A döntés szövege:
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabályok és az állami irányítás egyéb
jogi eszköze alkotmányellenességének megállapítása és
megsemmisítése, valamint mulasztásban megnyilvánuló
alkotmányellenesség iránt benyújtott indítványok alapján – Dr.
Harmathy Attila alkotmánybíró különvéleményével – meghozta a
következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság – hivatalból eljárva –
megállapítja, hogy alkotmányellenes mulasztás valósult meg
annak következtében, hogy az Országgyűlés a Balaton Kiemelt
Üdülőkörzet Területrendezési Tervének elfogadásáról és a
Balatoni Területrendezési Szabályzat megállapításáról szóló
2000. évi CXII. törvényben nem állapította meg a tómeder
védelmében az Alkotmány 18. §-ában szabályozott egészséges
környezethez való jog érvényesülését biztosítani hivatott
garanciális rendelkezéseket.
Az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy
jogalkotási feladatának 2005. december 31-ig tegyen eleget.
2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Alkotmány 2.
§ (1) bekezdését sértő alkotmányellenes helyzet keletkezett
annak következtében, hogy a Kormány nem szabályozta a
területrendezési tervek térségi szabályozása övezeti
tervlapjain meghatározott alövezeti határok és a térségi
szerkezeti tervben meghatározott infrastruktúra hálózatok
nyomvonalainak pontosítására vonatkozó eljárási rendet.
Az Alkotmánybíróság felhívja a Kormányt arra, hogy jogalkotási
feladatának 2005. június 30-ig tegyen eleget.
3. Az Alkotmánybíróság a Balaton Kiemelt Üdülőkörzet
Területrendezési Tervének elfogadásáról és a Balatoni
Területrendezési Szabályzat megállapításáról szóló 2000. évi
CXII. törvény egésze, illetőleg 3. § (2) bekezdése, 16. § (1)
bekezdése, 20. § (1) bekezdése, 38. § b) pontja, 45. § b), c),
d), e) f) pontjai, 46. § b) pontja, 3. és 4. melléklete,
valamint a balatoni vízpart-rehabilitációs szabályozás
követelményeiről szóló 283/2002. (XII. 21.) Korm. rendelet
egésze, illetőleg 3. § a), b) pontjai alkotmányellenességének
megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat
elutasítja.
4. Az Alkotmánybíróság a balatoni vízpart-rehabilitációs
szabályozás követelményeiről szóló 283/2002. (XII. 21.) Korm.
rendelet 21. §-ában, valamint a Balatonnal kapcsolatos
intézkedésekről szóló 1075/2003. (VII. 30.) Korm. határozat
28. §-ában előírt kötelezettségek elmulasztása miatt
benyújtott, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség
megállapítására irányuló indítványt elutasítja.
5. Az Alkotmánybíróság a Balaton Kiemelt Üdülőkörzet
Területrendezési Tervének elfogadásáról és a Balatoni
Területrendezési Szabályzat megállapításáról szóló 2000. évi
CXII. törvény 16. § (1) bekezdésével összefüggésben
mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítása
iránt benyújtott indítványt visszautasítja.
6. Az Alkotmánybíróság a Balaton Kiemelt Üdülőkörzet
Területrendezési Tervének elfogadásáról és a Balatoni
Területrendezési Szabályzat megállapításáról szóló 2000. évi
CXII. törvény 54. § b) pontja alkotmányellenességének
megállapítására irányuló eljárást megszünteti.
7. Az Alkotmánybíróság a Balatonnal kapcsolatos
intézkedésekről szóló 1075/2003. (VII. 30.) Korm. határozat
alkotmányellenességének megállapítására irányuló eljárást
megszünteti.
Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzé
teszi.
Indokolás
I.
Az Alkotmánybírósághoz öt indítvány érkezett, amelyben a
Balaton Kiemelt Üdülőkörzet Területrendezési Tervének
elfogadásáról és a Balatoni Területrendezési Szabályzat
megállapításáról szóló 2000. évi CXII. törvény (a
továbbiakban: Btv.) több rendelkezése alkotmányellenességének
megállapítását és megsemmisítését kérik.
Az Alkotmánybíróság – tárgyi összefüggésükre tekintettel – az
ügyeket egyesítette és az indítványokat egy eljárásban bírálta
el.
1. Az egyik indítványozó a Btv. 3. § (2) bekezdése, 45. §
b), c), d), e),f) pontjai, 46. § b) pontja, valamint a Btv. 3.
és 4. melléklete alkotmányellenességének megállapítását és
megsemmisítését kérte. Az indítványozó álláspontja szerint a
Btv. e szabályai a korábbi, helyi településrendezési
tervekben, helyi építésügyi szabályzatokban foglalt
szabályozásnál szigorúbb beépítési szabályokat tartalmaznak és
így alkotmányellenesen korlátozzák az ingatlantulajdonosok
tulajdonhoz való jogát. Teszik ezt – írja az indítványozó –
úgy, hogy a Btv. 3. § (2) bekezdése alapján a törvény 3. és 4.
számú mellékletében közzétett, térségi szerkezeti tervek és az
övezeti beosztást tartalmazó tervek alapján méretarányuk miatt
az övezeti határok és alövezeti határok nem állapíthatók meg
pontosan, s ez a törvényi előírások alkalmazása során
jogbizonytalanságot okoz. Ezért az indítványozó álláspontja
szerint a Btv. vitatott szabályai sértik az Alkotmány 2. § (1)
bekezdésében foglalt jogállamiság követelményét, valamint az
Alkotmány 9. § (1) bekezdésébe és 13. § (1) bekezdésébe
ütköznek. Ez az indítványozó az Alkotmány 2. (1) bekezdésének
megsértése miatt kifogásolta azt is, hogy a Btv. szabályait,
annak 54. § b) pontja alapján a folyamatban lévő ügyekben is
alkalmazni kell.
2. Három indítványozó a Btv. 16. § (1) bekezdésében, 38. §
b) pontjában és 45. § e) pontjában, valamint a törvény
végrehajtására kiadott, a balatoni vízpart-rehabilitációs
szabályozás követelményeiről szóló 283/2002. (XII. 21.) Korm.
rendelet (a továbbiakban: Korm.r.) 3. § b) pontjában foglalt,
a „jogi partvonal”-at érintő rendelkezések
alkotmányellenességének megállapítását kérte. Ugyanezen
indítványozók vitatták a Btv. 20. § (1) bekezdésének a parti
sétány kialakítására vonatkozó rendelkezését is. Az
indítványozók álláspontja szerint a Btv. e rendelkezései,
amelyek a Balaton természetes partvonalának módosítására adnak
lehetőséget azzal, hogy csak a „jogi partvonal” védelmének
szabályait állapítják meg, az Alkotmány 10. § (2)
bekezdésével, 13. § (2) bekezdésével és 18. §-ával
ellentétesek. Rámutatnak arra is, hogy a törvény úgy használja
a „jogi partvonal” kifejezést, hogy nem definiálja annak
tartalmát, így előírásai ellentétesek a jogalkotás elveivel.
Az indítványozók hivatkoznak arra is, hogy a „jogi partvonal”
fogalmat a gyakorlatban ma is abban az értelemben használják,
amely értelemben annak tartalmát a Balaton-parti
földrészletekre vonatkozó rendelkezésekről szóló 21/1970. (XI.
13.) ÉVM-IM-PM együttes rendelet definiálta, s amely
meghatározást az Alkotmánybíróság 17/1996. (V. 10.) AB
határozatával megsemmisített.
3. Egy indítványozó kérte a Btv., a Korm.r., valamint az
1075/2003. (VII. 30.) Korm. határozat (a továbbiakban:
Korm.hat.) egészének alkotmányossági vizsgálatát és
megsemmisítését. Álláspontja szerint e jogszabályok számtalan
rendelkezése átgondolatlan, szakszerűtlen, a deklarált
elvekkel ellentétes szándékot takar, a természet olyan mértékű
átalakításának, rombolásának a lehetőségét hordja magában,
amely sérti az Alkotmány 18. §-ában szabályozott egészséges
környezethez való jogot.
Ugyanezen indítványozó kérte azt is, hogy az Alkotmánybíróság
állapítson meg mulasztásban megnyilvánuló
alkotmányellenességet amiatt, hogy a Kormány nem gondoskodott
a Btv. 16. § (1) bekezdésében meghatározott határidőn belül a
partvonal szabályozási tervek elkészítéséről, illetőleg
felülvizsgálatáról, a vízpart-rehabilitációs
tanulmányterveknek a Korm.r. 21. §-ában meghatározott
határidőn belül történő elkészítéséről, valamint Korm.hat. 28.
pontjában a településrendezési tervek felülvizsgálatára előírt
törvényi határidő módosítását tartalmazó törvényjavaslat
előterjesztéséről.
Az Alkotmánybíróság eljárása során megkereste a fölművelési és
vidékfejlesztési minisztert, a Miniszterelnöki Hivatal
Területfejlesztési Politikai Államtitkárát, a környezetvédelmi
és vízügyi minisztert, valamint a belügyminisztert.
II.
1. Az indítványozók az Alkotmánynak a következő
rendelkezéseire alapították indítványukat:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus
jogállam.”
„9. § (1) Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben
a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő
védelemben részesül.”
„10. § (1) A magyar állam tulajdona nemzeti vagyon.”
„13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való
jogot.
(2) Tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből,
törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes, feltétlen
és azonnali kártalanítás mellett lehet.”
„18. § A Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki
jogát az egészséges környezethez.”
2. Az indítványozók által vitatott jogszabályi rendelkezések:
A Btv. kifogásolt szabályai:
„3. § (2) Az M=1:100 000 méretarányú térségi szerkezeti
tervet a törvény 3. számú melléklete, a térségi szabályozás
M=1:100 000 méretarányú övezeti tervlapjait a törvény 4. számú
melléklete tartalmazza.”
„16. § (1) A települések beépítésre szánt területe,
belterülete a Balaton jogi partvonalával meghatározott
vízfelület rovására nem növelhető. További mederfeltöltések,
mederkorrekciók a partvonal-szabályozási terv alapján
végezhetők. A partvonal-szabályozási terv elkészítésének
(felülvizsgálatának) határideje 2002. december 31.”
„20. § (1) Az üdülőkörzet valamennyi parti településén a
belterülethez csatlakozó parthossz legkevesebb 30%-án 5-30
méter széles közhasználatú parti sétány alakítandó ki,
figyelemmel a természetes vegetáció megtartására.”
„38. § A tómeder alövezetén (D-1):
a) a Balaton tómedre az érvényes partvonal-szabályozási
tervben meghatározottakon túlmenően nem csökkenthető;
b) a Balaton jogi partvonalát – a partvonal-szabályozási
tervtől eltérően – megváltoztatni és az élővilágra, a
vízminőségre befolyással bíró tevékenységet végezni nem lehet;
c) a parti mólók, hullámtörők és kikötői létesítmények
kivételével a tómederbe állandó létesítmény, sziget stb. nem
építhető;
d) a parti élővilág védelme érdekében a tómederbe a nád
gyökérzónáit kevésbé sértő, úszóponton jellegű, csak az
üdülési, illetve horgászidényben használatos műtárgyak (pl.
csónakkikötő, strandlétesítmények) helyezhetők el;
e) a tómeder nádasaiban, valamint a védett természeti
területeken lévő nádasok területén tilos minden olyan
mechanikai beavatkozás (pl. kotrás, feltöltés, építés, vízi
állás, csónakút, horgászhely létesítése), amely a nádas
állományát, annak minőségét károsítja, illetőleg a nádas
pusztulását eredményezheti, kivéve az engedéllyel létesített
közhasználatú csónakkikötők esetén és a meglévő közhasználatú
strandok előtt, ahol fövényes strandszakasz kialakítása
érdekében a IV. és V. osztályú nádasokban, legfeljebb 30 m
széles bejáró az illetékes természet- és a környezetvédelmi
hatóság szakhatósági hozzájárulására alapozott vízügyi
hatósági engedéllyel létesíthető;
f) azok a vízi járművek, amelyek nem rendelkeznek
üzemeltetési engedéllyel és kiépített kikötőben kikötőhellyel,
a tómeder területén nem tárolhatók.”
„45. § Az árutermelési mezőgazdasági területek alövezetén (M-
1):
(…)
b) szántóföldi művelés esetén, 20 ha-nál nagyobb telken, a
terület rendeltetésszerű használatát szolgáló és a
lakófunkciót is kielégítő épület építhető, és a beépített
alapterület a telek a 0,1%-át, illetve az 500 m2-t nem
haladhatja meg;
c) gyep művelési ágú, 5 ha-nál nagyobb telken, hagyományos,
almos állattartó és a lakófunkciót is kielégítő épület
építhető, és a beépített alapterület a telek 0,5%-át, illetve
a 400 m2-t nem haladhatja meg;
d) a szőlőműveléssel hasznosított területen – az e) pontban
foglaltak kivételével – 2 ha-nál nagyobb telken, a termelést
és a borturizmust szolgáló és a lakófunkciót is kielégítő
épület építhető, és a beépített alapterület a telek 1%-át,
illetve az 500 m2-t nem haladhatja meg;
e) a Balaton jogi partvonalával nem érintkező,
szőlőműveléssel hasznosított telkekkel rendelkező tulajdonos –
ha az egy borvidéken lévő telkeinek összterülete 5 ha-nál
nagyobb – a szőlője művelésével, feldolgozásával, illetve
ehhez kapcsolódó (nem szállodai célú) borturizmussal
összefüggő építési szándékát megvalósíthatja csak az egyik – a
nemzeti park területének természeti és kezelt övezetén kívül
lévő – telkén. A beépíthető terület nagysága a beszámított
telkek összterületének 1%-át, egyúttal a beépített telkek
beépítettsége a 25%-ot nem haladhatja meg. Az 5 ha-nál nagyobb
összterület megállapításánál a kertgazdasági területek
alövezetén lévő telkek is beszámíthatóak, de építési jogot e
telkekre csak a kertgazdasági területek alövezeti előírásai
szerint lehet szerezni. Az építési jog megszerzéséhez
beszámított, de beépítésre nem került telkekre – a tulajdonos
irdekében – telekalakítási és építési tilalmat kell az
építésügyi hatóság megkeresésére bejegyezni;
f) művelt gyümölcsültetvény esetén 3 ha-nál nagyobb telken a
mezőgazdasági termelést, feldolgozást szolgáló és a
lakófunkciót is kielégítő épület építhető, és a beépített
alapterület a telek 0,5%-át, illetve a 1000 m2-t nem
haladhatja meg;”
„46. § A kertgazdasági területek alövezetén (M-2):
(…)
b) 1500 m2-nél kisebb telekre az e törvény hatálybalépése
előtt jóváhagyott településrendezési terv és helyi építési
szabályzat alapján sem lehet építeni;”
„54. § Ez a törvény a kihirdetését követő 30. napon lép
hatályba, rendelkezéseit alkalmazni kell:
(…)
b) a jogerős államigazgatási határozattal le nem zárult
ügyekre, kivéve azokat az eseteket, amikor a bíróság a törvény
hatálybalépése előtt hozott határozattal lezárult
államigazgatási ügyben új eljárás lefolytatását rendeli el
(ezekben az esetekben az új eljárás alapjául szolgáló
államigazgatási határozat meghozatalának időpontjában hatályos
jogszabályok alkalmazandók),”
A Korm.r. támadott előírása:
„3. § A vízpart-rehabilitációs tanulmánytervek készítésénél:
a) a Balaton jelenlegi partvonalát a rendelet
hatálybalépésekor az ingatlan-nyilvántartási térképen szereplő
határvonal képezi,
b) a Balaton partvonalának módosítására tett javaslatokat a
Törvény 16. §-ának (1) bekezdésében meghatározott partvonal-
szabályozási tervek készítésével összehangoltan kell
meghatározni,” (…)
3. Az Alkotmánybíróság határozatának meghozatala során az
alábbi jogszabályi rendelkezéseket vette még figyelembe:
A Btv. 58-59. §-ai a következő felhatalmazó rendelkezéseket
tartalmazzák:
„58. § (1) Felhatalmazást kap a Kormány, hogy a vízpart-
rehabilitációs szabályozási követelményeket szabályozza.
(2) Felhatalmazást kap a területfejlesztésért és
területrendezésért felelős miniszter, hogy
a) a vízpart-rehabilitációs szabályozási követelményekkel
érintett területeket lehatárolja;
b) a vízpart-rehabilitációs szabályozási követelmények
alapján a településrendezési tervek felülvizsgálatához
szükséges tanulmányterveket elkészíttesse, és rendeletben adja
ki.”
„59. § (1) A Balaton kiemelt üdülőkörzet parti településein e
törvény hatálybalépésekor érvényes településrendezési terveket
és helyi építési szabályzatokat a vízpart-rehabilitációs
szabályozási követelményeknek megfelelően és a vízpart-
rehabilitációval érintett területekre készülő
tanulmánytervekkel összhangban – e törvény hatálybalépését
követő négy éven belül – felül kell vizsgálni és módosítani
kell.
(2) A Balaton kiemelt üdülőkörzetének területén lévő
települések e törvény hatálybalépésekor érvényes
településrendezési terveit és helyi építési szabályzatait – e
törvény hatálybalépését követően négy éven belül – felül kell
vizsgálni és módosítani kell.
(3) A Balaton kiemelt üdülőkörzetének területén lévő,
településrendezési tervvel nem rendelkező települések
településrendezési terveit és helyi építési szabályzatait – e
törvény hatálybalépését követően öt éven belül – kell
elkészíteni.”
A Btv. 60. § (2) bekezdésében foglalt módosító rendelkezés:
„(2) A törvény hatálybalépésével egyidejűleg a
területfejlesztésről és területrendezésről szóló 1996. évi
XXI. törvény 27. § (1) bekezdése kiegészül az alábbiakkal:
(Felhatalmazást kap a Kormány, hogy rendeletben állapítsa
meg)
’j) a területrendezési tervek térségi szabályozása övezeti
tervlapjain meghatározott alövezeti határok és a térségi
szerkezeti tervben meghatározott infrastruktúra hálózatok
nyomvonalainak pontosítására vonatkozó eljárási rendet.’ „
A Korm.r.-nek a meder és partrendezésre vonatkozó szabályai:
„5. § (1) A Balaton vízmedrében strandolási létesítmények csak
ott létesíthetők, ahol a vízpart-rehabilitációs
tanulmánytervek strandolásra alkalmas partszakaszokat
jelölnek.
(2) A természetes partszakaszokat meg kell őrizni, és a
vízpart-rehabilitációs tanulmánytervekben jelölni kell.
(3) A mederben engedély nélkül feltöltött területek csak ott
maradhatnak fenn, ahol arra a szabályozási partvonallal
összhangban a vízpart-rehabilitációs tanulmánytervek
lehetőséget adnak.
(4) A nádasokban csak a vízpart-rehabilitációs
tanulmánytervek által kijelölt, a szabad vízjárást nem
akadályozó, valamint lábakon álló vízi bejárók és
csónakkikötők maradhatnak fenn.
(5) A strandok előtti partszakaszokon a vízpart-
rehabilitációs tanulmánytervek korlátozhatják a nádas területi
kiterjedését, olyan mértékben, hogy a nádas ne akadályozza a
vízre való közvetlen kijutást.”
III.
1. Az Alkotmánybíróság az indítványok alapján elsőként a
Btv. 16. § (1) bekezdésében, 38. § b) pontjában és a 45 § e)
pontjában, illetőleg a Korm.r. 3. § b) pontjában foglalt
szabályozást érintő alkotmányossági kifogások
megalapozottságát vizsgálta.
1.1. Az indítványozók a vitatott szabályok
alkotmányellenességét alapvetően abban látják, hogy azok annak
ellenére tartalmaznak a „jogi partvonal”-lal összefüggő
rendelkezéseket, hogy az Alkotmánybíróság 17/1996. (V. 10) AB
határozatában (ABH 1996, 250.) a „jogi partvonal” definícióját
alkotmányellenesnek ítélte és megsemmisítette.
Indítványozóknak a 17/1996. (V. 10.) AB határozatra (a
továbbiakban: Abh.) alapított érvelése nem megalapozott. Az
Alkotmánybíróság abban a határozatában a Balaton-parti
földrészletekre vonatkozó rendelkezésekről szóló 21/1970. (IX.
13.) ÉVM-IM-PM együttes rendelet (a továbbiakban: Er.) 1. §
(3) bekezdésének c) pontjának alkotmányosságát vizsgálta,
amely kimondta, hogy „egyéb (enyhe lejtésű, zátonyos, stb.)
partszakaszon a siófoki vízmérce 0 pontja szerint + 1,0
méteres vízállásnak megfelelő szintvonal” tekintendő térkép
szerinti partvonalnak. Az indítványozók akkor, azért kérték az
Er. vitatott szabályának alkotmányossági vizsgálatát, mert
annak alapján lehetővé vált parti ingatlanok kártalanítás
nélküli kisajátítása. A vitatott rendelkezés
alkotmányellenességét az Alkotmánybíróság azért állapította
meg, mert az lehetőséget adott olyan területrészek mederré
nyilvánítására is, amelyek a vízügyről szóló akkor hatályos
1964. évi IV. törvény végrehajtására kiadott 32/1964. (XII.
13.) Korm. rendelet 38. § (1) bekezdése alapján nem lenne
meder, így a miniszteri rendelet szabálya magasabb színtű
jogszabállyal ellentétes volt, ezért sértette az Alkotmány 37.
§ (3) bekezdését. Rámutatott arra is, hogy a vitatott
rendelkezés lehetőséget ad medernek nem minősülő földrészlet
tulajdonának megváltoztatására is, így az Er. kártalanítást
kizáró szabálya alkotmányellenességhez vezet. (ABH 1996, 250,
251.)
Az Alkotmánybíróság az Abh.-ban a térkép szerinti partvonal
miniszteri rendeletben megállapított definícióját az akkor
hatályos jogszabályi környezetben ítélte alkotmányellenesnek.
A vízügyről szóló 1964. évi III. törvény végrehajtásáról szóló
32/1964. (XII. 13.) Korm. rendelet 38. §-át és az Er.
hatályban maradt szabályait hatályon kívül helyezte a
vízgazdálkodási hatósági jogkörök gyakorlásáról szóló 72/1996.
(V. 22) Korm. rendelet 27. § (7) bekezdése. Így ma már nem
hatályosak azok a jogszabályi rendelkezések, amelyekre
tekintettel az Alkotmánybíróság az Abh.-ban az Er.-ben
szabályozott térkép szerinti partvonal definíciójának
alkotmányellenességét megállapította.
Ennek következtében, az Abh.-ban foglalt indokok alapján a
„jogi partvonal” fogalom alkotmányellenessége már nem
állapítható meg. A Btv. 16. § (1) bekezdése, 38. § b) pontja
és a 45. § e) pontja által használt „jogi partvonal” fogalom –
a hatályos jogszabályi keretek között – tartalmát,
rendeltetését, a hozzá fűzött jogkövetkezményeket tekintve
alapvetően különbözik az Er.-ben szabályozott térkép szerinti
partvonaltól. Az Er. szabályait figyelembe véve
megállapítható, hogy az Abh. által alkotmányellenessé
nyilvánított rendelkezés szolgált alapul az enyhe lejtésű,
zátonyos partszakaszokon a Balaton partvonalát ábrázoló térkép
elkészítéséhez, és a térkép alapján a partvonal hatósági
határozattal történő megállapításához, és mint ilyen, a parti
telkek területének megváltoztatására és a mederré vált
területrészek állami tulajdonba vonására adott lehetőséget. A
Btv. a „jogi partvonal” fogalomhoz ilyen jogi következményeket
nem fűz, a Btv. szabályozásában ez a fogalom más célokat
szolgál.
A Btv. vitatott rendelkezései a Balaton partvonalát érintő
egyes tevékenységek korlátjaként jelölik meg a Balaton jogi
partvonalát. A Btv. 16. § (1) bekezdése szerint a települések
belterülete, beépítésre szánt területe nem növelhető a jogi
partvonalon túl, a 38. § szerint a jogi partvonalat
megváltoztatni a partvonal-szabályozási tervektől eltérően nem
szabad, a 45. § d) és e) pontja alapján eltérő, szigorúbb
építési előírások vonatkoznak a jogi partvonallal érintkező,
mint az azzal nem érintkező, szőlőműveléssel hasznosított
területekre. A „jogi partvonal” terminus technicusnak a
vitatott törvényi rendelkezésekbe való felvételéből nem
következik a Balaton partvonalának módosítása, sem a meder
vízfelületének, sem a parti telkek területének, tulajdonának
megváltozása.
Mindezeket figyelembe véve megállapítható, hogy a Btv. által
használt „jogi partvonal” fogalom – a hatályos jogszabályi
keretek között – rendeltetését, a hozzá fűzött jogi hatásokat
tekintve nem azonos az Er. 1. § (3) bekezdése által definiált
térkép szerinti partvonal fogalommal. Ezért alkotmányossági
megítéléséhez az Abh. precedensként nem szolgálhat.
Az indítványozók álláspontja szerint az Alkotmány 2. § (1)
bekezdésében szabályozott jogállamiság elvéből folyó
jogbiztonság követelményét is sérti az, hogy a Btv. 16. § (1)
bekezdése, 38. § b) pontja és a 45. § e) pontja úgy tartalmaz
a jogi partvonallal összefüggő rendelkezéseket, hogy a Btv.
nem határozza meg, mit kell jogi partvonalon érteni.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványozók
állításával ellentétben a „jogi partvonal” nem tekinthető –
pusztán a vízügyi „szakzsargonban” használt – határozatlan
jogfogalomnak, jogszabály pontosan meghatározza annak
tartalmát.
A Balaton jogi partvonalára vonatkozó definíciót a Balaton és
a parti zóna nádasainak védelméről, valamint az ezeken
folytatott nádgazdálkodás szabályairól szóló 22/1998. (II.
13.) Korm. rendelet 2. § (2) bekezdésének a) pontja
tartalmazza:
„a) jogi partvonal: a siófoki vízmérce 0 pontjához képest 1 m
azaz, 104,41 mBf vízszint által kimetszett szintvonal,”.
Ennek megfelelően a „jogi partvonal” fogalom tartalmának
szabályozatlansága miatt az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében
szabályozott jogállamiság elvéből folyó jogbiztonság
követelményének megsértése nem állapítható meg.
Ezért az Alkotmánybíróság a Btv. 16. §-ában, 38. § b)
pontjában, 45. § e) pontjában foglalt „jogi partvonal”
szövegrész alkotmányellenességének megállapítására irányuló
indítványokat elutasította.
1. 2. Az indítványozók alapvetően azért vitatják a Btv.
16. § (1) bekezdését, 38. § b) pontját és a Korm.r. 3. § b)
pontját, mert – a települések beépítésre szánt területe,
belterülete kivételével – korlátozás nélkül adnak lehetőséget
mederfeltöltésre, mederkorrekcióra. Az indítványozók
álláspontja szerint ez a szabályozás az Alkotmány 10. § (1)-
(2) bekezdését, valamint az Alkotmány 18. §-ában szabályozott
egészséges környezethez való jogot sérti.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Btv.-nek az
indítványozók által vitatott szabályai és az Alkotmány 10. §-a
között alkotmányjogilag értékelhető összefüggés nem áll fenn.
Az Alkotmány 10. §-a az állami tulajdon alkotmányos jellegét
és a kizárólagos állami tulajdon körének meghatározásának
jogforrási szintjét határozzák meg. A Btv. vitatott szabályai
sem az állami tulajdon nemzeti vagyon jellegét, sem a
kizárólagos állami tulajdon körének törvényi szabályozási
követelményét nem érintik.
Az Alkotmány 18. §-ában szabályozott, az egészséges
környezethez való jogot az Alkotmánybíróság több határozatában
értelmezte, az egészséges környezethez való jognak – az
Alkotmánybíróság gyakorlatában irányadó – alkotmányjogi
sajátosságait a 28/1994. (V. 20.) AB határozatban (ABH 1994,
134.) munkálta ki.
E határozatában az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az
egészséges környezethez való jog az Alkotmány szabályozásában
nem alanyi alapjog, de nem is pusztán alkotmányos feladat,
állam cél, amelynek megvalósítási eszközeit az állam szabadon
választja meg.
„A környezetvédelemhez való jog (…) elsősorban önállósult és
önmagában vett intézményvédelem, azaz olyan sajátos alapjog,
amelynek az objektív, intézményvédelmi oldala túlnyomó és
meghatározó. Az egészséges környezethez való jog az állam
környezetvédelemre vonatkozó kötelességei teljesítésének
garanciáit emeli az alapjogok szintjére, beleértve a környezet
elért védelme korlátozhatóságának feltételeit is. E jog
sajátosságai folytán mindazokat a feladatokat, amelyeket
másutt alanyi jogok védelmével teljesít az állam, itt törvényi
és szervezeti garanciák nyújtásával kell ellátnia.” (ABH 1994,
138.)
E határozatában az Alkotmánybíróság rámutatott arra is, hogy
az Alkotmányban biztosított környezethez való jog a környezet
védelmére és az élet természeti alapjának fenntartására
vonatkozó állami kötelességet jelenti. „[A] jogalkotás
garanciális szerepe nem egyszerűen csupán fontosabb a
környezetvédelemben, mint az olyan alkotmányos jogoknál, ahol
a bíróság (Alkotmánybíróság) közvetlen alapjogvédelmet adhat
vagy alanyi jogi igényeket ismerhet el, hanem – a dogmatikai
lehetőségek határai közt – mindazokat a garanciákat is
nyújtania kell, amelyeket az Alkotmány egyébként az alanyi
jogok tekintetében biztosít.” (ABH 1994, 139-140.)
„Ezért a környezethez való jog intézményes védelmének mértéke
nem tetszőleges. A védelem szintjét a környezethez való jog
fenti dogmatikai sajátosságain kívül döntően befolyásolja a
környezetvédelem tárgya is: az élet természeti alapjainak
véges volta és a természeti károk jelentős részének
visszafordíthatatlansága, s végül az a tény, hogy mindezek az
emberi élet fennmaradásának feltételei. A környezethez való
jog az emberi élethez való jog érvényesülésének fizikai
feltételeit biztosítja. Mindez a környezethez való jog
jogalkotással való védelmének különös, más jogokéhoz képest
fokozottan szigorú voltát követeli meg.” (ABH 1994, 140.)
Határozatában az Alkotmánybíróság megállapította azt is, hogy
az állam nem élvez szabadságot abban, hogy a környezet
állapotát romlani engedje, vagy a romlás kockázatát
megengedje. A környezetben okozott károk véges javakat
pusztítanak, sok esetben jóvátehetetlenek, a védelem
elmulasztása visszafordíthatatlan folyamatokat indít meg. E
sajátosságok miatt az egészséges környezethez való jog
védelmének eszközei között a megelőzésnek elsőbbsége van. (ABH
1994, 140-141.)
Az egészséges környezethez való jognak ezt az értelmezését
figyelembe véve az Alkotmánybíróságnak az indítványok alapján
azt kellett vizsgálnia, hogy a jogalkotó a Btv. megalkotása
során eleget tett-e az egészséges környezethez való jogból
eredő szabályozási kötelezettségének. A jogi szabályozás –
figyelemmel arra, hogy a Balaton a maga nemében egyedül álló
természeti értéke hazánknak – megfelelő garanciát nyújt-e az
Alkotmány 18. §-ában szabályozott környezethez való jog
sérelmét eredményező beavatkozásokkal szemben a Balaton
medrének, a meder és a part élővilágának védelméhez.
Az Alkotmánybíróság ennek során áttekintette, hogy a – Balaton
medrének védelmére is értelemszerűen irányadó általános
vízgazdálkodási, a vízminőség-, a környezet- és
természetvédelmi jogszabályokon kívül – vannak-e olyan jogi
előírások, amelyek speciálisan a Balaton medrének és a meder
élővilágának védelmét hivatottak biztosítani, amelyek az
általános előírásokat a Balaton védelmére konkretizálják,
amelyek jogszabályi korlátokat állítanak a meder területének
csökkenéséhez vezető, annak élővilágát károsító, veszélyeztető
beavatkozásokkal szemben.
Ilyen jogszabályi korlátozást állít fel a Btv. vitatott 16. §-
a, illetőleg 38. §-a azzal, hogy kimondja a tómeder
csökkentésére, mederkorrekcióra, mederfeltöltésre, a jogi
partvonal megváltoztatására csak a partvonal-szabályozási terv
keretei között van mód. A 38. § meghatározza, hogy milyen
létesítmények, műtárgyak helyezhetők el a tómederben és a
nádasok védelmében tartalmaz szabályt arra nézve is, hogy
hogyan.
Bizonyos medervédelmi szabályokat tartalmaz a Korm.r. 5. §-a,
azonban ezek a szabályok is keretszabályok, alapvetően a Btv.
58. § b) pontja alapján elkészített vízpart-rehabilitációs
tanulmánytervekre bízzák a meder és annak élővilága védelmét.
A Btv. 59. § (1) bekezdésének megfelelően ezeknek a miniszteri
rendelettel elfogadott vízpart-rehabilitációs
tanulmányterveknek a keretei között vizsgálják felül a parti
települések önkormányzatai településrendezési terveiket és
helyi építési szabályzataikat, amelyek a parti sáv rendezésére
vonatkozó konkrét előírások tartalmazzák.
A Balaton nádasainak védelméről külön jogszabály a Balaton és
a parti zóna nádasainak védelméről, valamint az ezeken
folytatott nádgazdálkodás szabályairól szóló 22/1998. (II.
13.) Korm. rendelet rendelkezik.
A szabályozás áttekintése alapján megállapítható tehát, hogy a
Btv. maga nem határozza meg a tómederbe történő
beavatkozásoknak (partvonal korrekció, mederfeltöltés, kikötők
elhelyezése, stb.) a víz és a vízi élővilág védelmében
szükséges jogi korlátait, hanem további tervezésre – partvonal-
szabályozási terv, vízpart-rekonstrukciós tanulmányterv,
településrendezési tervek – illetőleg e tervek keretei között
az egyedi hatósági tevékenységre bízza a beavatkozás
lehetőségeinek és feltételeinek meghatározását.
A Btv. a Balaton kiemelt üdülőkörzet területrendezési tervét
és területrendezési szabályait állapítja meg. A
területfejlesztésről és területrendezésről szóló 1996. évi
XXI. törvény (a továbbiakban: Tft.) 23. §-a meghatározza a
területrendezési tervek alapvető tartalmi követelményeit. E
tartalmi követelmények között a 23. § (3) bekezdés d) pontja
kimondja, hogy a területrendezési terveknek tartalmazniuk kell
a környezet-, a táj- és természetvédelemmel kapcsolatos
térségi feladatokat. Azaz a Btv. feladata az, hogy megteremtse
az összhangot a Balaton üdülési funkciója, az idegenforgalom
és a környezet védelme között, meghatározza a Balaton tómeder
védelmének konkrét szabályait, azokat a törvényi előírásokat,
amelyek korlátot szabnak a természetkárosító beavatkozásoknak.
Azzal, hogy a Btv. további tervezésre, illetőleg az egyedi
hatósági tevékenységre bízta a víz-, környezet- és
természetvédelem általános szabályainak a Balaton medrének
védelmére történő alkalmazását, ezzel az üdülési funkcióhoz és
a természet védelméhez fűződő érdekek összehangolását,
rendkívül széles mérlegelési jogkört biztosított a terveket
jóváhagyó közigazgatási szerveknek és a beavatkozások
engedélyezésére jogosult hatóságoknak. A beavatkozások
törvényi korlátainak hiánya lehetőséget teremt arra, hogy az
idegenforgalomhoz kapcsolódó gazdasági érdekek
felülkerekedjenek a tó medrének védelméhez fűződő
környezetvédelmi érdekeken.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az
indítványozók által vitatott rendelkezések önmagukban nem
sértik az Alkotmány 18. §-ában szabályozott környezethez való
jogot, alkotmányellenes helyzet annak következtében
keletkezett, hogy a törvényhozó úgy adott lehetőséget a
természeti viszonyokba való beavatkozásra, hogy egyúttal nem
alkotta meg az Alkotmány 18. §-ában szabályozott környezethez
való jog érvényesülését biztosító – a tervek elfogadására és a
hatósági jogkörök gyakorlására feljogosított közigazgatási
szerveket is kötelező – garanciális rendelkezéseket.
Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a
továbbiakban: Abtv.) 49. § (1) bekezdése szerint, ha az
Alkotmánybíróság hivatalból vagy bárki indítványára azt
állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv a jogszabályi
felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta,
és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, a mulasztást
elkövető szervet – határidő megjelölésével – felhívja
feladatának teljesítésére. Az Alkotmánybíróság állandó
gyakorlata szerint a jogalkotó szerv jogalkotási
kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is
köteles eleget tenni, ha az alkotmányellenes helyzet – a jogi
szabályozás iránti igény – annak nyomán állott elő, hogy az
állam jogszabályi úton beavatkozott bizonyos életviszonyokba,
és ezáltal az állampolgárok egy csoportját megfosztotta
alkotmányos jogai érvényesítésének lehetőségétől [22/1990. (X.
16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.]. Az Alkotmánybíróság
mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg
akkor is, ha alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi
garanciák hiányoznak [37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH
1992, 227, 232.].
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló
alkotmánysértést nemcsak akkor állapít meg, ha az adott
tárgykörre vonatkozóan semmilyen szabály nincs [35/1992. (VI.
10.) AB határozat, ABH 1992, 204, 205.], hanem akkor is, ha az
adott szabályozási koncepción belül az Alkotmányból
levezethető tartalmú jogszabályi rendelkezés hiányzik
[22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 113.;
29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122, 128.; 15/1998.
(V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 132, 138.]. „A szabályozás
tartalmának hiányos voltából eredő alkotmánysértő mulasztás
megállapítása esetében is a mulasztás, vagy a kifejezett
jogszabályi felhatalmazáson nyugvó vagy ennek hiányában, a
feltétlen jogszabályi rendezést igénylő jogalkotói
kötelezettség elmulasztásán alapul.” (4/1999. (III. 31.) AB
határozat, ABH 1999, 52, 57.)
A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság – hivatalból
eljárva – megállapította, hogy mulasztásban megnyilvánuló
alkotmányellenes helyzet állt elő annak következtében, hogy az
Országgyűlés a Btv. megalkotása során nem állapította meg a
tómeder védelmében az Alkotmány 18. §-ában szabályozott
környezethez való jog érvényesülését biztosítani hivatott
garanciális rendelkezéseket és felhívta az Országgyűlést arra,
hogy jogalkotói feladatának 2005. december 31-ig tegyen
eleget.
Az Alkotmánybíróság a Btv. 16. § (1) bekezdésében, 38. § b)
pontjában, valamint a Korm.r. 3. § a)-b) pontjaiban foglalt
rendelkezések alkotmányellenességének megállapítása és
megsemmisítése iránt benyújtott indítványokat elutasította.
2. Az indítványok alapján az Alkotmánybíróság vizsgálta a
Btv. 20. § (1) bekezdésének alkotmányosságát is. Az
indítványozók álláspontja szerint ez a rendelkezés sérti az
Alkotmány 10. §-ának (1) bekezdését, 13. §-ának (1)
bekezdését, valamint 18. §-át.
A Btv.-nek ez a szabálya arról rendelkezik, hogy a parti
településeken a belterülethez csatlakozó parthossz legkevesebb
30 %-án 5-30 méter széles közhasználatú sétányt kell
kialakítani, figyelemmel a természetes vegetáció megtartására.
A Btv.-nek ez az előírása nem közvetlen végrehajtással
érvényesülő szabály, megvalósulásához további jogalkotó
tevékenység szükséges. Olyan előírás, amelyet a Btv. 58. § (2)
bekezdésében kapott felhatalmazás alapján a vízpart-
rehabilitációval érintett területek kijelölése során, valamint
vízpart-rehabilitációs tanulmánytervek, illetőleg a
településrendezési terveknek az 59. § (1) bekezdésében előírt
felülvizsgálata során figyelembe kell venni. A parti sétány
helyét a miniszteri rendeletben kihirdetett vízpart-
rehabilitációs tanulmánytervek figyelembe vételével, a
településrendezés körében önkormányzati rendelettel elfogadott
szabályozási tervek fogják kijelölni. A Btv. vizsgált szabálya
önmagában tulajdonosi jogokat nem érint, nem következik belőle
az egészséges környezethez való jog sérelme sem. Az, hogy a
parti sétány kialakítása együtt jár-e az ingatlanok
tulajdonjogának korlátozásával, esetleg elvonásával, illetőleg
a természet megkárosításával, annak függvénye, hogy azt
pontosan mely területen és milyen módon valósítják meg. A Btv.
20. § (1) bekezdésének keretei között, az annak
érvényesítésére hivatott további jogalkotás feladata, hogy az
Alkotmány rendelkezéseivel összhangban szabályozza a parti
sétány kialakításának helyét és módját. Így annak
megállapítására, hogy a parti sétány kialakítása sérti-e az
Alkotmány 10. § (1) bekezdésében, 13. § (1) bekezdésében,
valamint 18. §-ában foglalt rendelkezéseket, csak a vízpart-
rehabilitációs tervek figyelembe vételével elkészített és
önkormányzati rendelettel elfogadott szabályozási tervek,
helyi építésügyi szabályzatok alapján van mód. A parti sétány
kialakítására vonatkozó szabályozás alkotmányosságát ezért, az
Alkotmánybíróság csak a szabályozás teljességének ismeretében,
a települési önkormányzatok által megalkotott rendeletek ellen
benyújtott indítványok alapján tudja megítélni.
A kifejtett indokokra tekintettel az Alkotmánybíróság az
indítványokat elutasította.
IV.
1. Az egyik indítvány alapján az Alkotmánybíróság
vizsgálta azt is, hogy a Btv. 45. §-ának b),c),d),e),f)
pontjában, valamint 46. § b) pontjában foglalt építési
előírások tekintetében megállapítható-e az Alkotmány 13. §-
ában szabályozott tulajdonhoz való jog sérelme.
Az Alkotmánybíróság döntéseiben következetesen hangsúlyozza,
hogy a tulajdonhoz való jog nem korlátlan, a köz érdekében a
közérdekkel arányos módon korlátozható.
Az Alkotmánybíróság a 64/1993. (XII. 22.) AB határozatában
(ABH 1993, 373.) fejtette ki álláspontját az alapjogi
tulajdonvédelem sajátosságairól, és elvi éllel meghatározta a
tulajdonkorlátozás alkotmányosságának vizsgálata során
alkalmazandó szempontokat. E határozatában megállapította:
„Az alapjogként védett tulajdon tartalmát a mindenkori
(alkotmányos) közjogi és magánjogi korlátokkal együtt kell
érteni. Az alkotmányos tulajdonvédelem terjedelme mindig
konkrét; függ a tulajdon alanyától, tárgyától és funkciójától,
illetve a korlátozás módjától is. A másik oldalról nézve:
ugyanezen szempontoktól függően az adott fajta közhatalmi
beavatkozás alkotmányos lehetősége a tulajdonjogba más és
más.” [ABH 1993, 380.]
A tulajdonkorlátozás alkotmányosságának megítélésével
kapcsolatosan pedig kimondta:
„Az alapjogi tulajdonvédelem sajátosságai miatt az állami
beavatkozás alkotmányossága megítélésének súlypontja, az
alkotmánybírósági értékelés voltaképpeni tere a cél és az
eszköz, a közérdek és a tulajdonkorlátozás arányosságának
megítélése lett. Az alapjog-korlátozás szükségessége, illetve
elkerülhetetlensége vizsgálatánál itt eleve figyelembe kell
venni, hogy az Alkotmány 13. § (2) bekezdése a kisajátításhoz
csupán a ’közérdeket’ kívánja meg, azaz, ha az értékgarancia
érvényesül, ennél szigorúbb ’szükségesség’ nem alkotmányos
követelmény.” A korlátozás közérdekűségének vizsgálatával
kapcsolatosan megfogalmazta azt is, hogy „A törvénnyel
érvényesített ’közérdek’ alkotmánybírósági vizsgálata (…) nem
a törvényhozó választásának feltétlen szükségességére irányul,
hanem – (...) – arra kell szorítkoznia, indokolt-e a
közérdekre hivatkozás, illetve, hogy a „közérdekű” megoldás
nem sért-e önmagában is valamely más alkotmányos jogot
(például a hátrányos megkülönböztetés tilalmát).” (ABH 1993,
382.)
A közérdek és a tulajdonkorlátozás arányosságával
kapcsolatosan megállapította, hogy „az Alkotmánybíróság
általában is meghatározhatja azokat az ismérveket, amelyek a
beavatkozás alkotmányosságát eldöntik. Ezzel ellensúlyozhatja
azt a kényszerű veszteséget, amelyet a jogbiztonság közérdek
’szükségességének’ korlátozott felülvizsgálata miatt szenved.
Aránytalannak tekinti például az Alkotmánybíróság a
tulajdonkorlátozást, ha annak időtartama nem kiszámítható
(...). Más esetekben a tulajdonkorlátozás arányosságához
szükséges lehet a kártalanítás. Az Alkotmány a 13. § (2)
bekezdés szerinti kisajátításhoz azonnali, feltétlen és teljes
kártalanítást követel meg. Az Alkotmánybíróság azonban
megállapíthatja a tulajdonkorlátozás más eseteiben is, hogy az
arányosság csak adott kártalanítás mellett áll fenn.” (ABH
1993, 381-382.)
E határozatában az Alkotmánybíróság rámutatott arra is, hogy a
közérdekből szükséges korlátozás esetén a beavatkozást igazoló
közérdek és tulajdonos kényszerű jogsérelme közötti arányosság
megkövetelheti a veszteség kiegyenlítését, vagy legalább is
mérséklését a tulajdon súlyos megterhelése esetén, illetőleg
akkor, ha a törvény a tulajdonosoknak csak egy csoportját
kényszeríti teherviselésre, összehasonlítható tulajdonosokat
pedig nem. (ABH 1993, 381.)
Az Alkotmánybíróság a 13/1998. (IV.30.) AB határozatában
ugyancsak a Balaton üdülőkörzetét érintő építési korlátozások
alkotmányosságának vizsgálata kapcsán megállapította:
„Föld tulajdonjogából fakadóan senkinek sincs alanyi joga
arra, hogy a tulajdonában álló földterületen építkezzen,
építés céljára földjéből építési telkeket alakítson. Az
építéshez való jog csak az alkotmányos jogszabályi
előírásoknak megfelelően beépíthetővé nyilvánított építési
területek tulajdonosait illeti meg alanyi jogosultságként. E
területek tulajdonosai is csak az építési jogszabályok
előírásainak megfelelően gyakorolhatják e jogukat. Nem
tekinthető a tulajdonhoz való jog alkotmányellenes
korlátozásának, ha a jogszabály a beépített területek
növelésének megakadályozása érdekében olyan területekre ír elő
telekalakítási és építési tilalmat, amelyek a jog korábbi
előírásai szerint sem voltak beépíthetőek.” (ABH 1998, 429,
434.)
A Btv.-nek az indítványozó által vitatott rendelkezései az
árutermelés céljára szolgáló mezőgazdasági területeken,
illetőleg a kertgazdasági területeken való építés szabályait
tartalmazzák. Olyan területekre nézve állapítanak meg építési
előírásokat, amelyek alapvetően mezőgazdasági művelés célját
szolgálják és rendeltetésük szerint nem beépítésre szánt
területek. A vitatott szabályok nem tiltják az építkezést,
hanem a beépíthető terület nagyságának és a beépítés
mértékének és módjának meghatározásával szabályozzák azt. Így
e szabályok következtében általában olyan területeken vált
lehetővé az építkezés, ahol arra korábban nem volt lehetőség.
Ezen ingatlanok esetében az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében
szabályozott tulajdonhoz való jog sérelme fel sem merül.
Mivel a Btv. a Balaton kiemelt üdülőkörzet egészére nézve
állapítja meg a mezőgazdasági árutermelési és kertgazdasági
területeken történő építkezés általános szabályait,
előfordulhat, hogy szabályainak érvényesítése egyedi esetekben
a helyi településrendezési tervben, építési szabályzatban
biztosított építési jog megvonásával, illetőleg korlátozásával
jár. Ez azonban nem eredményezi az indítványozó által
kifogásolt szabályok alkotmányellenességét.
A Btv. közérdekből a környezet és táj védelme érdekében írja
elő a kifogásolt építési szabályokat és a tulajdonhoz való jog
korlátozásának aránytalansága azokban az esetekben sem
állapítható meg, amikor azok a helyi építési szabályokban
korábban biztosított építési jogot korlátoznak.
A Btv. 59. § (2) bekezdése előírja, hogy az üdülőkörzet
területén lévő települési önkormányzatok a Btv. hatályba
lépését követő négy éven belül kötelesek településrendezési
terveiket és építési szabályzataikat felülvizsgálni és a Btv.
rendelkezéseinek megfelelően módosítani.
A Btv. 45. §-ában foglalt építési előírásokkal kapcsolatosan
csak a településrendezési tervek és a helyi építési szabályzat
módosítása után lesz megállapítható az, hogy az egyes
ingatlanokon a korábbi szabályok által biztosított építési
jogokat korlátozzák-e, ugyanis a Btv. 45. § a) pontja
lehetőséget ad arra, hogy az alövezet területéből a
településrendezési tervek készítése során – ha az övezeti
szabályozások összessége lehetővé teszi – beépítésre szánt
területet jelöljenek ki.
Azokra az esetekre nézve pedig, amikor a Btv. e szabályai
alapján megalkotott településrendezési tervek, építési
szabályzatok a tulajdonhoz való jog olyan súlyos korlátozását
eredményezik, amelyekben a tulajdonkorlátozás csak
kártalanítás mellett tekinthető arányosnak, az épített
környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII.
törvény (a továbbiakban: Étv.) 30. §-a biztosítja a
kártalanítás lehetőségét.
Mindezeket figyelembe véve az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében
szabályozott tulajdonhoz való jog sérelme alapján a Btv. a
Btv. 45. §-ának b),c),d),e),f) pontjában, valamint 46. § b)
pontjában foglalt építési előírások alkotmányellenessége nem
állapítható meg.
2. Ugyanezen indítványozó kérte a Btv. 3. § (2)
bekezdése, valamint a 3. és 4. számú melléklete
alkotmányellenességének megállapítását is. Az indítványozó
álláspontja szerint a Btv. 3. § (2) bekezdésében meghatározott
M=1:100 000 méretarányú tervek nem teszik lehetővé az egyes
övezetek, alövezetek határainak pontos megállapítását. Az
egyes övezetek, alövezetek határainak közelében fekvő
ingatlanok esetén nem állapítható meg az, hogy azok pontosan
melyik övezetbe, alövezetbe esnek és ennek következtében nem
állapítható meg az sem, hogy közigazgatási ügyekben a Btv.
mely előírásait kell alkalmazni. Az indítványozó álláspontja
szerint ez sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében
szabályozott jogállamiságból folyó jogbiztonság követelményét.
A területrendezési terveknek a Tft. 23. § (3) bekezdésében
szabályozott tartalmi előírások alapján nem célja – a
tervezési terület nagy kiterjedése miatt műszakilag nem is
lenne megoldható – a terület-felhasználási, építési előírások
telekhatár mélységű meghatározása. A telekhatár pontosságú
tervezés kötelezettségét a településrendezési tervezés körében
készített szabályozási tervekkel szemben támasztja a jogi
szabályozás. Az Étv. 12. § (4) bekezdése előírja, hogy a
szabályozási tervet a szükséges vízszintes, magassági és egyéb
adatokat tartalmazó olyan méretarányú térképen kell ábrázolni,
hogy annak megállapításai az egyes telkekre, építési
területekre és közterületekre egyértelműen értelmezhetőek
legyenek. Ennek megfelelően az övezeti és alövezeti határok
telekhatár mélységű meghatározását a Btv. 59. §-a alapján
felülvizsgált és módosított településrendezési rendezési
tervek fogják tartalmazni.
A Btv. 59. §-a alapján a települési önkormányzatok a törvény
hatályba lépésétől számított négy éven belül kötelesek
településrendezési terveiket és építési szabályzataikat
felülvizsgálni és elfogadni, azoknak a településeknek az
önkormányzatai, ahol nem volt településrendezési terv öt éves
határidőt kaptak a településrendezési tervek és a helyi
építési szabályzat elkészítésére.
A településrendezési tervezés időszakában, illetőleg a
településrendezési tervekkel nem érintett területeken a
rendezési tervek elfogadását követően is, vannak olyan
ingatlanok, amelyek esetében – a Btv. mellékletét képező
tervlapok méretarányai miatt (mert a tervlapon az alövezeti
határt jelző vonal egész ingatlanok területét lefedi) – nem
dönthető el, hogy mely alövezetbe tartoznak.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint ez a jogi helyzet
sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott
jogállamiság elvéből folyó jogbiztonság követelményét.
Az Alkotmánybíróság számos határozatában kifejtette, hogy a
jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság
követelménye az Alkotmánybíróság értelmezésében az állam, a
jogalkotó kötelezettségévé teszi azt, hogy a jogszabályok
világosak, egyértelműek és működésüket tekintve
kiszámíthatóak, előreláthatóak legyenek a jogszabályok
címzettjei számára. [9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992,
59, 65-66.;] Az Alkotmánybíróság határozataiban kifejtette azt
is, hogy a jogbiztonság eleme a világos, felismerhetően
értelmezhető normatartalom. A jogszabály értelmezhetetlensége,
eltérő értelmezést engedő volta, kiszámíthatatlan helyzetet
teremt a norma címzettjei számára, lehetőséget ad a
szubjektív, önkényes jogalkalmazásra. [54/2004. (XII. 15.) AB
határozat, ABK 2004. december, 14422, 14447.]
A Btv. mellékleteként közzétett tervlapok a Btv. szerves
részei, a Btv. övezeti, alövezeti előírásai csak azokkal
együtt értelmezhetők. Ha az övezeti, alövezeti határok a
tervlapok méretarányai miatt egyes ingatlanok vonatkozásában
nem állapíthatók meg, vagy nem állapíthatók meg minden
kétséget kizáróan, a jogalkalmazó döntésétől függ, hogy a
konkrét ingatlan esetében melyik övezetre, alövezetre
vonatkozó előírásokat alkalmazza. (Az indítványozó által
vázolt ügyben ez a jogalkalmazói mérlegelés azt jelenti, hogy
ha kertgazdasági területek alövezetébe sorolják az ingatlanát
1500m2-nél, ha az árutermelési mezőgazdasági alövezetek
területébe, 2 ha-nál nagyobb területre kaphat építési
engedélyt.) Ez a jogi helyzet magában hordozza az önkényes, a
törvény céljaival ellentétes, diszkriminatív és az
ingatlantulajdonosok tulajdonhoz való jogát a törvényen túl
korlátozó jogalkalmazás lehetőségét és kiszámíthatatlanná
teszi a jogalanyok számára a szabályozott jogintézmények
működését.
A Btv. megalkotása során a jogalkotó számolt a
területrendezési tervek esetében a tervlapok méretarányaiból
eredő jogértelmezési problémák felmerülésével. Ezért a Btv.
60. § (2) bekezdésében a Tft. 27. § (1) bekezdését
kiegészítette egy új j) ponttal, amelyben felhatalmazást adott
a Kormánynak arra, hogy rendeletben állapítsa meg a
területrendezési tervek térségi szabályozása övezeti
tervlapjain meghatározott alövezeti határok és a térségi
szerkezeti tervben meghatározott infrastruktúra hálózatok
nyomvonalainak pontosítására vonatkozó eljárási rendet. A
Kormány ezt a rendeletet nem alkotta meg.
Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság megállapította,
hogy a Btv. 3. és 4. számú mellékletével kapcsolatosan
keletkezett, a jogbiztonságot sértő alkotmányellenes helyzet
annak következtében állt elő, mert a Kormány nem tett eleget
törvényi felhatalmazáson alapuló jogalkotási feladatának.
Ezért határozatának a rendelkező részében kimondta, hogy az
Alkotmány 2. § (1) bekezdését sértő alkotmányellenes helyzet
jött létre annak következtében, hogy a Kormány nem szabályozta
a területrendezési tervek térségi szabályozása övezeti
tervlapjain meghatározott alövezeti határok és a térségi
szerkezetei tervben meghatározott infrastruktúra hálózatok
nyomvonalainak pontosítására vonatkozó eljárási rendet.
Egyúttal felhívta a Kormányt arra, hogy jogalkotási
feladatának 2005. június 30-ig tegyen eleget.
3. Ez az indítványozó sérelmezte azt is, hogy a Btv. 54.
§ b) pontja alapján a Btv. rendelkezéseit a folyamatban lévő
ügyekben is alkalmazni kell. Álláspontja szerint ez a szabály
sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését.
A Btv. 54. § b) pontjának alkotmányosságát az Alkotmány 2. §
(1) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság 349/B/2001.AB
határozatában már elbírálta. E határozatában az
Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Btv. a kihirdetését
megelőző időre kötelezettséget, illetőleg jogi felelősséget
nem állapít meg, szabályai a hatálybalépését megelőzően
keletkezett és lezárt jogviszonyokat, szerzett jogokat nem
érintenek, így a hatálybaléptető rendelkezés a visszaható
hatályú jogalkotás tilalmába nem ütközik, nem találta
alkotmányellenesnek a törvény alkalmazására való felkészülési
időt sem. Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság úgy
ítélte meg, hogy a Btv. 54. § b) pontja az Alkotmány 2. § (1)
bekezdésében szabályozott jogállamiság elvéből folyó
jogbiztonság követelményét nem sérti. (ABH 2002, 1241.)
Az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak
közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe
foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozata (a továbbiakban:
Ügyrend) 31. §-ának c) pontja szerint az Alkotmánybíróság az
eljárást megszünteti, ha az indítvány az Alkotmánybíróság
által érdemben már elbírált jogszabállyal azonos jogszabály
(jogszabályi rendelkezés) felülvizsgálatára irányul, és az
indítványozó az Alkotmánynak ugyanarra a §-ára, illetőleg
alkotmányos elvére (értékére) – ezen belül – azonos
alkotmányos összefüggésre hivatkozva kéri az alkotmánysértést
megállapítani („ítélt dolog”).
A jelen esetben megállapítható, hogy az indítványokkal azonos
tartalmú indítványokat az Alkotmánybíróság már elbírált, ezért
az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglaltak szerint
határozott.
V.
1. Az Alkotmánybíróságnak az indítványok alapján
vizsgálnia kellett azt is, hogy az indítványozó érvei alapján
az Alkotmány 18. §-ának sérelme miatt megállapítható-e a Btv.,
a Korm.r. és a Korm.hat. egészének alkotmányellenessége.
1.1. E vizsgálata során az Alkotmánybíróság
megállapította, hogy a Korm.hat.-ot 2004. április 19-ével
hatályon kívül helyezte az 1075/2003. (VII. 30.) Korm.
határozatban foglaltak időarányos felülvizsgálatáról és a
Balatonnal kapcsolatos további intézkedésekről szóló
1033/2004. (IV. 19.) Korm. határozat 37. §-a. Az
Alkotmánybíróság hatásköre az Abtv. 1. § b) pontja alapján
hatályos jogszabály, illetve az állami irányítás egyéb jogi
eszköze alkotmányosságának utólagos vizsgálatára terjed ki.
Hatályon kívül helyezett jogszabály, állami irányítás egyéb
jogi eszköze alkotmányossági vizsgálata a konkrét
normakontroll két esetében, az Abtv. 38. § (1) bekezdése
szerinti bírói kezdeményezés és 48. §-a szerinti alkotmányjogi
panasz alapján lehetséges. Tekintettel arra, hogy a Korm.hat.
ellen benyújtott indítvány nem tartozik ebbe a körbe, az
Alkotmánybíróság a Korm.hat. alkotmányellenességének
megállapítására irányuló eljárást – az Alkotmánybíróság az
Ügyrend 31. §-ának a) pontja alapján – megszüntette.
1.2. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Btv. és a
Korm.r. egésze alkotmányellenességének megállapítására
irányuló indítvány megalapozatlan.
Az Alkotmány 32/A. §-a alapján a jogszabályok
alkotmányosságának vizsgálata tartozik az Alkotmánybíróság
hatáskörébe. Az Alkotmánybíróság sem az Alkotmány, sem az
Abtv. alapján nem rendelkezik felhatalmazással arra, hogy a
jogszabályok célszerűségét, szakszerűségét, átgondoltságát, a
jogi szabályozás mögött rejlő esetlegesen jogellenes, a
jogszabály kijátszására irányuló szándékot vizsgálja. Nincs
hatásköre arra sem, hogy a jogszabályok megalkotása során
figyelembevett tényhelyzet, adatok, nyilvántartások, valamint
a törvény végrehajtása során hozott egyedi közigazgatási
döntések jogszerűségét, alkotmányosságát megvizsgálja.
A Btv. és a Korm.r. rendelkezései alapján – figyelemmel a
környezet, természet, az erdők, a termőföld, az épített
környezet, a műemlékek, kulturális javak védelmére, a
vízgazdálkodásra vonatkozó jogszabályok azon rendelkezéseire,
amelyeket a Btv. és a Korm.r. végrehajtása során is be kell
tartani – a természetrombolásnak olyan mértékű veszélye, amit
az indítványozó állít, nem állapítható meg.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a Btv. és a Korm.r.
alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére
irányuló indítványt elutasította.
2. Az indítvány alapján az Alkotmánybíróságnak állást
kellett foglalni abban a kérdésben is, hogy a Btv. 16. § (1)
bekezdésében, a Korm.r. 21. §-ában, valamint a Korm.hat. 28.
pontjában előírt határidők betartása miatt az Abtv. 49. §-a
alapján van-e helye mulasztásban megnyilvánuló
alkotmányellenesség megállapításának.
2.1. Az Abtv. 49. §-a alapján mulasztásban megnyilvánuló
alkotmányellenesség megállapítására akkor van mód, ha a
jogalkotó szerv jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel
alkotmányellenességet idéz elő.
Azaz, az Alkotmánybíróságnak mulasztásban megnyilvánuló
alkotmányellenesség megállapítására nincs hatásköre akkor, ha
az állami szerv nem jogalkotói kötelezettségét mulasztja el. A
Btv. 16. § (1) bekezdése a partvonal-szabályozási terv
elkészítésére, illetőleg felülvizsgálatára írt elő határidő
tűzésével kötelezettséget. A partvonal-szabályozási terv nem
jogszabály, így a Btv. 16. § (1) bekezdésében előírt törvényi
kötelezettség nem teljesítése miatt az Alkotmánybíróság nem
jogosult mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség
megállapítására.
Ezért az Alkotmánybíróság a Btv. 16. § (1) bekezdésével
összefüggésben mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség
megállapítása iránt benyújtott indítványt – hatáskör hiánya
miatt – az Ügyrend 29. § b) pontja alapján visszautasította.
2.2. Az indítványozó által a vízpart-rehabilitációs
szabályozással összefüggésben megállapítani kért
alkotmányellenes jogalkotói mulasztásra vonatkozóan a
következőket állapította meg.
A Btv. végrehajtásához szükséges vízpart-rehabilitációs
szabályozásról a Btv. 58-59. §-ai rendelkeznek. Az 58. §
felhatalmazást adott a Kormánynak arra, hogy a vízpart-
rehabilitáció szabályozási követelményeit meghatározza,
egyúttal a területfejlesztésért és területrendezésért felelős
miniszter kapott felhatalmazást arra, hogy a
kormányrendeletben meghatározott követelményeknek megfelelően
lehatárolja a vízpart-rehabilitációval érintett területeket és
elkészíttesse és rendeletben kiadja a vízpart-rehabilitációs
tanulmányterveket. A Kormány az e felhatalmazáson alapuló
jogalkotási feladatának a Korm.r. megalkotásával tette eleget.
A Korm.r. 21. §-a úgy rendelkezett, hogy a vízpart-
rehabilitációs tanulmányterveket legkésőbb 2003. július 15.-ig
el kell fogadni. A Korm.r. 21. §-át s ezzel a benne foglalt
határidőt a 213/2003. (XII. 10.) Korm. rendelet 4. § (2)
bekezdése hatályon kívül helyezte.
A Korm. rendelet alapján a regionális fejlesztésért és
felzárkóztatásért felelős tárca nélküli miniszter 2004.
szeptembere óta folyamatosan alkotja meg a parti települések
vízpart-rehabilitációs szabályozási követelményekkel érintett
területének lehatárolásáról és vízpart-rehabilitációs
tanulmánytevének elfogadásáról szóló miniszteri rendeleteket
(ld.: 18/2004. (IX. 11.) TNM rendelet Keszthely, 19/2004. (XI.
9.) TNM rendelet Balatonmáriafürdő, 20/2004. (XI. 9.) TNM
rendelet Balatonlelle, 21/2004. (XI. 9.) TNM rendelet
Balatonboglár, 22/2004. (XI. 12.) TNM rendelet Balatonföldvár,
30/2004. (XII. 10.) TNM rendelet Gyenesdiás, 31/2004. (XII.
10.) TNM rendelet Vonyarcvashegy, 32/2004. (XII. 17.) TNM
rendelet Balatonederics, stb. vízpart-rehabilitációs
szabályozási követelményekkel érintett területének
lehatárolásáról és vízpart-rehabilitációs tanulmánytevének
elfogadásáról).
A Btv. 59. § (1) bekezdése a parti települések önkormányzatai
számára kötelező feladatként írta elő, hogy a Btv.
hatálybalépését követő három éven belül településrendezési
terveiket és helyi építési szabályzataikat a vízpart-
rehabilitációs követelményeknek és a miniszteri rendelettel
kihirdetett tanulmánytervekkel összhangban vizsgálják felül és
módosítsák. Tekintettel arra, hogy a Korm.hat. elfogadásakor
látható volt, hogy a tanulmánytervek elfogadására a Korm.r.-
ben meghatározott határidőn belül nem fog sor kerülni, a
Korm.hat. 28. pontja a területfejlesztésért és
területrendezésért felelős tárca nélküli miniszter és az
igazságügyminiszter számára feladatul szabta, hogy készítse
elő a Btv. 59. §-ában a településrendezési tervek
felülvizsgálatára és módosítására előírt határidő
módosításához szükséges törvénytervezetet és a törvényjavaslat
benyújtásának határidejét 2003. szeptember 30.-ban jelölte
meg. A Btv. 59. §-ában a településrendezési tervek és a helyi
építési szabályzatok számára előírt határidőket a
területfejlesztésről és területrendezésről szóló 1996. évi
XXI. törvény és egyes kapcsolódó törvények módosításáról szóló
2004. évi LXXV. törvény 22. § (2) bekezdése – még a Btv. 59. §-
ában eredetileg megjelölt határidők lejárta előtt –
módosította. A Btv. módosított 59. § (1) bekezdése szerint a
parti települések önkormányzatai a Btv. hatálybalépését követő
négy éven belül kötelesek településrendezési terveiket és
helyi építési szabályzataikat a vízpart-rehabilitációs
tanulmánytervekkel összhangban felülvizsgálni.
Az Abtv. 49. §-a alapján önmagában valamely jogalkotási
kötelezettség, jogalkotási feladat teljesítésére előírt
határidő elmulasztása nem alapozza meg a mulasztásban
megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását. Az
Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló
alkotmányellenességet akkor állapíthat meg, ha a jogalkotói
feladat elmulasztása alkotmányellenes helyzetet is előidéz. A
Btv. 20. § (2) bekezdése alapján megállapítható, hogy a
vízpart-rehabilitáció végrehajtásának feltétele a
tanulmánytervek, valamint azok alapján a településrendezési
tervek és helyi építési szabályzatok elkészítése és
elfogadása, az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy a vízpart-
rehabilitációs tanulmánytervek és a parti települések
településrendezési terveinek, építési szabályzatainak
elkészítésére előírt jogszabályi határidők elmulasztása miatt
az indítványozó által vázolt alkotmányellenes helyzet nem
következett be, így mulasztásban megnyilvánuló
alkotmányellenesség nem állapítható meg. Ezért az erre
irányuló indítványt elutasította.
Az Alkotmánybíróság az érdekeltek széles körére tekintettel
elrendelte határozatának a Magyar Közlönyben történő
közzétételét.
Dr. Holló András
az Alkotmánybíróság elnöke,
előadó alkotmánybíró
Dr. Bagi István Dr. Bihari Mihály
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád Dr. Harmathy Attila
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kiss László Dr. Kukorelli István
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila alkotmánybíró különvéleménye
A határozattal annyiban nem értek egyet, hogy nem
állapította meg a tulajdonhoz való jog érvényesülésének
garanciáit biztosító jogszabály megalkotásának elmulasztásában
megnyilvánuló alkotmányellenességet. Álláspontom szerint a
határozatnak ebben a tekintetben is hivatalból mulasztást
kellett volna megállapítania, és fel kellett volna hívnia az
Országgyűlést a tulajdonhoz való jog érvényesülését szolgáló
szabályok megalkotására.
Indokaim a következők:
1. Az Alkotmány 13. §-ának (1) bekezdése kimondja, hogy a
Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot. Az
Alkotmánybíróság gyakorlata a tulajdonhoz való jogot kezdettől
fogva alapvető jogként értelmezi. Ennek megfelelően a
tulajdonjogra is érvényes az az elv, hogy alapvető jog
korlátozására csak kényszerítő ok miatt és olyan mértékben
kerülhet sor, amennyire feltétlenül szükséges [7/1991. (II.
28.) AB határozat, ABH 1991, 22, 25, 26.].
A tulajdonhoz való jog alkotmányos védelme attól
függetlenül fennáll, hogy milyen jogalanyról van szó. A
rendszerváltozás előtt a jogszabályok tulajdonformák szerint
különböztettek. Az akkori gazdasági rendszer lényegéhez
tartozott az állami tulajdon privilegizált helyzete, a
magántulajdon korlátozott védelme, és ez az Alkotmány 1949.
évi szövegének több rendelkezésében is kifejezésre jutott.
Ezért volt szükség arra, hogy a vonatkozó szabályokat ne csak
hatályon kívül helyezzék, hanem a rendszer megváltozásának
lényeges elemeként az Alkotmány 9. §-a (1) bekezdésének az
1989. évi XXXI. törvénnyel meghatározott új szövege kimondja a
köztulajdon és a magántulajdon egyenjogúságát és egyenlő
védelmét. Az Alkotmány alapján a tulajdonjog védelme
tulajdonformáktól független [21/1990. (X. 4.) AB határozat,
ABH 1990, 73, 81.].
2. Az Alkotmány 13. §-ának (2) bekezdése rendelkezik a
tulajdonjog teljes elvonásáról. Kimondja, hogy tulajdont
kisajátítani csak kivételesen, közérdekből, törvényben
szabályozott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali
kártalanítás mellett lehet. Ez a tulajdonjog védelmét szolgáló
szabály azokra az esetekre is vonatkozik, amelyekben a
tulajdonjog elvonása törvényi rendelkezéssel történik
[21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 82.].
Az Alkotmány 13. §-ának (2) bekezdése a tulajdon
elvonásának feltételeként szabja meg – a kártalanítás mellett
– azt, hogy erre csak kivételesen kerüljön sor, ha a közérdek
ezt megköveteli. A közérdek által megkövetelt, kivételes
körülmény jelenti ebben az esetkörben az alapvető jog
korlátozásának kényszerítő okát. Ennek megfelelően a tulajdon
elvonásának eseteiben az alkotmányossági vizsgálat arra
irányul, hogy indokolt-e a közérdekre való hivatkozás,
valamint, hogy a közérdekűnek minősített megoldás nem sért-e
valamely más alkotmányos jogot is [64/1993. (XII. 22.) AB
határozat, ABH 1993, 373, 382.].
Az Alkotmány 13. §-a (2) bekezdésében meghatározott
bármelyik feltétel (így például a közérdek) hiánya esetén a
tulajdont elvonó egyedi hatósági aktus vagy törvényi
rendelkezés alkotmányellenes [27/1991. (V. 20.) AB határozat,
ABH 1991, 73, 77.].
Kisajátításnál az Alkotmány 13. §-ának (2) bekezdése
alapján a tulajdon védelmét szolgálja annak vizsgálata, hogy a
közérdek megléte esetén is fennáll-e a kivételesség
követelménye. Ez adott esetben annak ellenőrzését jelenti,
hogy a közérdekű célt annál az ingatlannál indokolt-e
megvalósítani, amelyre a kisajátítást kérik (479/B/1993. AB
határozat, ABH 1993, 665, 667-668.). Az Alkotmánybíróság
gyakorlata szerint alkotmányellenes az a szabályozás, amely
korlátozza a kisajátítást kimondó határozat bíróság által
történő felülvizsgálatát [58/1991. (XI. 8.) AB határozat, ABH
1991, 288, 290.].
3. Az Alkotmánybíróság gyakorlata összhangban van az
Emberi Jogok Európai Bírósága által követett elvvel, amely
szerint igazságos egyensúlyt kell teremteni a közérdek és az
egyén alapvető jogának (a tulajdonjognak) a védelme között. Az
egyensúly vizsgálata körében a Bíróság ellenőrzi, hogy valóban
fennáll-e a közérdek és hogy az elérni kívánt céllal arányos-e
a korlátozás (Chassagnou and others v. France, 1999. április
29-i határozat, nos. 25088/94, 28331/95, 28443/95, 75, 91, 92.
pont, National & Provincial Building Society and others v. The
United Kingdom, 1997. október 23-i határozat, no.
117/1996/736/933-935, 78, 80, 82. pont).
4. A Balaton Kiemelt Üdülőkörzet Területrendezési
Tervének elfogadásáról és a Balatoni Területrendezési
Szabályzat megállapításáról szóló 2000. évi CXII. törvény (a
továbbiakban: Btv.) 20. §-ának (1) bekezdése szerint az
üdülőkörzet valamennyi parti településén a belterülethez
csatlakozó parthossz legkevesebb 30 %-án 5-30 méter széles
közhasználatú parti sétány alakítandó ki. A Btv. 3. §-a
kimondta, hogy a Balaton Kiemelt Üdülőkörzet Területrendezési
Tervének munkarészei közül a térségi szerkezeti tervet és a
térségi szabályozás övezeti tervlapjait az Országgyűlés
elfogadja és ezek a Btv. 3. illetve 4. számú mellékletét
képezik. A térségi szerkezeti tervet tartalmazó 3. számú
melléklet 2.3 pontja a térség jelentőségét azzal az adattal is
érzékelteti, hogy a tóparton a parti sávban ma 134.000 ember
él. A terv a Balaton északi partján mozaikos ökológiai
térszerkezet, ökológiai hálózat kialakítását, a déli parton
egy összefüggő védett természeti terület kijelölését
tartalmazza.
A Btv. 4. §-ának (1) bekezdése szerint a Balaton kiemelt
üdülőkörzetének területére, valamint a kiemelt üdülőkörzet
partközeli településeire vonatkozó területrendezési szabályait
és építési feltételeit a Balatoni Területrendezésnek az
Országgyűlés által – a Btv. 3. §-a (1) bekezdésének c) pontja
szerint – megállapított Szabályzata határozza meg.
A Btv. 59. §-a előírta, hogy a Balaton kiemelt
üdülőkörzet parti településein, továbbá az üdülőkörzeten levő
településeken a törvény hatálybalépésekor érvényes
településrendezési terveket és helyi építési szabályzatokat a
vízpart-rehabilitációs szabályozási követelményeknek
megfelelően és a vízpart-rehabilitációval érintett területekre
készülő tanulmánytervekkel összhangban felül kell vizsgálni és
módosítani kell. Az 58. § pedig felhatalmazta a Kormányt a
vízpart-rehabilitációs szabályozási követelmények
meghatározására, a területfejlesztésért és területrendezésért
felelős minisztert pedig a településrendezési tervek
felülvizsgálatához szükséges tanulmánytervek elkészíttetésére
és rendeletben való kiadására.
A területfejlesztésről és területrendezésről szóló 1996.
évi XXI. törvény (a továbbiakban: Tft.) 6. §-ának d) pontja
szerint – a Btv. rendelkezéseivel összhangban – a Balaton
kiemelt üdülőkörzet területrendezési tervét az Országgyűlés
törvénnyel fogadja el. A 23. § (1) bekezdése szerint a
területi tervezés alapja a területrendezési terv.
A fenti rendelkezésekből az állapítható meg, hogy a
törvénnyel elfogadott területrendezési terv és az annak
megfelelően, törvényi felhatalmazás alapján kibocsátott
rendeletben meghatározott részletadatok alapján megvalósuló
tulajdonkorlátozás vagy tulajdonelvonás esetén a bíróság csak
a kártalanítás mértékét vizsgálhatja, a tulajdonjog sérelmének
jogosságát nem.
5. Annak vizsgálatánál, hogy a Balaton kiemelt
üdülőkörzet területfejlesztésénél és területrendezésénél
mennyiben érvényesülhet az Alkotmánybíróság részéről az
ellenőrzés, a következőket kell figyelembe venni:
a/ Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló
törvény a településrendezési tervek kialakítására és
elfogadására hasonló eljárást alakított ki, mint a Tft. Erre
az eljárásra a 69/2002. (XII. 17.) AB határozat megállapítása
szerint garanciális szabályok vonatkoznak, amelyek előírják,
hogy az önkormányzatok az érdekelt államigazgatási és
érdekképviseleti szervekkel kötelesek egyeztetni és az
egyeztetésbe kötelesek a lakosságot is bevonni (ABH 2002, 398,
405.).
A településrendezési tervekről szóló szabályokat az
53/B/2003. AB határozat is vizsgálta és azt állapította meg,
hogy ezek a rendelkezések olyan eljárások, megoldások
alkalmazását teszik kötelezővé, amelyek a tulajdonjog
korlátozhatóságát a minimumra csökkentik. Erre tekintettel,
valamint a 69/2002. (XII. 17.) AB határozatra hivatkozással a
határozat nem állapította meg azt, hogy a településrendezési
terv önkormányzati rendelettel történő meghatározása sértené
az Alkotmánynak a tulajdonhoz való jogról szóló szabályát (ABH
2003, 1554, 1559.).
b/ A Balaton kiemelt üdülőkörzet területrendezési tervét
az Országgyűlés törvényben fogadja el, egyes részleteket pedig
a Kormány és az illetékes miniszter rendelete határoz meg.
Ebben az esetben nem érvényesül az állampolgári szintű
érdekegyeztetés. A 13/1998. (IV. 30.) AB határozat
megsemmisítette a Balaton üdülőkörzet egyes településein az
építési tevékenység átmeneti korlátozásáról szóló 1/1989. (I.
1.) ÉVM rendeletet. A megsemmisítés egyik indoka az volt, hogy
bár a tulajdonjognak rendeletben meghatározott korlátozása
közérdekű volt, de sértette az arányosság követelményét. Az
Alkotmánybíróság – állandó gyakorlatával összhangban –
hangsúlyozta, hogy a tulajdonjog korlátozása csak akkor
tekinthető alkotmányosnak, ha a korlátozás időtartamát a
törvényi rendezés pontosan, kiszámíthatóan és ellenőrizhetően
biztosítja (ABH 1998, 429, 435.).
A Btv. egyes rendelkezéseinek alkotmányosságát a
349/B/2001. AB határozat az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdése
alapján vizsgálta. A határozat indokolása kiemelte, hogy nem
került sor a Btv. szabályainak a tulajdonhoz való jog
szempontjából történő ellenőrzésére. Az Alkotmánybíróság
hangsúlyozta, hogy a tulajdonhoz való jog korlátozásának
vizsgálata csak esetről esetre, a településrendezési tervek
ismeretében lehetséges (ABH 2002, 1241, 1252.).
A tulajdonjog korlátozása alkotmányosságának a
kényszerítő ok megléte szempontjából történő vizsgálatánál
számításba kell azonban venni, hogy az Alkotmánybíróság a
közérdek meglétét elfogadja és a természetvédelmet a
tulajdonos jogánál nagyobb súlyúnak tekinti, ha az
önkormányzati rendelet a magas szintű jogszabályban kimondott
természetvédelmi rendelkezésen alapul (80/B/2001. AB
határozat, ABH 2001, 1465, 1469.). A törvényben elfogadott
területrendezési terv, valamint a kormányrendeletben és
miniszteri rendeletben meghatározott egyes részletszabályok
esetén az Alkotmánybíróság által aligha ellenőrizhető, hogy az
egyes ingatlanok tekintetében fennáll-e a tulajdonjog
korlátozásának vagy elvonásának a kivételessége, a kényszerítő
ok.
Az elmondottakból az következik, hogy hiányoznak a
tulajdonhoz való jog védelmének garanciális eljárási
szabályai.
6. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény
49. §-ának (1) bekezdése szerint, ha az Alkotmánybíróság
indítványra vagy hivatalból azt állapítja meg, hogy a
jogalkotó szerv elmulasztotta jogszabályból származó
jogalkotói feladatát és ezzel alkotmányellenességet idézett
elő, felhívja a mulasztást elkövető szervet feladatának
teljesítésére.
Az Alkotmánybíróság 37/1992. (VI. 10.) AB határozata
alapján kialakult gyakorlat mulasztásban megnyilvánuló
alkotmányellenességet állapít meg azokban az esetekben is,
amelyekben alapjog érvényesülését akadályozza az a tény, hogy
az ehhez feltétlenül szükséges szabályozás hiányzik (ABH 1992,
227, 232.).
A Btv. nem határozta meg a területrendezési terv és a
területrendezési szabályzat kidolgozásának azokat az eljárási
szabályait, amelyek lehetővé tennék az Alkotmány 13. §-ában
meghatározott tulajdonhoz való jog érvényesítését. Ezért a
mulasztást hivatalból meg kellett volna állapítani.
Budapest, 2005. április 4.
Dr. Harmathy Attila
alkotmánybíró
. |