A döntés szövege:
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN !
Az Alkotmánybíróság a köztársasági elnöknek az Országgyűlés
által elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény egyes
rendelkezései alkotmányellenességének előzetes vizsgálatára
benyújtott indítványa alapján meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a mezőgazdasági termékek
kereskedelmi többletkészletezésével kapcsolatos intézkedésekről
szóló, az Országgyűlés 2004. április 5-i ülésnapján elfogadott
törvény 2. §-ának (2) bekezdése, 3. §-a és 5. §-a
alkotmányellenes.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben
közzéteszi.
Indokolás
I.
1. A köztársasági elnök – az Alkotmány 26. §-ának (4) bekezdése
alapján – nem írta alá a mezőgazdasági termékek kereskedelmi
többletkészletezésével kapcsolatos intézkedésekről szóló, az
Országgyűlés 2004. április 5-i ülésnapján elfogadott törvényt
(a továbbiakban: Mtkt.), hanem az Alkotmánybírósághoz küldte
meg azt véleményezésre. A köztársasági elnök az
Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a
továbbiakban: Abtv.) 1. §-ának a) pontjára, 21. §-a (1)
bekezdésének b) pontjára és 35. §-ára hivatkozva indítványozta,
hogy az Alkotmánybíróság alkotmányossági szempontból vizsgálja
meg az Mtkt.-t, mert az indítványban kifejtettek szerint az
Mtkt. 2. §-ának (2) bekezdése, 3. §-a és 5. §-a
alkotmányellenes.
2. Az indítvány az Mtkt.-nak – az Európai Unió Bizottsága egyes
rendeleteinek végrehajtására kiadott jogszabálynak – különböző
rendelkezéseivel szemben fogalmaz meg alkotmányos aggályokat.
Az indítvány hangsúlyozza, hogy a kifogások olyan
rendelkezésekre vonatkoznak, amelyeknek tartalmát nem határozza
meg a közösségi jog, hanem amelyek az Országgyűlés önálló
jogalkotói feladatkörében születtek; az Alkotmány 2/A. §-a
tehát erre a kérdéskörre nem vonatkozik.
a/ Az indítvány szerint sérti az Alkotmány 2. §-ának (1)
bekezdését az Mtkt. azzal, hogy a 7. § (1) bekezdése szerint
ugyan a törvény a kihirdetését követő 45. napon lép hatályba,
de a 2. § (2) bekezdése szerint a 2004. május 1. napján
tulajdonban lévő árumennyiségről kell felmérést és kimutatást
készíteni, és a meghatározott szempontok alapján megállapított
többletkészlet esetén a 3. § szerint ki kell fizetni egy
meghatározott összeget, amely – az Mtkt. 3. §-a (3)
bekezdésének szabályára tekintettel – egyszeri termék- vagy
vagyonadónak minősül. A törvényt az Országgyűlés 2004. április
5-i ülésén fogadta el, a szöveget az Országgyűlés elnöke
április 7-én küldte el a köztársasági elnöknek aláírásra, így a
hatálybalépés időpontja – az Mtkt. 7. §-ának (1) bekezdése
szerint – legkorábban 2004. májusának második felére esett
volna. Ez pedig azt jelenti, hogy a meghatározott cselekmények
elvégzése és ezekkel összefüggésben az adó jellegű fizetési
kötelezettség keletkezése az Mtkt. hatálybalépése előtti
időpontra esik. Az Mtkt.-nak ez a szabályozási módja a
jogbiztonság elvével ellentétes.
b/ A jogbiztonság elvét sérti az indítvány szerint az Mtkt. 5.
§-ának (3) bekezdése is azzal, hogy a 2004. január 1-je után
kötött szerződéseknél vélelmezi a készletek felhalmozására, a
visszatérítés többszöri igénybevételére irányuló szándékot, bár
a készletek felhalmozását magyar jogszabály az Mtkt.-t
megelőzően nem tiltotta, a Bizottság rendeletei pedig csak
akkor lesznek kötelezők, ha azokat az Európai Unió Hivatalos
Lapja a Csatlakozási Szerződés hatályba lépését és kihirdetését
követően magyar nyelven közzéteszi.
c/ Az indítvány kifejti, hogy az Alkotmány 8. §-ának (2)
bekezdését sérti az Mtkt. 2. §-a (2) bekezdésének az a
rendelkezése, amely szerint végrehajtási rendelet határozza
meg, milyen piaci szereplőket terhel készletfelmérési,
bevallási, fizetési kötelezettség, a 3. § (2) bekezdése szerint
pedig a végrehajtási rendelet a fizetési kötelezettség alól
kivételeket határozhat meg. A fizetési kötelezettség ugyanis
vagy az Alkotmány 70/I. §-án alapul, vagy az Alkotmány 13. §-
ában garantált tulajdonhoz való jogot érint; mindkét esetben a
fizetési kötelezettséget törvényben kell szabályozni. Nem
adható tehát felhatalmazás rendeletben történő szabályozásra
figyelembe véve azt is, hogy a „végrehajtási rendelet majdani
tartalmát illetően sem az Mtkt., sem a Bizottság rendeletei nem
adnak kellő iránymutatást.”
II.
1. Az Alkotmánybíróság a vizsgálat elvégzése során az Alkotmány
következő rendelkezéseit vette alapul:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus
jogállam.”
„8. § (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és
kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg,
alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.”
„13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való
jogot.”
„70/I. § Minden természetes személy, jogi személy és jogi
személyiséggel nem rendelkező szervezet köteles jövedelmi és
vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni.”
2. Az Mtkt. indítvány által kifogásolt rendelkezései a
következők:
„2. § (2) Az e törvény végrehajtását szabályozó rendelet (a
továbbiakban: végrehajtási rendelet) által – az Európai
Bizottság 230/2004/EK rendeletében közzétett kockázat elemzési
szempontok figyelembevételével – meghatározott piaci szereplő
köteles az 5. §-ban foglaltakat is figyelembe véve felmérni és
ugyanezen rendeletben meghatározott formanyomtatványon
rögzíteni a 2004. május 1. napján tulajdonában lévő készleteit.
A készlet értékbeni nyilvántartás alapján is meghatározható.”
„3. § (1) Amennyiben a 2. § (2) bekezdése szerinti
készletfelmérés alapján a piaci szereplő – a 2002-2003. évi
készletekből számított napi átlagot alapul véve – a
végrehajtási rendeletben meghatározott szempontok
figyelembevételével megállapítja, hogy többletkészlettel
rendelkezik, arról a 2004. május 1. napi állapotnak megfelelő
kimutatást készít.
(2) A többletkészlettel rendelkező piaci szereplőt – a
végrehajtási rendeletben meghatározott esetek kivételével – a
többletkészlet után egyszeri befizetési kötelezettség terheli.
A befizetés összegének kiszámítási módját, mértékét az EK
rendeletek határozzák meg.
(3) A piaci szereplő a megállapított befizetési
kötelezettségéről – (4) bekezdésben meghatározott eset
kivételével – 2004. július 20. napjáig az erre a célra
rendszeresített nyomtatványon bevallást nyújt be az Adó- és
Pénzügyi Ellenőrzési Hivatalhoz (a továbbiakban: APEH), és
ezzel egyidejűleg befizetési kötelezettségét az APEH által
megjelölt, hivatalos lapjában közzétett számlára teljesíti.
(4) A 60/2004/EK rendelet hatálya alá tartozó termékkör
esetében az e rendelet alapján számított készlet után a (3)
bekezdésben meghatározottaktól eltérően a bevallás
benyújtásának és a befizetési kötelezettség teljesítésének
határideje 2005. július 20. napja.
(5) A befizetési kötelezettségből származó bevétel a központi
költségvetést illeti.”
„5. § (1) A befizetési kötelezettség alapjául szolgáló készlet
csökkentésére irányuló, 2004. január 1-jét követően kötött
szerződés vagy egyoldalú jognyilatkozat alapján értékesített
árumennyiség a 2004. május 1-jei készletbe az eladónál
beszámítandó.
(2) Az (1) bekezdés szerinti befizetési kötelezettség alapjául
szolgáló készletet csökkentő szerződésnek minősül különösen:
a) a vételi joggal megkötött adásvételi szerződés,
b) az előzőleg eladott vagy korábban saját tulajdonban
lévő készlet visszavásárlására irányuló szerződés,
c) a szerződés megkötése előtt ilyen irányú tényleges
gazdasági tevékenységet nem folytató féllel a
készletfelmérésről szóló Tájékoztató közlemény Magyar
Közlönyben történő megjelenése napját követően kötött
szerződés, valamint
d) az olyan gazdálkodó szervezettel kötött szerződés,
amelynek az eladó tagja, vagy abban a gazdasági
társaságokról szóló 1997. évi CXLIV. törvény 289. §-a
szerinti jelentős befolyás mértékét meghaladó
részesedéssel (részvénnyel) rendelkezik.
(3) A (2) bekezdés szerinti esetekben az (1) bekezdésben
meghatározott célt vélelmezni kell. A vélelem ellen
bizonyításnak van helye.”
„7. § (1) E törvény a kihirdetését követő 45. napon lép
hatályba.
(2) Felhatalmazást kap a Kormány arra, hogy a kockázatelemzés
szempontjairól, a készletfelmérés eljárási rendjéről és
számítási módjáról, valamint az ellenőrzés részletes
szabályairól rendeletet alkosson.”
III.
Az Alkotmánybíróság az Mtkt. alkotmányossági vizsgálatának
előkérdéseként megvizsgálta az Mtkt. és az Európai Unió
jogszabályainak kapcsolatát.
1. A Magyar Köztársaságnak az Európai Unióhoz – több más
állammal együtt – történő csatlakozásáról szóló szerződést
kihirdető 2004. évi XXX. törvény (a továbbiakban: Tv.) I.
mellékleteként közzétett Csatlakozási Szerződés 2. cikkének (2)
bekezdése szerint a szerződés 2004. május 1-jén lép hatályba,
feltéve, hogy addig az időpontig valamennyi megerősítő okiratot
letétbe helyezik. A 2. cikk (3) bekezdése szerint azonban az
Unió intézményei már a csatlakozás előtt elfogadhatják azokat
az intézkedéseket, amelyeket a Csatlakozási Okmány felsorolt
cikkei megállapítanak. Az elfogadásra kerülő intézkedések csak
a Csatlakozási Szerződés hatálybalépése esetén és napján lépnek
hatályba.
A Tv. 2004. május 1-jén hatályba lépett (4. §).
A Csatlakozási Okmány 41. cikkének első bekezdése szerint
a Bizottság átmeneti intézkedéseket fogadhat el, ha az új
tagállamokban fennálló szabályozási rendből az agrárpolitikának
a csatlakozási okmányban meghatározott feltételek szerint
történő alkalmazásából eredő szabályozási rendbe való átmenet
elősegítése érdekében ez szükséges.
A Csatlakozási Szerződés 2. cikkének (3) bekezdése és a
Csatlakozási Okmány 41. cikkének első bekezdése alapján az Unió
Bizottsága elfogadta az 1972/2003/EK rendeletet (Hivatalos Lap
L 293, 2003. 11. 11.; továbbiakban: R.a.), a 60/2004/EK
rendeletet (Hivatalos Lap L 9, 2004. 1. 15.; a továbbiakban:
R.b.), az R.a.-t módosító 230/2004/EK rendeletet (Hivatalos Lap
L 39, 2004. 2. 11.) és a 735/2004/EK rendeletet (Hivatalos Lap
L 114, 2004. 4. 21.).
2. Az R.a. preambulumának (4) bekezdése a szabály
megalkotásának célját annak elkerülésében jelöli meg, hogy
meghatározott mezőgazdasági áruknak 2004. április 30-a után egy
harmadik országba történő exportálása után visszatérítést
fizessenek ki, ha ugyanezen áruk után 2004. május 1-je előtt
egyszer már fizettek export-visszatérítést.
Az R.a. 4. cikkének (1) bekezdése előírja, hogy az Unióhoz
csatlakozó új tagállamok – szigorúbb nemzeti jogszabály
hiányában – a meghatározott termékek szabad forgalomban lévő,
2004. május 1-jén meglévő többletkészletek tulajdonosai terhére
díjfizetési kötelezettséget állapítanak meg.
Az R.a. 4. cikkének (2) bekezdése kimondja, hogy
többletkészletnek tekintendő mind a csatlakozó államokba, mind
az ilyen államokból importált áru, mind pedig az olyan áru,
amelyet a csatlakozó államok piacaira szánnak. A többletkészlet
meghatározásánál figyelembe veendő szempont különösen a
csatlakozást megelőző években rendelkezésre álló
készletmennyiség, a kereskedelmi szerkezet megoszlása a
csatlakozást megelőző években, valamint a készletek képzésében
szerepet játszó körülmények.
A 4. cikk (3) bekezdése szerint az (1) bekezdésben említett
díjat a 2004. május 1-jén alkalmazandó erga omnes behozatali
vámtétel szerint határozzák meg; a beszedett díj az új tagállam
költségvetését illeti meg.
A 4. cikk (4) bekezdése a csatlakozó államokat felhívja, hogy
haladéktalanul készítsék el a 2004. május 1-jén rendelkezésre
álló készletek leltárát, majd a leltár alapján – 2004. július
31-ig – értesítsék a Bizottságot a többletkészlet
mennyiségéről.
Az R.a. az Európai Unió Hivatalos Közlönyének 2003. november 11-
i számában jelent meg, a hatálybalépés időpontja (a 10. cikk
szerint) a Csatlakozási Szerződés hatálybalépésének napja.
Az R.a.-t módosító rendeletek nem tartalmaznak olyan
szabályokat, amelyeknek a jelen alkotmányossági vizsgálat
szempontjából jelentősége volna.
3. Az R.b. preambuluma többek között a következőket mondja ki:
– jelentős annak a veszélye, hogy a cukorágazat piacait
megzavarják a csatlakozó államok piacaira a csatlakozást
megelőzően spekulációs célból importált árumennyiségek,
ezért ahhoz hasonló rendelkezésekre van szükség, mint
azt az R.a. a mezőgazdasági áruk tekintetében
meghatározta,
– a cukorból és izoglukózból a többletkészleteket a
csatlakozó államok költségére el kell távolítani a
piacról; a többletkészletet a 2000. május 1. és 2004.
május 1. közötti időszak adatai alapján a Bizottság
határozza meg,
– a nagyobb spekulatív jellegű kereskedelmi ügyletekben
részt vevő piaci szereplőket és személyeket azonosítani
kell, ezért a csatlakozó államoknak 2004. május 1-jére
rendelkezniük kell az azonosítást lehetővé tevő
rendszerrel.
Az R.b. 5. cikkének (1) bekezdése előírja, hogy – megállapított
feltételek megléte esetén – a 2004. május 1-jén tárolt,
meghatározott termékekre a szabad forgalomba bocsátás napján
érvényes vámtételt kell alkalmazni.
Az R.b. 6. cikkének (1) bekezdése szerint a Bizottság legkésőbb
2004. október 31-ig valamennyi csatlakozó államra vonatkozóan
meghatározza a feldolgozatlan állapotban lévő cukor vagy a
feldolgozott termékek, izoglukóz és gyümölcscukor formájában
lévő cukornak azt a mennyiségét, amely 2004. május 1-jén
meghaladja a rendes készletet, és ezt a rendellenes készletet
el kell távolítani a piacról.
Az R.b. 6. cikkének (3) bekezdése szerint a csatlakozó
országoknak 2004. május 1-jére rendelkezniük kell olyan
rendszerrel, amely a feldolgozatlan állapotban lévő cukor vagy
a feldolgozott termékek, izoglukóz és gyümölcscukor formájában
lévő cukor forgalmazott vagy előállított többletmennyiségének
azonosítására szolgál. E rendszer segítségével a csatlakozó
államoknak rá kell kényszeríteniük a piaci szereplőket a
többletmennyiségeknek 2005. április 30-ig a piacról való
eltávolítására. Ha a piaci szereplők nem bizonyítják, hogy e
kötelezettségüknek eleget tettek, meghatározott összegű díjat
kell velük kifizettetni. A díj a tagállam költségvetését illeti
meg.
Az R.b. 7. cikkének (1) bekezdése az új tagállamok
kötelezettségévé teszi a felsorolt termékekből meglévő
többletmennyiség piacról való eltávolítását. A (2) bekezdés
pedig meghatározott módon kiszámítandó díj fizetési
kötelezettségét állapítja meg annak az új tagállamnak a
terhére, amely nem tett eleget a termékek piacról való
eltávolításának.
Az R.b. az Európai Unió Hivatalos Közlönyének 2004. január 15-i
számában jelent meg, hatálybelépésének időpontja a 9. cikk
szerint – a Csatlakozási Szerződés hatálybalépésére figyelemmel
– 2004. május 1-je.
4. Az Európai Unió Bizottságának említett rendeletei a korábban
kialakult gyakorlatot követték. A mezőgazdasági termékek
piacának stabilitása védelmében, a spekulációs ügyletek
megakadályozása érdekében hasonló rendeletek jelentek meg 1985-
ben Spanyolország és Portugália csatlakozásával, valamint 1994-
ben Ausztria, Finnország és Svédország csatlakozásával
kapcsolatban. Az Európai Bíróság e rendeletek érvényessége,
illetőleg az Unió jogának értelmezése tárgyában a tagállami
bíróságok kérelmére előzetes döntést hozott (C-30/00, William
Hinton & Sons LdS v Fazenda Pública [2001] ECR I-7511; C-
179/00, Gerald Weldacher (Thakis Vertriebs- und Handels GmbH) v
Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, [2002] ECR I-
501). Az osztrák bíróság kérelmére hozott előzetes döntésben a
Bíróság kimondta többek között azt, hogy a Bizottság
hatáskörében eljárva hozta meg a kérdéses rendeletet, a
többletkészletre vonatkozó rendelkezés nem jelentette a jogok
aránytalan korlátozását és a piaci szereplők időben
értesülhettek a csatlakozási szerződések közzétett szövegéből a
készletekre vonatkozó, várható rendelkezésekről.
5. Az Mtkt. és az Európai Unió rendeleteinek kapcsolatáról a
fentiek alapján megállapítható, hogy
– az R.a és az R.b. az új tagállamok kötelezettségét
határozta meg, nem a tagállamok állampolgáraiét,
– az Mtkt. az Európai Unió rendeleteinek végrehajtását
szolgálja,
– az Mtkt. több helyen utal az Unió rendeleteinek
szabályaira,
– az Mtkt.-nak az indítvány által kifogásolt rendelkezései
nem az Unió rendeleteinek lefordítását, közzétételét
jelentik, hanem a rendeletek célkitűzéseinek a magyar
jog saját eszközeivel történő megvalósítását.
Minderre tekintettel az indítványban kifogásolt
rendelkezéseknél nem az Európai Unió szabályainak
érvényessége vagy e szabályok értelmezése a kérdés, hanem
az Unió rendeleteinek végrehajtására alkalmazott magyar
jogi szabályozás alkotmányossága.
IV.
1. Az indítvány szerint az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdésében
megfogalmazott jogállam elvből levezetett jogbiztonság
követelményét sértik az Mtkt. visszamenőleges hatállyal
megállapított rendelkezései
– egyrészt azzal, hogy a törvény hatálybalépésének
legkorábban 2004. május második felére várható időpontja
ellenére 2004. május 1-jei helyzetnek megfelelő
készletfelmérést ír elő és az ebben az időpontban
meglévő árukészlethez igazodóan állapít meg adójellegű
fizetési kötelezettséget [2. § (2) bekezdése, 3. §],
– másrészt azzal, hogy a 2004. január 1-jét követően
kötött szerződéseknél a spekulációs szándék vélelmét
állapítja meg, bár nem volt olyan szabály, amely
tiltotta volna az árukészlet növelését.
2. Az R.a. és az R.b. hatálybalépése a Csatlakozási Szerződés
hatályossá válásához igazodik, azaz ezeknél is a 2004. május 1-
jei időpont irányadó. Erre tekintettel hívta fel az Európai
Unió Hivatalos Lapjában 2003. november 11-én közzétett R.a. a
4. cikk (4) bekezdésében, valamint a Hivatalos Lapban 2004.
január 15-én közzétett R.b. a 6. cikk (3) bekezdésében a
csatlakozó államokat, hogy 2004. május 1-jére már olyan
rendszerrel rendelkezzenek, amelyek a rendeletek végrehajtását
biztosítják.
Az R.a és az R.b. időbeli hatályáról szóló szabályok kizárják e
rendeleteknek a Csatlakozási Szerződés hatálybalépése, azaz a
csatlakozó államoknak az Unió tagállamává válása előtt történő
alkalmazását. Ezzel összhangban áll az Alkotmánybíróság
30/1998. (VI. 25.) AB határozata, amely az Európai Unió
jogszabályainak magyar jogalkalmazók által, Magyarországnak az
Unió tagjává válása előtt történő alkalmazását vizsgálva
kimondta, hogy az Unió szabályai tekintetében a magyar jogba
való átültetés nélkül nem áll fenn az alkalmazási kötelezettség
(ABH 1998, 220, 234.). Egyébként az R.a és az R.b. az új
tagállamok kötelezettségét határozta meg, nem a tagállamok
állampolgáraiét.
3. Az Mtkt.-t az Országgyűlés 2004. április 5-i ülésén fogadta
el. A törvényt az Országgyűlés elnöke 2004. április 7-én küldte
át a köztársasági elnöknek sürgősségi kérelemmel.
Az Alkotmány 26. §-ának (1) bekezdése szerint az Országgyűlés
által elfogadott törvényt a köztársasági elnök aláírja és
gondoskodik a törvény kihirdetéséről. Az Alkotmány erre
tizenötnapos – sürgősségi kérelem esetén ötnapos – határidőt
állapít meg.
Az Mtkt. 7. §-ának (1) bekezdése szerint a törvény a
kihirdetését követő 45. napon lép hatályba. A törvénynek az
Országgyűlés elnöke által a köztársasági elnökhöz történő
április 7-i megküldését, valamint az Alkotmányban megszabott
kihirdetési határidőt alapul véve a törvényben előírt
hatálybalépési időpont 2004. május 25-e utánra esik. A törvény
aláírása esetében azonban a jogszabály kihirdetése 2004.
áprilisában megtörténhetett volna.
Ez azt jelenti, hogy az Mtkt. 5. §-ának (1) bekezdésében
meghatározott, a készletmegállapításnál figyelembe veendő,
2004. január 1-jei kezdő időpont tekintetében a rendelkezés
visszaható hatályú. Az Mtkt. 2. §-ának (2) bekezdése és 3. §-
ának (1) bekezdése, valamint az arra épülő többi bekezdése
tekintetében – a törvény aláírása és kihirdetése esetén – a
kihirdetés megelőzhette volna a 2004. május 1-jével kezdődően
tanúsítandó magatartást és a következmény alkalmazását; így a
visszaható hatály nem állapítható meg. Ebben az esetben is
vizsgálandó azonban, hogy megfelelő idő állt volna-e
rendelkezésre a jogszabály alkalmazásához való felkészülésre.
A törvény alkotmányosságának vizsgálata szempontjából közömbös
az a tény, hogy az Mtkt. Országgyűlés által történt elfogadását
néhány nappal megelőzően, 2004. március 23-án a Földművelésügyi
és Vidékfejlesztési Minisztérium, a Gazdasági és Közlekedési
Minisztérium, a Pénzügyminisztérium és a Külügyminisztérium
közös közleményt jelentetett meg a Magyar Közlöny 2004. évi 33.
számának közlemények, hirdetmények részében a mezőgazdasági és
élelmiszeripari termékek magyarországi készletfelméréséről. A
közlemény mellékleteként – tájékoztató jelleggel – közlésre
került az R.a., az R.a. 2004. február 11-i módosítása és az
R.b. szövege azzal a megjegyzéssel, hogy e rendeletek hivatalos
változatát magyar nyelven az Európai Unió Hivatalos Lapjának
magyar nyelvű különkiadása fogja tartalmazni. A közlemény
többek között a következőket tartalmazza:
„Jelen közlemény célja egy előzetes figyelemfelhívás, amellyel
időben tájékoztatjuk a termelőket és a kereskedőket az Európai
Bizottság rendeleteiről, amelyek 2004. május 1-jétől minden új
tagországban, így hazánkban is hatályosak lesznek. Ezzel
lehetővé kívánjuk tenni az érintett piaci szereplők számára,
hogy elkerüljék a hátrányos következményekkel járó
készletfelhalmozást. A 2004. május 1. napján meglévő készletbe
beleszámít a készlet csökkentésére irányuló, 2004. január 1-jét
követően kötött szerződés vagy egyoldalú jognyilatkozat alapján
értékesített árumennyiség.”
Az R.a. és az R.b. alapján születő végrehajtási rendelkezéseket
a tájékoztató nem közölte.
Az Országgyűlés által elfogadott, de ki nem hirdetett törvény
alkotmányosságának elbírálása szempontjából nincs jelentősége
annak, hogy a Kormány a mezőgazdasági és élelmiszeripari
termékek készletfelméréséről szóló 103/2004. (IV. 27.) Korm.
rendeletben – az Mtkt.-nak az Alkotmánybírósághoz
alkotmányossági vizsgálatra történt megküldését követően –
olyan szabályokat hozott, amelyek az R.a. és az R.b.
végrehajtását szolgálják.
4. A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 12. §-ának (2)
bekezdése kimondta, hogy jogszabály nem állapíthat meg
kötelezettséget a kihirdetését megelőző időpontra, (3)
bekezdése pedig kimondta, hogy a hatálybalépés időpontját a
jogszabály alkalmazására való kellő felkészülési idő
figyelembevételével kell meghatározni.
Az Alkotmánybíróság kezdettől fogva követett gyakorlata szerint
a jogbiztonság követelménye elengedhetetlen eleme az Alkotmány
2. §-a (1) bekezdésében kimondott demokratikus jogállam elvnek
[34/1991. (VI. 15.) AB határozat, ABH 1991, 170, 173.; 7/1992.
(I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 45, 48.]. A jogbiztonság –
egyebek között – feltételezi, hogy az állampolgárok jogait és
kötelességeit törvényben megszabott módon kihirdetett és bárki
számára hozzáférhető jogszabály határozza meg, továbbá, hogy a
jogszabályok a kihirdetésüket megelőző időre nem állapítanak
meg kötelezettséget, valamilyen jogszerű magatartást
visszamenőlegesen nem minősítenek jogellenesnek, a jogalanyok
magatartásukat a megismerhető jogszabályokhoz tudják igazítani.
Kötelezettségek meghatározására ugyanaz az elv vonatkozik, mint
a felelősség megállapítására: nem lehet alkotmányosnak
tekinteni azt a szabályt, amelyet úgy kellene alkalmazni, hogy
az érintett személy nem ismerhette meg azt olyan időpontban,
amikor magatartását hátrányos következmények nélkül a
szabálynak megfelelően alakíthatta volna [25/1992. (IV. 30.) AB
határozat, ABH 1992, 131, 132.].
Az Alkotmánybíróság ismételten kifejtette, hogy a jogállam elve
megköveteli a jogszabály hatálybalépési időpontjának olyan
meghatározását, amely lehetővé teszi a jogszabálynak az
érintett személy által történő megismerését, az alkalmazásra
való felkészülést, az új szabályokhoz való alkalmazkodást. A
felkészüléshez szükséges idő (a kihirdetés és a hatálybalépés
között rendelkezésre álló idő) eseti mérlegeléssel állapítható
meg. Az elengedhetetlenül szükséges idő nagyságát az adott eset
sajátosságaira tekintettel kell számításba vennie a
jogalkotónak [28/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 155,
156-158.; 723/B/1998. AB határozat, ABH 1999, 795, 798-800,
10/2001. (IV. 12.) AB határozat, ABH 2001, 123, 130.].
A 44/B/1996. AB határozat rámutatott arra, hogy az
Alkotmánybíróság a fizetési kötelezettséget megállapító
jogszabálynál, a felkészüléshez szükséges idő elbírálásánál
alapul veszi az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII.
törvény (a továbbiakban: Áht.) 10. §-ának (4) bekezdését (ABH
2001, 856, 860.). E szerint a törvényi rendelkezés szerint
„fizetési kötelezettségekre, fizetésre kötelezettek körére, a
fizetési kötelezettség mértékére vonatkozó törvények
kihirdetése és hatálybalépése között legalább negyvenöt napnak
kell eltelnie, kivéve, ha a törvény a fizetési kötelezettséget
mérsékli és a fizetési kötelezettségek, valamint a fizetésre
kötelezettek körét nem bővíti.”
Az Áht. idézett rendelkezésével és az Alkotmánybíróság
gyakorlatával áll összhangban az Mtkt. 7. §-ának (1) bekezdése,
amely a törvény hatálybalépésének időpontjaként a kihirdetést
követő 45. napot határozta meg. Az Mtkt. 2004. április közepére
eső kihirdetésének esetében sem felel meg azonban ezeknek a
követelményeknek az Mtkt. 3. §-ának az a fizetési
kötelezettséget megállapító szabálya, amely – a 2. § (2)
bekezdése és 3. § (1) bekezdése – szerint a 2004. május 1-jén
tulajdonban álló termékmennyiséget és az e napi készletet
tükröző kimutatást veszi alapul. Ebben az esetben a
felkészüléshez szükséges idő nem áll tehát rendelkezésre. Még
kevésbé lehet a kifejtett követelményekkel összhangban állónak
tekinteni az Mtkt. 5. §-ának (1) bekezdését, amely a fizetési
kötelezettség alapjául szolgáló készlet meghatározásához azt az
árumennyiséget is figyelembe veszi, amelyre a 2004. január 1-
jét követően kötött, az 5. § (2) bekezdésében meghatározott
szerződések vonatkoznak.
A fentiek alapján megállapítható, hogy az Mtkt. 2. § (2)
bekezdésének, 3. § (1) bekezdésének és 5. § (1) bekezdésének
szabályai, valamint ezekhez kapcsolódóan a 3. § és az 5. §
többi rendelkezései sértik a jogbiztonság elvét, az Alkotmány
2. §-ának (1) bekezdését.
Tekintettel arra, hogy az Mtkt. 5. §-ának alkotmányellenességét
az Alkotmánybíróság megállapította, szükségtelen volt annak
vizsgálata, hogy értelmezhető-e az 5. § (3) bekezdésének a
vélelemről szóló szabálya.
V.
1. Az indítvány kifogásolja az Mtkt.-nak a végrehajtási
rendelet megalkotására vonatkozó szabályait. Kifejti, hogy
adójellegű fizetési kötelezettség szabályozása – az Alkotmány
13. §-ának (1) bekezdése szerint védett alapjogra és a 70/I. §-
ban meghatározott alapvető kötelezettségre tekintettel – csak
törvényben történhet meg; az ettől eltérő rendelkezés sérti az
Alkotmány 8. §-ának (2) bekezdését. Az Mtkt. 2. §-ának (2)
bekezdése ugyanis a piaci szereplők meghatározását a törvény
végrehajtását szabályozó rendeletre bízza, a 3. § (2) bekezdése
pedig fizetési kötelezettséget állapít meg, de a végrehajtási
rendeletben meghatározandó kivételekkel.
Az indítvány hivatkozik arra is, hogy az Mtkt. 2. §-ának (2)
bekezdésében, 3. §-ának (1)-(2) bekezdésében a törvény
végrehajtására vonatkozó megszövegezés nem pontos és ezért
alkotmányos aggályokat vet fel. Ezzel összefüggésben említi a
7. § (2) bekezdését is, amely nem terjeszti ki a Kormány
rendeletalkotásra vonatkozó felhatalmazását a 2. § (2)
bekezdésében és a 3. § (1)-(2) bekezdésében felsorolt esetekre.
Az indítvány megállapítása szerint azonban „a Kormány számára a
7. § (2) bekezdésben adott felhatalmazás egyértelmű és zárt”. A
„bizonytalanságok mellett is megállapítható mindazonáltal, hogy
az Mtkt. mely kérdésekben adja tovább a szabályozást rendeleti
szintre.” Továbbá „az Mtkt. 7. § (2) bekezdésben meghatározott
számítási és eljárási jellegű tárgykörökben elegendő a
kormányrendeleti szabályozás.”
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság – az indítvány idézett
megállapításaira tekintettel – az Mtkt. 2. §-ának (2)
bekezdését és 3. §-ának (1)-(2) bekezdését vizsgálta és azt a
kérdést tekintette tisztázandónak, hogy az Mtkt. említett
szabályai a végrehajtási rendeletre való utalással lehetőséget
adnak-e a törvényi szint alatt történő szabályozásra, továbbá
sérti-e az Alkotmány 8. §-ának (2) bekezdését a törvénynél
alacsonyabb szintű végrehajtási rendelet megalkotása.
2. Az Mtkt. 2. §-ának (2) bekezdése és 3. §-ának (1)-(2)
bekezdése nem fogalmazza meg azt, hogy végrehajtási rendelet
alatt milyen jogszabályt ért. Az Alkotmánybíróság azonban abból
indult ki, hogy törvényben végrehajtási rendeletre való utalás
a jogalkotási gyakorlatban törvénynél alacsonyabb szintű
szabályozást jelent.
A végrehajtási rendelet által szabályozandó kérdésnél
meghatározó szerepe van annak, hogy milyen fizetési
kötelezettségre utal az Mtkt. 3. §-ának (2) bekezdése. Ez a
szabály befizetési kötelezettséget említ, jogi minősítést nem
ad, csak utal az Unió rendeleteire. Az Mtkt. 3. §-ának (3)
bekezdése szerint bevallást az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési
Hivatalhoz kell benyújtani és a Hivatal számlájára kell a
fizetést teljesíteni. Ez adózási jellegre enged következtetni.
Az Mtkt. 3. §-ának (2) bekezdése a befizetés összegének
kiszámítási módjával és összegével kapcsolatban az Unió
rendeleteire utal. Az Unió hivatkozott rendeletei jogi
minősítés nélkül „visszatartó erejű terhek” kiszabása [R.a.
preambulumának (3) bekezdése], díj [R.a. 4. cikkének (1)
bekezdése és R.b. 6. cikkének (3) bekezdése] kifejezést
használnak.
Az Alkotmánybíróság 821/B/1990. határozatában az Alkotmány
70/I. §-át értelmezve kifejtette, hogy a közteher körébe
tartoznak az állam javára előírható közbefizetések. Ezeknek a
közbefizetéseknek a szabályozására is irányadó az Alkotmány 8.
§-a (2) bekezdésének az a rendelkezése, amely szerint az
alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat
törvény állapítja meg (ABH 1994, 481, 486.). Azonos álláspontot
fejtett ki az 56/1993. (X. 28.) AB határozat is, amely szintén
kimondta, hogy a jogalanyok államháztartás javára történő
fizetési kötelezettségének megállapítása alapvető jogokat érint
és ezért az Alkotmány 8. §-ának (2) bekezdése alapján törvényi
szintű szabályozás a követelmény. Olyan esetekben, amelyekben
az alapjogokkal csak közvetett és távoli az összefüggés,
elegendő lehet a rendeleti szintű szabályozás is. Ha azonban az
a kérdés, hogy alanyokat terhel-e fizetési kötelezettség, és ez
a fizetési kötelezettség milyen tartalmú, akkor az
Országgyűlésnek kell döntenie, törvényi szintű szabályozás a
követelmény (ABH 1993, 345, 346-347.).
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint tehát köztehernek
tekintendő befizetési kötelezettség alapvető szabályait
törvényben kell meghatározni. Ezt mondja ki az Áht. 10. §-ának
(3) bekezdése is. Ez a szabályozási szintre vonatkozó
követelmény érvényesül annak meghatározására is, hogy kit
terhel a készletfelmérési kötelezettség, amelyhez a 3. §
szerint a központi költségvetést megillető fizetési
kötelezettség járul, és hogy milyen esetekben nem áll fenn a
fizetési kötelezettség, mert alapvető jogokat és
kötelezettségeket érintő szabályokról van szó. Ezért az
Alkotmány 8. §-ának (2) bekezdését sérti, ha ezeket a
kérdéseket nem törvényben szabályozzák, hanem végrehajtási
rendeletben. Az Mtkt. 2. §-a (2) bekezdésének és 3. §-a (2)
bekezdésének első mondatában szereplő, ettől az elvtől eltérő,
rendeleti szabályozást lehetővé tevő szabálya tehát
alkotmányellenes. A 3. § többi bekezdésére az
alkotmányellenességet az Alkotmánybíróság a 2. § (2)
bekezdésével és a 3. § (2) bekezdésének első mondatával való
szoros összefüggés alapján állapította meg.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a benne foglalt álláspont
elvi jelentőségére tekintettel a Magyar Közlönyben közzéteszi.
Dr. Holló András
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István Dr. Bihari Mihály
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád Dr. Harmathy Attila
alkotmánybíró előadó alkotmánybíró
Dr. Kiss László Dr. Kukorelli István
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Strausz János Dr. Tersztyánszkyné Dr. Vasadi Éva
alkotmánybíró alkotmánybíró
. |