont szerint a  köztársasági elnök  az  Országgyűlés  előzetes jóváhagyásával   a    honvédelmet    érintő    nemzetközi szerződéseket  köt.   Ez   is   államfői   hatáskör.   Az Alkotmánybíróság megjegyzi,  hogy  a  köztársasági  elnök hatáskörének  jellege   ugyanaz  a   honvédelmet   érintő szerződésekkel kapcsolatban, mint az általa köthető többi nemzetközi szerződés  esetében. A  nemzetközi szerződések megkötésének   előkészítését    a   Magyar    Köztársaság külpolitikájáért  az   Országgyűlésnek  felelős   Kormány végzi. Közvetlen irányító  hatáskört a  8. § (1)    bekezdés c ) pontja, valamint  a   (2) és  (3)  bekezdés tartalmaz. Az (1)  bekezdés  c )  pont  szerint az  elnök jóváhagyja az ország   fegyveres  védelmének   tervét.  A  (2)  és  (3) bekezdés   az    Alkotmányból   átvett,    a   tábornokok kinevezésére és  előléptetésére irányuló  jogkört további személyügyi  hatáskörökkel   egészíti  ki:   a  Honvédség parancsnokának  és   vezérkari  főnökének,   valamint   a Határőrség   országos    parancsnokának   kinevezése   és felmentése  beosztásából;   a  tábornokok  elbocsátása  a szolgálatból, illetve  nyugállományba helyezése,  továbbá tábornokok  fegyelmi   fenyítésként   való   elbocsátása, nyugállományba  helyezése,   lefokozása,  rendfokozatában visszavetése. Összefoglalva:   A   köztársasági   elnök   főparancsnoki funkciója  alkotmányjogi   funkció  és   nem   a   Magyar Honvédségen illetve  a Határőrségen belül viselt beosztás vagy rang.  A fegyveres  erők főparancsnoka  a  fegyveres erőkön kívül  helyezkedik el,  azoknak irányítója  és nem vezetője. A főparancsnok tehát a fegyveres erők egyikének sem  szolgálati   előljárója;  az   irányítási  aktusának megfelelő parancsot  - éppúgy,  mint a  többi irányításra jogosult szerv  esetében -  a Magyar Honvédség, illetve a Határőrség parancsnoka adja ki. A főparancsnok irányítási jogosítványait  az   Alkotmány,  illetve   az  alkotmányi felhatalmazás  alapján   és  annak   keretében  meghozott törvény kimerítően  meghatározza. Magából a főparancsnoki funkcióból az  Alkotmányban és a törvényben meghatározott jogosítványokon  kívül   további  jogok  közvetlenül  nem származnak.               A főparancsnoki jogosítványok                     tartalmi korlátai A főparancsnoki  hatáskörnek a  miniszteri ellenjegyzésen kívül az Alkotmányból további korlátai is adódnak: A  köztársasági   elnök  részére   törvény   csak   olyan irányítási jogköröket  állapíthat meg  a  fegyveres  erők felett, amelyek  nem vonják  el az Országgyűlés illetve a Kormány Alkotmányban biztosított hatáskörét. A köztársasági  elnök főparancsnoki hatásköreinek továbbá illeszkedniük kell  a  köztársasági  elnök  alkotmányjogi helyzetéhez a  parlamentáris rendszerben. A főparancsnoki funkcióhoz külön  törvény  sem  rendelhet  olyan  döntési hatáskört, amely  lényegesen eltér  a köztársasági  elnök hasonló   jellegű    döntéseinek    Alkotmányból    folyó feltételeitől.  Ahhoz   ugyanis,  hogy   a  főparancsnoki funkciót kitöltő  jogosítvány az  elnök tipikus  jogaitól eltérjen, az  Alkotmánynak kifejezetten így kellett volna meghatároznia    a    fegyveres    erőkkel    kapcsolatos hatásköröket  -   s  ezzel  maga  a  köztársasági  elnöki jogállás is  más lenne,  mint jelenleg.  A  parlamentáris köztársaság elnöke jogállásából folyó korlátoknak különös jelentősége van  azokban az  esetekben, amikor  az  elnök döntéséért  való  politikai  felelősségvállalás  szokásos mechanizmusai   ( a   miniszterelnöki   vagy   miniszteri ellenjegyzés ) nem  működnek.  Az  ilyen  esetekre  szóló alkotmányértelmezést e határozat B ) része tartalmazza.                    A Kormány hatásköre 1. Az Alkotmány 35. § (1)   bekezdés h ) pontja szerint a Kormány irányítja  a fegyveres  erők, a  rendőrség  és  a rendészeti szervek  működését. Ez  a hatáskörmegállapítás úgy értelmezendő,  hogy a  felsorolt szervezetek  mind  a végrehajtó hatalom részei. A   35. §    (1)     bekezdése    a   Kormány   hatásköri jogosítványait tartalmazza  ( azzal, hogy törvény további hatásköröket állapíthat  meg ). Az itt szereplő hatásköri jogok között  sok az  általános feladatmeghatározás, de a (2)   bekezdés    egyértelművé  teszi,   hogy  a  Kormány feladatköre   egyben   hatáskör:   a   Kormány   a   maga feladatkörében rendeleteket  bocsát ki  és  határozatokat hoz; továbbá  a 40. §   (2) bekezdés szerint a Kormány az államigazgatás körébe  tartozó bármely ügyben közvetlenül vagy valamely  tagja  által  intézkedhet.  A  Kormány  az Alkotmány szerinti parlamentáris rendszerben a végrehajtó hatalom kizárólagos  letéteményese, és az Országgyűlésnek felelős gyakorlója.  A végrehajtó  hatalom feladatköre és hatásköre  olyan   komplex  és   átfogó,  hogy  hatásköri jogosítványainak   kimerítő    felsorolása    lehetetlen. Valójában a  Kormány hatásköre kiterjed mindarra, amit az Alkotmány nem  utal kifejezetten más szervek hatáskörébe. Ez az  Alkotmányban úgy  jelenik meg, hogy míg minden más szerv hatáskörét  konkrétan és kimerítően meghatározza az Alkotmány, a Kormány számára csak általános irányítási és szervezési  feladatokat   jelöl  meg,   illetve   -   más szervekkel közös  feladatok esetén  -  hatáskörmegosztási szabályokat   tartalmaz.   A   Kormánynak   a  35. §  (1) bekezdés  a )   és  b )   pontjában  megjelölt  hatásköre általában   felöleli    a   végrehajtó   hatalom   teljes tevékenységét. A köztársasági  elnök kívül  áll a  végrehajtó  hatalmon, önálló  államfői   hatásköre  van.  Az  Alkotmányból  nem vezethető le olyan konstrukció, hogy a végrehajtó hatalom élén a  Kormány  és  a  köztársasági  elnök  állna,  akik egymást   kölcsönösen   ellenőrizve   és   ellensúlyozva, konszenzuson  alapuló   döntéseket  hoznak,  s  csupán  a közigazgatás  irányítása   tartozna  egyedül   a  Kormány hatáskörébe. Éppen  ellenkezőleg: a köztársasági elnöknek az  Alkotmány  31/A. §  (1)    bekezdésében  kifejezetten deklarált  sérthetetlensége,   azaz  az   Országgyűléssel szembeni politikai  felelősségviselésének hiánya  kizárja az ilyen közös hatalomgyakorlás jogi alapját. 2. "A  fegyveres erők  működésének irányítása"  hatásköri szabály. Ez  az egyetlen alkotmányi rendelkezés, amely az irányítási jogköröknek  a 40/B. §-ban  történt megosztása alapján   a    Kormányra   vonatkozik.   Jellegét,   azaz általánosságát  tekintve   éppúgy  illeszkedik   a  többi kormányhatáskör közé,  mint ahogy  az Országgyűlés  és  a köztársasági elnök  fegyveres erőkre vonatkozó konkrét és kimerítően felsorolt irányítási jogai is olyan jellegűek, mint e szervek egyéb jogosítványai. A h ) pontban megállapított hatáskör - az Országgyűlés és a köztársasági elnök konkrét jogosítványaival szemben - a fegyveres erők,  a  rendőrség  és  a  rendészeti  szervek "működésének"   irányítására    vonatkozik,   vagyis   az irányításból a  végrehajtó hatalomra tartozó részt jelöli meg.  A   működés  irányítása   a   Kormány   alkotmányos jogállásával   összhangban    minden   olyan   irányítási hatáskört  felölel  a  fegyveres  erők  felett,  amely  a hatályos  jog   szerint  nem   tartozik  kifejezetten  az Országgyűlés vagy  a köztársasági  elnök  hatáskörébe.  A Kormány  irányításával   kell  a   fegyveres  erőket  úgy megszervezni   és    olyan   állapotban   tartani,   hogy elláthassák feladataikat. A "működés"  az az  ismérv, amely  a  végrehajtó  hatalom hatásköri korlátját  meghatározza: az Alkotmány szerint a Kormány hatásköre  ezen  semmilyen  törvényi  rendelkezés folytán sem  terjedhet túl.  Másrészt a Kormány általános hatáskörének ilyen  meghatározása azt is biztosítja, hogy a működés  irányítása a  Kormány hatásköréből  törvénnyel nem vonható  el, és  ez a  hatásköre nem  csorbítható.  A Kormány  hatáskörének   a  működés   irányításaként  való pozitív meghatározása  nem áll  ellentétben azzal, hogy a Kormány  hatásköre   mindarra  kiterjed,   ami   nem   az Országgyűlés  vagy   a  köztársasági   elnök   kifejezett hatásköre.  Az   Országgyűlés  és  a  köztársasági  elnök konkrét   jogosítványainak   és   a   Kormány   általában meghatározott hatáskörének  a fegyveres  erők  irányítása egészét  át   kell  fognia;  nem  maradhat  olyan  hézag, amelynek  folytán   a  Honvédség   illetve  a  Határőrség vezetője adott  vonatkozásban ne  állna  az  Alkotmányban meghatározott  három   szerv  valamelyikének   irányítása alatt. Az  a tény, hogy a Kormány hatáskörét az Alkotmány pozitívan,  a   működés  irányításaként   határozza  meg, egyrészt a  Kormány hatáskörét  védi, másrészt  azt teszi lehetővé, hogy  a hatalmi  ágak elválasztása,  illetve  a köztársasági  elnök  jogállása  keretein  belül  mind  az Országgyűlés, mind a köztársasági elnök hatásköre elvileg bővíthető  legyen  a  Kormány  hatáskörének  érintetlenül hagyása mellett. A Kormány irányítási hatáskörét a Hvt. 10. § - még mindig rendkívül  általánosan   -  részekre   bontja  ( egyetlen konkrét hatásköri  jogosítvány az  ország általános  vagy részleges mozgósításának  elrendelése ). A fegyveres erők működése irányításának részletesebb hatásköri szabályai a Hvt. 11. §-ában  találhatók, amely a miniszterek, illetve a    (2)- (6)    bekezdésben   a   honvédelmi   miniszter vonatkozó  hatáskörét   állapítja  meg.  ( A  miniszterek irányítási  jogosultságának  alapja  az  Alkotmány  37. § (2)   bekezdése. )  A Hvt. 11/A. §-a tartalmazza a Magyar Honvédség   parancsnoka    vezetési   jogosítványait.   A honvédelmi miniszter  és a  Honvédség parancsnoka közötti hatáskörmegosztás a  kormányzati irányítás  és a  szakmai vezetés  szétválasztásának   jegyében  történt.   A  fent kifejtettek szerint  sem e megosztás ténye, sem technikai megvalósításának módja  nem alkotmányossági  kérdés, amíg az irányítási  jogosultságok fent leírt alkotmányi rendje sérelmet nem  szenved. A  Honvédség parancsnoka kizárólag az egyes irányítási aktusok rendelkezéseinek megfelelően, azokon belül  gyakorolja önálló  vezetői  hatásköreit.  A Hvt.  11/A. §-ban   meghatározott  parancsnoki  hatáskört tehát mindig  arra figyelemmel  kell értelmezni,  hogy  a Honvédség  parancsnoka   által   kiadott   parancsok   az Országgyűlés, a  köztársasági elnök,  illetve  a  Kormány vagy a  honvédelmi miniszter irányításának végrehajtására szolgálnak.                            B )                            I. A köztársasági  elnök az  Alkotmány 33. §  (4)  bekezdése szerint a miniszterelnök javaslatára kinevezi és felmenti a  minisztereket,  a  48. §  (1)    bekezdése  szerint  a Legfelsőbb  Bíróság   elnökének  javaslatára  kinevezi  a Legfelsőbb   Bíróság  elnökhelyetteseit, a  (2)  bekezdés értelmében pedig  - törvényben  meghatározott módon  -  a hivatásos bírákat;  a 30/A. §  (1)   bekezdés  h ) pontja értelmében  külön   törvényben  meghatározott   szabályok szerint kinevezi  és felmenti  az  államtitkárokat  és  a köztársasági megbizottakat,  az i )  pont  szerint  külön törvényben meghatározott  személy vagy  szerv javaslatára kinevezi és  felmenti  a  Magyar  Nemzeti  Bank  elnökét, alelnökeit ( a  32/D. §  (2)  bekezdése   értelmében   az elnök kinevezése  hat évre szól ), az egyetemi tanárokat, megbízza és  felmenti az egyetemek rektorait, kinevezi és előlépteti  a  tábornokokat,  megerősíti  tisztségében  a Magyar   Tudományos  Akadémia  elnökét.  A  30/A. §   (1) bekezdés m )  pontja szerint  a köztársasági  elnök  dönt mindazokban  az   ügyekben,  amelyeket  külön  törvény  a hatáskörébe utal.  A    (2)  bekezdés  kimondja,  hogy  a köztársasági elnöknek  az (1)   bekezdésben meghatározott minden intézkedéséhez  - az  a ), d ),  e ), f )  és  g ) pontban foglaltak  kivételével - a miniszterelnöknek vagy az illetékes miniszternek az ellenjegyzése szükséges.                            II. 1. A  köztársasági elnöknek az Alkotmány négyféle döntési hatáskört adott:  ( a ) A  köztársasági elnök  döntésének érvényességi  kelléke   valamely  másik  szerv  egyetértő döntése. ( b )  A köztársasági  elnök más  szerv döntését kezdeményezi;  a  végleges  és  az  elnökre  is  kötelező döntést más  szerv hozza  meg.  ( c )  Az  elnök  döntése ügydöntő, végleges,  más szerv által felül nem bírálható; a  döntésért  semmilyen  más  szerv  sem  vállalja  át  a politikai felelősséget.  Az ilyen  döntést ez a határozat önálló politikai  döntésnek nevezi.  ( d )  Olyan  önálló döntések, amelyekre  az Alkotmány  csupán végső határidőt állapít meg. ( a ) Hatáskörei  túlnyomó többségét a köztársasági elnök csak  más  döntésektől  függően  gyakorolhatja.  Mivel  a köztársasági elnök  döntéseiért politikailag nem felelős, csupán jogilag,  s akkor  is csak  a tisztsége gyakorlása során    elkövetett     szándékos     Alkotmány-     vagy törvénysértésért  ( Alkotmány   31. §    (4)    bekezdés, 31/A. § ), a  döntéseiért való  politikai felelősséget  a Kormány a miniszterelnöki vagy miniszteri ellenjegyzéssel vállalja át  az Országgyűléssel  szemben. Az ellenjegyzés mellett  más   megoldás  is   lehetséges  arra,   hogy  a köztársasági  elnök   politikai  felelősségvállás  nélkül dönthessen. Pl.  az Országgyűlés akadályoztatása esetén a hadiállapot kinyilvánítása,  a rendkívüli  állapot  és  a szükségállapot   kihirdetése    feltételeinek    meglétét előzőleg az  Országgyűlés elnökének,  az Alkotmánybíróság elnökének és  a  miniszterelnöknek  együttesen  meg  kell állapítania, s  a köztársasági elnök csak ezután élhet az Alkotmány  19/A. §   (1)     bekezdésében   meghatározott jogosultságával. Ezek a megelőző vagy megerősítő döntések az elnöki  hatáskörben hozott  intézkedések  érvényességi feltételei. ( b ) A  köztársasági elnök  önállóan gyakorolt  jogkörei általában  csupán   kezdeményező  jellegűek,   a  döntési láncban még  további döntés  lehetséges, amely az elnököt is kötelezi.  Ilyen a  köztársasági elnöknek  az a  joga, hogy egyet  nem értése  esetén  a  törvényt  észrevételei megfontolása végett az Országgyűlésnek visszaküldheti, de az Országgyűlés  ismételt elfogadó  döntése után  köteles kihirdetni a  törvényt; ilyen  az előzetes  normakontroll indítványozási joga az Alkotmánybíróságnál ( 26. §   (2)- (5)   bekezdés ).   A   köztársasági  elnök  népszavazást kezdeményezhet ( 30/A. §  (1)   bekezdés,  g ) pont ), az elrendelés  már   nem  az  ő  hatásköre.  Az  elnök  tesz javaslatot a  Legfelsőbb Bíróság elnöke, a legfőbb ügyész és   az   országgyűlési   biztosok   személyére,   de   a választással az  Országgyűlés hozza meg a döntést ( 48. § (1)    bekezdés,  52. §  (1)    bekezdés,  32/B. §   (4) bekezdés ). Sajátos  átmenet   az  önálló   politikai  döntés   és  a kezdeményezés között  az a  hatáskör, hogy a köztársasági elnök  az  Országgyűlés  ülését  ülésszakonként  egyszer, legfeljebb  harminc   napra  elnapolhatja.  A  képviselők egyötöde ezt  a döntést  felülbírálhatja, mert  kérésükre mégis össze  kell hívni  az Országgyűlést  ( 22. §  (4) - (5)  bekezdés ). ( c )  Az   Alkotmány  kivételesen   olyan  döntésre   is feljogosítja  a  köztársasági  elnököt,  amely  végleges, felülbírálhatatlan  -  de  amelyért  sem  a  köztársasági elnök, sem  más szerv nem visel politikai felelősséget az Országgyűlés  elött   ( önálló  politikai   döntés ).  Az Alkotmány ugyanis  nem  köti  ezeknek  a  döntéseknek  az érvényességét  sem   ellenjegyzéshez,  sem   más  szervek előzetes döntéséhez,  s utólagos  felülvizsgálatukat  sem teszi lehetővé.  A köztársasági  elnök  önálló  politikai döntést   -    mint   azt    az   Alkotmányban   szereplő felhatalmazások mutatják  - azokban  az esetekben hozhat, amikor az  államszervezet demokratikus működésében súlyos zavarok támadnak,  amelyek elhárítása  az ő beavatkozását igényli. Az  elnök kivételes  intézkedésével átlendíti az államgépezetet a holtponton, hogy normális működése újból beindulhasson. A  köztársasági elnök  a beavatkozással az Alkotmány   29. §    (1)     bekezdésében   meghatározott feladatának  tesz   eleget:  "őrködik  az  államszervezet demokratikus működése  felett". Az Alkotmány nem követeli meg más szervek felelősségvállalását az elnöki döntésért, hiszen  éppen   a  demokratikus  államszervezet  működése került válságba.  Az Alkotmány  szerint ilyen az az eset, ha az  Országgyűlés egy  éven belül  négyszer megvonta  a bizalmat   a    kormánytól,   illetve,   ha   a   Kormány megbizatásának megszűnése  után negyven  napon belül  nem választ új miniszterelnököt. Ekkor a köztársasági elnök a választások  kitűzésével  egyidejűleg  feloszlathatja  az Országgyűlést ( 28. §   (3)  bekezdés ).  Ezen  kívül  az elnök  a   feloszlott  vagy   feloszlatott  Országgyűlést hadiállapot, háborús veszély állapota vagy szükséghelyzet idején     ismét      összehívhatja.     ( Megbizatásának meghosszabbításáról  már   maga  az   Országgyűlés  dönt. 28/A. §    (3)     bekezdés. )   A   köztársasági   elnök összehívathatja az  Országgyűlést  rendkívüli  ülésszakra vagy ülésre ( 22. §  (3)  bekezdés ). Az  Alkotmánybíróság  értelmezése  szerint  ilyen  önálló politikai döntése  a  köztársasági  elnöknek  az  is,  ha kinevezési vagy  jóváhagyási jogkörének  gyakorlása során tartalmi okból  megtagadja a kinevezést vagy jóváhagyást. Az ilyen döntés ügydöntő, végleges és felülbírálhatatlan; senki  sem  visel  érte  politikai  felelősséget:  vagyis megfelel az önálló politikai döntés ismérveinek. ( d ) Más  jellegűek a  köztársasági elnök  olyan  önálló döntései, amelyekre  az Alkotmány  csupán végső határidőt állapít meg. Igy pl. a köztársasági elnök az Alkotmányban meghatározott időn  belül köteles  kihirdetni a törvényt, kitűzni a  választásokat, de  az időpontot  ezen belül  - felülbírálhatatlanul és  politikai felelősség  nélkül - ő határozza  meg.  Ebben  a  körben  az  elnök  mérlegelési lehetősége nem  az ügy  érdemére vonatkozik. Különbözik a ( c ) pontban  meghatározott önálló politikai döntéstől a köztársasági elnöknek  az az  önálló döntése  is,  amikor formai okból,  a jogi  előfeltételek hiánya miatt tagadja meg a  kinevezést,  vagy  a  jóváhagyást.  Ilyen  esetben ugyanis az elnöknek nincs mérlegelési lehetősége. 2.  A  köztársasági  elnök  fegyveres  erőket  békeidőben irányító aktusai  kivétel nélkül  ellenjegyzésre  szoruló döntések.  Nemcsak   a  fegyveres   erőkkel   kapcsolatos kinevezések, hanem  - a  bírák kinevezését  kivéve  -  az összes  többi   köztársasági  elnöki  kinevezés  is  csak ellenjegyzéssel  érvényes.   ( A  bírák   kinevezése   is előterjesztéshez kötött. ) Az   ellenjegyzés   a   köztársasági   elnök   aktusainak érvényességi kelléke.  Egyrészt biztosítja, hogy az elnök aktusai ne kerüljenek ellentétbe a kormány politikájával, másrészt  pedig   a   köztársasági   elnök   aktusát   is bekapcsolja  a   parlamentáris   felelősség   rendszerébe azáltal,  hogy   a   Kormány   átvállalja   a   politikai felelősséget az aktusért. Az  ellenjegyzéshez   való   kötöttségből   azonban   nem következik  az,  hogy  a  köztársasági  elnök  kinevezési jogköre puszta  formalitás. A  kinevezés államfői illetve főparancsnoki   jogkör,    amelynek    gyakorlásával    a köztársasági  elnök   -  többek  között  -  az  Alkotmány 29. §-ban  meghatározott   feladatát  teljesíti.   E  jog gyakorlásának  tartalma   a  kinevezés   megtagadását  is magában  foglalja;   ebben  az  esetben  az  ellenjegyzés fogalmilag  kizárt.   Az  ellenjegyzés   ugyanis  csak  a teljesített kinevezésre vonatkozhat. A köztársasági  elnök kinevezési jogkörének alkotmányjogi értelme szerint  tehát az  elnöknek joga  van a kinevezés megtagadására. Ezáltal azonban egy olyan jogkör, amely az Országgyűlés előtti felelősséghez az Alkotmány kifejezett rendelkezése    szerint    éppen    az    ellenjegyzéssel kapcsolódik,  az   ellenjegyzés  szükségszerű  elmaradása folytán a  köztársasági elnök  önálló  politikai  döntési jogkörévé  válik.  Nyilvánvaló,  hogy  az  ilyen  jellegű döntés határai  és feltételei sem lehetnek tágabbak, mint az Alkotmányban  nevesített - felelősség nélküli - önálló politikai döntéseké. A döntést korlátozza másrészt magának a kinevezési jognak helyesen értelmezett  tartalma is.  A köztársasági  elnök kinevezési jogköre  kötött jogkör;  a  kinevezést  nem  a köztársasági   elnök   kezdeményezi,   hanem   törvényben meghatározott más szerv. A    kinevezés    teljesítése    a    javasolt    személy kiválasztásának elfogadását  és megerősítését  jelenti. A negativ tartalmú  döntés -  a kinevezés megtagadása -, ha nem az eljárási feltételek hiányán alapul, szintén csak a személyi   kiválasztásra    vonatkozhat.   A    kinevezés célszerűsége, esedékessége,  a betölteni  kívánt tisztség kérdése, stb. kívül esik e döntés jogkörén. Meg kell  tagadnia a  köztársasági elnöknek a kinevezést, ha  észleli,   hogy  a   teljesítéséhez  megkívánt   jogi előfeltételek nem  állnak fenn.  ( Ilyen feltétel  pl. az előírt  magyar   állampolgárság,  szakmai   kvalifikáció, életkor; továbbá  az  eljárási  követelmények,  köztük  a javasolt   személy    országgyűlési   bizottság    előtti meghallgatásának megtörténte, stb. ) A köztársasági  elnök tartalmi okból akkor utasíthatja el a   kinevezési   javaslatot,   ha   alapos   okkal   arra következtet,   hogy    a   javaslat    teljesítése    "az államszervezet demokratikus  működését" ( Alkotmány 29. § (1) bekezdés ) súlyosan zavarná. A    formailag     aggálytalan    kinevezési     javaslat teljesítésének  megtagadásával   ugyanis  a  köztársasági elnök  érdemben,   felülbírálhatatlanul  beavatkozik   az államszervezet  működésébe,   a  politikai   felelősséget viselők  akaratának  teljesülését  meghiúsítja,  anélkül, hogy  maga   ezért  politikai  felelősséget  viselne.  Az Alkotmányban kifejezetten  szabályozott önálló  politikai döntések feltételei  szerint ( ld.  fenn ( c ) pont ), és alkotmányos helyzetéből  adódóan,  a  köztársasági  elnök tartalmi  okból   elutasító  döntése  végső  biztosítékul szolgál; rendkívüli  eszköz, amelynek  alkalmazására csak az államszervezet  súlyos működési  zavarának  elhárítása adhat okot. Tehát a kinevezés megtagadásához is rendkívül súlyos   kifogásnak   kell   fennállnia   a   kinevezendő személlyel  szemben,   vagy   az   aggályos   kinevezések sorozatának  kell   olyan  mértéket   öltenie,   hogy   a demokratikus  államszervezet  védelmében  a  köztársasági elnöknek meg  kell szakítania  a folyamatot. A kinevezési jog gyakorlása  alkotmányos  megtagadásához  olyan  súlyú indokok  kellenek,   mint  az   Országgyűlés   rendkívüli összehívásához, vagy feloszlatásához.  A  kinevezésre  vonatkozóan  kifejtettek  értelemszerűen érvényesek az előléptetésre, a felmentésre, a tisztségben való   megerősítésre,    továbbá    köztársasági    elnök jóváhagyási jogára  is. A  Hvt.  szerint  a  köztársasági elnök jóváhagyja  az ország  fegyveres védelmének  tervét ( 8. §  (1)    bekezdés  c )  pont ),  amit  a  Honvédség parancsnoka dolgoz  ki ( 11. §   (2) bekezdés a ) pont ). A terv  szakmai és  a katonapolitikai  felülvizsgálatára, valamint a  parlamenti felelősség átvételére a miniszteri ellenjegyzés szolgál. 3. Az  indítványozónak az  a kérdése,  hogy a  parlamenti bizottság állásfoglalását  a köztársasági elnök köteles-e figyelembe  venni   kinevezési  döntése   során,  azáltal illeszthető e  határozat alkotmányértelmezésébe,  hogy az ilyen állásfoglalás  a  kinevezés  eljárási  érvényességi kelléke lehet,  amelynek meglétét  az elnöknek vizsgálnia kell. Ha a  kinevezési  eljárás  során  valamely  szerv  -  így például az Országgyűlés bizottsága - törvény rendelkezése alapján   a   jelöltet   meghallgatja,   vagy   véleményt nyilvánít, a  meghallgatás és  az állásfoglalás  eljárási érvényességi kellék, amelynek teljesítését a köztársasági elnöknek a kinevezés jogi előfeltételei között vizsgálnia kell. Az  eljárásban közreműködö  szerv állásfoglalását a köztársasági elnök  akkor köteles  figyelembe  venni,  ha törvény kifejezetten  így rendelkezik. A figyelembe vétel az állásfoglalás  tartalmának bevonását  jelenti a döntés előtti mérlegelésbe, magát a döntést azonban nem köti.                            C )                            I. Az Alkotmány 31. § (1)   bekezdése szerint a köztársasági elnök személye  sérthetetlen; büntetőjogi  védelmét külön törvény biztosítja.                            II. 1.  A  köztársasági  elnök  személyének  sérthetetlensége elsősorban az  elnök  alkotmányjogi  jogállásának  része, politikai felelősségének  hiányát és  jogi felelősségének korlátozott voltát jelenti. Csak másodsorban - történelmi analógiák  útján   -  hozható  kapcsolatba  az  uralkodók illetve  államfők   sajátos  büntetőjogi  védelmével.  Az Alkotmány  szövege   mindkét  aspektust  tartalmazza,  de külön-külön:  egyrészt   a  köztársasági  elnök  személye sérthetetlen; másrészt  a köztársasági  elnök személyének büntetőjogi védelmét külön törvénnyel biztosítani kell. 2. A  király személyének  sérthetetlensége  eredetileg  a királyi ház uralkodásának folyamatosságát biztosította: a királyt  -  a  kivételes  ellenállási  jog  gyakorlásától eltekintve -  sem politikailag,  sem jogilag nem lehetett felelősségre vonni. Később, az alkotmányosság korában ezt a felelőtlenséget  a miniszteri  ellenjegyzéssel, azaz  a felelősség  átvállalásával   ellensúlyozták;  vagyis   az ellenjegyzés nem oka ( magyarázata ), hanem következménye az eredeti  sérthetetlenségnek.  ( Jelenkori  királyságok alkotmányaiban   a    király    felelőtlensége    és/vagy személyének sérthetetlensége  egy paragrafusban,  sőt egy mondatban szerepel azzal, hogy miniszterei felelősek. ) Megszabott   időre   választott   államfők   esetében   a felelősségre  nem  vonhatóságot  fenntartja  egyrészt  az elnöki  jogkörök   nagyrészének  ellenjegyzéshez  kötése, másrészt  ugyanaz   a  meggondolás,  amely  a  parlamenti képviselőknek mentelmi jogot biztosít: a jogi eszközökkel való  zaklatás  távoltartása,  illetve  a  magas  funkció zavartalan   gyakorlásának   biztosítása;   valamint   az államfői tisztség tekintélyének megőrzése. A köztársasági elnökök sérthetetlensége  a modern alkotmányokban azonban nem azonos  a királyoknak  a  felelősség  alóli  abszolut mentességével.  A   köztársasági   elnökök   felelősségre vonhatók   bizonyos,    hivatalában   elkövetett   súlyos törvénysértésekért, rendszerint az országgyűlés tagjaiból alakult különleges bíróság előtt. A király  személyének büntetőjogi  védelmét az  államrend elleni támadásnak  tekintett felségsértés bűncselekménye, valamint az ilyen motiváció nélküli bántalmazás és sértés különös tényállásai szolgálták. Ez a hagyományos megoldás élt tovább a köztársasági elnök védelme vonatkozásában az 1946:VII. törvénycikkben. 3.  Az   Alkotmány  a   köztársasági  elnök   személyének sérthetetlenségét   nemcsak    deklarálja  ( 31/A. §  (1) bekezdés ), hanem felelőtlenségének határait - a kortársi parlamentáris    rendszerekben     szokásos     mértékkel összhangban - meg is határozza. Az Alkotmány értelmében a köztársasági elnök  politikai felelősségre  nem  vonható. Jogi felelőssége  hivatali ideje  alatt csakis  azért áll fenn, ha  tisztsége gyakorlása  során az  Alkotmányt vagy valamely más  törvényt szándékosan megsérti ( 31. §  (4) bekezdés,  31/A. §,   32. § ).  Hivatali  tevékenységével össze nem  függő cselekménye  miatt az  elnök ellen  csak megbizatásának lejárta  után indítható  büntető  eljárás. Tehát a  köztársasági elnök teljes sérthetetlenséget csak a  hivatali   ideje  alatti,  de  tisztségétől  független cselekményével  kapcsolatos   büntető   eljárástól   való mentességként élvez. A politikai  és a  jogi  felelősség  más  természetű,  és egymástól független.  A köztársasági  elnök mentessége  a politikai  felelősségtől   nem  mentesíti   őt   a   jogi felelősségtől,  ha   annak   feltételei   fennállnak.   A köztársasági elnök jogi felelőssége semmilyen tekintetben nem pótolja hiányzó politikai felelősségét. 4.  Az  Alkotmány  előírja,  hogy  a  köztársasági  elnök személyének büntetőjogi védelmét külön törvény biztosítsa ( 31/A. § (1)   bekezdés ). Az  Alkotmány   31. §  (1)     bekezdése  az  ott  előírt büntetőjogi  védelem  körét  illetően  nem  ad  semmiféle útmutatást. A  törvényhozó  döntésére  tartozik,  hogy  a köztársasági elnök  speciális büntetőjogi  védelmét  mire terjeszti  ki:   az  elnök   életére,   testi   épségére, becsületére,   hírnevére.    Ugyancsak   a    törvényhozó belátásától függ,  hogy a  védelem sajátossága miben áll; pl. a büntetés szigorúságában, vagy enyheségében, vagy az egyébként     magánvádas     cselekmények     hivatalbóli üldözésében, stb. Abból, hogy  az Alkotmány folytatja azt a tradiciót, hogy a legmagasabb  közjogi  méltóság  büntetőjogi  védelméről külön  törvény  meghozását  rendeli  el,  nem  következik kényszerítően az,  hogy e  külön törvény tartalmának is a hagyományt kell  követnie. Az  Alkotmány 29. §-ának  az a kitétele, mely  szerint a  köztársasági elnök "kifejezi a nemzet egységét", az adott összefüggésben sokkal inkább a köztársasági elnöki  funkció  pártatlanságát  fejezi  ki, mintsem azt,  hogy az  elnök elleni  támadás egy  nemzeti jelkép ( zászló,  címer, himnusz ) megsértésével esne egy tekintet   alá.    A   becsület    védelmének   speciális szabályozásakor a  törvényhozó egyaránt mérlegelheti azt, hogy szigorúbb  szankciókat  alkalmaz,  vagy  pedig  hogy inkább a  közhivatalt és  tisztségeket betöltők  hivatali tevékenysége  szabad   bírálatának   biztosít   szélesebb lehetőséget. Ha a  törvényhozó az  elnök becsületének  és méltóságának fokozott védelmét  állapítaná  meg,  az  Alkotmánybíróság felhívja a  figyelmet arra,  hogy ennek  során  a  szabad véleménynyilvánításhoz való  jog ( 61. § (1)   bekezdés ) lényeges     tartalmát      nem     korlátozhatja.      A véleménynyilvánítás    szabadságának    a    demokratikus társadalomban   elengedhetetlen    gyakorlása   csak   az alkotmányos    keretek     között    korlátozható.     Az Alkotmánybíróság   gyakorlata    szerint   az   alapjogot korlátozó normáknak  ki kell  elégíteniük  az  arányosság követelményét ( ld. 20/1990. ( X. 4. ) AB határozat ).                     Dr. Sólyom László                   előadó alkotmánybíró                az Alkotmánybíróság elnöke         Dr. Ádám Antal             Dr. Herczegh Géza          alkotmánybíró               alkotmánybíró       Dr. Kilényi Géza               Dr. Lábady Tamás         alkotmánybíró                  alkotmánybíró      Dr. Schmidt Péter              Dr. Szabó András        alkotmánybíró                  alkotmánybíró     Dr. Tersztyánszky Ödön          Dr. Vörös Imre        alkotmánybíró                 alkotmánybíró                    Dr. Zlinszky János                       alkotmánybíró Dr. Ádám Antal alkotmánybíró dr. Herczegh Géza alkotmánybíró dr. Lábady Tamás alkotmánybíró dr. Tersztyánszky Ödön alkotmánybíró párhuzamos véleménye Az  Alkotmánybíróság   határozatának  rendelkezésében  és indokolásában foglaltakkal egyetértünk. 1.  Az   indítványokra  írásban  tett  észrevételek  -  a határozatban ismertetteken  túl -  azt az  álláspontot is tartalmazták, hogy  az  alkotmányértelmezésnek  az  adott ügyben a lehető legszorosabban kell kötődnie az Alkotmány szövegéhez; a szövegből közvetlenül nem következő, vagyis a kiterjesztő  értelmezés lényegében  alkotmánymódosítást jelentene, erre pedig kizárólag az Országgyűlés hivatott. 2. Az  Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1.  §   g )   pontja   értelmében   az   Alkotmánybíróság hatáskörébe  tartozik   az   Alkotmány   rendelkezéseinek értelmezése. E  hatáskör eljárási részét szabályozó 51. § az értelmezés  módjára  és  szempontjaira  nézve  nem  ad útbaigazítást. E §-hoz fűződő miniszteri indokolás csupán rámutat arra,  hogy az  Alkotmány értelmezése általában a konkrét esetekkel  kapcsolatos,  a  gyakorlatban  azonban egyes     rendelkezések      absztrakt     értelmezésének szükségessége is felmerülhet. 3. Az  Alkotmánybíróságnak absztrakt alkotmányértelmezési hatásköre az  Alkotmány rendelkezései tartalmának hiteles kifejtését,  valamint   az  egyes  rendelkezések  közötti összefüggések kimutatását  jelenti az  Alkotmány hatályos szövege alapján  és abból  a  feltételezésből  kiindulva, hogy  miként   a  jog   az  Alkotmány   is  egységes   és ellentmondás nélküli rendszer. Valamennyi rendelkezésének megállapítható  célja   és  értelme   van,  közöttük  sem ellentmondás, sem pedig alkotmányjogi kérdések eldöntését meghiúsító  hézag   nem  lehet.  Az  Alkotmánybíróság  az értelmezés során  nem állapít  meg  új  szabályt,  csupán kifejti az  Alkotmányban egyébként bennerejlőket, mintegy kibontva azokat  a  rendelkezések  szövegéből,  mindenkor szem előtt  tartva azok  tartalmát és  összefüggéseit. Az Alkotmánybíróság a  hatáskörébe utalt  értelmezési jogkör gyakorlása révén  tehát megismerő  és értékelő  műveletet végez, az  alkotmányszövegben foglalt  alkotmánytartalmat állapítja meg.  E feladat  teljesítése pedig kifejezetten hatáskörébe   tartozik.   Ennek   során   támaszkodik   a jogtudományban és  a  joggyakorlatban  ismert  nyelvtani, logikai,   rendszertani    és    történeti    értelmezési módszerekre. 4. A  vizsgált indítványok  az Alkotmánybíróság  31/1990. ( XII. 18. ) AB határozatában megállapított feltételeknek megfelelnek.  Az   alkotmányi  rendelkezések  tartalmának kifejtéséhez  megfelelő   alapul  szolgált   szövegük  és egymáshoz való  viszonyuk,  a  vizsgált  rendelkezésekkel kapcsolatba hozható  más alkotmányi  elvek  és  előírások tartalma,  továbbá  ezek  összefüggései,  végül  pedig  a parlamentnek  felelős  kormányzati  struktúra,  amely  az Alkotmány    egészéből    és    egyes    rendelkezéseiből egyértelműen kirajzolódik. Az Alkotmánybíróság határozata meghozatalánál e  keretek között  maradt, és  ezeknek  az elveknek megfelelően járt el. Budapest, 1991. szeptember 23.         Dr. Ádám Antal           Dr. Herczegh Géza         alkotmánybíró              alkotmánybíró      Dr. Lábady Tamás           Dr. Tersztyánszky Ödön       alkotmánybíró                  alkotmánybíró Dr. Szabó András alkotmánybíró és Dr. Zlinszky János alkotmánybíró párhuzamos véleménye Az Alkotmánybíróságnak  a jelen  üggyel  kapcsolatban  el kellett  döntenie,   létezhet-e  alkotmányos  jogállamban alkotmányossági joghézag.  Elvileg lehetséges-e,  hogy az államhatalom egyes  részleteiben nem nyugszik alkotmányos szabályon, hanem  annak gyakorlására a hatalmat gyakorlók közötti eseti  megegyezések által  a jövőben kialakítandó "szokásjog" is irányt adhat; ez annyit jelentene, hogy az alkotmányt   nem   a   törvényhozás   letéteményese,   az országgyűlés hozza,  alakítja  és  módosítja  kétharmados többséggel, nem  is -  kivételes esetben  -  a  népakarat közvetlen megnyílvánulása, hanem a hatalom gyakorlói is. Az Alkotmánybíróság a szigorú nyelvtani jogszabályelemzés alapján mondhatná,  hogy  valamely,  az  államszervezetet alapjaiban  érintő   kérdésben,  vagy   az  állampolgárok alapvető jogait  érintő kérdésben  az  Alkotmány  nem  ad eligazítást; joghézag áll fenn. Ám ebben az esetben éppen alapvető  feladatát   tagadná  meg.  Az  Alkotmánybíróság alkotmányértelmező  hatáskörének  az  a  célja,  hogy  az alkotmányos rend  zártságát biztosítsa.  Az Alkotmány  az Államhatalom   letéteményeseitől   független,   ezzel   a hatalommal nem  rendelkező, választott testületre bízza a jogrend  zártságának,  belső  összhagjának  biztosítását: ezzel kívánja  elérni,  hogy  az  alkotmányos  hatalommal rendelkező, a  törvénynek  alávetett  tényezők  között  a hatalmi   súrlódás    elkerülhető,    az    állampolgárok jogbiztonsága pedig teljes legyen. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Alkotmány zárt rendet  alkot   az  államhatalom  gyakorlására:  egyetlen tényező sem  rendelkezik kizárólagos,  ellenőrzés nélküli hatalommal.  A  jogállamban  a  közhatalom  gyakorlásának szigorúan és  egyértelműen meghatározott  rendje van,  az egyéni szabadságjogok lehető legtágabb védelme mellett. Az  Alkotmánybíróság  az  érvényes  alkotmány  szövegének értelmezése során  egy "láthatalan alkotmány" tételeit is figyelembe veheti. Magyarországon régi hagyománya volt az alkotmányos szokások  tiszteletének.  Ám  ahhoz,  hogy  a szokás normatív  legyen,  hogy  joggá  váljék,  szükséges egyrészt,hogy már  hosszú idő óta folyamatosan és békésen érvényesüljön;   tartalma   egyértelműen   megállapítható legyen; megfeleljen  a  jogrendszer  általános  elveinek. Külső feltétele  a szokás  jogkénti  elfogadásának,  hogy állami elismerést  nyerjen:  vagy  a  jogalkotó,  vagy  a jogalkalmazó fogadja  el, rögzítse és tegye egyértelművé. Az Alkotmánybíróság  eddigi döntései során soha sem lépte át  ezt   a  határt:   ha   nem   tudott   az   alkotmány értelmezésénél magának az alkotmánynak vagy a jogrendszer egészének    elfogadott     elveiből    kiindulni,    úgy megállapította, hogy  az elébe  vitt kérdés a jogalkotóra vár. Az alkotmányos  jogállam elengedhetetlen jellemzője, hogy az   államhatalom    letéteményeseiről    az    alkotmány egyértelműen  rendelkezzék.   Közhatalom  csak  törvényen alapulhat.  Ezen  a  területen  nem  lehet  joghézag,  az ellentmondana    a    magyar    államiság    alkotmányban meghatározott  jellegének.   Nincs  mód   arra,  hogy  az alkotmány    értelmezendő    szakaszainak    a    hatalom letéteményesei egymás közti megállapodásával alakuljon ki gyakorlatban az  elfogadott értelme.  Az Alkotmánybíróság köteles a  közhatalom határait és gyakorlásának módját az érvényes alkotmány alapján kifejteni; ha a törvényhozás a kifejtés alapján meghatározott alkotmánymagyarázattal nem ért  egyet,   alkotmánymódosítással  adhat  az  Alkotmány érintett szakaszainak más tartalmat, mint amelyet azokból az Alkotmánybíróság értelmezéssel levezet. Az  Alkotmánybíróság   jogértelmező  tevékenységével   az alkotmányos  rend   érvényesülését   szolgálja,   de   az Alkotmánybíróság, amint már kifejtette, nem tekinti magát az Alkotmány sem egyedüli, sem kizárólagos értelmezőjének és védelmezőjének.  A  maga  hatáskörében  a  Köztársaság Elnöke, mint  az állam feje, ugyncsak az alkotmányos rend őrzője  és   biztosítója.  Amint  az  Alkotmánybíróság  a jogszabályok belső  összhangjának őrzője,  a Köztársasági Elnök az  államhatalom szervei egyes fontos cselekményei, megnyilvánulásai alkotmányosságának  fő  őre;  azzal  is, hogy bizonyos  fontos döntésekhez  a végső  érvényességet megadja, azzal is, hogy bizonyos esetekben a törvényesség betartására vagy  megvalósítására  vonatkozó  indításokat ad. Sem az  Alkotmánybíróság, sem  a Köztársaság  Elnöke  nem felelős a  politikai hatalomnak:  csak az Alkotmánynak, a törvénynek vannak  alávetve. Ezért  nem  is  rendelkeznek aktív politikai  hatalommal, alkotmányos  keretek közötti cselekvési  -   mérlegelési  szabadsággal.  Célszerűségi, hasznossági,  anyagi  szempontok  kívül  esnek  döntéseik körén.  A  napi  politika  szempontjain,  törekvésein  és engedményein felül  állnak. Függetlenek, nincs politikai, csak  jogi   felelősségük,  döntéseiket  saját  törvényes meggyőződésük szerint  hozzák. Viszont  az alkotmányt,  a törvényt olyan  esetben is  kötelesek  döntésük  alapjául elfogadni,   mikor    egyéni,   emberi    lelkiismeretük, meggyőződésük  mást,  többet  vagy  kevesebbet  sugallna. Általuk az alkotmányos alapon álló törvény szól. Minden olyan törekvés, amely politikai felelősséggel járó döntéseket a Köztársasági Elnökre, az Alkotmánybíróságra, vagy a  bírói szervezetre  kívánna hárítani, ellenkezik a jogállamiság  alkotmányos   elvével;  aki   bár   legjobb indulattal vagy  bizalommal  is,  politikai  ellenőrzésre kívánná e  szerveket felhasználni,  alkotmányos súlyúk és méltóságuk ellen  vét. Ez  a -  alkotmányból levezetett - meggyőződés hatja  át  és  sugallta  az  Alkotmánybíróság jelen döntését. Budapest, 1991. szeptember 23.       Dr. Szabó András         Dr. Zlinszky János        alkotmánybíró              alkotmánybíró Dr. Kilényi Géza alkotmánybíró Dr. Schmidt Péter alkotmánybíró és Dr. Vörös Imre alkotmánybíró különvéleménye A    határozat    egyéb    rendelkezéseivel    egyetértve köztársasági  elnök   kinevezési  jogkörének  alkotmányos korlátait  ( B/2   pont )  illető  különvéleményünket  az alábbiakban foglaljuk össze: A Magyar Köztársaság hatályos Alkotmánya nem szabályozza, hogy a Köztársasági elnök milyen okból tagadhatja meg egy eléje terjesztett kinevezési ( felmentési, nyugállományba helyezési, stb.,  a továbbiakban együttesen: kinevezési ) döntés tervezet  aláírását, amennyiben  az Alkotmány vagy külön  törvény   értelmében   ő   a   kinevezési   jogkör gyakorlója. Az itt kifejtettek értelemszerűen irányadók a kinevezési  jogkörbe   nem  tartozó,  de  ellenjegyzéshez kötött elnöki döntésekre is. A  nemzetközi  jogösszehasonlításból  az  a  megállapítás adódik, hogy nem tartalmaznak erre vonatkozó szabályt más országok alkotmányai  sem. Az utóbbinak az a magyarázata, hogy egyfelől az említett országokban rendszerint ugyanaz a politikai  erő állítja  a  köztársasági  elnököt  és  a kormányfőt,  s   ez  okból   eleve  kisebb  a  kinevezési jogkörrel kapcsolatos  konfliktus-veszély, másfelől pedig a több  évtizedes -  esetenként  évszázados  -  politikai kultúra  által  kialakított  közjogi  szokások  segítenek áthidalni az  esetleges nézetkülönbségeket.  A  jelenlegi magyar helyzet  mindenképpen sajátos:  a miniszterelnök a kormánykoalició,  a   köztársasági  elnök   az   ellenzék soraiból került  jelenlegi közjogi  tisztségébe, s  mivel jelenlegi formájában  az egész  magyar államszervezet új, nincsenek kialakult eljárási módok, támpontot adó rendező elvek a szervezet belső működési zavarainak elhárítására. A köztársasági elnök kinevezési jogkörét illetően logikai úton két  szélsőséges  álláspontot  lehet  levezetni:  az egyik merő  formalitásnak  tekinti  az  elnök  kinevezési jogkörét, s azt vallja, hogy az elnöknek nem csupán joga, de  egyszersmind  alkotmányos  kötelessége  is  az  eléje terjesztett  kinevezési   javaslatot   bármiféle   érdemi vizsgálat  nélkül   aláírni,  a  másik  épp  ellenkezőleg korlátlannak tekinti az elnök visszautasítási jogát és az a lényege,  hogy a  köztársasági elnök bármely kinevezési javaslat  aláírását   akármely  indokkal,  sőt  indokolás nélkül is megtagadhatja. A hatályos  Alkotmánnyal egyik  logikai  alternatíva  sem egyeztethető össze, s bármelyiknek az elfogadása súlyosan veszélyeztetné  a   demokratikus  államrendet.   Az  első szélsőséges álláspont  megfosztaná a köztársasági elnököt attól  a   lehetőségtől,  hogy  eleget  tudjon  tenni  az Alkotmány 29.  § (1)    bekezdésében körvonalazott  és az 1989. évi  XXXI. törvény  16. §-ához kapcsolódó indokolás 5.  pontjában   jellemzett  feladatkörének,   a   második szélsőséges álláspont  pedig  -  végletes  esetben  -  az államszervezet megbénulását is előidézhetné. Az  Alkotmány  jelenleg  hatályos  szövegéből  csupán  az állapítható meg  kétséget kizáró módon, hogy a kinevezési jogkör gyakorlásánál  az Alkotmány  megosztott  hatáskört vezetett  be,   amelynek  részesei:   a  javaslattevő,  a döntéshozó és  az  ellenjegyző  ( aki  nem  szükségképpen azonos a  javaslattevővel ).  Érvényes  elnöki  kinevezés tehát csak  javaslat alapján  ( a  javaslatban  megjelölt személy   tekintetében )   születhet   és   -   a   bírák kinevezésétől   eltekintve   -   csupán   ellenjegyzéssel érvényes. A megosztott hatáskörnek épp az a lényege, hogy a kinevezésről  a döntéshozatalban  résztvevők egyike sem dönthet kizárólagos  jogkörben, kötve van a döntéshozatal többi résztvevőjének  akaratához, s a pozitív döntés csak konszenzus eredményeként  jöhet létre.  ( Negatív döntést az elnök  konszenzus nélkül is hozhat, az ilyen döntésért őt terheli  az Alkotmány  30/A. §-ában meghatározott jogi felelősség. ) Mindennek  figyelembevételével   az  alkotmányértelmezési indítvány nyomán eldöntésre váró alapkérdés az volt, hogy az  Alkotmány  által  szabályozatlanul  hagyott  probléma megoldható-e az alkotmányértelmezés keretei között, avagy jogi  szabályozásra:   az  adott   esetben  az  Alkotmány kiegészítésére van szükség. Mi -  a határozatban megfogalmazott többségi állásponttól eltérően -  arra a  szilárd meggyőződésre jutottunk, hogy az adott  esetben kizárólag  a jogi  szabályozás nyújthat alkotmányjogi  szempontból   aggálytalan  megoldást.   Az alkotmányértelmezés  keretei  között  ugyanis  legfeljebb olyan általános  következtetésekig  lehet  eljutni,  hogy például  a   köztársasági  elnök   nem  vonhatja   el  az Országgyűlésnek  felelős  kormány  személyi  kiválasztási jogkörét  és   ezzel  járó   felelősségét,  és   ezért  a kinevezési javaslat visszautasítása ritkán alkalmazható - mintegy "végső"  - eszköz  lehet, amelynek  alkalmazására csak különösen nyomós okból kerülhet sor. Minden   arra    irányuló   törekvés,    hogy   tételesen meghatározzuk azokat az okokat, amelyek fennállása esetén a  köztársasági   elnök  jogszerűen   tagadhatja  meg   a kinevezési okmány  aláírását, nem az alkotmányértelmezés, hanem az  alkotmányozás fogalmi  körébe tartozik,  s  így kívül esik az Alkotmánybíróság hatáskörén. Egyetértünk a  határozat ama  megállapításával,  hogy  az Alkotmány  29.   §-ának  (1)    bekezdése  nem  hatásköri szabály.  E   megállapításból  azonban   nem  csupán   az következik:  a   hivatkozott  rendelkezésből   nem  lehet konkrét elnöki  jogosítványokat levezetni,  hanem az  is, hogy nem  lehet belőle  levezetni az  elnöki jogkör egyes elemeinek -  az adott  esetben a kinevezési jogkörnek - a szövegszerűen meghatározott korlátait sem. A  hivatkozott   rendelkezés  szerint   "a   köztársasági elnök... őrködik  az államszervezet demokratikus működése felett". Ebből  a szövegből  a  szótöbbséggel  elfogadott alkotmánybírósági  határozat  azt  a  hatásköri  korlátot vezette le,  hogy a kinevezés vagy jóváhagyás megtagadása a köztársasági  elnök részéről csak akkor alkotmányos, ha alapos  okkal   arra   következtet,   hogy   a   javaslat teljesítése  az   államszervezet  demokratikus  működését súlyosan zavarná. Feltéve, de meg nem engedve, hogy a 29. §   (1)      bekezdését   mégis   hatásköri   szabályként értelmezzük, abból messze nem csupán az idézett hatásköri korlát vezethető  le. Épp  ilyen mértékben összefüggésben áll a  29. §  (1)   bekezdésével  az is, hogy a kinevezés megtagadása csak  akkor alkotmányos,  ha  a  köztársasági elnök - megítélése  szerint  a  javaslat  teljesítése  nem  áll   összhangban     az      államszervezet      működésének   demokratizmusával, vagy - arra  a meggyőződésre jut, hogy a javaslat teljesítése   veszélyeztetné    az    államszervezet    demokratikus   működését, illetőleg - minden  kétséget  kizáró módon  megállapítja,  hogy  a   javaslat  teljesítése   megbénítaná   a   demokratikus   államszervezet működését  vagy abban  másként  el  nem   hárítható súlyos zavarokat idézne elő. A  példaként   idézett  szövegváltozatok  azonos  mértékű kapcsolatban   állnak    az  Alkotmány   29.  §-ának  (1) bekezdésével. Mindegyik  mellett és ellen lehet politikai érveket felhozni.  Az azonban az alkotmányozásra jogosult Országgyűlés   feladata,    hogy   politikai   szempontok mérlegelése   alapján    válasszon    az    alkotmányjogi szempontból   egyenértékű,    de   az    elnöki    jogkör szempontjából nagy  különbséget  mutató  szövegváltozatok közül.   Az    is   nehezen    magyarázható,   hogy    az alkotmánybírósági   határozat az Alkotmány 29. §-ának (1) bekezdését  önkényesen   kétfelé  bontja,  s  e  bekezdés második fordulatából  levezet egy hatásköri korlátot, míg a  bekezdés  első  fordulatát  teljesen  figyelmen  kívül hagyja. Ha  ugyanis  az  említett  rendelkezés  hatásköri szabály vagy  annak  forrása  lenne,  mindkét  fordulatát azonos  súllyal   kellene  kezelni,   s  ebből  okszerűen következnék  a   kinevezés  megtagadásának   joga   olyan esetben, ha  a javaslat  teljesítése  a  nemzet  egységét súlyosan  veszélyezteti.   Ám  újólag   és   nyomatékosan hangsúlyozzuk: mindez  nem az  alkotmányértelmezés, hanem az alkotmányozás tárgykörébe tartozik. Mivel pedig  az Alkotmánybíróságnak  nincs felhatalmazása az  alkotmányozásra,  szakmai  meggyőződésünket  -  amely alkotmánybírói     eskünkhöz      híven      álláspontunk kialakításánál  egyedül  irányadó  lehet  számúnkra  -  e különvéleményben juttatjuk kifejezésre. Budapest, 1991. szeptember 23.        Dr. Kilényi Géza            Dr. Schmidt Péter         alkotmánybíró                alkotmánybíró                      Dr. Vörös Imre                       alkotmánybíró .

English:
English: .
Petition filed: .
Subject of the case: .	Separation of powers over the armed forces
Number of the Decision: .	48/1991. (IX. 26.)
Date of the decision: .	09/23/1991
Summary: The current separation of powers over the armed forces under the Constitution was the natural result of every parliamentary system. Both governing and commanding functions over the armed forces were activities directed at their successful operation: the governing authority stood outside the forces while the commander was situated inside being not only the head but also part of the organisation. The relative independence of the armed forces within the executive branch and the establishment of governing authorities which fell outside the executive power's jurisdiction were political rather than constitutional questions for which the Constitution set the framework.
. CODICES summary: http://www.codices.coe.int/NXT/gateway.dll/CODICES/precis/eng/eur/hun/hun-1991-s-002
.