A döntés szövege:
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének
utólagos vizsgálatára irányuló indítvány alapján – dr. Bihari
Mihály, dr. Czúcz Ottó, dr. Holló András, dr. Kiss László és
dr. Kukorelli István alkotmánybírók különvéleményével –
meghozta az alábbi
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a pénzügyi tárgyú törvények módosításáról
szóló 2001. évi L. törvény 84. § (2) bekezdése
alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére
irányuló indítványt elutasítja.
Indokolás
I.
1. Az indítványt benyújtó országgyűlési képviselők
álláspontja szerint a pénzügyi tárgyú törvények módosításáról
szóló 2001. évi L. törvény (a továbbiakban: Ptm.) 84. § (2)
bekezdése alkotmányellenes, mert annak elfogadását megelőzően
a törvényalkotás eljárási rendje nem volt szabályszerű. A
szabályszerűség hiányát legfőképp abban látják, hogy a
kifogásolt rendelkezést az Országgyűlés olyan megismételt
vitán és zárószavazáson fogadta el, amelynek lefolytatására
szerintük az Alkotmány és a Magyar Köztársaság
Országgyűlésének Házszabályáról szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY
határozat (a továbbiakban: Házszabály) vonatkozó
rendelkezései nem adtak alapot.
Az indítványozók – a releváns iratok csatolása mellett –
tényszerűen ismertetik a támadott törvény tekintetében a
jogalkotás menetét, amelynek fő elemei a következők.
A pénzügyi tárgyú törvények módosításáról szóló
törvényjavaslat T/3933/136. számú egységes javaslatához az
előterjesztő T/3933/137. számon egy 17 pontból álló
zárószavazás előtti módosító javaslatot nyújtott be. A
módosító javaslat 13. pontjában az előterjesztő azt
javasolta, hogy az egységes javaslat 79. § (5) bekezdése
kerüljön elhagyásra. Az elhagyásra javasolt rendelkezés az
alábbiakat tartalmazta:
“79. § (5) E törvény 48. §-a és a Hpt. 12. § (1) bekezdése
értelmében egyetemes postai szolgáltatónak a Magyar Posta Rt.-
t kell tekinteni.”
A módosító javaslat 15. pontja az idézettel azonos szövegű
rendelkezést kívánt beiktatni az egységes javaslat 84. § új
(2) bekezdéseként. A módosító javaslat 15. pontját azonban az
előterjesztő hibásan nyújtotta be, mivel nem jelölte
aláhúzással, hogy a javasolt 84. § (2) bekezdése új szöveg.
Valószínűsíthető – állítják az indítványozók – hogy az új
szöveg jelölésének hiánya okozta azt az adminisztrációs
hibát, amelynek eredményeképpen az Országgyűlés a záróvitát
követően – 2001. május 29-én – úgy határozott, hogy törölte a
79. § (5) bekezdését, ám nem iktatott be azonos szövegű
rendelkezést a 84. § (2) bekezdéseként.
Az Országgyűlés elnöke által aláírt törvény viszont
tartalmazta a meg nem szavazott rendelkezést, amely ilyen
tartalommal került át – az indítványozók vélelmezése szerint
2001. május 31-én, esetleg június 1-én – a köztársasági
elnökhöz. Az indítványhoz csatolt levélmásolat szerint az
Országgyűlés elnöke észlelve az eljárási hibát, 2001. június
21-én kérte az államfőt, tegye lehetővé, hogy az Országgyűlés
az elkövetett eljárási hibát még a kihirdetés előtt
korrigálja. Az indítványozók úgy tudják, hogy a köztársasági
elnök az általa már aláírt törvényt a Magyar Közlöny
szerkesztőségétől kérte vissza. Az indítványhoz ugyancsak
csatolt, 2001. június 22-ei keltezésű válaszlevél-másolat
arról tanúskodik, hogy az államfő a házelnöki kérést
elfogadva, a törvényt – az Alkotmány 26. § (2) bekezdésére
hivatkozva – megfontolás végett visszaküldte az
Országgyűlésnek.
A visszaküldött törvény megismételt záróvitáját az
Országgyűlés 2001. június 26-án lefolytatta, amelynek során a
T/3933/140. számú módosító javaslatnak és a T/3933/141. számú
bizottsági ajánlás 1. pontjának megfelelően a Ptm. 84. § (2)
bekezdését elfogadta.
Az ismertetett törvényalkotási eljárással kapcsolatban az
indítványozók úgy vélik, hogy az Országgyűlés olyan eljárási
hibát nem követett el, amelynek kiküszöbölése alapul
szolgálhatott volna az ismételt szavazásnak. Véleményük
alátámasztására hivatkoznak a Házszabály 107. § (4)
bekezdésére, melynek értelmében a törvényjavaslat
záróvitájában a tárgyalásra, a vitára és a szavazásra a
részletes vitát szabályozó 105-106. §-ok rendelkezéseit kell
alkalmazni. A 106. § (1) bekezdésének megfelelően szavazni
pedig csak arról a módosító javaslatról kell, amely elnyerte
valamely bizottság jelenlévő tagjai egyharmadának
támogatását, vagy amelyet a kijelölt bizottság nyújtott be,
vagy amelyről a szavazást a képviselőcsoport vezetője kérte.
Mivel a 84. § (2) bekezdésének törvényjavaslatba iktatását
célzó módosító javaslatot az Alkotmány- és igazságügyi
bizottság nem tárgyalta meg, és azt a bizottság ajánlása nem
tartalmazza, továbbá a javaslatot nem a kijelölt bizottság
nyújtotta be, és a javaslatról történő szavazást egyik
frakcióvezető sem kérte, az indítványozói álláspont
értelmében az Országgyűlés formailag szabályszerűen járt el,
amikor a módosító javaslatról nem szavazott.
Az alkotmánybírósági eljárást kezdeményező országgyűlési
képviselők szerint a fentieket figyelembe véve a köztársasági
elnöknek a törvény visszaküldése helyett annak kihirdetéséről
kellett volna gondoskodnia a 84. § (2) bekezdése nélküli,
azaz a zárószavazáson elfogadott tartalommal.
Az indítvány a törvényalkotási eljárási hibák négy fő
csoportját nevesíti. Az első: az előterjesztő által
benyújtott, a 84. § (2) bekezdését beiktató módosító javaslat
15. pontja nem volt szabályszerű, mert nem jelölte
egyértelműen és az Országgyűlésben elfogadott módon, hogy a
javasolt módosítás új szöveg beiktatása. A második: a törvény
aláírásra előkészített munkapéldányának új bekezdéssel
történő kiegészítése sérti az Alkotmány 25. § (2) bekezdését,
amely szerint a törvényhozás joga az Országgyűlést illeti
meg. A harmadik: az Országgyűlés elnöke a Házszabályra való
valótlan hivatkozással bírta rá a köztársasági elnököt a
törvény kihirdetés előtti visszaküldésére. A negyedik: a
köztársasági elnök a törvény visszaküldésekor nem tartotta be
az Alkotmány 26. § (2) bekezdésének előírásait, melyek
értelmében a törvényt tizenöt napon belül, és aláírás előtt
küldheti vissza az Országgyűlésnek.
2.1. Az indítvány által érintett alkotmányi rendelkezések a
következők:
“25. § (2) A törvényhozás joga az Országgyűlést illeti meg.
(3) Az Országgyűlés által elfogadott törvényt az
Országgyűlés elnöke aláírja, majd megküldi a köztársasági
elnöknek.”
“26. § (1) A törvény kihirdetéséről, annak kézhezvételétől
számított tizenöt napon – az Országgyűlés elnökének
sürgősségi kérelmére öt napon – belül a köztársasági elnök
gondoskodik. A kihirdetésre megküldött törvényt aláírja. A
törvényt a hivatalos lapban ki kell hirdetni.
(2) Ha a köztársasági elnök a törvénnyel vagy annak
valamelyik rendelkezésével nem ért egyet, azt aláírás előtt
az (1) bekezdésben említett határidőn belül megfontolás
végett, észrevételeinek közlésével visszaküldheti az
Országgyűlésnek.
(3) Az Országgyűlés a törvényt újra megtárgyalja, és
elfogadásáról ismét határoz. Az Országgyűlés elnöke által ezt
követően megküldött törvényt a köztársasági elnök köteles
aláírni és öt napon belül kihirdetni.”
2.2. A Házszabálynak az ügy elbírálása során figyelembe
vett rendelkezései az alábbiak:
“106. § (1) A részletes vita lezárása után a módosító
javaslatokról történő szavazás következik. Szavazni csak
arról a módosító javaslatról (kapcsolódó módosító
javaslatról) kell,
a) amely elnyerte a kijelölt – több kijelölt bizottság
esetén bármelyik – bizottság jelen lévő tagjai egyharmadának
támogatását, vagy
b) amelyet a kijelölt bizottság nyújtott be, vagy
c) amelyről a szavazást a képviselőcsoport vezetője kérte.”
“107. § (2) A zárószavazás előtti módosító javaslatot az
elnök az Alkotmányügyi bizottságnak adja ki. A költségvetési,
pótköltségvetési, zárszámadási, illetve költségvetést
módosító törvényjavaslathoz benyújtott zárószavazást megelőző
módosító javaslatot az elnök a Költségvetési bizottságnak is
kiadja.”
“107. § (4) A törvényjavaslat záró vitája az (1) bekezdés
szerinti módosító javaslatok megtárgyalásából áll. A
tárgyalásra, a vitára és a szavazásra a 105-106. §
rendelkezéseit kell megfelelően alkalmazni azzal, hogy
amennyiben nem a Kormány az előterjesztő, akkor nyilatkoznia
kell, hogy egyetért-e a törvényjavaslat elfogadásával. A
zárószavazást megelőzően benyújtott módosító javaslat esetén
a zárószavazást csak a törvényjavaslat záró vitája után lehet
megtartani.”
“108. § (1) Az Országgyűlés által elfogadott törvényt az
Országgyűlés elnöke tizenöt napon belül aláírja, majd
haladéktalanul megküldi a köztársasági elnöknek.”
“110. § (1) Ha a köztársasági elnök a kihirdetésre
megküldött törvényt aláírás előtt észrevételeinek közlésével
megfontolás végett visszaküldi, azt az Országgyűlés legkésőbb
hatvan napon belül napirendjére tűzi.
(2) A köztársasági elnök átiratát az Országgyűlés elnöke
kiadja az Alkotmányügyi, valamint a kijelölt bizottságnak. Az
eljárásra ezt követően a 107. § (2) és (4) bekezdéseit kell
megfelelően alkalmazni.”
2.3. A Ptm. indítvánnyal támadott rendelkezése:
“84. § (2) E törvény 48. §-a és a Hpt. 12. §-ának (1)
bekezdése értelmében egyetemes postai szolgáltatónak a Magyar
Posta Rt.-t kell tekinteni.”
II.
Az Alkotmánybíróság jelen eljárását az Alkotmánybíróságról
szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. § b) pontja alapján,
jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálata
tárgyában folytatta le, de az eljárás alá vont rendelkezés
normatartalmát nem vizsgálta. Az indítvány szerint ugyanis az
ügy tárgya nem a normatartalom alkotmányossága, hanem az,
hogy a támadott rendelkezést eredményező jogalkotási folyamat
eljárási rendje szabályszerű volt-e.
Az Alkotmánybíróság működése során már több alkalommal
foglalkozott a jogalkotási eljárás szabályai betartásának
kérdéskörével. Mindenekelőtt leszögezte: “A jogállamiság és
jogbiztonság elvéből fakadnak az eljárási garanciák. Ezek
alapvető jelentőségűek az egyes jogintézmények működésének
kiszámíthatósága szempontjából. Csak a formalizált eljárás
szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály.
[11/1992. (III. 5.) AB hat. ABH 1992. 84-85]” [29/1997. (IV.
29.) AB határozat, ABH 1997, 122., 127.] A formalizált
eljárás szabályai megszegése esetére az Alkotmánybíróság az
52/1997. (X. 14.) AB határozatban elvi éllel fogalmazta meg a
következőket: “[...] valamely jogszabály megsemmisítéséhez
nem csupán a tartalmi alkotmányellenesség nyújt alapot, hanem
az is, ha a jogalkotási eljárás során olyan súlyos eljárási
szabálytalanságot követtek el, amely a jogszabály közjogi
érvénytelenségét idézte elő, illetőleg amely másként nem
orvosolható, csak a jogszabály megsemmisítésével.” (ABH 1997,
331., 345.)
Az Alkotmánybíróság – a hivatkozott megállapításoknak
megfelelően – nem pusztán az eljárási szabálytalanság tényét,
hanem annak sajátosságát, illetőleg súlyát is mérlegeli.
Ennek a vizsgálati szempontnak az érvényesülése akár oda is
vezethet, hogy az Alkotmánybíróság ugyan észleli az eljárási
szabályok megsértését, de ezt mégsem tekinti
alkotmányellenességet kiváltó körülménynek. Erre a
megállapításra jutott például az 50/1998. (XI. 27.) AB
határozatban. “Az Alkotmánybíróság az alkotmányossági
eljárásban nem találta igazoltnak a Hsz. [Házszabály]
alkotmányellenességet eredményező megsértését és azt az
indítványozók sem bizonyították. Önmagában az a körülmény,
hogy a Hsz. 59. § (3) bekezdése alapján a Szociális és
Egészségügyi Bizottság felszólalásra jelentkező vezetője az
Országgyűlés döntése alapján nem élhetett felszólalással, nem
teszi a szabályszerűen megalkotott törvényt
alkotmányellenessé, ez az eljárási hiba nem valósítja meg az
Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság, és
vele összefüggésben a jogbiztonság sérelmét.” (ABH 1998,
387., 397-398.)
A jelen ügyben – az Alkotmánybíróság kialakult gyakorlatára
is tekintettel – a vizsgálat egyrészt közvetlenül arra
irányult, hogy a támadott rendelkezés meghozatala során az
Alkotmány 25. és 26. §-aiban foglalt rendelkezések
maradéktalanul érvényesültek-e, másrészt arra, hogy nem
került-e sor a Házszabály alkotmányellenességet eredményező
megsértésére.
Az Alkotmánybíróság eljárása során felvilágosítást kért az
Országgyűlés főtitkárától.
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság elsőként az indítvány által érintett
törvényalkotási eljárás folyamatát tekintette át, ezen belül
külön vizsgálta az előírt határidőket, illetve azok
betartását. Ennek alapján a következőket állapította meg.
Az Alkotmány 25. § (3) bekezdésére figyelemmel, a Házszabály
108. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezés szerint az
Országgyűlés által elfogadott törvényt az Országgyűlés elnöke
tizenöt napon belül aláírja, majd haladéktalanul megküldi a
köztársasági elnöknek. Az Alkotmány 26. § (1) bekezdése
értelmében a köztársasági elnök az elfogadott és hozzá
megküldött törvényt a kézhezvételtől számított tizenöt napon
belül aláírja, valamint gondoskodik annak kihirdetéséről. Az
ismételt tárgyalást követően nyitva álló határidő – a 26. §
(3) bekezdése szerint – öt nap.
Az Alkotmánybíróság által a jelen eljárásban vizsgált
törvényt az Országgyűlés 2001. június 26-ai ülésnapján
fogadta el. Ezt követően az előterjesztő által szignált
törvényt az Országgyűlés elnöke aláírta és 2001. június 29-én
kihirdetésre megküldte a köztársasági elnöknek. A
köztársasági elnök a törvényt aláírta és kihirdetés céljából
a Magyar Közlöny szerkesztőségéhez eljuttatta. A törvény
2001. július 3-án, a Magyar Közlöny 75. számában jelent meg.
Ezt megelőzően azonban a törvényjavaslatról egy alkalommal –
2001. május 29-én – már szavazott az Országgyűlés. Az
előterjesztő kézjegyével ellátott szöveget (a továbbiakban:
T/1.) az Országgyűlés elnöke aláírta és az előírt határidőn
belül – 2001. június 5-én – továbbította a köztársasági
elnöknek. A köztársasági elnök az Alkotmány szerint
rendelkezésére álló tizenöt napon belül a T/1-t aláírta, és
azt 2001. június 20-án az Országgyűlés hivatali szervén
keresztül eljuttatta a Magyar Közlöny szerkesztőségébe.
Ugyanezen a napon – még a kihirdetés megtörténte előtt –
azonban kiderült, hogy a kihirdetésre megküldött T/1. nem az
Országgyűlés által elfogadott szöveget tartalmazza. Az
előterjesztő ugyanis abban a hiszemben, hogy az általa
beterjesztett módosító javaslatokat az Országgyűlés
maradéktalanul elfogadta, a T/1.-ben szerepeltette a 84. §
(2) bekezdését, de ezt a rendelkezést a zárószavazásra
előterjesztett és az Országgyűlés által elfogadott szöveg –
adminisztratív hiba folytán – nem foglalta magába. A házelnök
erről a köztársasági elnököt 2001. június 20-án rövid úton
értesítette, s ezt a 2001. június 21-én kelt levelében írásba
is foglalta. Ennek alapján a köztársasági elnök még 2001.
június 20-án intézkedett, hogy ne kerüljön sor a
kihirdetésre, és egyúttal a T/1.-et visszajuttatta az
Országgyűlés elnökéhez.
Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza, hogy a köztársasági
elnöknek a visszajuttatásról hozott döntése nem az Alkotmány
26. § (2) bekezdésén, hanem a 25. § (3) bekezdésében foglalt
rendelkezésen alapult. E szerint ugyanis a köztársasági
elnökhöz kihirdetésre az Országgyűlés által elfogadott
törvényt kell megküldeni, de a vizsgált esetben nem ezt
küldték meg számára. A köztársasági elnök ezért nem
teljesíthette az Alkotmány 26. § (1) bekezdésében foglalt – a
törvény kihirdetésére vonatkozó – kötelezettségét.
Az Alkotmánybíróság a fentiekre tekintettel megállapította:
az Alkotmány 25. § (2) és (3) bekezdéseiben foglalt
rendelkezések érvényesülése érdekében mind a házelnök, mind a
köztársasági elnök kötelezettsége volt az eljárási hiba
észlelését követően az Országgyűlés által el nem fogadott
törvényszöveg kiiktatása a kihirdetési és ezzel együtt az
egész addigi törvényalkotási folyamatból.
Az Alkotmány rendelkezéseinek megfelelően lefolytatott
kihirdetési eljárás keretében 2001. június 21-én az
Országgyűlés elnöke haladéktalanul aláírta és eljuttatta a
köztársasági elnökhöz az Országgyűlés döntésének megfelelő
szövegű törvényt (a továbbiakban: T/2.). A köztársasági elnök
a kézhez vett T/2.-t nem írta alá, hanem – élve az Alkotmány
26. § (2) bekezdésében foglalt jogkörével – azt megfontolás
végett 2001. június 22-én az Országgyűlésnek visszaküldte.
2. Az Alkotmánybíróság a továbbiakban azt vizsgálta, hogy az
Alkotmány szabályozása alapot adott-e arra, hogy a
köztársasági elnök az ügy tárgyát képező törvényt az
Országgyűlésnek visszaküldje.
Az Alkotmány 26. §-ában meghatározott rendelkezések a
törvényalkotási folyamat zárószakasza, illetve néhány – a
törvényalkotáshoz kapcsolódó – speciális esetkör szabályait
foglalják magukba. A köztársasági elnök jogköre, hogy az
elfogadott törvény kihirdetéséről gondoskodjék, amelyet
megelőz a törvény általa történő aláírása. Az Alkotmány
egyúttal arra is feljogosítja az államfőt, hogy a megküldött
törvénnyel szemben kritikát gyakoroljon, amely arra mutat,
hogy a köztársasági elnök aláírási jogköre nem formális. Az
egyet nem értésének alapjául szolgáló körülmény súlyától
függően ugyanis a törvényt vagy közvetlenül visszaküldheti az
Országgyűlésnek, vagy – alkotmányossági aggályának
felmerülése esetén – azt véleményezésre megküldi az
Alkotmánybíróságnak. Az Alkotmány tehát a törvényalkotási
folyamat részesévé teszi a köztársasági elnököt, akinek ezen
hatásköre összefüggésben áll az Alkotmány 2. § (1)
bekezdésében foglalt jogállamiság követelményének
érvényesítésével is. Ezt a jogkörét az Alkotmány 26. § (3)
bekezdése értelmében már nem gyakorolhatja az Országgyűlés
által ismételten megtárgyalt törvénnyel kapcsolatban, mert
azt köteles aláírni, függetlenül attól, hogy esetleges
korábbi észrevételeit a jogalkotó figyelembe vette-e. Az
aláírás megtörténtét követően kerülhet sor a kihirdetésre,
amelyet – a kialakult gyakorlatnak megfelelően – a
köztársasági elnök az Országgyűlés hivatali szervén keresztül
teljesít.
A fentiekben kifejtettek értelmében alapvetően a köztársasági
elnök mérlegelésén múlik, hogy milyen esetekben él az
Alkotmány 26. § (2) bekezdésében biztosított jogkörével. A
vizsgált jogkör gyakorlásának alkotmányos korlátját képezi az
Alkotmány 26. § (4) bekezdése, amely előírja, hogy
alkotmányellenesség észlelése esetén a köztársasági elnök nem
élhet a visszaküldés jogával, mert ilyenkor a törvényt az
Alkotmánybírósághoz kell véleményezésre (alkotmányellenesség
előzetes vizsgálata jogcímén) megküldenie.
A köztársasági elnöknek a visszaküldés tekintetében nincs
formális indokolási kötelezettsége, csupán észrevételeit kell
megosztania az Országgyűléssel. Az Országgyűlésnek a
visszaküldés tényét tudomásul kell vennie, és az Alkotmány
26. § (3) bekezdésében foglaltak alapján a törvény
újratárgyalási kötelezettsége terheli.
A pénzügyi tárgyú törvények módosításáról elfogadott törvény
kapcsán a köztársasági elnök mérlegelési jogköre
gyakorlásának alkotmányos lehetőségét az teremtette meg, hogy
a hozzá aláírásra és kihirdetésre megküldött szöveg, azaz a
T/2. – adminisztratív hiba folytán – nem egyezett a
törvényhozó korábban kinyilvánított szándékával.
Ez a szándék az Országgyűlés egy korábbi döntésében
megragadható. Az Országgyűlés 2001. május 8-ai ülésén
támogatott egy olyan módosító javaslatot, amely az
indítvánnyal támadott, de a törvényszövegből kimaradt
rendelkezést tartalmazta. A zárószavazás előtti módosító
javaslat viszont csak jogtechnikai módosítást célzott oly
módon, hogy az elfogadott normaszöveg a törvénynek egy másik
helyén szerepeljen.
Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza: az adott körülmények között
az Országgyűlés nem volt abban a helyzetben, hogy korábbi
döntésének megerősítéséről vagy annak elvetéséről a
végszavazás során döntsön. A köztársasági elnök a
visszaküldéssel ezt a döntési helyzetet teremtette meg.
Az eredeti törvényhozói szándék meglétét, vagyis azt a célt,
hogy az indítvánnyal támadott rendelkezés kerüljön be a
törvénybe, egyébként az indítványozók sem vitatják. Azt is
elismerik, hogy erre egy olyan adminisztratív hiba miatt nem
került sor, amelynek korrigálása a törvényalkotás eredeti
eljárása során nem történt meg.
Az indítványozók viszont külön kifogásolják az Országgyűlés
elnökének szerepvállalását. Szerintük ugyanis a házelnök
visszaküldési kezdeményezése nem volt megalapozott, mert a
köztársasági elnökhöz intézett levelében valótlanul
hivatkozott a Házszabályra. Tekintettel azonban arra, hogy az
Alkotmány 26. § (2) bekezdése szerinti hatáskör gyakorlására
kizárólag a köztársasági elnök jogosult, ezzel összefüggésben
az Országgyűlés elnöke szerepvállalásának alkotmányosságát az
Alkotmánybíróság nem vizsgálta.
A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság nem állapította
meg a pénzügyi tárgyú törvények módosításáról szóló, az
Országgyűlés által elfogadott törvény (T/2.) visszaküldési
aktusának formai alkotmányellenességét.
Az Alkotmánybíróság idevonatkozó indítványi kérelem hiányában
a jelen eljárás alá vont törvény újratárgyalása és az azt
követő kihirdetés eljárási szabályainak betartását nem
vizsgálta.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a Ptm. 84. § (2)
bekezdése alkotmányellenességét nem állapította meg, ezért az
indítványt elutasította.
Dr. Németh János
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István Dr. Bihari Mihály
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó Dr. Erdei Árpád
alkotmánybíró előadó alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila Dr. Holló András
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kiss László Dr. Kukorelli István
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Strausz János Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály alkotmánybíró
Dr. Holló András alkotmánybíró és
Dr. Kukorelli István alkotmánybíró különvéleménye
Egyetértünk a határozat rendelkező részével, de azt az ügy
jelentőségére és az indítványban foglaltakra tekintettel
kevésnek tartjuk.
Az ügy kiemelt alkotmányjogi jelentőségét az adja, hogy az
Alkotmánybíróság először foglal állást a törvény olyan
érvényességi feltételeiről, amelyeket maga az Alkotmány
rögzít.
Az indítvány elutasítása mellett, a konkrét esetből kiindulva
indokolt lett volna rögzíteni az Alkotmány szövegéből
levezetett elvi tételt a határozat rendelkező részében.
Álláspontunk szerint – az indítvány alapján – az
alkotmánybírósági vizsgálatot a törvényalkotási folyamat
egészére, annak minden elemére és mozzanatára ki kellett
volna terjeszteni a közjogi érvényesség megítélésekor.
Mindezekre tekintettel tartottuk szükségesnek álláspontunk
részletes kifejtését különvéleményünkben.
* * *
Az indítványozók a ténylegesen kihirdetett, a pénzügyi tárgyú
törvények módosításáról szóló 2001. évi L. törvény (a
továbbiakban: Tv.) formai alkotmányellenességét állítják.
Indítványukat arra alapozzák, hogy az országgyűlési
zárószavazás és a kihirdetés közötti időszakban
alkotmányellenes helyzet állt elő annak következtében, hogy a
köztársasági elnök egy általa már aláírt törvényt küldött
vissza az Országgyűlésnek megfontolásra és újraszavazásra.
Az indítványozók tehát az országgyűlési szavazástól a
kihirdetésig terjedő teljes időszak vizsgálatát kérik az
Alkotmánybíróságtól, mivel állításuk szerint ebben a
folyamatban alkotmánysértés történt. A tényállás pontos
feltárása során megállapítható, hogy a törvényhozási
eljárásban valójában három, egymástól jól elkülöníthető
törvényszöveg (a továbbiakban: Tv1., Tv2. és Tv3.) létezett.
Az Országgyűlés elnöke először a Tv1.-et küldte meg a
köztársasági elnöknek, ez a törvényszöveg az Országgyűlés
altal elfogadott szövegen kívül tartalmazta a jogosulatlanul
hozzátett 84. § (2) bekezdést. A Tv2. a 2001. május 29-én
elfogadott törvényszöveget tartalmazza. A Tv3. pedig a
megismételt záróvita után elfogadott törvényszöveg, amely
alapján a Tv. kihirdetésre került. Kétségtelen tény, hogy az
indítványozók tévednek az egyes törvények (Tv1., Tv2., Tv3.)
megítélésében, pontosabban a három törvényszöveget
azonosítják egymással, illetve a Tv1. zárószavazása utáni
törvényhozási eljárást egységes döntési folyamatnak tekintik.
A törvényhozási eljárás kihirdetés előtti szakasza nem
tekinthető az Országgyűlés “belső” eljárásának, hiszen az
Országgyűlés ülései az Alkotmány 23. §-a alapján nyilvánosak
és az Országgyűlési Naplóban e konkrét ügy is nyomon
követhető. Az alkotmánybírósági vizsgálat kapcsán tehát nem
elegendő annak megállapítása, hogy a Tv2. és a végső soron
kihirdetett Tv3. tekintetében a törvényalkotás folyamatában
alkotmánysértés nem történt. Az Alkotmánybíróságnak meg kell
ítélnie a Tv1. keletkezésének, aláírásának és
visszajuttatásának, valamint a Tv1. érvényességének a
kérdését is.
Az Alkotmánybíróság a tényállás pontos feltárása kapcsán
tisztázta, hogy a Tv2. és a Tv3. elfogadása során nem, de a
Tv1. elfogadásának folyamatában alkotmánysértés történt.
I.
A vizsgált törvényalkotási folyamat és annak elkülönítendő
szakaszai
Az indítvány egészének megítélése kapcsán alapvető
jelentősége van a kifogásolt törvényalkotási folyamat
részletes és pontos feltárásának. A végső következtetés, azaz
a Tv2., Tv3. tekintetében a kihirdetési eljárás
alkotmányosságának megítélése, a Tv1. alkotmányjogi
értékelése nélkül ugyanis nem oldható meg. Ennek
következtében a határozatnak a kifogásolt törvény
elfogadásának és kihirdetésének folyamatát leíró része
kiegészítésre és bizonyos szempontból pontosításra szorul.
A tényállás pontos tisztázása érdekében hangsúlyozni kell,
hogy a köztársasági elnök két törvényt küldött (juttatott)
vissza az Országgyűlés elnökének:
1. A Tv1.-et [törvény + jogosulatlanul hozzátett 84. §
(2) bekezdés], melyen mindkét közjogi méltóság aláírása
szerepelt. Ezt a köztársasági elnök “visszajuttatta” az
Országgyűlés elnökének.
2. A köztársasági elnök a Tv2.-t “megfontolás végett,
észrevételeinek közlésével visszaküldte” az Országgyűlés
elnökének. Ez a törvényszöveg már nem tartalmazta a 84. §
(2) bekezdését, és a visszaküldés előtt csak az Országgyűlés
elnöke írta alá.
A Tv1.-nek és a Tv2.-nek a törvényhozás során bejárt útját,
valamint a különböző törvényszövegek (Tv1., Tv2., Tv3.)
elfogadásának, aláírásának, adott esetben (megfontolásra
való) visszaküldésének, újratárgyalásának és
zjraszavazásának, végül végső aláírásának és kihirdetésének
egész folyamatát szigorúan el kell különíteni egymástól.
A csatolt iratokból (az Országgyűlés elnöke, főtitkára,
valamint a köztársasági elnök leveléből) egyértelműen
megállapíthatók a következők:
1. A pénzügyi tárgyú törvények módosításáról szóló T/3933.
számú törvényjavaslatról a zárószavazást az Országgyűlés
2001. május 29-én tartotta.
2. Az Országgyűlés elnöke az előterjesztő kézjegyével
ellátott szöveget 2001. június 5-én aláírta és továbbította a
köztársasági elnöknek.
3. Ez a törvényszöveg (Tv1.) eltért az Országgyűlés által a
zárószavazáson elfogadott törvényszövegtől, mégpedig
annyiban, hogy tartalmazta a 84. § (2) bekezdését is,
amelynek a megszavazására (különböző adminisztrációs hibák
következtében) azonban nem került sor. A köztársasági elnök a
kihirdetésre megküldött szöveget – 2001. június 20-án –
aláírta és az Országgyűlés hivatali szervén keresztül
eljuttatta a Magyar Közlöny szerkesztőségébe.
A Tv1.-et június 20-án tehát már mind az Országgyűlés elnöke,
mind a köztársasági elnök aláírta, a Magyar Közlöny
szerkesztőségébe eljutott, de kihirdetésére nem került sor.
4. 2001. június 20-án, a Tv1.-nek a Magyar Közlöny
szerkesztőségébe való eljuttatása napján fény derült arra,
hogy az aláírt törvényszöveg nem azonos a zárószavazáson az
Országgyűlés által elfogadott törvény szövegével. Emiatt a
köztársasági elnök intézkedett, hogy a Tv1. ne kerüljön
kihirdetésre és a szöveget visszajuttatta az Országgyűlés
elnökéhez. A Tv1.-gyel kapcsolatos kihirdetési eljárás ezzel
lezárult.
5. Az Országgyűlés elnöke 2001. június 21-én a köztársasági
elnöknek küldött levelében tájékoztatta őt arról, hogy az
aláírásra korábban megküldött törvény (Tv1.) nem az
Országgyűlés által elfogadott normaszöveget tartalmazza,
mivel szövegében az Országgyűlés által meg nem szavazott
módosító javaslatot is magában foglal. Az Országgyűlés elnöke
ugyanebben a levelében tájékoztatta a köztársasági elnököt
arról, hogy az előterjesztőt felkérték az Országgyűlés
döntésének megfelelő szöveg összeállítására és a módosított
törvényszöveget (Tv2.) csatoltan meg is küldte. A Tv2. tehát
minden szempontból az Országgyűlés által a zárószavazáson
eredetileg elfogadott törvénynek felelt meg.
6. Az Országgyűlés elnöke azt kérte a köztársasági elnöktől,
hogy a Tv2.-t – a rendelkezésére álló alkotmányos jogkörének
igénybevételével – küldje vissza az Országgyűlésnek azért,
hogy az elkövetett eljárási hibát orvosolhassák, vagyis a
kimaradt 84. § (2) bekezdést a Házszabálynak megfelelően,
megismételt eljárásban (tárgyalás és szavazás) beiktathassák
a korábban elfogadott Tv2.-be.
7. A köztársasági elnök ez után, és e kérés alapján élt az
Alkotmány 23. § (2) bekezdésében biztosított jogkörével,
vagyis az Országgyűlés elnöke által aláírt Tv2.-t nem írta
alá, hanem június 22-én “megfontolás végett” visszaküldte az
Országgyűlésnek.
8. Innentől kezdődik a Tv3. elfogadásának útja. Az
előterjesztő általi korrekcióhoz kapcsolódóan a Tv2.
szövegének megismételt szavazáson való kiegészítése a 84. §
(2) bekezdésével, Tv3.-nak a megismételt zárószavazáson való
elfogadása, majd az Országgyűlés elnöke és a köztársasági
elnök általi aláírása, végül a Magyar Közlönyben való
kihirdetése teljes mértékben megfelelt az Alkotmány és a
Házszabály előírásainak.
A két törvény visszaküldésének alkotmányos alapja teljesen
eltér egymástól:
– A Tv1.-et a köztársasági elnök azért juttatta vissza az
Országgyűlés elnökének, mert az az Alkotmány 25. §-ának
(3) bekezdésébe ütközött, ugyanis nem az Országgyűlés által
elfogadott törvényszöveg volt. A köztársasági elnök azt
észlelte, hogy a két aláírást (az Országgyűlés elnökéét és a
köztársasági elnökét) tartalmazó Tv1. nem felel meg az
Alkotmány 25. § (3) bekezdésében írott feltételnek, vagyis
azt közjogi szempontból érvénytelennek kell tekinteni. Ebben
az esetben a köztársasági elnöknek kötelessége volt
visszajuttatni az Országgyűlés elnöke számára az
érvénytelennek tekintendő törvényt, annak ellenére is, hogy
azon már mindkettőjük aláírása szerepelt.
– A Tv2. visszaküldése viszont már az Alkotmány 26. §-ának
(2) bekezdése alapján történt, mivel a köztársasági elnök –
az Országgyűlés elnöke által már aláírt törvénnyel – nem
értett egyet, és azt “megfontolás végett, észrevételeinek
közlésével” visszaküldte az Országgyűlésnek.
A Tv1. visszaküldésének alapja tehát az Alkotmány 25. §
(3) bekezdésének a sérelme volt, következménye pedig az
érvénytelennek tekintendő törvény kiiktatása a törvényhozási
eljárásból. A Tv2. visszaküldése ezzel szemben az Alkotmány
26. § (2) bekezdésén alapult. Következménye a törvény
újratárgyalása és megismételt zárószavazás megtartása lett,
majd a megismételt zárószavazás után – a 84. §
(2) bekezdésével kiegészített – törvényt (Tv3.) az
Országgyűlés elnöke aláírta, valamint megküldte a
köztársasági elnöknek, aki gondoskodott annak kihirdetéséről,
és a Tv3. végül érvényes törvénnyé vált.
II.
A közjogi érvényesség
Az indítvány vizsgálata során elengedhetetlen, hogy az
Alkotmánybíróság kitérjen a törvények közjogi érvényességének
kérdésére, annál is inkább, mivel ennek feltételeit maga az
Alkotmány határozza meg. Ha bármely alkotmányi feltétel
hiányzik vagy bármely, a közjogi érvényességet megalapozó
követelmény sérül, a törvény egésze közjogi értelemben
érvénytelennek tekintendő.
Az indítvány elbírálása szempontjából a törvények közjogi
feltételei az Alkotmány alapján:
1. A törvényt a törvény kezdeményezésére feljogosítottak
[Alkotmány 25. § (1) bekezdés] kezdeményezzék.
2. A törvényt az Országgyűlés Házszabályszerűen fogadja el,
és az Országgyűlés által elfogadott törvény [Alkotmány 25. §
(3) bekezdés] kerüljön továbbításra aláírás végett.
3. Az Országgyűlés elnöke az Országgyűlés által elfogadott
törvényt írja alá [Alkotmány 25. § (3) bekezdés].
4. A köztársasági elnök (amennyiben nem él visszaküldési vagy
alkotmánybírósági felülvizsgálatot kérő jogával) az
Országgyűlés által elfogadott [Alkotmány 25. § (3) bekezdés]
és az Országgyűlés elnöke által aláírt [Alkotmány 25. §
(3) bekezdés] törvényt írja alá [Alkotmány 26. §
(1) bekezdése].
5. A köztársasági elnök gondoskodjon az Országgyűlés
Hivatalán keresztül az Országgyűlés által elfogadott és a két
aláírással rendelkező törvény kihirdetéséről az Alkotmány
26. § (1) bekezdése alapján.
A nyilvánvalóan, kétséget kizáróan érvénytelen törvényt –
annak bármely törvényalkotási szakaszában észleli is ezt a
körülményt – a törvény kihirdetési eljárásában szerepet
játszó személy (az Országgyűlés elnöke, illetve a
köztársasági elnök) köteles addig a törvényalkotási pontig
visszajuttatni, ahol az érvénytelenség már nem létezik,
illetve megszüntethető.
Az Alkotmánybíróság töretlen gyakorlata, hogy magának a
jogalkotási eljárásnak az alkotmányosságát is vizsgálja és
dönt a “formai hibás törvényhozási eljárás”
alkotmányosságáról. Az Alkotmánybíróság már a 11/1992.
(III. 5.) AB határozatában kifejtette: “A jogállamiság és a
jogbiztonság elvéből fakadnak az eljárási garanciák. […] Csak
a formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet
érvényes jogszabály. […]” (ABH 1992. 77, 85.) Az
Alkotmánybíróság több, 1997-ben hozott határozatában
részletesen foglalkozott a közjogi érvényesség eseteivel. Így
pl. az egyszerű többséggel elfogadott, de minősített
többséget kívánó rendelkezés alkotmányossági megítélése
vonatkozásában a 3/1997. (I. 22.) AB határozatában kimondta,
hogy a 2/3-os elfogadottság hiányában a törvény, illetve
adott rendelkezése nem minősül az Országgyűlés által
elfogadott törvénynek, illetőleg törvényi rendelkezésnek. A
29/1997. (IV. 29.) AB határozatában kifejtette, hogy a
“…formai hibás törvényhozási eljárás – megfelelő indítvány
alapján – a jövőben alapot ad a törvény kihirdetése napjára
történő visszamenőleges hatályú megsemmisítésére.” (ABH 1997.
122.) A határozat indokolása szerint “a megsemmisítés alapja
a közjogi érvénytelenség, amely a norma formai
alkotmányellenességének egyik változata.” (ABH 1997. 122,
128.) Az 52/1997. (X. 14.) AB határozat rendelkező részében
az Alkotmánybíróság megismételte azt a korábbi határozatában
foglalt tételt, mely alapján “a jogalkotás során elkövetett
eljárási alkotmánysértés [...] önmagában megalapozza a
törvény megsemmisíthetőségét.” (ABH 1997. 331, 332.) Az
indokolás pedig ismételten megállapítja, hogy a súlyos
eljárási szabálytalanság közjogi érvénytelenséget idéz elő.
Az Alkotmánybíróság a 39/1999 (XII. 21.) AB határozatában – a
hivatkozott határozatokra utalva – megállapította, hogy “a
törvényalkotási folyamat egyes eljárási szabályainak
betartása a törvény érvényességének az Alkotmány 2. §
(1) bekezdéséből levezethető jogállami követelménye.” (ABH
1999. 325, 349.)
Az adott ügy vonatkozásában az érvénytelenségi ok az
országgyűlési zárószavazás és az Országgyűlés elnöke általi
aláírás (Tv1.) között keletkezett. Az, hogy a Tv1. nem felelt
meg az Országgyűlés által a zárószavazáson elfogadott
törvénynek, már önmagában és az Országgyűlés elnöke általi
aláírás előtti fázisban is felveti a közjogi érvénytelenség
kérdését. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata alapján
a törvényhozási eljárás Alkotmányban meghatározott
szabályának megsértésével született, nevezetesen az Alkotmány
25. § (3) bekezdésének meg nem felelő Tv1.-et közjogilag
érvénytelen törvénynek, a kihirdetési eljárás Országgyűlés
elnöke általi kezdeményezését, valamint magát a kihirdetési
eljárást érvénytelen eljárásnak kell tekinteni.
III.
Az Alkotmányból levezetett elvi tétel
Az ügy kiemelkedő alkotmányjogi jelentőségére tekintettel
indokolt lett volna, hogy az Alkotmánybíróság a határozat
rendelkező részében összefoglalja a határozatnak a konkrét
indítvány elbírálásán túlmutató elvi tartalmát. A határozat
indokolását megalapozó alkotmányértelmezés, az Alkotmány
hivatkozott rendelkezéséből levezethető speciális
visszaküldési intézkedés ugyanis nemcsak az adott ügy
elbírálására szolgál, hanem általánosan irányadó lesz a
jövőben a törvényalkotási eljárásnak a zárószavazás és a
törvény kihirdetése közötti szakaszában előforduló
érvénytelenségi ok(ok) megszüntetése eseteiben.
Az elvi tételnek a határozat rendelkező részében való
megfogalmazása az Alkotmánybíróságnak a kezdeti éveitől
követett gyakorlata. Az elvi tételek jelentős súlyú
megállapításokat tartalmaztak, s precedensként is szolgáltak
a későbbi döntésekhez. Példa erre – többek között – a
60/1992. (XI. 17.) AB határozat, a 61/1992. (XI. 20.) AB
határozat, az 1220/H/1992. AB határozat, a 4/1993. (II. 12.)
AB határozat, a 28/1994. (V. 20.) AB határozat, a 45/1994.
(X. 21.) AB határozat, a 43/1995. (VI. 30.) AB határozat, a
15/1998. (V. 8.) AB határozat, valamint a 17/1998. (V. 13.)
AB határozat.
Az indítvány kapcsán azt kellett vizsgálni és arról kellett
állást foglalni, hogy a kihirdetési eljárás – és így a
törvényalkotási eljárás egésze – alkotmányos volt-e. Az
Alkotmány a törvényalkotási, illetve a kihirdetési eljárás
általános szabályait tartalmazza. Az indítvány által
felvetett alkotmányossági problémát feloldó speciális szabály
ezen általános szabályokból vezethető le. Ebből következően
az elvi tételben is a törvény kihirdetési eljárására
vonatkozó alkotmányos tételekből kiindulva kell megfogalmazni
azt, hogy milyen eljárást kell követni a törvény nyilvánvaló
közjogi érvénytelenségének észlelése esetén. Más szóval így
lehet alkotmányos alapokra helyezni és egyben igazolni az
Alkotmány 25. § (3) bekezdése és 26. § (2) és (4) bekezdése
alapján az érvénytelen és az érvényes (alkotmányos)
kihirdetési eljárás megkülönböztethetőségét.
Az eddig kifejtettek alapján szükség lett volna arra, hogy az
Alkotmánybíróság az Alkotmány szövegéből levezett elvi tételt
fogalmazzon meg az alábbiak szerint:
“Az Alkotmánybíróság megállapítja: ha az Alkotmány 25. §
(3) bekezdése alapján az Országgyűlés által elfogadott, az
Országgyűlés elnöke által aláírt és kihirdetésre megküldött
törvényt a köztársasági elnök aláírta, már nem élhet az
Alkotmány 26. § (2) bekezdésében foglalt törvény-
visszaküldési jogával, illetve az Alkotmány 26. §
(4) bekezdésében foglalt, alkotmánybírósági felülvizsgálatot
kérő jogával, ezért az Alkotmány 26. § (1) bekezdése
értelmében a törvényt a hivatalos lapban ki kell hirdetnie.
Abban az esetben azonban, ha a kihirdetési eljárás során az
Alkotmányban megfogalmazott feladat- és hatáskörükben eljáró
személyek (az Országgyűlés elnöke és a köztársasági elnök) a
törvény hivatalos lapban történő kihirdetése előtt észlelik,
hogy a törvény nyilvánvalóan nem felel meg az Alkotmány 25. §
(3) bekezdésében foglalt érvényességi feltételeknek, a
köztársasági elnök aláírását is magában foglaló addigi
kihirdetési eljárás és maga a törvény közjogilag érvénytelen.
Az újrakezdett törvényalkotási eljárásban a köztársasági
elnök számára nyitva áll az Alkotmány 26. § (2) vagy
(4) bekezdésében meghatározott jog alkalmazásának a
lehetősége is.
Ha a törvény kihirdetési eljárásában az Alkotmányban
megfogalmazott feladat- és hatáskörükben eljáró személyek (az
Országgyűlés elnöke és a köztársasági elnök) a törvény
nyilvánvaló közjogi érvénytelenségét észlelik, kötelesek azt
azonnal a törvényalkotási folyamat olyan állomásához
visszajuttatni, ahol az érvénytelenség orvosolható,
biztosítva ezzel, hogy a Magyar Közlönyben csak olyan
törvények legyenek kihirdetve, amelyek megfelelnek az
Alkotmányban rögzített érvényességi feltételeknek.”
Az elvi tétel első része az Alkotmányban rögzített
érvényességi feltételeknek megfelelő, “szabályos” esetre
vonatkozik. Az államfő aláírása ekkor a törvény kihirdetési
záradékának (promulgáció) tekinthető, ezért az aláírást
követően az alkotmányos határidőn belül a köztársasági elnök
köteles a törvény Magyar Közlönyben történő kihirdetéséről
(publikáció) gondoskodni.
Az elvi tétel második része a publikáció előtti közjogi
érvénytelenség esete, amelynek jogkövetkezménye, hogy az
államfői aláírást is magában foglaló eljárás során
megalkotott törvény jogilag nem létezik (érvénytelen). Az
érvénytelenségi ok az, hogy az Országgyűlés nem szavazta meg
a törvényt, vagy annak egy részét.
Az elvi tétel záró része az alkotmányos intézmények védelme
érdekében azt kívánja rögzíteni, hogy mind az Országgyűlés
elnökének, mind a köztársasági elnöknek kötelezettsége az
eljárási hiba észlelését követően a közjogilag érvénytelen
törvényszöveg kiiktatása a törvényalkotási folyamatból. Ilyen
esetben nem áll fenn a törvény feltétlen kihirdetésének
kötelezettsége.
A kihirdetési eljárást – alkotmányosan – érvénytelenség miatt
újraindítani csak akkor lehet, ha az addigi eljárás nem
felelt meg teljes mértékben az Alkotmány 25. §
(3) bekezdésében foglalt feltételeknek. Ebből következően
csak akkor kerülhet az újraindításra sor, ha a kihirdetési
eljárásban szereplő törvényszöveg nem egyezik meg az
Országgyűlés által elfogadott törvény szövegével.
Minden egyéb alkotmányossági (tartalmi és/vagy formai), vagy
nem alkotmányossági (pl. társadalompolitikai) aggály csak az
aláírás előtt vizsgálható. Ha a köztársasági elnök nem él az
Alkotmány 26. § (2) vagy (4) bekezdésében biztosított
jogosítványaival, már csak a törvény alkotmányosságának
utólagos normakontrolljára van lehetőség.
A vizsgált ügyben a Tv1. esetében a köztársasági elnök
intézkedését az Alkotmány 25. § (3) bekezdésében foglalt
érvényességi feltétel sérelme indokolta, nevezetesen az, hogy
az Országgyűlés nem a köztársasági elnöknek megküldött
törvényszöveget fogadta el. Mivel a köztársasági elnök ezen
intézkedése alapján a törvényalkotási eljárás az
érvénytelenségi hiba keletkezésétől újraindult, a
köztársasági elnök az Alkotmány 25. § (3) bekezdésének
megfelelő Tv2. tekintetében az Alkotmány 26. § (2) bekezdése
alapján gyakorolta visszaküldési jogát. A Tv3. tekintetében
semmiféle eljárási, törvényalkotási hiba nem történt, ezért a
végül a Tv.-ként kihirdetett Tv3. megsemmisítésére vonatkozó
indítványt az Alkotmánybíróságnak el kellett utasítania.
A köztársasági elnök Tv1.-vel kapcsolatos intézkedésének
alkotmányosságát mindezeken túl az Alkotmány 29. §
(1) bekezdésében foglalt kötelezettsége is alátámasztotta.
Ezt az alkotmányi tételt értelmezve mondta ki ugyanis az
Alkotmánybíróság: “Következik ebből a feladatból az is, hogy
a köztársasági elnöknek hatásköri jogai gyakorlása során
mindig figyelemmel kell lennie az egész államszervezet
demokratikus működésére, beleértve ebbe annak eljárási és
technikai szempontjait is. Az “őrködés” nem korlátozódik
tehát krízishelyzetek feloldására, hanem része az állam ügyei
szokásos menetének…” (8/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH
1992. 51, 54.) A törvényalkotás az államszervezet
demokratikus működésének olyan nagy jelentőségű területe,
amelynek alkotmányossága megkérdőjelezhetetlen kell, hogy
legyen.
Budapest, 2002. január 21.
Dr. Bihari Mihály Dr. Holló András
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István
alkotmánybíró
A különvélemény II-III. részében megfogalmazott
megállapításokkal, az elvi tétellel egyetértek, azokhoz
csatlakozom:
Dr. Czúcz Ottó
alkotmánybíró
Dr. Kiss László alkotmánybíró különvéleménye
Az ügy alkotmányjogi megítélését illetően álláspontom
lényeges vonatkozásokban eltér a többségi határozatban
kifejtettektől.
Az indítványozók által felvetett alkotmányjogi probléma
teljes körű feltárásához két szempont vizsgálatát tartom
elengedhetetlennek:
1. Az Alkotmánybíróság arra irányuló tevékenységét, amely –
az Alkotmány által előírt keretben – biztosítja a jogrendszer
egészének érvényességét, koherenciáját.
2. Az Országgyűlés elnökének, a köztársasági elnöknek és az
Alkotmánybíróságnak a törvényalkotási eljárásban betöltött
szerepét.
I.
Az Alkotmány 25. és 26. §-ainak jelentőségéről
1. A XX. század jogbölcseletének egyik jelentős felismerése,
hogy a modern jogrendszerekben két normatípus különböztethető
meg. Leegyszerűsítve, míg a primer normák a jogalanyok egymás
közötti viszonyait, magatartását szabályozzák (pl.:
szerződési jogi szabályok), addig a szekunder normák magukkal
a normákkal kapcsolatos magatartásokat rendezik. A szekunder
normák azt határozzák meg, hogy milyen kritériumok alapján
tekinthető egy norma érvényesnek. [Lásd: Herbert Lionel
Adolphus Hart: A jog fogalma (ford.: Takács Péter). Budapest,
Osiris, 1995. 114. és köv. oldalak; Hans Kelsen: Pure Theory
of Law. Peter Smith, Gloucester Mass. 1989. 222-224. o.
Bragyova András: Az alkotmánybíráskodás elmélete. MTA-ÁJI-KJK
1995. 24-36. o.]
A magyar Alkotmányt vizsgálva az Alkotmány szekunder normái
által támasztott követelmények részben formaiak, részben
tartalmi jellegűek. Formai (eljárási) jellegű követelmény
például az Alkotmány kétharmados többséget igénylő szabálya
bizonyos törvényhozási tárgykörökben [pl. Alkotmány 61. § (3)
bekezdés], tartalmi jellegű előírás pedig az Alkotmányban az
alapjog-korlátozásra vonatkozó 8. § (2) bekezdés.
A szekunder normák körébe tartoznak az Alkotmány
törvényhozási eljárásra vonatkozó rendelkezései, eminensen
itt a 25. és 26. §-ok. Pontosabban ezek a szekunder normáknak
abba a kategóriájába tartoznak, amelyek a normaváltoztatás
(új törvény megalkotása) szabályait rendezik, az új törvény
megalkotásához (érvényességéhez) szükséges eljárási rendet
határozzák meg.
A magyar Alkotmány – összhangban a jogtudományi
követelményekkel – tartalmazza azokat a rendelkezéseket,
amelyek teljesülése esetén az Alkotmány valóban a magyar
jogrendszer jogforrási hierarchiájának csúcsán áll:
a) Az Alkotmány maga tartalmazza saját módosításának
szabályait.
b) Az Alkotmány tartalmazza azokat a szabályokat (szekunder
normákat), amelyek alapján a jogrendszerhez tartozó,
Alkotmány alatti normák érvényessége eldönthető.
c) Az Alkotmány védelmének céljára egy sui generis szerv (az
Alkotmánybíróság) szolgál, amely kizárólagos módon és erga
omnes dönt arról, hogy az Alkotmány szekunder normáinak
megfelelően (érvényesen) jönnek létre (módosulnak) az új,
alkotmányi szint alatti normák. Az alkotmánybíráskodás
differentia specifica-ja a szekunder normák alapján a
normákra vonatkozó magatartások érvényességéről való döntés.
Amennyiben az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a szekunder
normák követelményeinek nem felel meg egy új norma, akkor –
alkotmányellenesség miatt – azt érvényteleníti.
Mindezekből viszont az is egyenesen következik, hogy ez a
hatáskör (vagyis a norma, ebben az esetben a törvény
érvényessége felőli döntés) az Alkotmánybíróságot illeti meg,
mely szerv a hatáskörét (lévén szó közvetlenül az
Alkotmányban eredőről) nem csak jogosult, de feltétlenül
köteles is maga gyakorolni. E hatáskörének átengedése olyan
hatásköri önkorlátozást jelent(ene), amely nem vezethető le
az Alkotmány 32/A. § (1) és (2) bekezdéséből.
2. A fentiekből kiindulva és az utóbbi megállapítások
helytállóságát bizonyítandó áttekintem a törvényalkotási
eljárás itt figyelembe veendő, releváns mozzanatait, s az
azokhoz kapcsolódó – alkotmányjogi szempontból értékelendő –
következményeket.
Az Országgyűlés elnöke által aláírt törvény elküldése után –
az alkotmányi rendelkezések alapján – három, időben
elválasztandó, tartalmában különböző köztársasági elnöki
intézkedés különböztethető meg.
A. Az elfogadott törvénnyel kapcsolatos kifogások
a) Szuszpenzív vétó
Az Alkotmány 26. § (2) bekezdése akkor ad lehetőséget ennek a
jogkörnek a gyakorlására, ha a köztársasági elnök a
törvénnyel vagy annak valamely rendelkezésével nem ért egyet.
Az elnök a törvényt megfontolás végett, annak aláírása előtt
– észrevételeinek közlésével – visszaküldheti az
Országgyűlésnek. Az Alkotmány nem nevesíti a szuszpenzív
vétóra okot adó körülményeket: azok lehetnek célszerűségi,
szakpolitikai stb. jellegűek. Esetleg ebbe a körbe sorolható
a rossz szövegezés esete is. A köztársasági elnök különös
figyelemmel jár el, mielőtt autentizáló aláírásával ellátja a
törvény szövegét. Az Alkotmány annyiban tehermentesíti ebben,
hogy az Országgyűlés elnökének is alá kell írnia a törvényt,
de végső soron – a törvények kihirdetéséből eredő alkotmányos
kötelezettségéből folyóan – a felelősség mégis a köztársasági
elnököt terheli.
b) Alkotmányossági aggályok
Az Alkotmány 26. § (4) bekezdése lehetőség ad a köztársasági
elnöknek, hogy amennyiben alkotmányellenesnek tartja az
aláírandó törvény valamely rendelkezését, akkor előzetes
normakontroll keretében az Alkotmánybíróságtól kérje a már
elfogadott törvény alkotmányossági vizsgálatát.
Összefoglalva: a törvényszöveg Országgyűlés elnöke általi
aláírása és megküldése után, de a köztársasági elnöki
hitelesítési (aláírási) aktus előtt a köztársasági elnök
önállóan, mindenki mástól függetlenül dönt arról, hogy él-e
akár a szuszpenzív vétó, akár az Alkotmánybírósághoz fordulás
lehetőségével.
B. Az aláírás (hitelesítés vagy promulgatio) [Alkotmány 26. §
(1), (3), (5) bekezdések]
Az aláírás egyrészt a törvény okmányjellegének
hangsúlyozására hivatott, másrészt az aláírással a törvény
kötelezővé válik (azokra nézve is, akik egyébként nem
értettek egyet a törvénnyel vagy annak valamely
rendelkezésével), harmadrészt a törvényszöveg valódiságának
igazolását jelenti. A köztársasági elnök aláírása azt fejezi
ki, hogy a törvényt az alkotmányos és törvényes eljárásnak
megfelelően hozták meg, azzal kapcsolatban neki nincs sem a
szuszpenzív vétóra, sem az előzetes normakontrollra okot adó
kifogása. [A köztársasági elnöki aláírásról lásd: Petrétei
József: A törvényhozás elmélete és gyakorlata a parlamentáris
demokráciákban. Osiris, Budapest, 1998. 195-196. Soltész
István: A törvények kihirdetése. Parlamenti dolgozatok III.
(szerk. uő.) Budapest, 1994. 114.o.]
C. A kihirdetés (publicatio) [Alkotmány 26. § (1), (3), (5)
bekezdések]
Az aláírást követően a köztársasági elnök intézkedik a
törvény kihirdetéséről. A törvény köztársasági elnöki
aláírása után az elnöknek nincs alkotmányból levezethető joga
arra, hogy a már általa is aláírt törvénnyel szemben akár
formai, akár tartalmi kifogást emeljen. Ezt az önálló döntési
(mérlegelési) jogkört az Alkotmány a törvény aláírásáig
biztosítja a köztársasági elnöknek. A törvény aláírása után a
köztársasági elnököt megillető alkotmányossági vagy
szuszpenzív vétó gyakorlására már nincs lehetőség, ellenkező
esetben az aláírás után is előzetes normakontrollt kérhetne
az Alkotmánybíróságtól, ami az elnöki aláírás hitelesítési
karakterét kiüresítené, azt a törvény Magyar Közlönyben való
– nem szabályozott –, bizonytalan idejű – kihirdetéséig
(közzétételéig) eltolná.
Az Országgyűlés elnökének és a köztársaság elnökének
aláírását követően a magyar alkotmányos berendezkedésben már
csak egyetlen fórum hivatott arra, hogy a törvény hibáját
orvosolja: az Alkotmánybíróság.
[Az a lehetőség, miszerint a köztársasági elnöknek a törvény
Magyar Közlönyben való megjelenéséig “mozgástere” van, még a
T2-vel kapcsolatos alkotmányossági kifogásokat sem orvosolja
teljes körűen. E lehetőség biztosításának feltétele ugyanis a
“visszajuttatási” jogkör (amit határozottan vitatok), és
ezzel együtt a normaérvényességről való végleges döntés
hatáskörének megléte.]
II.
Az indítvány “terjedelme”, kimerítettségének kérdése
1. Az indítvány azt kéri, hogy az Alkotmánybíróság “a
pénzügyi tárgyú törvények módosításáról szóló 2001. évi L.
törvény 84. § (2) bekezdésének alkotmányellenességét
állapítsa meg, azt semmisítse meg, mivel annak elfogadására
az Alkotmány 26. § (2) bekezdését sértő eljárással került
sor.” Még inkább nyomatékosítja az “eljárás” fontosságát az
indítvány indokolása: “A pénzügyi tárgyú törvények
módosításáról szóló L. törvény (Sic!) 84. § (2) bekezdésének
elfogadására alkalmazott eljárás ezért az Alkotmányban
foglalt előírások megsértésén alapult, ami álláspontunk
szerint megalapozza a rendelkezés megsemmisítését.”
Nem csak az expressis verbis hivatkozott törvényi
rendelkezés, de az annak elfogadásához vezető eljárás is
tárgya tehát az indítványnak. Ez az eljárás az Alkotmány 25.
és 26. §-aiban szabályozott eljárás, azaz kiemelt védelmet
élvező eljárási rend, amelyre fokozottabban irányadók az
52/1997. (X. 14.) AB határozatban megfogalmazottak: “[...]
valamely jogszabály megsemmisítéséhez nem csupán a tartalmi
alkotmányellenesség nyújt alapot, hanem az is, ha a
jogalkotási eljárás során olyan súlyos eljárási
szabálytalanságot követtek el, amely a jogszabály közjogi
érvénytelenségét idézte elő, illetőleg amely másként nem
orvosolható, csak a jogszabály megsemmisítésével.” (ABH 1997,
331., 345.). A törvényalkotási folyamat egyes eljárási
szabályainak betartása ugyanis a törvény érvényességének az
Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezethető jogállami
követelménye. [39/1999. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1999.
325., 349.]
2. Álláspontom szerint az Alkotmánybíróság akkor jár el
helyesen, ha az indítvány eljárási viszonylatokat kifogásoló
részét is bevonja az alkotmányossági vizsgálatba. Nem az
indítvány szoros összefüggés okán történő kiterjesztéséről
van itt azonban szó, hanem az indítvány maradéktalan
kimerítéséről.
Mindezekre tekintettel minősíteni kell magát a (az egész)
törvényalkotási eljárást is, éspedig annak valamennyi
fázisát. Minthogy az indítvány elsősorban a T1.-gyel
kapcsolatos eljárási cselekményeket kifogásolja, a következő
fejtegetések is erre a szakaszra vonatkoznak.
III.
A T1.-gyel kapcsolatos “eljárás” minősítése
Az Országgyűlés Főtitkárának leírása szerint a következő
történt: a T/3933. számú törvényjavaslatról egy alkalommal
már, 2001. május 29-én döntött a Ház. Az előterjesztő
kézjegyével ellátott szöveget az Országgyűlés elnöke aláírta
és 2001. június 5-én (és nem május 30-án) továbbította a
köztársasági elnöknek. “A köztársasági elnök 2001. június 20-
án – az Országgyűlés hivatali szervén keresztül – az általa
is aláírt szöveget eljuttatta a Magyar Közlöny
Szerkesztőségébe. Ugyanezen a napon – még a kihirdetés előtt
– azonban kiderült, hogy a kihirdetésre megküldött szöveg nem
az Országgyűlés által elfogadott törvényszöveget tartalmazza.
Így a köztársasági elnök – az Országgyűlés hivatali szervén
keresztül – intézkedett, hogy ne kerüljön sor a kihirdetésre
és a szöveget visszajuttatta az Országgyűlés elnökéhez. Ezzel
az eddigi kihirdetési eljárást semmisnek tekintette, mivel az
Országgyűlés elnöke, illetve a köztársasági elnök nem az
Országgyűlés által ténylegesen elfogadott törvényt látta el
kézjegyével, holott az Alkotmány 25. §-ának (3) bekezdése az
aláírás és kihirdetés szempontjából az Országgyűlés által
elfogadott törvényt tekinti irányadónak.”
Álláspontom szerint a T/3933. számú törvényjavaslat
zárószavazásával törvény jött létre, az Országgyűlés azt
elfogadta. (Akkor “elfogadott” egy törvény, ha azt a
képviselők a zárószavazás aktusával, többségük szavazatával
“elfogadták”.) Az Országgyűlés elnöke az aláírásával – ez
kifelé és befelé irányuló aktus is! – felelősséget vállal
azért, hogy a “törvényszöveg” egyezik azzal a szöveggel,
amelyet a törvényhozó hatalom megfelelő számú tagjai a
zárószavazáson elfogadtak. Az Országgyűlés által elfogadott
törvényt “kiegészítette” az Országgyűlés által el nem
fogadott 84. § (2) bekezdés, s az ezzel kibővült
törvényszöveget írta alá a házelnök.
Ezt a – 84. § (2) bekezdésén kívül – alkotmányosan és
Házszabály szerint elfogadott törvényszöveget aláírta a
köztársasági elnök is, amelynek a “kihirdetéséről is
gondoskodott.” [Alkotmány 26. § (1) bekezdés]. A
kihirdetéssel kapcsolatos tennivalója (“gondoskodása”)
lezárult azon a ponton, hogy a törvényszöveget megküldte a
Magyar Közlöny szerkesztőségébe. Ezzel eleget tett az
Alkotmány 26. § (1) bekezdésében foglalt kötelezettségének,
további “rendelkezési joga” megszűnt, s a kihirdetéssel
kapcsolatos további (adminisztratív, technikai) jellegű
tennivalókra már nincs (nem lehet) befolyása.
A jelen esetben – az Országgyűlés elnökének kérésére – innen
került vissza a törvény a köztársasági elnök révén az
Országgyűlés hivatali szervéhez. Tartalmilag és ténylegesen
azonban az történt, hogy a köztársasági elnök döntött az el
nem fogadott 84. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezés
melletti, alkotmány- és házszabályszerűen elfogadott
törvényszöveg (T1.) érvényességéről (az Országgyűlés
főtitkárának szóhasználatában: semmisségéről) is. Ezzel
viszont – nem vitásan – olyan jogkört gyakorolt, amelyet
kizárólag csak az Alkotmánybíróság gyakorolhat, azaz az
Alkotmány 25. § (3) bekezdésében megfogalmazott szekunder
norma alapján döntött egy primer norma (T1.) érvényességéről.
Az elbírált ügyben két lehetőséget kellett mérlegelnie az
Alkotmánybíróságnak: engedi-e a jövőben a “visszajuttatást” a
köztársasági elnök számára akkor is, ha a törvényt már mind a
házelnök, mind pedig ő maga aláírta, s ezt a köztársasági
elnök kihirdetésre már meg is küldte a Magyar Közlöny
szerkesztőségének, illetve arra az álláspontra helyezkedik-e,
hogy a már mindkettőjük által aláírt (és kihirdetésre
megküldött) törvény számára – függetlenül annak esetleges
részbeni érvényességi fogyatékosságától – csak egyetlen út és
lehetőség marad: a kihirdetés.
Az alternatívák közötti választást – álláspontom szerint –
annak kellett volna eldöntenie, melyik lehetőség okoz kisebb
alkotmányossági sérelmet.
Nézetem szerint a “visszajuttatás” fentebb említett (és a
köztársasági elnök által választott) módja nem vezethető le
az Alkotmányból. A köztársasági elnök – az aláírások és a
“kihirdetésről való gondoskodása” után – sem a törvény
egészének, sem egy részének érvényességéről (semmisségéről)
nem dönthet véglegesen ; így nincs jelentősége annak a
kérdésnek sem, vajon a törvény egy részének érvénytelensége
előidézi-e a törvény egészének érvénytelenségét. Ilyen joga
az Alkotmány 29. § (1) bekezdésében kapott jogköréből sem
vezethető le: “az államszervezet demokratikus működése”
feletti őrködése nyilvánvalóan nem eredményezheti egy
vélhetően érvényességi fogyatékosságban szenvedő, már aláírt,
de még ki nem hirdetett törvény normakontrollját. Ez utóbbit
az Alkotmány kifejezetten az Alkotmánybíróságra testálta:
“32/A. § (1) Az Alkotmánybíróság felülvizsgálja a
jogszabályok alkotmányosságát, illetőleg ellátja a törvénnyel
hatáskörébe utalt feladatokat.
(2) Az Alkotmánybíróság alkotmányellenesség megállapítása
esetén megsemmisíti a törvényeket és más jogszabályokat.”
Megjegyzem egyébként: az Alkotmány 29. § (1) bekezdésében írt
rendelkezés nem hatásköri szabály, hanem egy olyan általános
köztársasági elnöki feladatkört megfogalmazó elvárás, amely –
éppen e jellegénél fogva – nem hozható közvetlen
összefüggésbe sem az Alkotmány 25. § (3) bekezdésével, sem
pedig a 26. § (2) bekezdésével. Gondolni lehet arra a tételre
is, amelynek értelmében “a jogállamiság elvéből is következik
az Alkotmányban szabályozott szerveknek az a kötelessége,
hogy alkotmányos jelentőségű hatásköreiket jóhiszeműen,
feladataik teljesítését kölcsönösen segítve, együttműködve
gyakorolják ...[8/1992. (I. 30.) AB határozat. ABH 1992, 54.]
Nyilvánvaló azonban, hogy az együttműködés nem jelentheti
azt, hogy a köztársasági elnök átvegye más szerv (itt: az
Alkotmánybíróság) feladat-és hatáskörét.
Második alternatíva marad a vélhetően részben érvényességi
fogyatékosságban szenvedő törvény kihirdetése (pontosabban
szólva: kihirdetési kényszere). Álláspontom szerint
alkotmányossági szempontból ez okozta volna a legkevesebb
aggályt. Ebben az esetben ugyanis nem kell lemondania az
Alkotmánybíróságnak az őt kizárólag megillető hatáskörről;
másrészt viszont a köztársasági elnök – törvénykezdeményezési
jogával élve [Alkotmány 25. § (1) bekezdés] – azonnal
indítványozhatja a törvénymódosítást, vagy a törvény
kihirdetése után haladéktalanul utólagos normakontrollt
kérhet az Alkotmánybíróságtól. Alkotmányossági szempontból ez
utóbbi megoldás tehát kevésbé aggályos, mint az első, amely –
a mondottak szerint – valójában azt eredményezi, hogy egy –
az Országgyűlés elnökét, a köztársasági elnököt egyaránt
“félrevezető” – hivatali mulasztás következményeinek
elhárítása még az Alkotmánybíróság hatáskörének
(ön)korlátozásával is jár.
Egy ilyen tartalmú döntés további “hozadékával” is számolni
kell. Nevezetesen: vajon a majdan precedensül szolgáló,
“megengedő” tartalmú alkotmánybírósági döntés
“kedvezményezettje” lehet a köztársasági elnököt
helyettesíteni jogosult [Alkotmány 29/E. § (1) bekezdés]
házelnök is? A döntés e továbbhatásában is beláthatatlan
következménnyel jár, hiszen míg Alkotmányból folyó tilalom
van arra nézve, hogy ilyen esetben a törvényt – nyilvánvalóan
aláírás előtt – az Országgyűlésnek megfontolás végett,
illetőleg az Alkotmánybíróságnak megvizsgálás céljából (a
köztársasági elnököt helyettesítő házelnök) megküldje, addig
az önrevízió joga a “megengedő”, precedensként szolgáló AB
határozat esetében – aláírás után – megilleti őt is. Azaz:
miközben az Alkotmány a “kevesebbet” (az előzetes
normakontrollt, illetőleg a törvény Országgyűléshez –
megfontolás végett – történő megküldését) kifejezetten
megtiltja, addig az Alkotmánybíróság többségi határozata a
“többet” (az aláírás utáni törvény érvényessége, semmissége
tényleges megállapításának a jogát) átengedi a “helyettesítő”
házelnöknek is. Ez pedig az Alkotmányban írt tilalom
súlytalanná válását eredményezheti.
Tanulságosnak – s a jelenlegi helyzettel alliterálónak –
tartom az Országgyűlés Főtitkára és Jogi Titkársága által
hasonló ügyben eddig követett eljárását. Az Országgyűlés
Főtitkára a törvényhozási eljárásban elkövetett kodifikációs
hibákról a következőket írja: “... előfordulhatnak súlyosabb
esetek is. Egy alkalommal, az 1993. évi költségvetési törvény
kihirdetett normaszövegébe (illetve mellékletébe) olyan
rendelkezések is bekerültek, amelyekről az Országgyűlés –
figyelmetlenségből – nem szavazott ... Abban az esetben
azonban, amikor az Országgyűlés “hibás” szöveget fogadott el,
a Főtitkár és a Jogi Titkárság következetesen érvényesített
álláspontja szerint nincs mód a helyesbítésre, a szükséges
korrekciót, a hiba kijavítását csak a törvény, illetve a
határozat módosításával (azaz országgyűlési döntéssel) lehet
megoldani. Célszerű, ha az erre irányuló törvény –, illetve
határozati javaslatot az eredeti előterjesztő nyújtja be, ha
pedig az elfogadott módosító indítvány volt “hibás”, az azt
benyújtó képviselő vagy a bizottság. A hiba észlelésekor a
Jogi Titkárságnak is kötelessége, hogy a szükséges lépéseket
– akár az indítvány megszövegezésében is közreműködve –
kezdeményezze. Az Alkotmányügyi Bizottság gyakorlatában erre
már több példa volt. Az 1993-as költségvetési törvény
esetében – a Országgyűlés elnökének ellenjegyzésével – előbb
a helyreigazítás visszaállította az Országgyűlés által
ténylegesen elfogadott normaszöveget, majd egy módosító
jellegű törvényjavaslat elfogadásával az Országgyűlés
megszüntette a költségvetési törvényben így előállt
koherenciazavart.” [Soltész István: i.m.: 118. és 119. o.].
A fentiekből is következően nem osztom azt a felfogást,
amelynek eredményeként az államszervezeti passzivizmus
jegyében, egy esetleges jövőbeni alkotmányellenes helyzet
megakadályozása érdekében az Alkotmánybíróság – ténylegesen
saját hatáskörének átszármaztatásával – olyan jogkört
biztosítana a köztársasági elnöknek, illetőleg a köztársasági
elnök helyettesítése esetén az Országgyűlés elnökének, amely
nem vezethető le az Alkotmányból, sőt éppen hogy ellentétes a
törvényalkotásra vonatkozó alkotmányi rendelkezések szekunder
norma jellegéből adódó végleges – Alkotmánybíróság általi –
érvényesítésével. Itt egy kötött és jogilag szabályozott
eljárásról van szó, ahol is (jogilag formalizált eljárásról
lévén szó) nincs mód olyan kiegészítő eljárási cselekmények
inplantálására, amelyeket a tételezett jogi szabályozás nem
ismer.
Az általam adott értelmezés nem vitásan szorosan kapcsolódik
az Alkotmány szövegéhez, s azt a látszatot kelheti, mintha az
alkotmányvédelemben egyedül és kizárólagosan az
Alkotmánybíróságnak lenne csak hatásköre, miközben a róla az
Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény
preambuluma is csak mint “az alkotmányvédelem legfőbb
szervéről” szól.
Alkotmányvédelmi funkciót természetesen nemcsak az
Alkotmánybíróság lát el, hanem mindenki, aki az alaptörvény
megtartására vállalt kötelezettséget. Így az országgyűlési
képviselők kötelesek tevékenységüket az Alkotmánynak
megfelelően végezni; az országgyűlési biztosok működésének
célja az alkotmányos jogok védelme (Alkotmány 32/B. §), a
legfőbb ügyész és az ügyészség gondoskodik az állampolgárok
jogainak a védelméről, valamint védi az alkotmányos rendet
[Alkotmány 51. § (1) bekezdés]; az Alkotmány 70/K. §-a a
rendes bíróságok számára statuál alapjogvédelmi hatáskört:
“Az alapvető jogok megsértése miatt keletkezett igények,
továbbá a kötelességek teljesítésével kapcsolatban hozott
állami döntések elleni kifogások bíróság előtt
érvényesíthetők.”
A felsorolt szervek alkotmányvédelmi funkciója tartalmának
feltárásához ugyanakkor elengedhetetlen az Alkotmány
értelmezése. Mindenekelőtt le kell szögezni: nemcsak az
Alkotmánybíróság jogosult az alaptörvényt értelmezni, hanem
más, alkotmányvédelmi feladatot ellátó szervek, személyek is.
Ettől azonban el kell választani az erga omnes hatályú
alkotmányértelmezést, amely – az Alkotmány adta keretek
között – kizárólagosan az Alkotmánybíróságot illeti meg.
Ugyancsak elválasztandó az alkotmányvédelem általános
kötelezettségétől az, hogy az alkotmányozó kizárólag az
Alkotmánybíróságra testálta a normaérvényességi kérdésekben
való döntést tartalmazó hatáskört.
Az Alkotmánybíróságnak mindenkor esetileg, egyedileg kell
mérlegelnie azt, maga kíván-e közvetlenül alkotmányvédelmi
feladatokat ellátni, vagy átengedi azt valamely más – ilyen
jogkörök gyakorlásából ki nem zárt – szervnek, szervezetnek
(ilyen példa az országgyűlési biztosok alapjogvédelmi,
alkotmányvédelmi tevékenysége). Álláspontom szerint azonban
akkor, amikor az Alkotmányban expressis verbis tételezett
előírások betartatásáról (alkalmazásáról) van szó, az
alaptörvényben írtak érvényesítéséről saját magának kell
gondoskodnia, éspedig szorosan az alkotmányi rendelkezések
hatályosulását szem előtt tartva. Ezt a “szoros”
alkotmányértelmezést követi az Alkotmánybíróság a
mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítása
esetében is akkor, amikor valamely, az Alkotmányban előírt
jog(törvény)alkotási kötelezettség elmulasztásáról van szó.
IV. Következtetések
A fentiekre tekintettel:
1. Egyetértek a többségi határozat 1. pontjában foglalt
rendelkezéssel, de azt kevésnek tartom, mert nem meríti ki az
indítványt;
Ha itt megállunk és mindössze az indokolásban adunk
felmentést a T1.-gyel kapcsolatban történtekre, – ahogy ezt a
többségi határozat teszi –, úgy az Alkotmánybíróság ezzel
továbbmegy az 57/1991. (XI. 8.) AB határozatában követett
megoldást legitimáló érvelésnél is, ahol a rendes bírósági
gyakorlat alkotmányellenességére hivatkozva semmisített meg
egy bírói ítéletet, mondván: más lehetőség nem volt a konkrét
ügyben történő korrekcióra. Az elfogadott határozatból az
következik, hogy az Alkotmánybíróság azért mond le az
Alkotmány szerint őt megillető normakasszációs hatáskörének
kizárólagos gyakorlásáról, mert már nem csak az állampolgár
szorul rá az Alkotmánybíróság gyámkodására, (aki egyébként
nem is tehetett arról, hogy ügyében alkotmányellenesen
alkalmazták a rendes bíróságok a jogot), hanem a
figyelemreméltó apparátussal és költségvetéssel rendelkező,
hibát vétő, ám a jelenlegi helyzetben “elárvult” Országgyűlés
is. S az érdek, amely ezt motiválja, meglehetősen ingatag és
szubjektív: a “törvényhozói szándék” érvényre juttatása.
A ”törvényhozói szándék” koncepciója egyébként, – amellyel a
többségi határozat is operál – igen ellentmondásos mind az
alkotmány-, mind a jogértelmezés terén. A kifogások két
szintűek. Elsőként azt a kérdést kell megválaszolni:
lehetséges-e egy kollektív testület (a 386 képviselőből álló
törvényhozás) “egyirányú” szándékát felfejteni? (A szándékra
való hivatkozás elfogadásának lehetséges üzenete: a
mérlegelési jogot adó esetekben a jogalkalmazó a törvényhozó
vélelmezett szándékát, saját, esetleg önkénytől sem mentes
szándékával azonosíthatja.)
A skandináv realistákkal szólva: nem egy olyan fogalommal
állunk-e szemben a törvényhozói szándékkal kapcsolatban,
amely mögött nincsen semmi, ami empirikusan megragadható,
ellenőrizhető? A szándék megállapításánál lehetséges-e
sorrendet kialakítani a szerint, hogy a törvényjavaslat
előterjesztője – aki miniszterként nem feltétlenül
országgyűlési képviselő – által mondottak fontosabbak az
Sigennel” vagy a “nemmel” szavazó képviselők voksainál? Ha
nem is zárható ki elméleti lehetőségként az, hogy több száz
ember szándéka azonos legyen egy adott pillanatban, elégséges
tanúbizonyság az Országgyűlés Hivatalos Jegyzőkönyve erre? [A
törvényhozói szándék problémájának irodalmából lásd: Max
Radin: Statutory Interpretation. 43 Harvard Law Review 863,
870-871. Oliver Wendell Holmes: The Theory of Legal
Interpretation. (“Nem azt kutatjuk, hogy mi volt a
törvényhozó szándéka, hanem, hogy mit jelent a törvény.”) 12
Harvard Law Review 417, 417-419.]
Ennél még erőteljesebb a kifogások következő, második
szintje, amit “normatívnak” nevezek. Ha létezik is
empirikusan a “törvényhozó szándéka”, lehet-e amellett
érvelni, hogy annak ereje van ? A jogalkotó a leírt szövegen
keresztül beszél, nem pedig a feltételezett szándékán
keresztül. Alkotmányos jogállamban a jog uralmának kell
megvalósulnia, nem az éppen aktuális jogalkotók szándékának
(“government of laws, not men”). Az Alkotmánybíróságot pedig
kizárólag az Alkotmány szövege köti, sem az alkotmányozó
(alkotmányértelmezéskor), sem a törvényhozó (a támadott norma
alkotmányellenességének magállapításakor) feltételezhető
szándékát nem veheti figyelembe, amikor egy döntés
legitimációját kívánja megalapozni. Ez az érvelés egybecseng
Sólyom László 23/1990. (X. 31.) AB határozatban kifejtett
párhuzamos indokolásával, amelyben szembeállítja a
törvényhozó azon szabadságát, hogy az Országgyűlés dönthet
bármely tudományos, aktuálpolitikai vagy gyakorlati
megfontolás szerint, míg az Alkotmánybíróság kizárólag
alkotmányjogi érvekre alapozhatja döntését, így nem köti azt
a törvényhozó szándéka sem. (ABH 1990. 88., 97.) Alkotmányos
jogállamban nem is várható el azoktól, akikre kötelező a jog,
hogy olyan fogalmat használjanak jogos/jogtalan magatartásuk
iránytűjeként, amely egyrészt homályos, másrészt nem
kötelező.
2. A rendelkező részt – álláspontom szerint – a következő, 2.
pontban rögzítendő új rendelkezéssel kellett volna
kibővíteni:
“2. Amennyiben a vélhetően akár részbeni érvényességi
fogyatékosságban szenvedő törvényt az Országgyűlés elnöke és
a köztársasági elnök már aláírta, az Alkotmány 26. § (1)
bekezdésének megfelelően a köztársasági elnöknek gondoskodnia
kell a törvény kihirdetéséről”.
(Ez a 2. pont teljesen egybecseng Bihari, Czúcz, Holló és
Kukorelli alkotmánybírák különvéleményében adott
szövegjavaslat első fordulatával. A további “finomítások”,
“árnyalások” alkotmányi megalapozhatóságát azonban vitatom,
mert azok szerint az érvényesség felől – esetenkénti
vizsgálatról, mérlegelésről lévén szó – ténylegesen a jövőben
is a köztársasági elnök, sőt az őt helyettesítő házelnök
dönthetne; ez pedig már az Alkotmánybíróság penzuma. E
hatásköre átruházására, – legalábbis az Alkotmányból
levezethetően – nem jogosult az Alkotmánybíróság.)
Az Alkotmánybíróság a 8/1992. (I. 30.) AB határozatában már
megállapított köztársasági elnököt kötelező rendelkezést.
Ebben a határozatban a kinevezést halogató (“hallgató”)
köztársasági elnököt kötelezte a döntéshozatalra az
Alkotmánybíróság. A “kötelezés” ott sem torkollott
“felelősségre vonásba”, s ez itt sem kerül(het) szóba, hiszen
nem történik egyéb mint az, hogy az Alkotmánybíróság kijelöli
a köztársasági elnök mérlegelési jogkörének alkotmányos
határait a törvényalkotási eljárásban.
A kötelezettség megállapítása önmagában nem felelősségalapító
tény; ha nem így lenne, a köztársasági elnök nem tölthetné be
alkotmányos szerepét sem.
V.
A következtetések “kiegészítik”-e az Alkotmányt?
A IV. 2. pontban általam megfogalmazott követelmények az
aláíráshoz kapcsolódó alkotmányjogi dogmatikai háttérre
támaszkodva, az Alkotmány rendszertani értelmezésével
nyomatékosítják, de nem egészítik ki az Alkotmány vonatkozó
rendelkezéseit. Úgy vélem, éppen a többségi határozatban
(annak indokolásában) foglaltak vezetnek el az Alkotmány
kiegészítéséhez, minthogy az abban írtak túlmennek az
alkotmányértelmezés megengedhető határán azzal, hogy
ténylegesen kiüresítik a köztársasági elnöki aláírás
hitelesítési karakterét. Álláspontom szerint az
alkotmányértelmezés folyamata nem vezethet olyan eredményre,
amely ellentmondana az Alkotmány szövegének, illetve akárcsak
időlegesen is lehetetlenné tenné az Alkotmány valamely
rendelkezésének az érvényesülését. (Az 54/2001. (XI. 29.) AB
határozat jó példa erre.)
Az Alkotmány társadalmi konszenzust fejez ki; a
kompromisszumok eredményeként szabályozása gyakran
keretjellegű, bizonyos életterületeket csak érintőlegesen von
jogi rendezés alá, az ezekkel kapcsolatos tényállásai – kevés
kivételtől eltekintve – nyitottak és nem teljesek, több
előírása értékeket, célokat, programokat rögzít, nem pedig
egzakt, magatartás-előíró szabályokat. Az Alkotmányban tehát
számos általános, tartalmilag tágítható fogalom, szabály
található [V.ö.: Petrétei József: Alkotmány, alkotmányosság.
In: Kiss László (szerk.): Válogatott fejezetek a rendszeres
alkotmánytan köréből. JPTE-ÁJK, Pécs 1996. 82-83. o.].
Továbbá, az Alkotmány rendelkezései, csakúgy, mint más
jogterület normái nincsenek megcímezve, nem határozzák meg
saját alkalmazásuk szabályait. Minden “normatív” Alkotmány
feltételez egy működő jogrendszert. Az Alkotmány bizonyos
mértékig tekintettel van az általa szabályozott
jogrendszerben előforduló fogalmakra, koncepciókra. A
köztársasági elnöki aláírásnak ennek megfelelően nem adható
olyan értelmezés, amelynek eredményeként az aláírónak nem
kell meggyőződnie az aláírt dokumentum tartalmáról.
(Lásd még: Frederick Schauer: An Essay on Constitutional
Language. 29 UCLA Law Review 797-828.)
A magas absztrakciós szint melletti másik tényező, amelyet az
alkotmányértelmezésnél figyelembe kell venni az időtállóság,
azaz ideális esetben az Alkotmány nem a pillanatnak szól. Az
alaptörvény időállósságának majdnem szükségszerű eredménye,
hogy az Alkotmány "a szabályozás szélessége és nyitottsága
következtében sokkal inkább ki van téve a valóság
változásainak, mint más jogterületek normái." (Petrétei,
1996. uo.)
Az Alkotmány nyelvezetének általánossága, tömörsége miatt
gyakran nehéz eldönteni, hogy az Alkotmány által teljesen
szabályozott (pl.: ilyenek a köztársasági elnökké
választhatóság feltételei), nem szabályozott esetről (a
szuszpenzív vétóra okot adó konkrét körülmények) vagy
részlegesen szabályozott esetről van-e szó. Úgy vélem a jelen
alkotmányjogi probléma, és annak megoldása a részlegesen
szabályozott és teljesen szabályozott esetek halmaza
határának közelében van. Az Alkotmány törvényalkotási
eljárásra vonatkozó szabályai meglehetősen szűkszavúak. (Az
alaptörvény például nem határozza meg, hogy a házelnök mennyi
időn belül küldi meg az általa aláírt törvényt a köztársasági
elnöknek, a köztársasági elnök milyen szervezeten keresztül
gondoskodik a törvények kihirdetéséről.) Részben rendszertani
értelmezéssel, részben az Alkotmánybíróság által gyakran
alkalmazott alkotmányjogi dogmatika kidolgozásával az
Alkotmánynak – a többségi határozathoz képest – megfelelőbb,
koherensebb értelmezést lehet adni. Ez az értelmezés nem
csúszik át alkotmány-kiegészítésbe, vagyis az alkotmányjogi
probléma olyan megoldásába, amelyeket nem szabályozott az
Alkotmány. (Az alkotmánymódosítást – az alanyi aspektust nem
említve – annyival tartom jogelméleti szempontból más
esetnek, hogy annak eredményeként nemcsak olyan esetek
kerülnek szabályozásra, amelyeket az Alkotmány nem rendezett,
hanem már szabályozott vagy részlegesen szabályozott esetek
regulálása változhat meg.) A fent kifejtett érvek viszont
megalapozhatóvá teszik azt a gyanút, hogy a T1.-gyel
kapcsolatban éppen a többségi határozat által hallgatólagosan
elfogadott megoldás csúszik át a nem szabályozott esetek
halmazába, s ennek szükségképpeni eredménye az Alkotmány
kiegészítése. Érvelésem azonban csak akkor lesz teljes, ha
azt kibővítem az alkotmányértelmezés és a részlegesen
szabályozott esetek közötti kapcsolat rövid vizsgálatával.
Az alkotmányértelmezés során az Alkotmánybíróság az
alkotmányi normát konkretizálja, pontosabbá teszi. Az
Alkotmány fentebb említett nyelvi, szabályozási természete
miatt van szükség alkotmányjogi dogmatika kifejlesztésére. Ha
nem fogadnánk el azt a lehetőséget, hogy az Alkotmány által
csak részlegesen szabályozott eseteket is elbírálhat az
Alkotmánybíróság, és ennek érdekében alkotmányjogi dogmatikát
fejleszthet ki, akkor nagyon szűk mozgástere lenne az
alkotmánybírósági alkotmányvédelemnek. Így – többek között –
sem a szükségességi-arányossági teszt, sem a jogállamiságból
eredő számos garanciális szabály nem lenne kiolvasztható és
alkalmazható.
Az alkotmányi nyelv természete és a hatékony alkotmányvédelem
szükségessége természetesen nem menti fel az
Alkotmánybíróságot, hogy az Alkotmány olyan értelmezését
adja, amelynek eredményeként a létrehozott normavariánsok nem
lehetetlenítik el az Alkotmány értelmezett normájának
irvényesülését. Az alkotmányértelmezés pontosabbá, a konkrét
alkotmányjogi probléma szempontjából alkalmazhatóvá teszi az
Alkotmány adott normáját, mégpedig úgy, hogy a létrehozott
normavariáns koherens marad az Alkotmánnyal.
A részlegesen szabályozott esethez kapcsolódó dogmatika
megalkotása ebben az ügyben elsősorban a köztársasági elnöki
és a házelnöki aláírás értelmezéséhez kötődik. Magam az
aláíráshoz kapcsolódó alkotmányjogi dogmatika vizsgálatából,
a hatalmi ágak elválasztásának, az Alkotmánybíróság
hatáskörének alkotmányi szabályozásából, a köztársasági elnök
és a házelnök törvényalkotási eljárásban betöltött
szerepéből, valamint a köztársasági elnököt helyettesítő
házelnök Alkotmányban tételezett hatásköreire vonatkozó
szabályok egymásra vonatkoztatott értelmezéséből a jelen
üggyel érintett részlegesen szabályozott eset olyan
megoldását kínáltam volna, amely – meggyőződésem szerint –
tiszteletben tartja az alkotmányértelmezés határait, s nem
csap át az Alkotmány kiegészítésébe. Ez a megoldás nem
lehetetleníti el a köztársasági elnöki aláírás hitelesítési
karakterének érvényesülését azokban az esetekben, amikor a
köztársasági elnök úgy véli, hogy az általa aláírt törvény
vélhetően érvényességi fogyatékosságban szenved, illetve (a
többségi határozattal szemben) nem hoz létre olyan új
köztársasági elnöki hatásköröket sem, amelyeket az Alkotmány
nem szabályoz, nevezetesen: a “visszajuttatást” és ezzel
együtt a “visszajuttatott” törvény érvényességéről való
végleges döntést.
Budapest, 2002. január 21.
Dr. Kiss László
alkotmánybíró
. |