Hungarian

Ügyszám: .	651/B/1998
Előadó alkotmánybíró: Lábady Tamás Dr. .

Az indítvány lényege: .

A döntés száma: 50/1998. (XI. 27.) AB határozat .

ABH oldalszáma: 1998/387 .

A döntés kelte: Budapest, 11/23/1998 .

.

A döntés szövege: .

A döntés szövege:                  A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos megállapítása iránt előterjesztett indítványok tárgyában –  dr. Ádám  Antal, dr. Holló András és dr. Kiss László alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő                          határozatot: Az  Alkotmánybíróság a társadalombiztosítás pénzügyi alapjainak és  a  társadalombiztosítás  szerveinek  állami  felügyeletéről szóló  1998.  évi  XXXIX.  törvény egésze,  1.  §  (1)  és  (2) bekezdése,  3. §-a, 10. § (2) és (3) bekezdése, 11.  §-ának  b) pontja  és  19. §-a, továbbá a társadalombiztosítás  igazgatási szerveinek  irányításával kapcsolatos feladat- és hatáskörökről szóló 131/1998. (VII. 23.) Korm. rendelet egésze, illetőleg  2. §-ában      foglalt     rendelkezés     alkotmányellenességének megállapítására  és  megsemmisítésére  irányuló   indítványokat elutasítja. Az  Alkotmánybíróság  ezt  a határozatát  a  Magyar  Közlönyben közzéteszi.                            Indokolás                                                               I.                                 A     társadalombiztosítás    pénzügyi    alapjainak    és    a társadalombiztosítás  szerveinek  állami  felügyeletéről  szóló 1998.  évi  XXXIX.  törvény (a továbbiakban:  T.),  valamint  a társadalombiztosítás   igazgatási   szerveinek    irányításával kapcsolatos  feladat-  és hatáskörökről szóló  131/1998.  (VII. 23.)  Korm. rendelet (a továbbiakban: R.) egészének,  illetőleg egyes  rendelkezéseinek alkotmányellenessége  megállapítása  és megsemmisítése    iránt    több    indítvány    érkezett     az Alkotmánybírósághoz.  Az  Alkotmánybíróság   az   indítványokat egyesítette és együttesen, egy eljárás keretében bírálta el. Az   indítványokban  felvetett  alkotmányossági   kifogások   a következőkben foglalhatók össze: 1.  Az  indítványozók szerint az Országgyűlés a  törvényalkotás során  megsértette a jogalkotás alkotmányos  rendjét,  ezért  a törvény meghozatala ellentétes a jogalkotásról szóló 1987.  évi XI.  törvény (a továbbiakban: Jat.) több rendelkezésével, ennek folytán  pedig  az  Alkotmány 4. §-ában,  illetőleg  7.  §  (2) bekezdésében  foglaltakkal. Az indítványozók kifejtik,  hogy  a jogalkotás  szabályainak  megtartása  a  demokratizmus   és   a jogbiztonság  egyik  összetevője, ezáltal a  legitimitásnak  is forrása.  Erre figyelemmel a jogalkotási rend és a  jogalkotási eljárás   alapvető   szabályai  közvetlenül   kapcsolódnak   az Alkotmány  2. § (1) bekezdésében deklarált jogállam-elvhez  is, amellyel a támadott jogszabályok ugyancsak ellentétben állnak. Az   indítványozók   alkotmányellenesnek   tartják,   hogy    a törvényjavaslat  előkészítésének és tárgyalásának  folyamatában sem  társadalmi,  sem államigazgatási egyeztetés  nem  zajlott. Márpedig  a  Jat. 20. §-a szerint a jogalkalmazó  szerveket,  a társadalmi  szervezeteket és az érdekképviseleti  szerveket  be kell  vonni  az olyan jogszabályok tervezetének előkészítésébe, amelyek  az  általuk  képviselt és védett érdekeket,  illetőleg társadalmi viszonyokat érintik. Ez a szabály irányadó akkor is, ha  a törvényt önálló képviselői indítvány alapján tárgyalja és fogadja  el az Országgyűlés. Ha ugyanis a törvény – függetlenül a  törvényjavaslat  előterjesztésének  módjától  –  ténylegesen képviselt és védett társadalmi érdekeket érint, akkor az  ilyen érdekeket kifejező szervek bevonása a törvényalkotási eljárásba alkotmányos  követelmény.  Márpedig  a  társadalombiztosítással kapcsolatos  törvényhozás  “par exellence”  olyan,  amelyben  a társadalmi   szervezetek   és   az  érdekképviseletek   szerepe alkotmányosan megalapozott igény. Az  egyik indítványozó utal arra, hogy alkotmányosan nem  lehet különbséget  tenni az érdekképviseleti szervek joggyakorlásának foka  és  lehetősége között a törvényjavaslatok előterjesztője, indítványozója  szerint.  Ha  ez  mégis  megtörténik,  mint   a támadott  törvény tekintetében, akkor megvalósul a  jogalkotási folyamatban  is irányadó és az Alkotmány 70/A. § (1)  bekezdése által tiltott diszkrimináció. Hivatkoznak  az  indítványozók arra is, hogy a T.  javaslatának tárgyalása során lényeges eljárási szabálysértés történt, amely eljárási  szabálysértés  nemcsak  a  Jat.  tételes  szabályaiba ütközik,  de az ellentétes az Alkotmány 4. §-ában foglaltakkal, mert   ennek   az  alkotmányi  rendelkezésnek  az  alapján   az érdekképviseleti  szervek  bevonása  a  jogalkotási  folyamatba mellőzhetetlen  alkotmányos követelmény. Mivel  nem  vitatható, hogy   a   társadalombiztosítás  működtetésének  rendje   olyan jogterület,  amelyben  alapvető  társadalmi  érdekek  ütköznek, alapvető  társadalmi igények fogalmazódnak meg, az e  kérdésben való döntéshozatali folyamatban a társadalmi szervezeteknek, az érdekképviseleti  szervezeteknek  feltétlenül   szerepet   kell játszaniok.  A jogalkotási eljárásban e részvétel hiánya  azért már a törvény érvényességét érintő alkotmányossági probléma. Az  indítványozók kifejtik, hogy a jogalkotási eljárás törvényi szabályainak  megszegése  folytán az  érdekképviseleti  szervek elestek attól az érdekérvényesítési lehetőségtől, amely jogilag és  történetileg  is kialakult feladatukhoz  tartozik.  A  Jat. egyes   szabályainak  megsértése  emiatt  is  alkotmánysértéssé erősödik,     amelyre    tekintettel    a    törvény     egésze alkotmányellenessé vált. Összességében az indítványozók érvei szerint a támadott törvény egy  kellően  elő  nem készített jogalkotási folyamat  terméke, amely olyan súlyos jogalkotási eljárási hibákban szenved,  hogy azok    az    alkotmányellenesség   megállapítását   önmagukban megalapozzák. 2.  Van  olyan  indítványozói álláspont  is,  amely  szerint  a törvény  sérti  az Országgyűlés házszabályáról  szóló  46/1994. (IX.   30.)   Ogy.  határozat  (a  továbbiakban:   Hsz.)   több rendelkezését is, ezért annak alkotmányellenessége ez okból  is megállapítható. 3.  Hivatkoznak az indítványozók arra is, hogy a törvényalkotás folyamatában az Országgyűlés megsértette a társadalombiztosítás igazgatásáról  szóló 1991. évi LXXXIV. törvény (a továbbiakban: Öit.)  egyes  előírásait. Az Öit. 9. § (1) bekezdés  g)  pontja szerint   ugyanis  a  biztosítási  önkormányzatok   Közgyűlését véleményezési  jog  illette meg a társadalombiztosításra  és  a biztosítási  ágakra  vonatkozó törvények tervezeteit  illetően. Ezt  a  törvényi  rendelkezést  megsértve,  az  Országgyűlés  a támadott  T. megalkotása során nem tette lehetővé,  hogy  annak tervezetéről   a   két   önkormányzat   Közgyűlése    véleményt nyilváníthasson, amely súlyos eljárási szabálysértés  ugyancsak a törvény alkotmányellenességéhez vezetett. 4. Az egyik indítvány arra is utal, miszerint jogszokássá vált, hogy  az  új Országgyűlés az új Kormány megalakulásáig  csak  a hatalomváltással közvetlenül összefüggő szabályokat hozza  meg. Az   Országgyűlés  ezt  a  jogszokást  mellőzve  hozta  meg   a sérelmezett  törvényt, és ez a körülmény is  alkotmánysértéshez vezetett. 5.  Az  indítványozók  az  Alkotmány  több  rendelkezésének   a sérelmét    látják    abban,   hogy   a   társadalombiztosítási önkormányzatok megszüntetésével megszűnt az állampolgároknak és a járulékfizetőknek a társadalombiztosítás működésére vonatkozó törvényen    alapuló    ellenőrzési   joga,    ugyanakkor    az önkormányzatok   azonnali  megszüntetése  a   szociális   jogok gyakorlásának a veszélyeztetésével jár. Emiatt a T.  ellentétes az   Alkotmánybíróság   16/1998.  (V.  8.)   AB   határozatában kifejtettekkel    is,   amely   szerint   az   Alkotmánybíróság átmenetileg  – legkésőbb 2000. január 1. napjáig –  indokoltnak tartotta a társadalombiztosítási önkormányzatok fennállását  és működését.  Ezzel  összefüggésben  fogalmazódott  meg   az   az indítványi   álláspont,   hogy  az   Alkotmánybíróság   szerint voltaképpen   csak   a   társadalombiztosítási   önkormányzatok működése biztosítja a szociális ellátáshoz való alkotmányos jog megvalósulását,   így  az  önkormányzatok  felszámolásával   az Alkotmány ezen az alapon is sérül. 6.  A T. és az R. egyes rendelkezéseit érintő támadások körében az egyik indítványozó álláspontja szerint az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének jogállam-elvét sérti a T. 11. § b) pontja, mert az a  Jat.  15. § (2) bekezdésében foglalt felhatalmazási korlátot átlépi.   A   felhatalmazás  ugyanis   az   adott   szabályozás tárgykörébe  tartozó alapvető jogokat és kötelességeket  érint. Tudniillik    a   T.   1.   §   (2)   bekezdése    szerint    a társadalombiztosítás igazgatási szerveinek irányítását, és a T. 3.   §-a   alapján   a  társadalombiztosítási   vagyon   állami tulajdonlásával  kapcsolatos jogokat az a  személy  gyakorolja, akinek  jogállását,  feladat- és hatáskörét  érintő  jogszabály megalkotására  a  T.  11.  §  b)  pontja  felhatalmazást  ad  a Kormánynak.   Ennek  folytán  a  T.  szabályozási   tárgykörébe tartozó,  felügyelettel  és  irányítással  kapcsolatos   összes alapvető  jogokat  és kötelezettségeket az  R.  3.  és  4.  §-a tartalmazza.  Technikailag  a T. pusztán  a  felügyelet  tényét rögzíti,  míg  a  jogilag  értékelhető felügyeleti  eszköz-  és hatáskörrendszer   teljes   egészében   az   R.    szabályozási tartományába   került.   Ez  a  szabályozási   technika   pedig ellentétes  a  Jat.  15.  §-ában  foglaltakkal  és  ezáltal  az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének is a sérelmét jelenti. 7.  A  jogállamiság sérelmét látják az indítványozók abban  is, hogy  a  törvény a kihirdetését követő nyolcadik  napon  lépett hatályba,  ezáltal  az  érintettek  nem  készülhettek   fel   a megfelelő jogalkalmazásra, továbbá abban, hogy a T. 11.  §-a  a Kormányt  határidő tűzése nélkül hatalmazza fel  szabályozásra, végül   abban,   hogy  a  T.  19.  §-a  a   Kormánynak   a   T. végrehajtásához     szükséges    törvénymódosító     javaslatok Országgyűlés elé terjesztésére a T. hatálybalépésétől számított 90 napos határidőt biztosít. Az indítványozók szerint a T. és az R. hatálybalépése, valamint az  előirányzott törvénymódosítások elfogadása közötti átmeneti időben  hiányoznak  a  T.  és  az R. végrehajtásához  szükséges további   jogszabályok,  ez  pedig  súlyos  jogbizonytalanságot jelent.  Ennek  a szabályozatlan állapotnak az  elkerülését  az Alkotmánybíróság   a  már  hivatkozott  határozatában   annyira fontosnak  tartotta,  hogy  az Öit. alkotmányellenesnek  talált rendelkezéseit csak a jövőre nézve semmisítette meg,  nehogy  a társadalombiztosítási   önkormányzatok    működését    illetően szabályozatlan tárgykör, illetőleg joghézag keletkezzen.  A  T. 19.   §-a   viszont  éppen  ilyen  joghézagot   teremt,   amely jogbizonytalanság   az   Alkotmány  2.   §   (1)   bekezdésével összeegyeztethetetlen,   így  a   szabályozás   ez   okból   is alkotmányellenes. 8.  Az egyik indítványozó alkotmányellenesnek tartja a T. 3. §- ának azt a rendelkezését, miszerint az Alapokhoz tartozó vagyon és  a  biztosítási önkormányzatok vagyona állami tulajdon, mert az  nem  egyeztethető össze az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében foglalt  tulajdoni garanciával. A T. 3. §-ának az  a  szabálya, amely  a társadalombiztosítási önkormányzatok tulajdonát minden további   nélkül   állami  tulajdonnak   minősíti,   lényegileg “államosítást” valósít meg. A T. 3. §-a ugyanis egy különálló – nem  állami  –  tulajdoni formát egyenesen  állami  tulajdonnak deklarál,   azaz   tartalmilag  tulajdonelvonási   rendelkezést tartalmaz,  amely  azonban az Alkotmány 13. § (2)  bekezdésében foglaltak   szerint   csak  azonnali,   teljes   és   feltétlen kártalanítás    mellett    volna   alkotmányosan    lehetséges. Kártalanításról viszont a T. rendelkezéseiben szó sincs. Az   ezzel   kapcsolatos  alkotmányossági  kifogás   során   az indítványozó  felhívja az Öit. 4. §-ában  foglaltakat,  amelyek szerint az önkormányzatok jogi személyek voltak. Az Öit.  2.  § c) pontja pedig az önkormányzatok feladatai meghatározásánál  – egyebek   között   –  a  tulajdonukkal  való  rendelkezést   is feladatkörükbe utalta. A tulajdonosi jogok gyakorlására az Öit. 9.  §  (1)  bekezdés  j)  pontja az önkormányzatok  Közgyűlését ruházta    fel.    Ezek    szerint   a    társadalombiztosítási önkormányzatok tulajdona alkotmányos tulajdonvédelmet élvezett, így  annak törvénnyel történt elvonása az Alkotmány 13.  §-ában foglalt tulajdonvédelem megsértésével történt. Mindezekre  figyelemmel  alkotmányellenes  a  T.  10.   §   (3) bekezdésében foglalt az a rendelkezés is, amely a megszüntetett két  önkormányzat jogutódjának a Magyar Államot nevezi meg.  Az indítványozó úgy foglal állást, hogy az állami jogutódlást  még az  önkormányzatok  megszüntetésével  sem  lehet  alkotmányosan biztosítani.  A  tulajdon ugyanis – miként  az  a  támadott  T. rendelkezéseivel  történt – magának a tulajdonjog  alanyának  a megszüntetésével   együtt   is  elvonható,   amely   közhatalmi beavatkozás azonban nem fér össze az Alkotmány 13. § (1) és (2) bekezdésében  foglalt rendelkezésekkel. Utalt  az  indítványozó arra,   hogy   a  társadalombiztosítási  önkormányzatok,   mint szervezetek,   mint  önálló  jogalanyok  nem   élveztek   ugyan alkotmányos  védelmet, álláspontja szerint,  mint  tulajdonosok azonban  igen.  Minthogy pedig jogalanyként való megszüntetésük tulajdonuk    elvonását   eredményezte,    az    önkormányzatok megszüntetése  és  a  jogutódlás  megállapítása  az   Alkotmány rendelkezéseinek a megsértésével történt. 9.  Az  egyik  indítványozó alkotmányellenesnek  tartja  azt  a törvényi  rendelkezést,  amely szerint  a  társadalombiztosítás igazgatási  szerveinek irányítását a Kormány külön  rendeletben meghatározott személy útján gyakorolja [T. 1. § (2) bekezdése]. Az  indítványozó  szerint  a  társadalombiztosítási  igazgatási szervek irányításának jogával és a társadalombiztosítási vagyon feletti  állami  tulajdonosi jogok gyakorlásával  önkormányzati testületek  helyett  egy  meghatározott személyt  alkotmányosan felruházni  nem lehet. Ezt a lehetőséget ugyanis  az  Alkotmány kizárja. Az  Öit.  1. § (1) bekezdése a társadalombiztosítás működésének igazgatási  rendszerét  önkormányzati  igazgatásként  határozta meg. A T. 1. § (1) bekezdése a társadalombiztosítás igazgatását államigazgatássá alakítja át. Amíg tehát az Öit.  önkormányzati igazgatási  rendszerében a Kormánynak  csak  felügyeleti  jogai voltak,  addig a T. államigazgatási rendszerében a Kormányt  az irányítás   jogai  illetik  meg.  Az  indítványozó  álláspontja szerint   a  közvetlen  és  a  közvetett  irányítás  különbsége alkotmányos  jelentőségű. Erre figyelemmel rendelkezik  úgy  az Alkotmány   37.   §  (2)  bekezdése,  hogy  az   államigazgatás feladatkörükbe tartozó ágait és az alájuk rendelt  szerveket  a miniszterek irányítják. Ez a szabály nemcsak azt zárja ki, hogy a  miniszterelnök  e  minőségében  közvetlenül  államigazgatási irányítást  gyakoroljon, hanem azt is,  hogy  ilyen  irányítási feladatra  politikai államtitkár kapjon megbízást. Márpedig  az R.  2.  §-a  az  irányítási feladatokat politikai államtitkárra ruházza. Minthogy   az   Alkotmány  37.  §  (2)   bekezdésében   foglalt rendelkezés     alapján    alkotmányos    követelmény,     hogy államigazgatási   ágat,   illetve  a   Kormánynak   közvetlenül alárendelt szervet kizárólag miniszter irányíthat, a  T.  1.  § (1)  bekezdése és az R. 2. §-a alkotmányellenes. A T. 1. §  (1) bekezdéséből      ugyanis      megállapítható,      hogy      a társadalombiztosítás   alapjaival  és  szerveivel   kapcsolatos feladatok     államigazgatási     feladatok,      vagyis      a társadalombiztosítás  szervezete az államigazgatás  rendszerébe tartozik,  így  azt  kizárólag a Kormány  miniszteri  jogállású tagja  irányíthatja.  Ezáltal a T.  vonatkozó  rendelkezése  az Alkotmány  37.  §  (2) bekezdésébe ütközik,  így  az  külön  is alkotmányellenes. Ezen az alapon sérti a R. 2.  §-ában  foglalt rendelkezés is az Alkotmányt. Ezen   túlmenően   az   indítványozó   szerint   a   kifogásolt rendelkezések  az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállami  klauzulával,  ezen belül a jogbiztonság  alkotmányos követelményével  is  ellentétesek,  figyelemmel  arra,  hogy  a jogbiztonság  követelménye  az  átlátható,  egyértelmű,  azonos szintről    induló    államigazgatás-vezetés    és    irányítás követelményét is magában foglalja. Márpedig ezt a  követelményt a támadott rendelkezések nem biztosítják. 10.  Mindezekre  figyelemmel az indítványozók javasolták  a  T. egésze      alkotmányellenességének      megállapítását      és megsemmisítését, figyelemmel arra, hogy a T. lényegét alkotó 1. § (1) és (2) bekezdése, 3. §-a, 10. § (2) és (3) bekezdése, 11. §-ának  b)  pontja  és 19. §-a, valamint a törvény  megalkotása során követett jogalkotási eljárás ellentétes az Alkotmány 2. § (1)  bekezdésével, 4. §-ával, 7. § (2) bekezdésével, 13. §  (1) és  (2)  bekezdésével,  továbbá a 37. §  (2)  bekezdésével.  Az indítványozók  szerint  ugyancsak  alkotmányellenes  és   ezért teljes  egészében megsemmisítendő az R., mert  az  önállóan  is ellentétes  az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével  és  37.  §  (2) bekezdésével,    másrészt   alkotmányellenessége    azért    is megállapítható,  mert  alkotmányellenes törvény  végrehajtására irányult. Az egyik indítványozó kérte, hogy az Alkotmánybíróság az  Alkotmánybíróságról  szóló  1989.  évi  XXXII.  törvény  (a továbbiakban: Abtv.) 43. § (4) bekezdése alapján  a  kifogásolt jogszabályokat  olyan időpontra nézve semmisítse  meg,  hogy  a jogállami jogbiztonság követelményei ne szenvedjenek sérelmet.                                                               II. 1.  A T. külön, egyenként is támadott, az indítványozók szerint a törvény lényegét alkotó rendelkezései a következők:     1.  §  (1)  Az  Egészségbiztosítási és a Nyugdíjbiztosítási Alap  (a  továbbiakban  együtt: Alap)  felügyelete,  továbbá  a társadalombiztosítás  igazgatási  szerveinek  (a  továbbiakban: igazgatási szerv) irányítása állami feladat.     (2)   Az  Alapok  felügyeletét  a  Kormány,  az  igazgatási szervek   irányítását  a  Kormány  rendeletében   meghatározott személy útján gyakorolja.         3.   §   Az  Alapokhoz  tartozó  vagyon  és  a  biztosítási önkormányzatok vagyona állami tulajdon, a vagyonnal kapcsolatos tulajdonosi  jogokat a Kormány az 1. § (2)  bekezdése  szerinti személy  útján  gyakorolja azzal, hogy egyebekben  a  vagyonnal való   gazdálkodásra  az  államháztartásról  szóló  1992.   évi XXXVIII. törvény rendelkezései az irányadók.         10.   §   (2)   E   törvény  hatálybalépésével  egyidejűleg megszűnik  az  Egészségbiztosítási  Önkormányzat,  valamint   a Nyugdíjbiztosítási Önkormányzat.     (3)   A   megszűnő   Egészségbiztosítási  Önkormányzat   és Nyugdíjbiztosítási Önkormányzat jogutódja a Magyar Állam.     11.  §  Felhatalmazást  kap  a  Kormány,  hogy  rendeletben szabályozza     b)  A  központi  hivatali szerv irányítását ellátó  személy jogállását, feladat- és hatáskörét.         19.    §    Az    e   törvény   végrehajtásához   szükséges törvénymódosító  javaslatokat  a  Kormány  –   az   e   törvény hatálybalépésétől  számított  90  napon  belül  –  köteles   az Országgyűlés elé terjeszteni. 2.  Az alkotmányellenesnek tartott R. egészén belül a külön  is sérelmezett rendelkezések az alábbiak:     2.  §  A társadalombiztosítás központi hivatali szerveit  a Miniszterelnöki   Hivatal  e  feladattal  megbízott   politikai államtitkára (a továbbiakban: politikai államtitkár) irányítja.         A  3.  §  határozza  meg,  hogy a  2.  §-ban  meghatározott szervezeti    irányítási    jogkörök,   jogszabály-előkészítési feladatkörök,  a társadalombiztosítás pénzügyi alapjaival  való gazdálkodással    kapcsolatos   felügyeleti    jogkörök    mire vonatkoznak   és  e  §  (2)  bekezdésében  foglalt  rendelkezés állapítja  meg, hogy a politikai államtitkár nem  adhat  egyedi hatósági ügyekben utasítást a hivatali szervek részére.         Az  5. § (1) bekezdése értelmében az R. a T. hatálybalépése napján lép hatályba. 3.  Az  indítványokban megjelölt, az alkotmányossági  vizsgálat során figyelembe vett alkotmányi rendelkezések a következők:     2.  §  (1)  A  Magyar  Köztársaság független,  demokratikus jogállam.         4.  §  A szakszervezetek és más érdekképviseletek védik  és képviselik   a  munkavállalók,  a  szövetkezeti  tagok   és   a vállalkozók érdekeit.         7.   §   (2)  A  jogalkotás  rendjét  törvény  szabályozza, amelynek  elfogadásához  a jelen lévő országgyűlési  képviselők kétharmadának szavazata szükséges.         13.  §  (1)  A  Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.     (2)    Tulajdont    kisajátítani   csak   kivételesen    és közérdekből,  törvényben  szabályozott  esetekben   és   módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet.         37. § (2) A miniszterek a jogszabályok rendelkezéseinek  és a     Kormány    határozatainak    megfelelően    vezetik    az államigazgatásnak feladatkörükbe tartozó ágait és irányítják az alájuk  rendelt szerveket. A tárca nélküli miniszterek ellátják a Kormány által meghatározott feladataikat.         39.   §   (1)  Működéséért  a  Kormány  az  Országgyűlésnek felelős.  Munkájáról  az Országgyűlésnek  rendszeresen  köteles beszámolni. 4. A Jat. indítványokban felhívott rendelkezései az alábbiak:     15.  § (2) A szabályozás tárgykörébe tartozó alapvető jogok és  kötelezettségek  szabályozására  nem  lehet  felhatalmazást adni.         18.  § (3) Az azonos vagy hasonló életviszonyokat általában ugyanabban a jogszabályban, illetőleg azonos vagy hasonló módon kell  szabályozni.  A  szabályozás nem  lehet  párhuzamos  vagy indokolatlanul többszintű.         20.  § A jogalkalmazó szerveket, a társadalmi szervezeteket és  az  érdekképviseleti  szerveket  be  kell  vonni  az  olyan jogszabályok  tervezetének elkészítésébe,  amelyek  az  általuk képviselt és védett érdekeket, illetőleg társadalmi viszonyokat érintik.         38.   §   (1)  Ha  az  országgyűlési  bizottság   vagy   az országgyűlési képviselő törvényt kezdeményez és az Országgyűlés az   indítványt  elfogadja,  a  Kormányt  vagy   az   illetékes országgyűlési   bizottságot   bízza   meg   a   törvényjavaslat előkészítésével.     (3)   A   törvényjavaslat  tervezetének  a   véleményezésre bocsátásáról  és  –  az  Országgyűlés  döntése  alapján   –   a társadalmi vita megszervezéséről a Kormány gondoskodik. 5.  A  T-vel  hatályon kívül helyezett Öit-nek  az  indítványok elbírálása szempontjából releváns rendelkezései az alábbiak:     1.  §  (1) A társadalombiztosítás irányítását az elkülönült biztosítási   alapok  szerint  szerveződött  Nyugdíjbiztosítási Önkormányzat  és Egészségbiztosítási Önkormányzat  és  szerveik látják el.     (2) A biztosítási önkormányzat            c)    rendelkezik   a   biztosítási    önkormányzati     tulajdonnal.         4.   §   A   biztosítási  önkormányzat  jogi  személy,   az önkormányzat feladat- és hatásköre a Közgyűlést illeti meg.         7.  §  (12)  Az  e  törvény alapján megalakuló  biztosítási önkormányzatok megbízatása 2000. január 1-jéig tart.         9. § (1) A Közgyűlés     g)   feladatkörében  véleményezi  a  társadalombiztosításra vagy a biztosítási ágra vonatkozó törvények tervezeteit;      i)  feladatkörében  – ha a törvény egyetértési  jogot  nem állapított   meg  –  véleménynyilvánítási  jogot   gyakorol   a társadalombiztosítást    érintő    jogszabályok    tervezetével kapcsolatban;                              III. Az Alkotmánybíróság az indítványokat megalapozatlannak találta. Az  Alkotmánybíróság az indítványokat megküldte az  igazságügy- miniszternek és a Miniszterelnöki Hivatal társadalombiztosítást felügyelő  politikai államtitkárának, akiknek az  indítványokra tett  észrevételeit határozatának kialakítása során  figyelembe vette. 1.   Az   ún.  eljárási  alkotmányellenességgel,  a  jogalkotás alkotmányos    rendjét    sértő    indítványi    álláspontokkal összefüggésben az Alkotmánybíróság az alábbiakra mutat rá: Az  Alkotmánybíróság állandó gyakorlata alapján önmagában  véve az  az  eljárási mulasztás, hogy a jogszabály-előkészítés során az  érintettek  véleménynyilvánítását a Jat.  szerint  jogosult szervektől a jogalkotó nem szerezte be, a meghozott jogszabályt nem  teszi  alkotmányellenessé. Nem  állapítható  meg  tehát  a támadott T. alkotmányellenessége azon az alapon, hogy a törvény- előkészítésbe    a   törvényhozó   az   érdekelt    társadalmi, érdekegyeztetési és szakszervezeti szerveket nem vonta  be.  Az ezzel  kapcsolatos felelősség a törvényhozót terheli, de  ez  a körülmény a törvény alkotmányosságát nem érinti [54/1996.  (XI. 30.) AB határozat, ABH 1996, 195.]. Az   Alkotmánybíróság   már   1990-ben   a   352/B/1990/4.   AB határozatában   (ABH   1990,  229.)  a  Jat.   19-20.   §-aival összefüggésben megállapította, hogy önmagában a  Jat.  20.  §-a szerinti szervezetek és szervek törvényalkotási folyamatba való bevonásának az elmaradása nem teszi az egyébként szabályszerűen megalkotott törvényt alkotmányellenessé. A 32/1991. (VI. 6.) AB határozatában  (ABH 1991, 159.) pedig az Alkotmánybíróság  elvi éllel  mutatott  rá  arra,  hogy  a  Jat.  megsértése  csak  az Alkotmány    valamely   rendelkezésével   való    kapcsolatában eredményezheti  a megalkotott jogszabály alkotmányellenességét, az     alkotmányellenesség    megállapításához    a    törvény- előkészítésnek  ez  az  eljárási hibája azonban  önmagában  nem vezethet. A  34/1991.  (IV.  15.) AB határozatában (ABH  1991,  172.)  az Alkotmánybíróság  kifejtette,  hogy  az  Alkotmány  7.  §   (2) bekezdése   alapján   megalkotandó   új   jogalkotási   törvény elfogadására  még nem került sor. Ezt a törvényt  egyébként  az Országgyűlés   azóta  sem  hozta  meg.  Erre   figyelemmel   az Alkotmánybíróság  gyakorlatában  azt  az  elvi   állásfoglalást követi, amely szerint a Jat. szabályainak megsértése csak akkor valósít   meg   alkotmánysértést,  ha  az   egyben   alkotmányi alapelvbe, illetve konkrét alkotmányi rendelkezésbe is ütközik. A  30/1991.  (VI.  5.)  AB határozatában (ABH  1991,  421.)  az Alkotmánybíróság ugyancsak azt fejtette ki, hogy önmagában véve az  az  eljárási mulasztás, hogy a jogszabály-előkészítés során az  érintett  szervektől  nem kért  a  jogalkotó  véleményt,  a meghozott  jogszabályt  nem  teszi alkotmányellenessé.  Ezt  az alkotmánybírósági   álláspontot  erősíti   a   496/B/1990.   AB határozat  (ABH 1991, 495.), amelyben az Alkotmánybíróság  arra mutatott  rá,  hogy a jogszabály-előkészítő szerveknek  a  Jat. szerinti  vélemények  beszerzésével kapcsolatos  kötelezettség- mulasztása  – pusztán e mulasztás miatt – nem érinti  az  adott törvény  érvényességét.  A  jogszabály-előkészítésre  vonatkozó törvényi    előírások   megsértése   az    illetékes    szervek államigazgatási,    jogi,   esetleg   politikai    felelősségét alapozhatja csupán meg, de egyedül emiatt alkotmányellenességet megállapítani nem lehet. Az  Alkotmánybíróság  más  esetekben is  szükségesnek  tartotta annak  kimondását,  hogy a jogalkotásról  szóló  törvény  egyes rendelkezéseinek  a  figyelmen kívül hagyása  egyedül  ezen  az alapon nem vezethet az elfogadott törvény vagy egyéb jogszabály alkotmányellenessége  megállapításához, hanem  csak  akkor,  ha ennek   során  egyúttal  az  Alkotmány  valamely  szabálya   is megsérül. Az Alkotmány 7. § (2) bekezdése nem tette alkotmányos szabállyá  a  korábban megalkotott jogalkotásról szóló  törvény normáit.  E  kérdés  megítélésekor azt is szükséges  figyelembe venni,   hogy  a  jogalkotásról  szóló  törvénynek  a  törvény- tervezetek  előkészítésére vonatkozó szabályai  eltérőek  attól függően, hogy a javaslatot ki terjesztette az Országgyűlés elé. Ha   például   országgyűlési  képviselő  a   javaslattevő,   az előkészítés  és  egyeztetés során kevesebb  a  kötöttség,  mint amikor   a  Kormány  nyújtja  be  a  törvényjavaslatot.   Ezzel összefüggésben  utal  az Alkotmánybíróság  a  Jat.  38.  §  (1) bekezdésében   foglalt   szabályra,   amely   szerint:   ha   a törvényjavaslat  önálló  képviselői  indítvány  alapján  került benyújtásra,  a  törvényjavaslat  tervezetének  véleményezésére bocsátásáról – az Országgyűlés megbízása alapján  –  a  Kormány vagy   az   országgyűlési  bizottság  gondoskodik.  Az   önálló képviselői  indítványok véleményeztetése tehát  feltételezi  az Országgyűlés erre vonatkozó külön megbízását, döntését. Végül  nyomatékosan  hivatkozik az Alkotmánybíróság  a  7/1993. (II.  15.)  AB  határozatában  (ABH  1993,  419.)  foglaltakra, amelyben  összefoglalóan állapította meg,  hogy  a  jogszabályt előkészítő  szerveknek a Jat. szerinti vélemények beszerzésével kapcsolatos  kötelezettségszegése  önmagában  nem  érintheti  a jogszabály     érvényességét,    vagyis    pusztán     ez     a kötelezettségszegés  nem elégséges ok  a  kiadott  jogszabályok alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére.  A jogszabályok   előkészítésére  vonatkozó   törvényi   előírások megsértése   –  ismétli  a  határozat  –  csupán  a   jogalkotó államigazgatási,  esetleg  politikai  felelősségét  alapozhatja meg.  A  jogalkotási törvény rendelkezéseinek  figyelmen  kívül hagyása     csak    akkor    eredményezheti    a     jogszabály alkotmányellenességének megállapítását, ha az adott  jogszabály egyben  az  Alkotmány valamely rendelkezésébe  is  kifejezetten ütközik.  Az  Alkotmány  7.  §  (2)  bekezdése  nem  emelte  az Alkotmány   szintjére   a  jogalkotási   törvény   normáit.   E határozatában az Alkotmánybíróság elvi éllel mutatott  rá  arra is, hogy 1987 után – mind az időközben hatályon kívül helyezett társadalmi   vita  intézménye,  mind  pedig  a  szakszervezetek jogalkotási  folyamatba  való  intézményes  beillesztése  –   a korábbi,    alapvetően   államigazgatási   típusú    jogalkotás dominanciáját    volt    hivatva   ellensúlyozni    az    adott társadalompolitikai  tényező bekapcsolásával.  A  hatalmi  ágak elválasztására  épülő  államszervezetben azonban  szükséges  az állami és érdekképviseleti funkciók pontos elhatárolása,  ezért a jogalkotás – mint közhatalmi tevékenység – nem tehető függővé a közhatalmi jogosítványokkal nem rendelkező szakszervezetek és egyéb szervezetek állásfoglalásaitól. Ezért az Alkotmánybíróság álláspontja  szerint  a  jogalkotás  eljárási  rendje   és   az Alkotmány  4.  §-ában foglalt rendelkezés között  alkotmányosan értékelhető, közvetlen összefüggés nincs. Az Alkotmány  4.  §-a ugyanis  nem  tartalmaz előírást az érdekvédelmi és képviseleti tevékenység  konkrét  tartalmára vonatkozóan.  Ebből  pedig  az következik,   hogy   az  Alkotmányból  nem   vezethető   le   a szakszervezetek  és más érdekképviseletek kötelező  jogszabály- véleményezési joga, ennek elmulasztása tehát önmagában, pusztán ezen    az   alapon   nem   vezethet   az   alkotmányellenesség megállapításához.  Az 52/1997. (X. 14.) AB  határozatában  (ABH 1997, 331, 345.) az Alkotmánybíróság – utalással a 3/1997.  (I. 23.)  AB határozatban (ABH 1997, 39.), továbbá a 29/1997.  (IV. 29.)  AB  határozatban  (ABH  1997,  128.)  foglaltakra  is   – kifejtette,  hogy a törvényalkotás folyamata bizonyos  eljárási szabályainak  betartása a törvény érvényességének az  Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezethető jogállami követelménye. Ezért valamely  jogszabály megsemmisítéséhez nem  csupán  a  tartalmi alkotmányellenesség nyújt alapot, hanem az is, ha a jogalkotási eljárás  során olyan súlyos eljárási szabálytalanságot követtek el,  amely  a  jogszabály közjogi érvénytelenségét idézte  elő, illetőleg  amely  másként nem orvosolható,  csak  a  jogszabály megsemmisítésével.  Nem minősül azonban ilyen  súlyos  eljárási szabálysértésnek  az,  ha  a  jogszabály-előkészítés  során   a jogalkotó   az   érintett   közhatalmi   jogosítványokkal   nem rendelkező  szervektől  nem  kér  véleményt,  mert   az   ilyen vélemények  beszerzése  a  norma  közjogi  érvényességének  nem feltétele. Mindezekre  figyelemmel az Alkotmánybíróság a  törvény  egészét azon  az  alapon  támadó indítványokat, hogy a törvényhozó  nem tartotta  be a Jat-nak a törvényalkotási eljárással kapcsolatos szabályait, és ezzel megsértette az Alkotmány 4. §-ába, továbbá 7. § (2) bekezdésébe foglalt rendelkezéseket, megalapozatlannak találta és ezért elutasította. 2.   Az   Alkotmánybíróság  álláspontja   szerint   a   Jat-tal összefüggésben    kifejtettek   megfelelően    irányadóak    az Országgyűlés    Házszabályának    megsértésével     kapcsolatos indítványozói   álláspontokra  is.   Az   Alkotmánybíróság   az alkotmányossági  eljárásban  nem  találta  igazoltnak  a   Hsz. alkotmányellenességet  eredményező  megsértését   és   azt   az indítványozók sem bizonyították. Önmagában az a körülmény, hogy a  Hsz. 59. § (3) bekezdése alapján a Szociális és Egészségügyi Bizottság  felszólalásra  jelentkező vezetője  az  Országgyűlés döntése  alapján  nem  élhetett  felszólalással,  nem  teszi  a szabályszerűen megalkotott törvényt alkotmányellenessé,  ez  az eljárási  hiba  nem  valósítja  meg  az  Alkotmány  2.  §   (1) bekezdésében  deklarált jogállamiság, és vele összefüggésben  a jogbiztonság    sérelmét.   Ezért   az   Alkotmánybíróság    az alkotmányellenességet  ezen az alapon állító  indítványokat  is elutasította. 3.  Minden  alkotmányossági alapot nélkülöz az az indítványozói álláspont     is,     amely    szerint    alkotmányellenességet eredményezett,  hogy  az Öit. szerinti véleményezési  jogát  az önkormányzatok  Közgyűlése  a  támadott  törvény   tervezetével kapcsolatosan  nem  gyakorolhatta. A  T.  általános  indokolása szerint  a törvény a társadalombiztosítási igazgatási szervezet Kormány általi irányítását és az elkülönített állami pénzalapok Kormány  általi felügyeletét célszerűségi szempontból,  egyebek között    arra   való   tekintettel   rendeli   el,   hogy    a társadalombiztosítási önkormányzatok működése nem váltotta be a felállításukhoz   fűzött   reményeket.   A   T.    tárgya:    a társadalombiztosítási   önkormányzatok   megszüntetése   és   a társadalombiztosítási alapok felügyeletének, igazgatási szervei irányításának a Kormány alá helyezése. Ebből következik, hogy a társadalombiztosítási  önkormányzatoknak  az  Öit.  9.  §   (1) bekezdés  g)  pontja szerinti véleményezési jogköre  a  törvény céljával  és tárgyával összefüggésben, vagyis az önkormányzatok létezésével kapcsolatban nyilvánvalóan nem követelmény. Az Öit. 9.  §  (1)  bekezdés  g)  pontja  nem  alkotmányos  szabály,  a társadalombiztosítási  önkormányzatok saját  jövőbeni  létezése vagy  megszüntetése  tekintetében pedig a véleményezési  jogkör léte  jogilag értelmezhetetlen. Az Alkotmánybíróság ezért a  T. egészének  alkotmányellenességét ezen  az  alapon  sem  találta megállapíthatónak. 4. Az Alkotmány a Magyar Köztársaság alaptörvénye. Az Alkotmány tételes   jogszabály,  törvény,  amely  alkotmányos   szokásjog kialakulására nem ad felhatalmazást. A törvényhozási  tárgyakra nézve  a  parlament gyakorlatában az új választási időszakokhoz igazodóan  kialakult  gyakorlat – amely két  választási  ciklus után  még  szokásnak sem nevezhető – ezért semmilyen értelemben nem   hozható   összefüggésbe  az  Alkotmánnyal,   így   a   T. alkotmányellenességét  állító  indítvány   e   tekintetben   is megalapozatlan. 5. Az Alkotmánybíróság a 16/1998. (V. 8.) AB határozatában (ABK 1998,  május,  225-228.)  kifejtette,  hogy  az  Alkotmány  nem rendelkezik a társadalombiztosítási önkormányzatokról. Nincs az államnak    az    Alkotmányból    folyó    kötelezettsége     a társadalombiztosítási önkormányzatok létrehozására. Az államnak Alkotmányból      származó     kötelezettsége      ugyan      a társadalombiztosítási   rendszer   szabályozása   és    ezáltal működtetése,   de  annak  önkormányzatiságára  vonatkozóan   az Alkotmány nem határoz meg követelményeket. Ebből következik: az Országgyűlés  szabad  mérlegelési  körébe  tartozik,   hogy   – figyelemmel  a  társadalmi,  gazdasági,  szervezeti  és   egyéb célszerűségekre    –    meghatározza   a   társadalombiztosítás irányítási,   igazgatási   rendszerét.   E   határozatában   az Alkotmánybíróság      az      Öit.     egyes      rendelkezései alkotmányellenességét     állapította     meg     és     azokat megsemmisítette.  Rámutatott arra, hogy a  társadalombiztosítás szervezetének  kialakítása során az  Országgyűlésnek  úgy  kell eljárnia,  hogy  ne  sértse meg az Alkotmány rendelkezéseit.  A társadalombiztosítási   önkormányzatok   léte    azonban    nem alkotmányos    követelmény.   Ha   viszont    az    állam    az önkormányzatiság     konstrukcióját     választja,      azoknak rendelkezniük  kell  az  Alkotmány  2.  §-a  által  megkövetelt demokratikus legitimációval. Az Alkotmánybíróság az e határozatban kifejtettekre tekintettel megalapozatlannak  találta  azt az  indítványozói  álláspontot, amely   szerint  az  Alkotmánybíróság  a  társadalombiztosítási önkormányzatok     fennállását    alkotmányos    követelménynek tekintette, mert egyedül a társadalombiztosítási önkormányzatok működése  biztosíthatja a szociális ellátáshoz való alkotmányos jog    megvalósulását.    A    vonatkozó    határozatában    az Alkotmánybíróság – ezzel ellentétben – éppen azt  hangsúlyozta, hogy   a  társadalombiztosítási  önkormányzatok  létrehozásának alapja  nem  az  Alkotmány,  hanem a törvényhozói  elhatározás. Egyúttal  kiemelte  az Alkotmánybíróság azt  is:  a  közhatalom gyakorlásának  alkotmányos feltétele,  hogy  arra  demokratikus legitimáció  alapján  kerüljön sor. A  népszuverenitásra  épülő rendszerben a hatalmi ágak lehetnek önlegitimálók, ha közvetlen választáson  alapulnak.  A másik út a  közhatalom  elnyerésére, hogy  az  valamely más hatalmi ág közreműködésével történik.  A hatalomnak  azonban  ekkor is, ezen a láncolaton  keresztül  is visszavezethetőnek kell lennie a szuverén néphez [38/1993. (VI. 11.)  AB  határozat,  ABH  1993,  256,  262.].  Demokratikus  a legitimáció  tehát  akkor  is,  ha  a  közvetlenül   választott szervezet  által választott vagy kinevezett szervek,  személyek gyakorolnak   közhatalmat.  Amíg  a  választások,   kinevezések láncolata a választópolgároktól a közhatalmat gyakorló szervig, személyig folyamatos, a demokratikus legitimáció nem vitatható. Ezért  van  demokratikus  legitimációja  a  Kormánynak  és   az államigazgatás szervezetének is. Mindebből következik, hogy nem sérti  az Alkotmány 2. § (1) bekezdését a társadalombiztosítási önkormányzatok    törvény    általi    megszüntetése    és    a társadalombiztosítási    Alapok   felügyeletének,    irányítási szerveinek közvetlenül a Kormány alá rendelése. A  társadalombiztosítási önkormányzatok egyébként sem vették át teljesen  a  kormányzati  felelősséget  a  társadalombiztosítás igazgatásában,  hanem az irányítás jogai  az  Öit.  alapján  is megoszlottak  az  Országgyűlés,  a  Kormány  és  a  biztosítási önkormányzatok között. Ennek megfelelően a T-vel hatályon kívül helyezett  Öit.  nemcsak az önkormányzati igazgatás  szervezeti formáit  jelölte ki, hanem a társadalombiztosítás irányításában részt   vevő  szervek  munkamegosztásának  kereteit  is.  Ezért rendelkezett   úgy   az  Öit.  6.  §-a,  hogy   a   biztosítási önkormányzatok    állami    törvényességi    felügyeletét    az Országgyűlés, az Állami Számvevőszék és a Kormány látja el. Mivel  nem  vált  alkotmányos  szabállyá  az  Öit.  7.  §  (12) bekezdésének  az  a  rendelkezése sem, amely  szerint  az  Öit. alapján megalakuló biztosítási önkormányzatok megbízatása 2000. január  1-jéig  tart, az Alkotmánybíróság a  törvény  egészének megsemmisítésére  irányuló azokat az indítványokat,  amelyek  a társadalombiztosítási     önkormányzatok      megszüntetésének, illetőleg  idő  előtti  megszüntetésének  alkotmányellenességét állították, elutasította. 6.  Az  Alkotmánybíróság  nem találta  megalapozottnak  azt  az indítványozói  álláspontot sem, amely szerint a  T.  11.  §  d) pontja  olyan  körű  felhatalmazást adott a Kormány  részére  a rendeleti jogalkotást illetően, amely már túllép a Jat.  15.  § (2) bekezdésében foglaltakon, ezáltal a törvényhozó megsértette az  Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság elvét. A  Jat.  2-5.  §-ai  rögzítik azokat a tárgyköröket,  amelyekre nézve csak törvény állapíthat meg rendelkezéseket. A Jat. 15. § (2)   bekezdése  szerint  a  szabályozás  tárgykörébe   tartozó alapvető   jogok  és  kötelességek  szabályozására  nem   lehet felhatalmazást  adni.  A  Jat.  5.  §  j)  pontja  kifejezetten nevesíti  az  egészségügyi ellátást és a társadalombiztosítást, mint olyan tárgykört, amely az állampolgárok alapvető jogai  és kötelességei  körébe  tartozik és  ezért  azt  törvényben  kell szabályozni. A T. felhatalmazása alapján megalkotott R. azonban az   állampolgárokra  nézve  semmilyen  alapvető   jogot   vagy kötelezettséget nem tartalmaz, mert az – címének megfelelően  – kizárólag    a   társadalombiztosítás   igazgatási   szerveinek irányításával kapcsolatos feladat- és hatásköröket szabályozza. Az  R.  tartalmilag  a 2. §-ban meghatározott  és  irányítással feljogosított  személy  feladatainak  ellátásával   kapcsolatos belső  államigazgatási szabályokat foglalja magába, az alapvető jogokra,   illetőleg  kötelezettségekre  e  rendelkezések   nem vonatkoznak, azokkal közvetlen összefüggésben nem állnak. Az  Alkotmánybíróság már a 64/1991. (XII. 17.) AB határozatában (ABH  1991,  278.) kifejtette, hogy nem mindenfajta összefüggés az  alapjogokkal  követeli meg a törvényi szintű  szabályozást. Közvetett  és távoli összefüggés esetén nem sérti az  Alkotmány 8.  §-ában foglaltakat és a Jat. rendelkezéseit sem a rendeleti szint.   Ha   nem   így   lenne,  mindent  törvényben   kellene szabályozni.  Nem  sértette  tehát  meg  a  jogalkotó  a   Jat. rendelkezéseit,  illetőleg  az  Alkotmányt   sem   a   törvényi felhatalmazással, sem az R. feladat- és hatásköri  szabályainak kormányrendeletbe  foglalásával,  mert  azok  az  egészség-  és társadalombiztosításnak   nem   az   alapvető    jogokkal    és kötelezettségekkel  kapcsolatos  kérdéseit  szabályozzák.  Erre figyelemmel   az   Alkotmánybíróság   az   e   tekintetben   is megalapozatlan indítványokat elutasította. 7.   A   T.   10.  §  (1)  bekezdése  szerinti  hatálybaléptető rendelkezéssel,    továbbá   a   19.   §    szerinti    további törvénymódosítások        előterjesztésével         kapcsolatos rendelkezésekkel összefüggésben az Alkotmánybíróság  ismételten felidézi  a 16/1998. (V. 8.) AB határozatban (ABK 1998,  május, 232-233.)  foglaltakat.  Az  Alkotmánybíróság  e  határozatában kifejtette,  hogy az Öit. megsemmisített rendelkezései  alapján létrehozott  önkormányzatoknak nincs  meg  az  Alkotmány  által megkövetelt   demokratikus  legitimációja.   A   megsemmisített rendelkezések    következtében   a   törvényhozó    alkotmányos kötelezettségévé  vált, hogy a társadalombiztosítási  ellátások megszervezésére és igazgatására – akár önkormányzati, akár  más – alkotmányos megoldást dolgozzon ki. Az   Alkotmánybíróság  az  alkotmányellenesnek  ítélt  törvényi rendelkezések    megsemmisítése    időpontjával    kapcsolatban rámutatott arra, hogy a megsemmisítés visszamenőleges  hatályú, a   jövőre   szóló  hatályú,  illetőleg  az  azonnali   hatályú megoldásai  közül az azonnali hatályú megsemmisítés  fejezi  ki leginkább  a  működő  önkormányzatok legitimációjának  hiányát, ugyanakkor ez a megoldás sérti a legkevésbé az Alkotmány  2.  § (1)  bekezdésében deklarált jogállamiság elve  lényegét  alkotó jogbiztonságot és ez felel meg legjobban az Abtv. 43. § (2)  és (4)    bekezdésében   foglalt   követelményeknek.    Az    Öit. rendelkezései  alapján  gyakorlatilag  a  társadalombiztosítási önkormányzatok   biztosították  az   Alkotmány   70/E.   §-ában meghatározott  szociális ellátáshoz való  jog  megvalósulásának tekintélyes  részét.  Az önkormányzatok azonnali  megszüntetése azonban   a   biztosítási  ellátásokat  és  az   említett   jog gyakorlását  csak  akkor veszélyeztetné,  ha  a  törvényhozó  a társadalombiztosítás  igazgatására és  általában  működtetésére alkalmas alkotmányos szabályokat egyidejűleg nem dolgozta volna ki. Minthogy azonban a T. rendelkezéseivel ez megtörtént, a  T. kihirdetésétől     számított    nyolcadik     napon     történő hatálybalépésének  a  jogbiztonságot veszélyeztető  alkotmányos relevanciája  nincs.  A jogbiztonság veszélyeztetettsége  és  a szociális  ellátáshoz  való  jog  biztosításának  zavarai  –  a társadalombiztosítás  kontinuus irányítására  és  működtetésére tekintettel  –  nem állapíthatók meg, ezért az Alkotmánybíróság az  e  körben előterjesztett indítványokat is megalapozatlannak találta és elutasította. E  megállapítások értelemszerűen irányadóak  a  T.  19.  §-ában biztosított  90  napos határidőre, amely határidő  alatt  a  T. által   teremtett   új   irányítási,  működtetési   rendszerben szükségessé  vált  további törvénymódosítások  előterjesztésére állapított meg a támadott rendelkezés a Kormány számára törvény- javaslat    tételi   kötelezettséget.   A   további   szükséges törvénymódosítások nincsenek a társadalombiztosítás  folyamatos működtetésével   kapcsolatban,  ilyen  körülmények   között   a jogbiztonság veszélyeztetettsége nem igazolt, a határidő tűzése a   jogállam   tartalmi  klauzuláját  nem   sérti,   ezért   az Alkotmánybíróság az ezzel összefüggésben benyújtott  indítványt is megalapozatlannak találta. 8.   A   tulajdonjog  biztosítására  és  alkotmányi   védelmére vonatkozó indítványi érvelés szerint az államnak a demokratikus legitimáció  hiányában  működő  önkormányzatok  megszüntetésére vonatkozóan alkotmányos jogosultsága állt ugyan fenn,  de  csak annyiban,  amennyiben az állam alkotmányosan csak  feladataikat vonhatta el az önkormányzatoktól, tulajdonukat azonban már nem. Eszerint  az  önkormányzatok létét és működését – akár  pusztán saját  tulajdonuk  igazgatására és  kezelésére  –  az  államnak továbbra  is  biztosítania kellett volna,  mert  a  tulajdonjog alkotmányos védelme, az Alkotmány 13. § (1) és (2) bekezdésében foglalt  követelmény ezt az állam alkotmányos  kötelezettségévé teszi. Az indítványozó szerint a T. 3. §-ának az a rendelkezése tehát,  amely a társadalombiztosítási önkormányzatok tulajdonát a   törvény   erejénél  fogva  minden  további  nélkül   állami tulajdonnak minősíti, lényegileg “államosítást” valósít meg.  A tartalmilag tulajdonelvonást megvalósító rendelkezés  pedig  az Alkotmány  13.  §  (2)  bekezdésében  foglaltak  szerint   csak azonnali, teljes és feltétlen kártalanítás mellett történhetett volna  meg. Kártalanításról azonban a T. nem rendelkezik, ilyen körülmények  között  a  T.  a tulajdonjog  alkotmányi  alapjogi rendelkezését sérti, és az ezért is az alkotmányellenes. A  hatályon  kívül helyezett Öit. 1. § (1) bekezdése értelmében az   elkülönült   biztosítási   Alapok   szerint   szerveződött Nyugdíjbiztosítási    Önkormányzat    és    Egészségbiztosítási Önkormányzat   a   társadalombiztosítás   irányítását   és    a biztosítási Alapokhoz tartozó vagyonnal való gazdálkodást  volt hivatott biztosítani. Rámutat az Alkotmánybíróság arra, hogy  e feladatkörök  fennállásának hiányában  a  társadalombiztosítási önkormányzatok  saját vagyonának léte, kezelése és  működtetése önmagában   értelmezhetetlen.  Nem   áll   fenn   az   államnak alkotmányos  kötelezettsége arra nézve, hogy általa létrehozott bizonyos    szervezeteket   –   feladat-    és    hatáskörüknek megszüntetése,  elvonása után – továbbra is  fenntartson,  csak azért,  mert  e szervezeteket működési feltételeik  biztosítása érdekében vagyonnal látott el, így tulajdonnal rendelkeznek. Elvi  éllel  mutat  rá az Alkotmánybíróság  arra,  hogy  állami szerveknek    az   állammal   szemben   nincsenek   alkotmányos alapjogaik.  Márpedig a társadalombiztosítási önkormányzatok  – ahogy  ezt  az  Öit. miniszteri indokolása  is  kiemelte  –  az államszervezet  részét  képezték.  A  továbbiakban  rámutat  az Alkotmánybíróság    arra,    hogy    a    társadalombiztosítási önkormányzatok “saját” vagyona “célvagyon” volt. Ez a  tény  az Öit.   vonatkozó,  idézett  rendelkezéseiből   explicit   módon következik.    Az    Alkotmánybíróság   az   ún.    “célvagyon” funkcionálásával    és   alkotmányi   védelmével    kapcsolatos álláspontját a 26/1992. (IV. 30.) AB határozatában  (ABH  1992, 135,  139-140.) fejtette ki. Amennyiben az állam  alkotmányosan jogosult  megszüntetni,  azt a “célt”,  amelynek  megvalósítása érdekében  meghatározott szervezeteket  vagyonnal,  tulajdonnal látott    el,    e    “cél”   megszüntetése,   átcsoportosítása következtében a szervezet tulajdona is elveszti funkcióját, így azt  az  állam  a  működési céllal együtt  jogszerűen  vonhatja vissza.  Minthogy  a  társadalombiztosítási  önkormányzatok   a sajátos  céllal  tulajdonukban álló  vagyont  csak  az  általuk kezelt társadalombiztosítási Alapok működtetésére fordíthatták, e sajátos cél megszűnésével működésük feltétele, ezzel koherens összefüggésben  pedig saját vagyonuk feletti  rendelkezési  jog értelemszerűen  megszűnt,  vagyonukat  ettől  fogva   kizárólag “önfenntartásra”   fordíthatnák.   Ha   nem   így   lenne,    a társadalombiztosítási ellátások megszervezésére és igazgatására a  társadalombiztosítási önkormányzatok működtetésén kívül más, alternatív megoldás alkotmányosan nem volna megvalósítható. Mivel    az    állami    szervek    “célvagyona”    alkotmányos tulajdonvédelmet  magával  az  állammal  szemben  eszerint  nem élvez,   a   társadalombiztosítási  önkormányzatok   pedig   az államszervezet részeiként állami feladatokat teljesítettek,  az Alkotmány 13. §-a alapján az állammal szemben ezek a szervek se részesülhetnek  alkotmányos  tulajdonvédelemben.   A   korábban kifejtettek   szerint  ugyanakkor  nem  volt  az  államnak   az Alkotmányból  levezethető  kötelezettsége  arra   nézve,   hogy társadalombiztosítási   önkormányzatokat   hozzon   létre    és működtessen, így ilyen alkotmányi kötelezettség nyilvánvalóan a tulajdonjog védelmének – erre nézve nem is irányadó –  szabálya útján közvetetten sem keletkeztethető, illetőleg tartható fenn. Az Alkotmány 70/E. § (2) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság az  ellátáshoz  való jogot a társadalombiztosítás  útján  és  a szociális  intézmények rendszerével valósítja meg. Az Alkotmány e rendelkezése alapján tehát a társadalombiztosítás működtetése állami feladat. A társadalombiztosítási önkormányzatok eszerint –  szemben  más  köztestületekkel, így például a  kamarákkal  – kizárólag  államigazgatási feladat meghatározott módon  történő ellátására  jöttek  létre. Míg a kamarák  és  a  törvény  által létrehozott   egyéb  köztestületek,  amelyek  kényszertagsággal rendelkeznek és kényszerfinanszírozással működnek, csak részben látnak   el   közhatalmi  funkciókat,  a  társadalombiztosítási önkormányzatok  kizárólagos  feladata  közhatalmi  volt,   azok semmiféle   “civil”   funkcióval  nem   rendelkeztek.   Így   a társadalombiztosítási önkormányzatoknál  az  “egyesülési  elem” teljesen  hiányzott, vagyis azok “állami jellege” aggálytalanul bizonyítható, ezért az önkormányzatok az Öit. által nem  váltak alapjogi  jogosultakká,  tehát “az államszervezet  részei”-ként működött  önkormányzatok  tekintetében  a  köztulajdon   és   a magántulajdon  egyenjogúságának  és  egyenlő  védelemben   való részesítésének  alkotmányi rendelkezése irreleváns  és  nem  is járhat azzal, hogy e szervek “köztulajdona” a tulajdonhoz  való jog (Alkotmány 13. §-a) védelmét élvezze az állammal szemben. Megalapozatlan ezért az indítványozónak a más jogi személyekre, illetőleg civil szerveződésekre vonatkozó analóg érvelése.  Nem állami szervezeteket az állam valóban nem szüntethet meg,  csak alkotmányos  alapon.  E szervezetek létét  ugyanis  alkotmányos alapjogok és nemzetközi emberi jogi egyezmények garantálják. Az államszervezetnek, az állami szerveknek, így  az  önkormányzati alapon szerveződött társadalombiztosítási igazgatási szerveknek sincsenek  azonban alapjogaik: az állami szervek  az  alapjogok kötelezettjei és nem jogosultjai. Nem alkalmazható a helyi önkormányzatok analógiája sem. Ezeknek pozitív  alkotmányi alapja van, az önkormányzatok az  Alkotmány 43.  §-a alapján, továbbá az Alkotmány 44/A. §-ában felsoroltak alapján sajátos alapjogokkal – köztük tulajdonhoz való joggal – rendelkeznek.    A    helyi   önkormányzatokkal    szemben    a társadalombiztosítás önkormányzati igazgatásával nem szűnt  meg a  társadalombiztosítás  állami  jellege,  az  önkormányzatiság csupán az irányítás sajátos szervezeti megoldását jelentette. Mindebből   következik,   hogy  az  államszervezet   részeiként megalakult társadalombiztosítási önkormányzatok “célvagyona” az állammal szemben alkotmányos tulajdonvédelmet nem élvezett.  Az állami     feladat     más     alapokra     helyezésével,     a társadalombiztosítás    állami   irányításának    alkotmányosan megengedett    más    módon    történő    megszervezésével    a társadalombiztosítási önkormányzatok tulajdonát továbbra is  az alkotmányi  “célnak” kellett alárendelni, így a törvény  egésze és  a  T.  3.  §-ának  az  a  rendelkezése,  amely  szerint   a társadalombiztosítási alapokhoz tartozó vagyon és a biztosítási önkormányzatok   vagyona   állami   tulajdon,   az    Alkotmány tulajdonjog  védelmével kapcsolatos rendelkezéseit  nem  sérti, így nem alkotmányellenes. 9.  Az  Alkotmánybíróság  álláspontja szerint  nem  támasztható alkotmányossági  kifogás  a T. 1. §  (2)  bekezdésében  foglalt rendelkezéssel  szemben sem. Az indítványozó szerint  ugyan  az Alkotmány    kizárja    azt    a    lehetőséget,     hogy     a társadalombiztosítási igazgatási szervek irányításának  jogával és  a  társadalombiztosítási vagyon feletti állami  tulajdonosi jogok   gyakorlásával  önkormányzati  testületek  helyett   egy meghatározott  személy nyerjen alkotmányos  felhatalmazást,  az Alkotmány  azonban ilyen kizáró rendelkezést nem tartalmaz.  Az Alkotmánybíróság  már  többször idézett  16/1998.  (V.  8.)  AB határozata  szerint  az Országgyűlés szabad mérlegelési  körébe tartozik    a   társadalombiztosítás   irányítási,   igazgatási rendszerének a megállapítása, amelynek csupán egyik  lehetősége az   önkormányzatiság,   annak   léte   azonban   nem,   csupán demokratikus   legitimációja  alkotmányos  követelmény.   Ebből következik,  hogy  nincs  alkotmányi akadálya  annak,  hogy  az alapok   felügyeletét   a   Kormány,  az   igazgatási   szervek irányítását   pedig  a  Kormány  a  rendeletében  meghatározott személy  útján  gyakorolja. Ennek megfelelően a  T.  1.  §  (1) bekezdése  az  Alkotmány  70/E. § (2) bekezdésével  összhangban állapítja    meg,    hogy   az   Egészségbiztosítási    és    a Nyugdíjbiztosítási       Alap       felügyelete,        továbbá társadalombiztosítás igazgatási szerveinek  irányítása  állami, azaz   államigazgatási   feladat.  Így   összhangban   van   az Alkotmánnyal  annak törvényi megállapítása is, hogy  az  Alapok felügyeletét a Kormány, az igazgatási szervek irányítását pedig a  Kormány rendeletében megállapított személy útján gyakorolja. Alkotmányossági szempontból teljesen aggálytalan az, hogy a  T. az  államháztartás egyik alrendszerének, a társadalombiztosítás vagyontömegének felügyeletét a Kormányra telepíti. A Kormány az Alkotmány szerint nagyfokú szabadságot élvez atekintetben, hogy az  egyes, a Kormány hatáskörébe tartozó állami-államigazgatási feladatok  ellátását, irányítását, vezetését vagy  felügyeletét mely miniszter, illetőleg mely minisztérium hatáskörébe utalja, illetőleg,  hogy  ezek valamelyikét saját hatáskörében  tartja. Ezen  túlmenően a T. 1. § (2) bekezdése pusztán utaló  szabályt tartalmaz,  amely alkotmányjogilag irreleváns. Erre figyelemmel az   Alkotmánybíróság   a  T.  1.  §  (2)   bekezdését   támadó indítványokat is megalapozatlannak találta és elutasította. Nem alkotmányellenes az R. 2. §-ának az a rendelkezése, amely a társadalombiztosítás központi hivatali szerveinek  irányítására a  Miniszterelnöki  Hivatal  e feladattal  megbízott  politikai államtitkárát  nevezi  meg.  Az  indítványozók  szerint  ez   a rendelkezés  sérti  az Alkotmány 39. §-ában foglalt  miniszteri felelősség  elvét  és ellentétes az Alkotmány  37.  §-ának  (2) bekezdésével,   amely   szerint  a   miniszterek   vezetik   az államigazgatásnak feladatkörükbe tartozó ágait,  és  irányítják az alájuk rendelt szerveket. Az  Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy a T. 1. § (2) bekezdése és  az  R.  2. §-a az Alkotmány 35. § (1) bekezdése  c)  és  g) pontjának,  továbbá 40. § (3) bekezdésének alkotmányos  bázisán nyugszik.  Az Alkotmány 35. § (1) bekezdés c) pontja szerint  a Kormány  irányítja a minisztériumok és a közvetlenül alárendelt egyéb  szervek  munkáját, összehangolja tevékenységüket.  A  g) pont  pedig  úgy  rendelkezik, hogy a  Kormány  meghatározza  a szociális   és  egészségügyi  ellátás  állami  rendszerét,   és gondoskodik  az ellátás anyagi fedezetéről. Végül az  Alkotmány 40.   §   (3)   bekezdésében  foglalt  rendelkezés  alkotmányos felhatalmazást   ad   a   Kormánynak  arra   nézve,   hogy   az államigazgatás bármely ágát közvetlenül felügyelete alá  vonja, és  erre  külön szerveket létesítsen. E felhívott rendelkezések szerint  a  kormányzati struktúra kialakításában  az  Alkotmány alapján a kormányzat nagyfokú szabadsággal rendelkezik. Az  Alkotmány 39. § (1) bekezdése szerint működéséért a Kormány az  Országgyűlésnek felelős. E felelősség egyfelől a Kormány és a  Kormány tagjainak beszámolási kötelezettségében, másfelől  a konstruktív  bizalmatlansági indítvány  intézményében  testesül meg.   A   Kormány  és  a  Kormány  tagjai  az  Országgyűlésnek rendszeresen  kötelesek beszámolni. A miniszterek az  Alkotmány 39.  § (2) bekezdése szerint a Kormánynak, mint testületnek  is beszámolási   kötelezettséggel  tartoznak.  Az  Alkotmány   nem tartalmaz  rendelkezést  a  központi államigazgatási  struktúra egyéb szereplőinek feladatairól; jogállásukat az Alkotmány  39. §  (2)  bekezdése  alapján  törvény szabályozza.  E  törvény  a Kormány   tagjai   és   az   államtitkárok   jogállásáról    és felelősségéről szóló 1997. évi LXXIX. törvény, amelynek  18.  § (1)  bekezdése  szerint  a  politikai  államtitkár  feladata  a miniszter   országgyűlési   képviseletének   elősegítése,    az Országgyűlésben      képviselettel      rendelkező       pártok képviselőcsoportjaival,  illetve  a   pártokhoz   nem   tartozó képviselőkkel  való  kapcsolattartás, a  társadalmi,  gazdasági érdekképviseletekkel való együttműködés koordinálása,  valamint –  amennyiben  törvény,  a  Kormány, a  miniszterelnök  vagy  a miniszter    eltérően   nem   rendelkezik   –    a    miniszter helyettesítése,  továbbá  a  miniszterelnök  vagy  a  miniszter általános hatáskörébe utalt ügyek ellátása. A törvény 18. § (2) bekezdése  pedig  úgy  rendelkezik, hogy politikai  államtitkár meghatározott feladat elvégzésére is kinevezhető. A törvény 18. §   (4)   bekezdése  értelmében  a  politikai   államtitkár   a miniszternek,    illetőleg    a   miniszterelnöknek    tartozik felelősséggel. Rámutat  az  Alkotmánybíróság arra, hogy az  R.  2.  §-a  által megnevezett  politikai  államtitkár a  Miniszterelnöki  Hivatal vezetésével   megbízott   miniszternek   tartozik   közvetlenül felelősséggel, aki – mint a Kormány tagja – közvetlenül felelős a  Kormány  és  az  Országgyűlés irányában.  A  Miniszterelnöki Hivatalról  szóló  137/1998.  (VIII.  18.)  Korm.  rendelet  (a továbbiakban:   Korm.r.)  1.  §-a  szerint  a   Miniszterelnöki Hivatalt  miniszter vezeti. A Korm.r. 2. §-ának  (2)  bekezdése úgy  rendelkezik,  hogy  a  Hivatal szervezeti  keretei  között önálló  feladatkörrel működnek a Hivatal meghatározott  szakmai feladattal  megbízott politikai államtitkárai, a  (3)  bekezdés szerint   pedig  az  önálló  szakmai  feladatkörrel   megbízott politikai  államtitkár a miniszter közvetlen alárendeltségében, külön   jogszabályban  vagy  kormányhatározatban  meghatározott feladatokat   lát  el.  A  politikai  államtitkár  tevékenysége egyebekben  a szakterületileg illetékes miniszter  feladat-  és hatáskörét  nem  érinti. A Korm.r. 12. § h) pontja  rendelkezik arról, hogy a Hivatal egyéb feladatai körében – az e feladattal megbízott    politikai    államtitkár    útján    ellátja     a társadalombiztosítási feladatokat. A   kifejtettekből   következik,  hogy  a  társadalombiztosítás irányításával kapcsolatban töretlenül érvényesül  az  Alkotmány 39. § (1) bekezdése szerinti miniszteri felelősség elve, hiszen az    R.    2.   §-ában   megnevezett   politikai   államtitkár tevékenységéért  az Országgyűlésnek a Miniszterelnöki  Hivatalt vezető  miniszter  tartozik  felelősséggel,  aki  egyébként  az Alkotmány 39. § (2) bekezdése szerint a Kormánynak is felelős. Bár  az Alkotmány 37. § (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy  az államigazgatás  feladatkörükbe  tartozó  ágait  a   miniszterek vezetik   és   a  miniszterek  irányítják  az  alájuk   rendelt szerveket,  e rendelkezésből nem következik, hogy az  Alkotmány 35. § (1) bekezdésének c) pontja, illetőleg 40. § (3) bekezdése alapján   a   Kormány   nem   volna  jogosult   közvetlenül   a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter alá rendelt politikai államtitkárt megbízni a társadalombiztosítás központi  hivatali szerveinek  irányításával.  Ha így  lenne,  irányítási  feladat ellátásával  a  tárca nélküli miniszter sem volna felruházható, holott  ez  a  jogosultság az Alkotmány 37. § (2)  bekezdéséből egyenesen következik. Mivel   az   R.   2.  §-a  szerinti  politikai  államtitkár   a Miniszterelnöki    Hivatalt    vezető    miniszter    közvetlen alárendeltségében,   az   ő  mögöttes  miniszteri   felelőssége mellett,   a   komplex   kormányzati  közigazgatási   struktúra meghatározott feladatkör ellátására rendelt szerveként látja el a    társadalombiztosítás    központi    hivatali    szerveinek irányítását, az Alkotmány 37. § (2) bekezdésének, illetőleg 39. §-ának  sérelme  nem állapítható meg, ezért az Alkotmánybíróság álláspontja  szerint  az  R.  2.  §-át  támadó  indítványok  is megalapozatlanok. A kifejtett indokokra figyelemmel az Alkotmánybíróság mind a T. mind  pedig az R. egésze és egyes rendelkezései tekintetében  a megalapozatlan  indítványokat elutasította. Az Alkotmánybíróság határozatának   a   Magyar  Közlönyben  való   közzétételét   a határozatban   kifejtett  alkotmányossági   indokokra   és   az indítványok     elbírálásával    kapcsolatos    közérdeklődésre figyelemmel rendelte el.                        Dr. Sólyom László                   az Alkotmánybíróság elnöke            Dr. Ádám Antal                    Dr. Bagi István        alkotmánybíró                       alkotmánybíró                                        Dr. Erdei Árpád                  Dr. Holló András        alkotmánybíró                       alkotmánybíró                                        Dr. Kilényi Géza                  Dr. Kiss László        alkotmánybíró                       alkotmánybíró                                        Dr. Lábady Tamás                 Dr. Németh János        előadó alkotmánybíró                alkotmánybíró                                        Dr. Tersztyánszky Ödön             Dr. Vörös Imre        alkotmánybíró                       alkotmánybíró Dr. Ádám Antal alkotmánybíró különvéleménye Nem   értek   egyet   a   határozat   indokolásának   azzal   a megállapításával, amely szerint "a jogalkotás  eljárási  rendje és   az   Alkotmány   4.  §-ában  foglalt  rendelkezés   között alkotmányosan  értékelhető,  közvetlen  összefüggés  nincs.  Az Alkotmány 4. §-a ugyanis nem tartalmaz előírást az érdekvédelmi és  képviseleti tevékenység konkrét tartalmára vonatkozóan". Az Alkotmány   4.   §-a   alapján:  "A  szakszervezetek   és   más érdekképviseletek  védik  és  képviselik  a  munkavállalók,   a szövetkezeti    tagok   és   a   vállalkozók    érdekeit".    A szakszervezetek  és  más érdekképviseletek  ezáltal  alkotmányi alapintézménynek minősülnek. Az Alkotmány 2.  §  (1)  bekezdése pedig    megállapítja:   "A   Magyar   Köztársaság   független, demokratikus    jogállam".   Az   Alkotmány    előbb    idézett rendelkezései  folytán  a  magyar  demokratikus  jogállamban  a törvényalkotó  köteles az érintett szakszervezetekkel,  illetve más  érdekképviseletekkel végzendő egyeztetés  után  törvényben megállapítani,  hogy  ezek  a szervezetek  milyen  egyetértési, véleményezési,    kifogásolási   és   egyéb    jogosítványokkal rendelkeznek   a  rendeltetésüket  érintő  életviszonyokra   és intézményekre    vonatkozó   jogszabályok    előkészítése    és alkalmazása  során.  Ezt  a  kötelezettséget  alátámasztja   és megerősíti  több olyan érdekképviseleti tárgyú nemzetközi  jogi okmány, amelynek Magyarország jelenleg is kötelezettje, illetve a  jövőben  részese  kíván  lenni.  Az  ilyen  nemzetközi  jogi kötelezettségeknek  alkotmányos  jelentőséget   tulajdonít   az Alkotmány  7. § (1) bekezdése, amely kinyilványítja: "A  Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert  szabályait,  biztosítja  továbbá  a  nemzetközi  jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját". Sajnos  a  törvényalkotó az Alkotmány  7.  §  (2)  bekezdésének előírása  ellenére  a  rendszerváltozás óta  eltelt  közel  egy ivtized  alatt nem fogadta el a jogalkotás rendjéről szóló  új, korszerű   törvényt.  Az  Országgyűlés  azonban  nem   helyezte hatályon kívül az 1987-ből származó jogalkotási törvény  (Jat.) 20.   §-át,   amely  szerint:  "A  jogalkalmazó  szerveket,   a társadalmi  szervezeteket és az érdekképviseleti  szerveket  be kell  vonni  az  olyan jogszabályok tervezetének elkészítésébe, amelyek  az  általuk  képviselt és védett érdekeket,  illetőleg társadalmi   viszonyokat  érintik".  Álláspontom   szerint   az Alkotmány   4.   §-a   és  a  Jat.  20.   §-a   között   szoros alkotmányossági  összefüggés áll fenn.  Mivel  a  jogalkotó  az 1998.  évi  XXXIX. törvény előkészítésekor nem  teljesítette  a Jat.   20.   §-ában   előírt  kötelezettségét,  alkotmányossági vonatkozású  törvénysértést követett el. Az Alkotmánybíróságnak ezért  meg kellett volna állapítania eme alkotmányi vonatkozású törvényi   rendelkezés  sérelmét.  Annak  megítélése   már   az Alkotmánybíróság  mérlegelési jogkörébe tartozik,  hogy  ez  az eljárási  törvénysértés milyen jogkövetkezményt  eredményez  az elfogadott törvény érvényességére vonatkozóan. Budapest, 1998. november 23.                                                  Dr. Ádám Antal                                                   alkotmánybíró     Dr. Holló András alkotmánybíró különvéleménye Egyetértek  a  társadalombiztosítás pénzügyi  alapjainak  és  a társadalombiztosítás  szerveinek  állami  felügyeletéről  szóló 1995.   évi  XXXIX.  törvény  (továbbiakban:  Tv.)  egésze   és meghatározott       rendelkezései       alkotmányellenességének megállapítására   és   megsemmisítésére  irányuló   indítványok elutasításával. A   társadalombiztosítás  igazgatási  szerveinek  irányításával kapcsolatos  feladat-  és hatáskörökről szóló  131/1998.  (VII. 23.)   Korm.  rendelet  (továbbiakban:  R)  2.  §-ában  foglalt rendelkezés    alkotmányellenességének    megállapítására    és megsemmisítésére irányuló indítványok elutasításával nem  értek egyet. A   T.   1.  §  (1)  bekezdése  az  Egészségbiztosítási  és   a Nyugdíjbiztosítási  Alap felügyeletét és a társadalombiztosítás igazgatási    szerveinek    irányítását    állami    feladatnak minősítette, egyben kimondva, hogy ezt az állami feladatot  (az Alapok felügyeletét, az Alapokhoz tartozó vagyonnal kapcsolatos tulajdonosi   jogok   gyakorlását,   az   igazgatási    szervek irányítását) a Kormány "meghatározott személy útján" látja el. A   T.  felhatalmazó  rendelkezése  alapján  a  Kormány  ezt  a feladatot  a  Miniszterelnöki Hivatal politikai  államtitkárára ruházta. A  R.  2. §-a túllépte a Kormánynak az Alkotmányban biztosított szervezetépítési szabadságát. A  Kormány szervezetépítési döntésének alkotmányos határait  az Alkotmány az alábbi rendelkezéseivel vonja meg:        –  az  államigazgatási ágazatok vezetése miniszteri  feladat    (Alkotmány 37. § (2) bekezdés);    –  az  Országgyűlés  előtt politikai  felelősséggel  csak  a    Kormány    tagjai    taroznak    (a    végrehajtó    hatalom    ellenőrzésének alkotmányos garanciája – Alkotmány 39. §  (2)    bekezdés);    –  az államigazgatás bármely ága közvetlen kormányfelügyelet    alá  vonásának  alkotmányi felhatalmazása, s egyben  erre  a    feladatra külön (önálló) szerv létrehozása (Alkotmány 40.  §    (3) bekezdés); A T. 1. és 3. §-ában meghatározott állami feladat – tartalma és nagyságrendje  szerint – megállapíthatóan  egy  államigazgatási ágazat  irányítását magában foglaló feladat. Ezt az ágazatot  a törvényalkotó  a Kormány irányítása alá helyezte,  azzal,  hogy felhatalmazta a Kormányt annak a személynek a kijelölésére, aki a  Kormány nevében az ágazat irányításával kapcsolatos  jogokat gyakorolja. Az Alkotmány hivatkozott rendelkezései  szerint  az ágazat  irányítása miniszterre ruházandó feladatnak minősül.  A Kormány   tagjai   és   az   államtitkárok   jogállásáról    és felelősségéről  szóló  1997.  évi  LXXIX.  törvény  18.  §  (2) bekezdése  kétségtelenül  úgy rendelkezik,  hogy  a  "politikai államtitkár meghatározott feladat elvégzésre is kinevezhető". A törvényben  megfogalmazott feladat (eltekintve most az  idézett rendelkezés  nyelvtani értelmezéséből eredő  bizonytalanságtól, miszerint  az  időben  véges  feladat  elvégzése  és  nem   egy folyamatos  feladat ellátása utal) nyilván  nem  lehet  ágazati feladat  és  –  nagyságrendje szerint –  olyan  "Kormány  által meghatározott   feladat"   sem,   amelyeket   a    tárcanélküli miniszterek   látnak  el.  (Alkotmány  37.  §   (2)   bekezdés) Ugyanakkor a politikai államtitkár alkotmányjogi felelőssége  a miniszter   és  a  miniszterelnök  viszonyában  áll   fenn.   A társadalombiztosítási  ágazat irányításának  a  Miniszterelnöki Hivatal  politikai  államtitkárára ruházása ezáltal  kétségessé teszi   az  ágazat  irányításáért  való  miniszteri  felelősség meglétét.  A Miniszterelnöki Hivatalról szóló 137/1998.  (VIII. 18.)  Korm.  rendelet 2. § (3) bekezdésére utalva,  kérdéses  a miniszteri  felelősség  fennállása, ha a  társadalombiztosítási ágazat   irányításával  kapcsolatos  feladat-  és  hatásköröket önálló  feladat- és hatáskörként gyakorolja az  államtitkár  és azok   nem  soroltattak  a  miniszter  feladatkörébe  és  ezzel felelősségi körébe. Mindezekre  tekintettel az R. 2. §-a, amely a T.  alkotmányjogi szempontból pontatlan felhatalmazását ("meghatározott személy") alkotmánysértő  módon hajtotta végre, nevezetesen:  a  központi államigazgatási ágazat irányítását magában foglaló feladatot  a maga   teljességében  miniszteri  jogállású   személy   helyett politikai  államtitkárra  ruházta,  alkotmányellenes,  ezért  a felhatalmazó  rendelkezést az Alkotmánybíróságnak  meg  kellett volna semmisítenie. Budapest, 1998. november 23.                                                Dr. Holló András                                                   alkotmánybíró Dr. Kiss László alkotmánybíró különvéleménye Az   Országgyűlésnek  joga  volt  arra,  hogy  megszüntesse   a társadalombiztosítási  önkormányzatokat.  Az  a  mód   azonban, ahogyan  ezt  tette  –  álláspontom szerint  –  több  okból  is alkotmányossági   aggályokat   támaszt.   Ez   utóbbiakat    az Alkotmánybíróságnak  összefüggéseiben  is  értékelnie   kellett volna,  s  a  szükséges konzekvenciákat – akár a T.  és  az  R. alkotmányellenességének kimondásával  is  –  le  kellett  volna vonnia. 1.  A  határozat  többhelyütt is elvi  jelentőséget  tulajdonít annak,  hogy  a  "Kormány  rendeletében meghatározott  személy" kizárólag  csak  az  "igazgatási  szervek  irányításában"  vesz részt.  Ennek  ugyanakkor maga a T. mond ellent  a  3.  §-ában, amely  szerint: "Az Alapokhoz tartozó vagyon és  a  biztosítási önkormányzatok vagyona állami tulajdon, a vagyonnal kapcsolatos tulajdonosi  jogokat a Kormány az 1. § (2)  bekezdése  szerinti személy útján gyakorolja..." Nincs  tehát arról szó, hogy a politikai államtitkár  kizárólag csak  "az  igazgatási  szervek irányításának"  feladatát  kapta volna  meg.  Annak ellenére nincs így, hogy a T.  11.  §-a  már ismét  csak  arról  szól, hogy a Kormány felhatalmazást  kap  a központi    hivatali   szerv   irányítását    ellátó    személy jogállásának,  feladat-  és  hatáskörének  rendeletben  történő szabályozására. A  politikai  államtitkárnak tehát ténylegesen kétféle  jogköre van: a/  A  T.  1.  § (2) bekezdése alapján gyakorolja az igazgatási szervek irányítását; b/  A  T. 3. §-a alapján az ő személyén keresztül gyakorolja  a Kormány a vagyonnal kapcsolatos tulajdonosi jogokat. E kettős tartalom adja hatáskörének kereteit (de tartalmát is), amelynek    rendeleti   szintű   szabályozására    a    Kormány felhatalmazást  kapott.  (T.  11.  §:  "felhatalmazást  kap   a Kormány,  hogy rendeletben szabályozza: b/ A központi  hivatali szerv  irányítását  ellátó  személy  jogállását,  feladat-   és hatáskörét.") Ebben a hatáskörben a T. 3. §-a szerint ugyancsak őt  megillető "vagyonnal kapcsolatos tulajdonosi jogosítványok" is benne vannak. A pontatlan és parttalan, – éppen ezért a Jat. 15.  §  (1)  és  (2)  bekezdésébe is ütköző  felhatalmazás  így gyakorlatilag    a    teljes   társadalombiztosítási    vagyont "átcsúsztatta"  a  politikai államtitkár  hatáskörébe,  nemcsak annak   a   "szervi"  irányításával  kapcsolatos  feladat-   és hatásköröket.  Ilyen alapról vitatható az AB  határozat  III.6. pontjában  írt  fejtegetés helyessége is.  A  Jat.  15.  §  (2) bekezdése  szerinti  követelmény ugyanis csak  akkor  teljesült volna,  ha a T. a felügyelet tárgykörével kapcsolatos  alapvető jogokat és kötelezettségeket előbb már maga (és kizárólag maga) szabályozta  volna.  A Jat. 5. § j/ pontja  kifejezetten  olyan tárgykörként   említi   a   társadalombiztosítást,   amely   az állampolgárok  alapvető jogai és kötelességei körébe  tartozik; ilyenként pedig azt törvényben kell szabályozni. Ez a reguláció védelem  alatt áll: "A szabályozás tárgykörébe tartozó alapvető jogok    és    kötelezettségek   szabályozására    nem    lehet felhatalmazást adni." (Jat. 15. § (2) bek.) A  Jat.  4.  §  c/  pontja értelmében az állami pénzügyeket  is törvényben   kell   szabályozni.  Az  állami  tulajdonná   lett biztosítási  önkormányzati vagyon "pénzügyei" nyilvánvalóan  az állami  pénzügyek  körébe tartoznak, amelyre  nézve  a  Jat.  a törvényi  szintű  regulációt írja elő. A T. ahelyett,  hogy  az érdemi  rendezést  maga elvégezte volna, megelégedett  azzal  a formulával, hogy "...a tulajdonosi jogokat a Kormány  az  1.  § (2) bekezdése szerinti személy útján gyakorolja." Nem elégíti ki a T. 11. §-ában adott felhatalmazás sem azokat a követelményeket, amelyeket a Jat. 15. § (1) bekezdése  állított fel.  A  felhatalmazás "tárgya" féloldalas  lett,  "kereteiről" pedig  szó  sem  esik.  (Gondolok itt a  vagyonnal  kapcsolatos tulajdonosi jogok gyakorlására.) A felhatalmazás módja és az R. címe elrejti azt a tényt, hogy a politikai   államtitkár   a  társadalombiztosítási   igazgatási szervek  irányítása körében és közben (a T. 3.  §-ában  számára biztosított      lehetőséggel      élve)      gyakorolja      a társadalombiztosítási    vagyonnal   kapcsolatos    tulajdonosi jogosítványokat  is  (a  lényeget  aligha  rejtheti  el  az   a szófordulat, hogy a "tulajdonosi jogokat a Kormány az 1. §  (2) bekezdése  szerinti személy útján gyakorolja").  A  tulajdonosi jogosítványok gyakorlása és az állampolgárok alapvető jogai  és kötelességei között pedig – szemben a határozattal  –  igencsak szoros a kapcsolat. 2.  A  határozat  több  olyan korábbi AB határozatot  is  idéz, amelyek  szerint az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata alapján önmagában   az  az  eljárási  mulasztás,  hogy  a   jogszabály- előkészítés során az érintettek vélemény-nyilvánítását  a  Jat. szerint  jogosult  szervektől a jogalkotó nem  szerezte  be,  a meghozott  jogszabályt  nem  teszi  alkotmányellenessé.   (Pl.: 352/B/1990/4.  AB  hat., ABH 1990. 229; 32/1991.  (VI.  6.)  AB hat., ABH 1991. 159; 30/1991. (VI. 5.) AB hat., ABH 1991.  421; 496/B/1990.  AB  hat.,  ABH 1991. 495.) A  határozatban  írtnál nagyobb jelentőséget kellett volna tulajdonítani az "önmagában" kifejezésnek, amellyel kapcsolatban ugyancsak több AB határozat közelebbi pontosításokat is tesz. Így: a 7/1993. (II.  15.)  AB határozat   rögzítette,  hogy  a  jogszabályok   előkészítésére vonatkozó törvényi előírások megsértése akkor eredményezheti  a jogszabály alkotmányellenességének megállapítását, ha az  adott jogszabály  egyben  az  Alkotmány  valamely  rendelkezésébe  is kifejezetten ütközik. Az Alkotmány 4. §-a – az egyik  indítvány alapján  – belekerül ebbe a körbe. A határozat maga is értékeli ezt  a kapcsolatot: "a szakszervezetek és más érdekképviseletek védik és képviselik a munkavállalók, a szövetkezeti tagok és  a vállalkozók   érdekeit."  A  határozat  szerint  azonban:   "az Alkotmánybíróság  álláspontja  szerint  a  jogalkotás  eljárási rendje  és  az  Alkotmány 4. §-ában foglalt rendelkezés  között alkotmányosan  értékelhető,  közvetlen  összefüggés  nincs.  Az Alkotmány 4. §-a ugyanis nem tartalmaz előírást az érdekvédelmi és képviseleti tevékenység konkrét tartalmára vonatkozóan." Álláspontom  szerint azonban ennek az alkotmányi rendelkezésnek éppen  azáltal nőtt meg a jelentősége, mivel annak a T. 3.  §-a maga  adott  tartalmat  azzal,  hogy  a  vagyonnal  kapcsolatos tulajdonosi  jogról szólt, amelynek ha nem  is  címzettjei,  de mindenképpen érintettjei a társadalombiztosítottak. Ez utóbbiak V akiknek egyébként a fentiek szerint a "társadalombiztosítás"- hoz  alapvető  jogaik  és kötelezettségeik  fűződnek  –  lettek elzárva érdekeik képviseletétől. Ebben az összefüggésben  tehát nem teljesült a 16/1998. (V. 8.) AB határozat (ABK 1998. május, 225-228.)     ama    kitétele    sem,    amely    szerint     a társadalombiztosítás   szervezetének   kialakítása   során   az Országgyűlésnek  úgy  kell eljárnia,  hogy  ne  sértse  meg  az Alkotmány rendelkezéseit. 3. A határozat III.7. pontja szerint az önkormányzatok azonnali megszüntetése    a   biztosítási   ellátásokat    csak    akkor veszélyeztetné,   ha   a   törvényhozó  a  társadalombiztosítás igazgatására  és  általában működtetésére alkalmas  alkotmányos szabályokat nem dolgozta volna ki. E különvélemény 1. pontjában írtakra figyelemmel nem állítható, hogy  megtette  volna ezt a "vagyonnal kapcsolatos  tulajdonosi jogok  gyakorlásával"  összefüggésben. Erre  tekintettel  a  T. kihirdetésétől     számított    nyolcadik     napon     történő hatálybalépésnek  a  jogbiztonságot  veszélyeztető  alkotmányos relevanciája   van.  Semmi  közelebbi  támpont  nincs   ugyanis jelenleg   arra  nézve,  mit  jelent  a  vagyonnal  kapcsolatos tulajdonosi jogok gyakorlása, mit takar tartalmilag és érdemben a  "tulajdonosi"  irányítás. Nem maradt  tehát  "kellő  idő"  a jogszabállyal  érintett  személyek  és  szervek  számára  annak eldöntéséhez,   hogy  miként  alkalmazkodjanak   a   jogszabály rendelkezéseihez. (28/1992. (IV. 30.) AB hat., ABH  1992.  156- 157.)  Nem  ok nélkül mondta ki egyik korábbi határozatában  az Alkotmánybíróság: "A demokratikus jogállam azonban – sok  egyéb mellett abban is különbözik a diktatúrától, hogy nem él  vissza azzal  a  lehetőséggel, amelyet a jog megismerésének  általános érvényű követelménye és az erre alapított felelősségrevonás  az állam   számára   nyújt,  hanem  kellő  törvényi   garanciákkal megteremti  annak  a  reális  lehetőségét,  hogy  a  jogalanyok valóban    megismerhessék   a   reájuk   irányadó   jogszabályi rendelkezéseket,  s  módjukban  álljon  magatartásukat  azokhoz igazítani". 4.  A  16/1998.  (V.  8.)  AB  határozat  értelmében  nem  volt alkotmányos akadálya annak, hogy az Országgyűlés megszüntesse a társadalombiztosítási  önkormányzatokat.  Az  a  mód   azonban, ahogyan  ezt tette, nem felel meg maradéktalanul a jogállamiság követelményének.  "Az  adott történelmi  helyzetet  a  jogállam keretein  belül  és annak kiépítése érdekében figyelembe  lehet venni.  Nem  lehet azonban a történelmi helyzetre,  a  jogállam megkövetelte  igazságosságra  hivatkozva  a  jogállam  alapvető biztosítékait  félretenni.  Jogállamot  nem  lehet  a  jogállam ellenében  megvalósítani.  A  mindig  részleges  és  szubjektív igazságosságnál   a  tárgyi  és  formális  elvekre   támaszkodó jogbiztonság  előbbrevaló". (11/1992. (III. 5.)  AB  hat.,  ABH 1992. 82.). Budapest, 1998. november 23.                                                 Dr. Kiss László                                                   alkotmánybíró .

English: .
Petition filed: .
.
Number of the Decision: .	50/1998. (XI. 27.)
Date of the decision: .	11/23/1998
.
.