A döntés szövege:
MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének
utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a
következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a
társadalombiztosítás önkormányzati igazgatásáról szóló 1991.
évi LXXXIV. törvény 7. § (3) bekezdésének első mondatából a
"— a (11) bekezdésben foglalt kivételekkel —", valamint az
"országos" szövegrész, a 7. § (3) bekezdésének második
mondata, továbbá a 7. § (4)-(8), (11) és (13) bekezdése
alkotmányellenes. Az Alkotmánybíróság ezért ezeket a
rendelkezéseket megsemmisíti. Az 1991. évi LXXXIV. törvény 7.
§ (3) bekezdésének a megsemmisítés után hatályban maradó
szövege: "A biztosítási képviselőket a biztosítási ellátásra
jogosultak képviselői tekintetében a munkavállalók, a
munkáltatók képviselői tekintetében a munkáltatók
érdekképviseleti szervezetei delegálják."
Az Alkotmánybíróság a társadalombiztosítás önkormányzati
igazgatásáról szóló 1991. évi LXXXIV. törvény 7. § (3)
bekezdésének egésze alkotmányellenességének megállapítására
és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar
Közlönyben közzéteszi.
Indokolás
I.
1. Az Alkotmánybírósághoz a társadalombiztosítás
önkormányzati igazgatásáról szóló 1991. évi LXXXIV. törvény
(a továbbiakban: Öit.) 7. § (3), (4), (11) és (13) bekezdése
alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése
tárgyában több indítvány érkezett. Az Alkotmánybíróság az
indítványokat egyesítette és egy eljárásban bírálta el.
Az indítványozók azon az alapon kifogásolják az Öit. 7.
§ (3), (4), (11) és (13) bekezdése rendelkezéseit, hogy azok
ellentétben állnak az Alkotmánynak a jogállamiságra, a
népszuverenitás gyakorlására és a hátrányos megkülönböztetés
tilalmára vonatkozó szabályaival.
2. Az Alkotmánybíróság megkereste a népjóléti
minisztert, aki válaszában — többek között — előadta a
következőket. A társadalombiztosítás területén az
önkormányzati típusú igazgatás célja az, hogy a
járulékfizetők, "a biztosítási teherviselők" számára
teremtsenek részvételi és ellenőrzési jogokat a
járulékbevételek felhasználásban, az ezzel összefüggő
igazgatási tevékenységben. Ezt a célt követte az Öit. is,
amikor a társadalombiztosítás önkormányzati igazgatásának
bevezetésével sajátos munkamegosztást intézményesített a
társadalombiztosítás területén.
II.
Az Országgyűlés az 1997. júniusi 3-i ülésnapján fogadta
el a társadalombiztosítás önkormányzati igazgatásával
összefüggő egyes törvények módosításáról rendelkező 1997. évi
XLVIII. törvényt (a továbbiakban: Öimt.). Az Öimt. 4. §-a a
kihirdetés napjával (1997. június 11.) módosította az Öit-nek
a Nyugdíjbiztosítási Önkormányzat és az Egészségbiztosítási
Önkormányzat közgyűlésének összetételére, a biztosítási
képviselők delegálására, választására vonatkozó szabályait.
Az Öit. módosított 7. §-a szerint:
" (1) A Nyugdíjbiztosítási Önkormányzat közgyűlése 48
biztosítási képviselőből áll. A biztosítási ellátásra
jogosultakat 24 biztosítási képviselő képviseli azzal, hogy
ebből a nyugdíjasok képviseletét közvetlenül 4 fő látja el. A
munkáltatók biztosítási képviselőinek száma 24 fő azzal, hogy
ebből a helyi önkormányzatok mint munkaadók képviseletét
közvetlenül 4 fő látja el.
(2) Az Egészségbiztosítási Önkormányzat közgyűlése 48
biztosítási képviselőből áll, közülük 24 fő a biztosítási
ellátásra jogosultak képviselője. A munkáltatók biztosítási
képviselőinek száma 24 fő azzal, hogy ebből a helyi
önkormányzatok mint munkaadók képviseletét közvetlenül 4 fő
látja el.
(3) A biztosítási képviselőket — a (11) bekezdésben foglalt
kivételekkel — a biztosítási ellátásra jogosultak képviselői
tekintetében a munkavállalók, a munkáltatók képviselői
tekintetében a munkáltatók országos érdekképviseleti
szervezetei delegálják. Egyéb megegyezés hiányában a
delegálásra jogosult szervezetek közötti delegálási arányt a
munkaadók esetében az egyes szervezetek által képviseltek
részéről teljesített társadalombiztosítási járulékfizetési
arány, a munkavállalók esetében az üzemi (közalkalmazotti)
tanácsi választásokon elért eredmény határozza meg.
(4) E törvény alkalmazásában a munkavállalók, illetőleg a
munkáltatók országos érdek-képviseleti szervezetének minősül
az a munkavállalói, illetőleg munkáltatói érdekképviseleti
szövetség,
a) amely legalább három nemzetgazdasági ágban és legalább tíz
alágazatban bírósági nyilvántartásba vett, igazolt
tagszervezettel rendelkezik, és
b) amely vagy amelynek tagszervezetei igazoltan legalább öt,
különböző megyében működő területi szervezettel rendelkeznek.
(5) A (4) bekezdésben foglaltakon túl
a) a munkavállalói érdekképviseleti szövetség országos
érdekképviseleti szervezetként történő elismeréséhez az
szükséges, hogy tagszervezetei együttesen igazoltan legalább
száz különböző munkáltatónál működő munkahelyi szervezettel
rendelkezzenek,
b) a munkáltatói érdekképviseleti szövetség országos
érdekképviseleti szervezetként történő elismeréséhez az
szükséges, hogy a szövetséghez legalább ezer munkáltató,
illetve vállalkozás tartozzon, vagy amelyben a
foglalkoztatottak száma legalább százezer fő.
(6) Egy szakszervezet csak egy szakszervezeti szövetségnél,
egy munkáltató csak egy munkáltatói érdekképviseleti
szövetségnél vehető figyelembe.
(7) A (4)–(6) bekezdésben meghatározott feltételek elérése
érdekében a munkavállalók, illetőleg a munkáltatók
érdekképviseleti szövetségei egymással koalícióra léphetnek.
(8) A (4)–(6) bekezdésben meghatározott feltételeket a
munkavállalói, illetőleg a munkáltatói érdekképviseleti
szövetségek az Országos Választási Bizottságnál az e törvény
hatálybalépését követő 15 napon belül igazolják. Az Országos
Választási Bizottság a feltételek fennállásáról a
bejelentésre nyitva álló határidőt követő 15 napon belül
nyilatkozik.
(9) Az Országos Választási Bizottság tevékenysége, döntése
ellen 3 napon belül a Legfelsőbb Bíróságnál lehet kifogással
élni. További jogorvoslatnak helye nincs. A kifogás
benyújtására vonatkozó határidő jogvesztő.
(10) A Legfelsőbb Bíróság a jogorvoslati kérelemről nem peres
eljárásban határoz. Ha a Legfelsőbb Bíróság a kifogásnak
helyt ad,
a) megállapítja a törvénysértés tényét, és ezt az érintett
felek tudomására hozza,
b) megsemmisíti, — és ha szükséges — megváltoztatja a
törvénysértő döntést.
(11) A nyugdíjasok képviselői közül két főt a Magyar
Nyugdíjas Egyesületek Országos Szövetsége, két főt a
Nyugdíjasok Országos Képviselete delegál. A helyi
önkormányzatok mint munkaadók képviselőit az országos
önkormányzati érdekképviseleti szervezetek delegálják.
(12) Az e törvény alapján megalakuló biztosítási
önkormányzatok megbízatása 2000. január 1-jéig tart. A
közgyűlés alakuló ülését, továbbá a 8. § (3) bekezdése
szerinti mandátumvizsgáló bizottság első ülését a delegáló
szervezetek közös megállapodásuk alapján megválasztott
képviselője hívja össze és nyitja meg.
(13) Ha a (12) bekezdésben meghatározott határidő előtt a
közgyűlés feloszlatására kerül sor, a feloszlatástól
számított 60 napon belül a (3) és (11) bekezdés szerint
delegálásra jogosult szervezetek — a (3)–(10) bekezdésben
foglaltak alkalmazásával — új biztosítási képviselőket
delegálnak.
III.
Az indítványok részben megalapozottak.
1. Néhány indítványozó azon az alapon vitatja az Öit. 7.
§ (3) bekezdését, hogy az a biztosítási képviselők
delegálását rendeli el. Meglátásuk szerint az Alkotmány 2. §
(2) bekezdésére figyelemmel alkotmányosan nem hozható létre
olyan közhatalmi szervezet, amelynek tagjait ne választás
útján jelölnék ki az állampolgárok.
Az Alkotmánybíróság először azt vizsgálta, hogy a
társadalombiztosítási önkormányzatok gyakorolnak-e
közhatalmat, és ha igen, rendelkeznek-e a közhatalom
gyakorlásához szükséges, az Alkotmány 2. §-a által
megkövetelt demokratikus legitimációval.
Az Öit. 9. § (1) bekezdése alapján a
társadalombiztosítási önkormányzat feladatkörében a közgyűlés
a) megalkotja alapszabályát, illetőleg egyéb szabályzatait;
b) a biztosítási képviselők közül megválasztja az
önkormányzat elnökét és alelnökét;
c) dönt a 8. § (6) bekezdésben meghatározott
költségtérítésről;
d) dönt tagozat, állandó vagy ideiglenes bizottság
létrehozásáról;
e) kialakíthatja a biztosítási ágba tartozó helyi-területi
testületeket;
f) kezdeményezi a társadalombiztosítás és ezen belül a
biztosítási ág, valamint az ellátások fejlesztését,
feladatkörében javaslatot tesz a Kormánynak vagy az
Országgyűlés illetékes bizottságának a társadalombiztosítás
egészét vagy a biztosítási ágat érintő törvényjavaslat
előterjesztésére;
g) feladatkörében véleményezi a társadalombiztosításra vagy a
biztosítási ágra vonatkozó törvények tervezeteit;
h) javaslatot tesz a Kormánynak társadalombiztosítási
kérdésekben, vagy a biztosítási ágra vonatkozó rendelet
megalkotására;
i) feladatkörében — ha törvény egyetértési jogot nem
állapított meg — véleménynyilvánítási jogot gyakorol a
társadalombiztosítást érintő jogszabályok tervezetével
kapcsolatban;
j) külön törvényben meghatározottak szerint rendelkezik a
biztosítási alapba tartozó vagyon felett, delegálja a
tulajdonosi jogok képviselőit;
k) megtárgyalja a pénzügyminiszter által április 30-ig
átadott, a következő évre várható makrogazdasági mutatók
alapján elkészített társadalombiztosítási költségvetési
irányelveket, és azt elfogadása után — az államháztartásról
szóló, többször módosított 1992. évi XXXVIII. törvény (a
továbbiakban: Áht.) 84. §-a szerinti eljárási rendnek
megfelelően — a tárgyévet megelőző év május 31-éig, az f)
pontban foglalt jogkörében a Kormány elé terjeszti;
l) megtárgyalja a biztosítási önkormányzat kezelésében lévő
biztosítási alap költségvetési javaslatának tervezetét és azt
elfogadása, valamint a két biztosítási alap összevont
mérlegének elfogadása után — az Áht. 85/A. §-a szerinti
eljárási rendnek megfelelően — a tárgyévet megelőző év
augusztus 31-éig, az f) pontban foglalt jogkörében a Kormány
elé terjeszti;
m) költségvetése időarányos teljesítéséről és végzett
munkájáról negyedévente beszámol az Országgyűlésnek, vagy az
Országgyűlés által kijelölt bizottság(ok)nak. A beszámolót a
Kormánynak egyidejűleg tájékoztatásul megküldi;
n) megtárgyalja a kezelésében lévő társadalombiztosítási alap
költségvetésének végrehajtásáról szóló zárszámadási javaslat
tervezetét, és azt elfogadása, valamint a két
társadalombiztosítási alap összevont mérlegének elfogadása
után legkésőbb a tárgyévet követő félév végéig — az Áht.
86/A. §-a szerinti eljárási rendnek megfelelően — a Kormány
elé terjeszti;
o) gondoskodik a biztosítási alap kezeléséről, a biztosítási
alap költségvetésének kereti között dönt bevételeinek
felhasználásáról, pénzeszközök meghatározott célra történő
elkülönítéséről, átcsoportosításáról, az átmenetileg szabad
pénzeszközök hasznosításának módjáról, továbbá hitelek
felvételéről;
p) központi hivatali szerve vezetője útján irányítja hivatali
szervezetét, az igazgatási feladatok ellátásáról az
alapszabályban meghatározott módon beszámoltatja a
főigazgatót, de az igazgatási szerv jogszabályban
meghatározott hatáskörében egyedi utasítást nem adhat;
r) jóváhagyja központi hivatali szerve szervezeti és működési
szabályzatát;
s) gyakorolja hivatali szervezete vezetője és annak
helyettesei (a továbbiakban: főigazgató, főigazgató-
helyettes) felett a munkáltatói jogokat; a Kormány
egyetértésével — határozatlan időre — kinevezi és felmenti a
főigazgatót és annak helyetteseit;
t) dönt új igazgatási szerv létrehozásáról, meglévők
összevonásáról, megszüntetéséről;
u) szervezi és továbbfejleszti a biztosítási ág nemzetközi
kapcsolatait, részt vesz azokban, ellenőrzi a biztosítási
kötelezettségek teljesítését;
ü) dönt a biztosítási önkormányzatok szövetségéhez való
csatlakozásról;
v) megtárgyalja és jóváhagyja az Áht. rendelkezései szerint a
költségvetésben jóváhagyott tartalék felhasználását, illetve
javaslatot készít a Kormány részére annak felhasználásáról.
(2) A törvényjavaslat előterjesztője a biztosítási
önkormányzatnak a törvénytervezetre adott véleményét
ismerteti az Országgyűlés előtt. A társadalombiztosítás
pénzügyi alapjainak költségvetésére és zárszámadására
vonatkozó törvényjavaslat tárgyalásakor — ha a benyújtott
törvényjavaslat eltér a biztosítási önkormányzatok által
elfogadottól — a Kormány bemutatja a biztosítási
önkormányzatok által készített költségvetési, illetőleg
zárszámadási javaslattervezetet is. Ha a Kormány a
biztosítási önkormányzatnak kormányrendelet megalkotására
vonatkozó javaslatával vagy kormányrendelet tervezetére adott
véleményével nem ért egyet, a véleményeltérésről és annak
indokairól írásban tájékoztatja a biztosítási önkormányzatot.
Az Alkotmánybíróság egyik korábbi határozatában
megállapította, hogy a közhatalmat gyakorló, és ezért
demokratikusan legitimációt igénylő köztestület által
ellátott közfeladat fogalmát jogszabály nem határozza meg. A
Ptk.-nak a köztestületeket a magyar jogba ismét bevezető
rendelkezéseihez készült indokolása szerint közfeladat
"általában olyan feladat, amelyet egyébként az államnak vagy
a helyi önkormányzatnak kellene megvalósítania". Ebben a
körben a közfeladat közigazgatási feladat, amelyhez a
köztestületnek megfelelő hatáskörökkel is rendelkeznie kell.
A köztestület a helyi önkormányzatok mellett az önkormányzás
másik válfaját testesíti meg. Közfeladatnak minősül az is, ha
az állam valamely szakma teljességét érintő kérdésekben való
tanácsadó közreműködés céljából hoz létre köztestületet úgy,
hogy az e feladat ellátásához szükséges szervezettel és
hatáskörökkel is ellátja. Közfeladatot láthat el az olyan
ágazati önkormányzat is, amely az adott hivatás minden
gyakorlója számára a foglalkozás szabályait érintő
normaalkotást végez, s ezeket szankcionálja. E két utóbbi
feladat megvalósítása során is részben közhatalmi
jogosítványokkal él a köztestület; a határok az átruházott
közigazgatási és egyéb — például belső igazgatási — feladatok
között nem élesek. A közfeladat fogalma tehát szélesebb a
hatósági jogkör gyakorlásánál, amely viszont esetenként, és a
szükséghez képest a közfeladat ellátásának egyik
nélkülözhetetlen eszköze lehet. [39/1997. (VII. 1.) AB hat.
ABH 1997. 268.] Az idézett határozat közhatalmi elemet
tartalmazó közfeladatnak minősíti az államigazgatási
eljárásban gyakorolt egyetértési jogot, a tanácsadói
közreműködést, a közigazgatási feladatok ellátását és a
normaalkotást. A társadalombiztosítási önkormányzatok
feladatai közül így közhatalmi jellegű közfeladatnak minősül
az Öit. 9. § (1) bekezdésének i) pontjában jelzett
egyetértési illetve véleménynyilvánítási jog, a k), l), n)
pontjaiban megállapított javaslattételi jog, az o) pontjában
rögzített döntési jog és a p) pontjában meghatározott — a
hivatali szervezete tekintetében alkalmazható — irányítási
jog gyakorlása. A társadalombiztosítási önkormányzatok tehát
a törvény rendelkezései alapján hatalmi jogosítványokat is
gyakorolnak.
2. Az Alkotmány nem rendelkezik a társadalombiztosítási
önkormányzatról. Nincs az államnak az Alkotmányból folyó
kötelezettsége a társadalombiztosítási önkormányzat
létrehozására. Az államnak Alkotmányból származó
kötelezettsége ugyan a társadalombiztosítási rendszer
szabályozása és ezáltal működtetése, de annak
önkormányzatiságára vonatkozóan az Alkotmány nem határoz meg
követelményeket. Az Országgyűlés szabad mérlegelési körébe
tartozik, hogy — figyelemmel társadalmi, gazdasági,
szervezeti és egyéb célszerűségekre — meghatározza a
társadalombiztosítás irányítási, igazgatási rendszerét. Az
Országgyűlés mérlegelési szabadsága azonban nem korlátlan, a
társadalombiztosítás szervezetének kialakítása során úgy kell
eljárnia, hogy ne sértse meg az Alkotmány rendelkezéseit.
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar
Köztársaság független, demokratikus jogállam. A 2. § (2)
bekezdése alapján pedig a Magyar Köztársaságban minden
hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott
képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja. Csak a
választópolgárok ilyen hatalomgyakorlása tekinthető a
közhatalom demokratikus forrásának illetve
megnyilvánulásának.
Az Alkotmányban megerősített népfelség elvéből és
abból, hogy a társadalombiztosítási önkormányzatok közhatalmi
jogokkal is rendelkeznek, még nem következik a vizsgált
önkormányzati képviselők közvetlen választásának
kötelezettsége. Az Alkotmány 70. § (1) bekezdése szerint: "A
Magyar Köztársaság területén élő minden nagykorú magyar
állampolgárnak joga van ahhoz, hogy az országgyűlési és a
helyi önkormányzati, továbbá a kisebbségi önkormányzati
választásokon választható és — ha a választás, illetőleg
népszavazás napján az ország területén tartózkodik — választó
legyen, valamint országos vagy helyi népszavazásban és népi
kezdeményezésben részt vegyen." Az Alkotmány 71. §-a úgy
rendelkezik, hogy " az országgyűlési képviselőket, valamint a
helyi önkormányzati képviselő-testület tagjait, továbbá a
polgármestert és a fővárosi főpolgármestert a
választópolgárok általános és egyenlő választójog alapján,
közvetlen és titkos szavazással választják".
Az Országgyűlés az Alkotmány keretei között szabadon
állapíthatja meg a társadalombiztosítási önkormányzatok
közgyűlésének létrehozási rendjére vonatkozó szabályokat. A
közhatalom gyakorlásának azonban alkotmányos feltétele, hogy
arra demokratikus legitimáció alapján kerüljön sor. Az
Alkotmánybíróság a bírói hatalom forrását elemezve már állást
foglalt a demokratikus legitimáció kérdésében. Eszerint a
népszuverenitásra épülő rendszerben a hatalmi ágak lehetnek
önlegitimálók, ha közvetlen választáson alapulnak. A másik út
a közhatalom elnyerése valamely más hatalmi ág
közreműködésével; a hatalomnak azonban ekkor is, ezen a
láncolaton keresztül visszavezethetőnek kell lennie a
szuverén néphez. [38/1993. (VI. 11.) AB. hat. ABH 1993, 256.
262.] A demokratikus legitimáció elsődlegesen valósul meg
akkor, ha a közhatalmat gyakorló testületet a
választópolgárok közvetlenül választják. Demokratikus a
legitimáció akkor is, ha a közvetlenül választott szervezet
által választott vagy kinevezett szervek, személyek
gyakorolnak közhatalmat. Amíg a választások, kinevezések
láncolata a választópolgároktól a közhatalmat gyakorló
szervig, személyig folyamatos, a demokratikus legitimáció nem
vitatható. Ezért tekinthető demokratikusan legitimáltnak a
Kormány és az államigazgatási szervezet is.
A társadalombiztosítási önkormányzat esetén a
demokratikus legitimáció megvalósulhat úgy is, ha a
közhatalmat gyakorló szerv vagy személy felhatalmazását
azoktól kapja, akiket az önkormányzatot létrehozó törvény az
önkormányzat alanyainak nyilvánít. Az Alkotmánybíróság már a
közhatalmat gyakorló köztestületekre vonatkozó korábbi
határozatában elvi éllel megállapította, hogy ha az ilyen
köztestület "jogosítványai a közigazgatás egyszerű
adminisztrációs kisegítésén túllépnek, akkor a normák
címzettjei összességének a döntéshozó szervek választói
között kell lennie." Ez a határozat a köztestületet a
választójogosult köztestületi tagok közösségeként fogja fel.
[38/1997. (VII. 1.) AB hat. ABH 1997. 257.
Az Öit. 1. § (2) bekezdése szerint a biztosítási
önkormányzat a biztosítási ellátásokra jogosultak és a
járulékfizető munkáltatók képviselőiből (a továbbiakban
biztosítási képviselő) alakult testület. Az önkormányzat
alanyainak így — a munkáltatók mellett — az ellátásra
jogosultak összességét kell tekinteni. Az Öit. 7. § (1)
bekezdése a "biztosítási ellátásra jogosultakat képviselő 24
biztosítási képviselő" közül 4 helyet közvetlenül a
nyugdíjasok képviseletére rendel, a (3) bekezdés viszont az
összes többi (azaz nem nyugdíjas) biztosítási ellátásra
jogosult képviseletére a munkavállalók országos
érdekképviseleti szervezetei delegáltjait jelöli ki. Ezek
szerint a nem-nyugdíjas "választójogosultak" köre a
biztosítási ellátásra jogosultakról a munkavállalókra, s ezen
belül is az érdekképviseleti szervezetek tagjaira szűkül.
Kérdés, hogy ez a korlátozás nem zárja-e ki az ezen a
szűkebb bázison létrehozott képviselet legitimációját. A
társadalombiztosítás esetén is az önkormányzat alanyainak
kell ugyanis biztosítani azt a lehetőséget, hogy
meghatározzák az önkormányzat feladat- és hatáskörét gyakorló
és az igazgatási szervezetet irányító szerv személyi
összetételét, vagyis az őket képviselő önkormányzati
képviselők személyét. Az ilyen értelemben vett
"választójogosultak" körének az önkormányzat alanyaihoz
képest szűkebb volta önmagában nem zárja ki az önkormányzat
legitimációját. A legitimáció megléte vagy hiánya attól függ,
hogy milyen indokai vannak a szűkítésnek, s az milyen arányú,
s végül attól is, hogy a képviselet választáson vagy
delegáláson alapul-e. Az országgyűlési és a helyi
önkormányzati képviselők választásánál például a jogszabályok
címzettjeihez képest a választásra jogosultak körét a
nagykorúságon kívül más szempontok szerint is korlátozzák az
Alkotmány és a törvények (állampolgárság, tartós letelepedés,
állandó lakhely, a választások időpontjában az ország
területén való tartózkodás). A korlátozás hatásának
megítélésénél a képviseleti szerv legitimációjára döntő
súllyal esik latba az illető önkormányzat közhatalmat igénylő
feladata. Például az Alkotmánybíróság által korábban e
szempontból is vizsgált köztestületeknél, a gazdasági és
szakmai kamaráknál a tagok, azaz az önkormányzati alanyok és
a választójogosultak egybeesése a szóban forgó kamarák
természeténél fogva lehetséges és szükségszerű volt. A
társadalombiztosítási önkormányzat esetében az önkormányzat
alanyainak — az ellátásra jogosultaknak — járó
szolgáltatásokat jogszabályok határozzák meg. Erre nézve azok
a jogosultak, akik választópolgárok is, az országgyűlési
képviselők választásakor élhetnek azzal a jogukkal, hogy a
képviselő választásán keresztül a jövendő szolgáltatásokat
befolyásolják. A társadalombiztosítási önkormányzat azonban
elsősorban e szolgáltatások megszervezésével és igazgatásával
foglalkozik, beleértve a jogosultak pénzügyi hozzájárulásának
igazgatását is. Az Öit. preambuluma ezzel összhangban "az
érdekeltek hozzájárulására alapozott és az állam által
garantált társadalombiztosítási ellátások megszervezéséről és
igazgatásáról" beszél, mint a törvény céljáról, amely az
"érdekeltek" beleszólását és érdekérvényesítését
önkormányzati formában biztosítja. Az önkormányzatnak a
törvény 9. §-ában meghatározott hatásköreit is figyelembe
véve nem ésszerűtlen, hogy az önkormányzat
"választójogosultjainak" körét az Öit. a "hozzájárulást
teljesítő érdekeltekre", azaz a biztosítási teherviselőkre
korlátozza. A társadalombiztosítási önkormányzat
legitimitásához elegendő tehát, ha a képviselők hatalmukat a
biztosítási teherviselőktől nyerik; a törvénynek ez a
megoldása önmagában alkotmányosan nem kifogásolható. Azonban
a biztosítási teherviselők számottevő részének kizárása az
önkormányzati képviselők személyének meghatározásából a
legitimáció hiányát eredményezi. Emellett az önkormányzati
képviselők személye meghatározására vonatkozó lehetőség
aránytalan korlátozása esetén sem lehet demokratikus
legitimációról beszélni. Az, hogy a biztosítási teherviselők
egészének, vagy meghatározott hányadának kell-e biztosítani
meghatározó beleszólást az önkormányzati képviselők
kiválasztásába, attól függően különböző, hogy a biztosítási
képviselőt választják, vagy delegálják-e.
a) Választások általi legitimáció esetén mellőzhetetlen
feltétel, hogy az önkormányzat valamennyi választójoggal
rendelkező alanya jogosult legyen részt venni a
választásokon. Emellett a választásnak a konkrét
önkormányzati szerv tagjainak konkrét alkalommal történő
meghatározására kell irányulnia. Ellenkező esetben nem lehet
a közhatalmi feladat ellátására adott felhatalmazásról
beszélni. Nem megfelelő tehát a más célú, más feladatra való
felhatalmazásra irányuló választás eredményeit alapul venni a
személyi összetétel meghatározása szempontjából.
Ehhez képest az üzemi (közalkalmazotti) tanácsi
választások eredményére való utalás két körülmény miatt nem
tekinthető a vizsgált esetben választás általi
legitimálásnak. Egyrészt a legutolsó üzemi tanácsi
választásokra 1995-ben, tehát két évvel a
társadalombiztosítási önkormányzatok újraalakulása előtt
került sor. Másrészt az üzemi tanácsi választások más
összefüggésben való, más tartalmú képviseletre jogosították
fel a megválasztott szerveket. Akik azokon a választásokon
részt vettek, nem a társadalombiztosítási önkormányzatokban
való képviselettel kívánták az általuk választottakat
megbízni, és ezért nem is mérlegelhették azt, melyik jelölt
képviselné leginkább a társadalombiztosításban az érdekeiket.
Így nem is adhattak az általuk választottak számára
felhatalmazást érdekeiknek a társadalombiztosítási
önkormányzatokban való képviseletére. Valamely
érdekképviselet által általában élvezett "támogatottság"
önmagában nem tekinthető olyan korlátlan felhatalmazásnak,
amely a támogatás megszerzésekor előre még nem is látható és
a felhatalmazók által nem is mérlegelt új feladatkörök
ellátására is szükségképpen feljogosít. Az üzemi tanácsi
választásokon elért eredmény a delegálási rendszerben nem
vehető tekintetbe. A delegálás esetén, éppen azért mert
választásra nem kerül sor, csakis a munkavállalóknak a
delegálásra jogosult érdekképviseletekben való tagsága
releváns. Ezért még ha vélelmezni is lehetne, hogy az 1995-
ben megtartott üzemi tanácsi választásokon elért eredmény
1997-ben megismétlődött volna, akkor sem lehetne ennek a más
célú választásnak az eredményét figyelembe venni. Ezért ez a
szabályozás a delegálási eljárásban idegen elem. A fentiek
alapján az Alkotmánybíróság megállapította az Öit. 7. § (3)
bekezdése második mondatának alkotmányellenességét, s azt
megsemmisítette.
b) A demokratikus legitimáció delegálási rendszerben is
csak úgy jöhet létre, ha az önkormányzati alanyok többsége
határozza meg az önkormányzati képviselők személyét. Ha
társadalmi szervezetek vagy érdekképviseletek jogosultak a
delegálásra, szükséges, hogy az önkormányzati alanyok
túlnyomó többsége tagja legyen ezeknek a szervezeteknek. A
választott önkormányzatokkal szemben ugyanis, ahol minden
önkormányzati alanynak választójoga van, a delegációs elven
létrehozott önkormányzatok "választói" értelemszerűen azoknak
a testületeknek a tagságára korlátozódnak, amelyek jogosultak
közvetlenül vagy közvetve képviselőket küldeni. Ha a
szervezetek az alanyok túlnyomó többségét magukban foglalják,
a legitimáció fennáll. A "túlnyomó többség" megkövetelésére
azért van szükség, mert a delegálásra jogosult szervezetben
tagsággal nem rendelkező önkormányzati alanyok ki vannak
zárva az önkormányzati képviselők személyének
meghatározásából, azaz nem ahhoz hasonlítható a helyzet,
mintha nem élnének választójogukkal, hanem nincs
választójoguk. Az pedig alkotmányosan nem várható el, hogy az
önkormányzat alanyai az önkormányzati képviselők
delegálásának befolyásolása céljából belépjenek az
érdekképviseletek alapításának joga, illetve az egyesülési
jog alapján létesült szervezetbe, amelynek csupán egyik
feladata és részjogosítványa a delegálás. Ez a különbség
magyarázza azt, hogy ha a választásra jogosultak csupán egy
fővel több mint fele választ képviselőket, a képviselő
legitimitása nem vonható kétségbe, hiszen a választás joga a
többieket is megillette, csupán nem éltek vele. Ezzel
szemben, ha a képviselő delegálására jogosult szervezetek
csupán a felét, vagy annál nem lényegesen többet tudhatnak
tagjaik között azokból, akik egyébként egy választási
rendszerben választójogosultak lennének, akkor az így
létrejött testületnek nincs meg a kellő legitimációs alapja,
hiszen azok, akik nem tagjai a delegáló szervezetnek, de
alanyai az önkormányzatnak, ki vannak zárva abból, hogy a
képviselők személyére bármilyen befolyást gyakoroljanak.
Márpedig a legitimáció forrását képező önkormányzati alanyok
közötti ilyen különbségtételnek nincs igazolható alapja. Ha
kevés a szakszervezeti tag, akkor más alapon kell szervezni a
biztosítási képviselők küldését.
A biztosítási ellátásra jogosultak, mint a
társadalombiztosítási önkormányzat alanyai közül az Öit. a
nyugdíjasokon kívül csak a biztosítási teherviselőknek ad
jogot a biztosítási képviselők személyének meghatározására, s
ezt a korlátozást egy második szűkítéssel tetézi akkor,
amikor a biztosítottak képviseletét a munkavállalók országos
érdekképviseleti szervezeteire, a járulékfizető munkáltatók
képviseletét pedig az országos munkáltatói érdekképviseleti
szervezetekre bízza.
A szakszervezeteknek és a munkáltatók érdekképviseleti
szervezeteinek a kötelező társadalombiztosítás igazgatásában
vállalt szerepe történetileg alakult ki. A munkás
betegsegélyző-, baleseti rokkantsági, nyugdíj-, öregségi,
rokkantsági, hátramaradotti nyugdíjpénztárak irányításában,
igazgatásában, gazdálkodásának bonyolításában mindkét
érdekképviselet meghatározó tevékenységet fejtett ki.
Természetesen a történeti hagyományok önmagukban nem
igazolhatják e két érdekképviselet vizsgált jogosultságát.
Abban az esetben, ha az érdekképviseleti szervezetek nem
tudják tagjaik illetve támogatóik között a biztosítási
teherviselők túlnyomó többségét, alkotmányosan nem lehet a
társadalombiztosítás önkormányzati igazgatását a
képviselőikből létrehozott testületre bízni.
A népjóléti miniszter válaszából kitűnően az országos
munkavállalói érdekképviseleti szervezetek a munkavállalóknak
mintegy 54 %-át fogják át, aminél a támogatottságuk nagy
valószínűséggel nagyobb. Szerinte abból pedig, hogy az
Országos Választási Bizottságnál csak olyan munkáltatói
szövetség jelent meg, amelyik delegálási jogot kapott, arra
lehet következtetni, hogy a delegáláskor nem volt más
számottevő, országosan elterjedt és támogatott munkáltatói
érdekképviseleti szövetség.
A munkavállalói érdekképviseleteknek a nem-tagok általi
"valószínű támogatottsága" a legitimáció szempontjából nem
értékelhető. Az pedig, hogy a delegálási joggal rendelkező
szervezeteknek a társadalombiztosítási önkormányzat alanyai
közül csupán a biztosítási teherviselők 54 %-a a tagja, azaz
a teherviselők majdnem felének semmilyen joga és lehetősége
nincs arra, hogy a biztosítási önkormányzat képviselőinek
kiválasztására befolyást gyakoroljon, a fent kifejtettek
értelmében azzal a következménnyel jár, hogy az Öit. 7. § (4)-
(8) bekezdésében meghatározott szabályok szerint megalakított
önkormányzatnak hiányzik a demokratikus legitimációja. Az
Alkotmánybíróság a társadalombiztosítási önkormányzatok
delegálással való létrehozását önmagában nem ítélte
alkotmányellenesnek, s ezért az Öit. 7. § (3) bekezdéséből
hatályban tartotta azt a rendelkezést, amely szerint a
biztosítási képviselőket a munkavállalók és a munkáltatók
érdekképviseleti szervezetei delegálják. Mivel azonban a
delegálásnak a munkavállalók országos érdekképviseleti
szervezeteire bízása a munkavállalók jelenlegi szervezettsége
mellett nem alkalmas arra, hogy a biztosítási képviselőknek
az Alkotmány 2. §-a által megkövetelt, szükséges legitimációt
biztosítsa, az Alkotmánybíróság az Öit-nek a delegálás
mikéntjét szabályozó rendelkezéseit megsemmisítette. A
törvényhozás feladata, hogy — ha a delegálási rendszert fenn
kívánja tartani — olyan szabályokat alkosson, amelyek az
érdekképviseletek küldötteinek megfelelő demokratikus
legitimációt biztosítanak.
3. Több indítványozó vagyoni cenzus szerinti és így
alkotmányellenes különbségtételt vél felfedezni abban a
szabályban, amely szerint, ha a delegálásra jogosult
munkáltatói érdekképviseletek nem tudnak megegyezni a
delegálási arányokban, a delegálási arányt az egyes
szervezetek által képviseltek részéről teljesített
társadalombiztosítási járulékfizetési arány határozza meg.
Az Öit. a közgyűlésen belüli munkáltatói képviseleti
arány megállapítását a munkáltatók országos érdekképviseleti
szervezeteire bízza. A biztosítási képviselők arányának
alapja az országos érdekképviseleti szervezetek megegyezése.
Az érdekképviseletek saját belátásuk szerint dönthetnek
arról, hogy közülük melyeket és milyen arányban illeti meg a
képviselő-delegálási jog. Ennek keretében maguk állapíthatják
meg, hogy az önkormányzatban való részvétel arányai milyen
mutatókon — például a képviselt munkáltatók számán, gazdasági
súlyán stb. — nyugodjanak. Megegyezés hiányában azonban a
képviselet arányait az egyes érdekképviseleti szervezetek
képviseltjei által befizetett társadalombiztosítási járulék
nagysága határozza meg. Az Öit. eme rendelkezése azt jelzi,
hogy az országos érdekképviseleti szervezetek által
képviseltek súlyát az általuk befizetett
társadalombiztosítási járulék nagysága kifejezi. A
képviseleti arány meghatározásának a képviseltek által
fizetett társadalombiztosítási járulék nagyságára épülő
szabálya nem tekinthető a hátrányos megkülönböztetés
tilalmába ütköző rendelkezésnek. A törvény által előírt
különbségtétel nem tekinthető önkényesnek, mert a befizetett
társadalombiztosítási járulék nagysága alkalmas a munkáltatói
érdekképviseleti szervezetek társadalmi súlyának
kifejezésére.
4. Más indítványozók azon az alapon is vitatják az Öit.
vonatkozó rendelkezésének alkotmányosságát, hogy az az
Alkotmány 2. § (1) bekezdésének rendelkezésébe ütközik.
Megítélésük szerint a delegálási arány járulékfizetéshez
kötése annak meghatározása nélkül, hogy melyik időpontban
fizetett járulékot kell a számítás alapjának tekinteni,
értelmezhetetlen és alkalmazhatatlan jogszabályi előírás.
Az Alkotmánybíróság a 26/1992. (IV. 30.) AB
határozatában elvi éllel mutatott rá arra, hogy a
normaszöveggel szemben alkotmányos követelmény a világos,
érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom. A
jogbiztonság — amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében
deklarált jogállamiság fontos eleme — megköveteli, hogy a
jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során
felismerhető normatartalmat hordozzon. [ABH 1992, 142.] Az
Alkotmánybíróság a 1160/B/1992. AB határozatában azt is
megállapította, hogy a jogalkalmazás általános és elvont
módon megfogalmazott jogi normák konkrét, egyedi esetekre
való vonatkoztatása, amelynek során minden jogszabály
értelmezésre szorul. [ABH 1993, 608.] Az a körülmény azonban,
hogy a törvény nem állapítja meg tételesen, mely időpontban
fizetett társadalombiztosítási járulék az alapja a
képviseleti arány meghatározásának, olyan hiányosságnak
tekinthető, amely a jogalkalmazás során nem oldható fel
biztonságosan, ezért a kifogásolt törvényi rendelkezés
alkotmányellenességét az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján
az Alkotmánybíróság megállapította.
5. Az indítványozók egyik csoportja alkotmányellenesnek
tartja az Öit. 7. § (11) bekezdésének rendelkezését, mivel az
a nyugdíjasok képviseletét önkényesen és az Alkotmány 70/A. §
(1) bekezdésébe ütköző módon két megnevezett szervezetre
bízza. Meglátásuk szerint alkotmányellenes különbségtételhez
vezet az a rendelkezés, amely a nyugdíjasok tekintetében a
delegálás jogával a nyugdíjasok országos érdekvédelmi
szervezetei közül csak ezt a kettőt ruházza fel.
A miniszteri válasz szerint ennek az az oka, hogy az
Öit. delegálási szabályrendszere csak a jelenlegi
önkormányzatok létrejöttére vonatkozik és az Öit-ben
nevesített két szervezet országos konföderációként átfogja a
jelenleg létező nyugdíjas szervezeteket.
Az Alkotmánybíróság a 191/B/1992. AB határozatában
megállapította, hogy alkotmányellenes a megkülönböztetés, ha
a jogszabály a szabályozás szempontjából azonos csoportba
tartozó (egymással összehasonlítható) jogalanyok között tesz
különbséget anélkül, hogy annak alkotmányos indoka lenne.
[ABH 1992, 593.] Az Öit. a munkavállalók és a munkáltatók
képviseletét ellátó biztosítási képviselők delegálásának
jogát a munkavállalói illetve a munkáltatói országos
érdekképviseleti szervezetekre bízta és egyúttal
meghatározta, hogy milyen érdekképviseleti szervezeteket kell
a törvény szempontjából országosnak tekinteni. A nyugdíjasok
esetében a két-két biztosítási képviselőt a Magyar Nyugdíjas
Egyesületek Országos Szövetsége és a Nyugdíjasok Országos
Képviselete delegálja. Azáltal, hogy az Öit. kifogásolt
rendelkezése — függetlenül attól, hogy a nyugdíjasok
rendelkeznek-e más országos érdekképviseleti szervezettel
vagy sem — eleve kizárta más országos érdekképviseleti
szervezet delegálási jogát, a szabályozás szempontjából
azonos csoportba tartozó jogalanyok között tesz önkényes és
így alkotmányellenes különbséget. Az Öit. 7. § (13) bekezdése
szerint, ha a közgyűlés feloszlatására 2000. január 1-je
előtt sor kerülne, az új biztosítási képviselőket a
delegálásra jogosult szervezetek a feloszlatástól számított
60 napon belül e § (3)-(10) bekezdésében foglalt szabályainak
alkalmazásával delegálnák. Ezért önmagában az, hogy a
delegálás idején nem működött más, a nyugdíjasok érdekeit
képviselő országos szervezet, nem lehetett elégséges indok a
két érdekképviseleti szervezet nevesítésére. Az Öit. 7. §
(11) bekezdésének a nyugdíjasok képviselőinek delegálására
vonatkozó szabálya ellentétben állt az Alkotmány 70/A. §-ának
a diszkrimináció tilalmára vonatkozó rendelkezésével. Az
Alkotmánybíróság ezért ezt a kifogásolt rendelkezést
megsemmisítette.
6. Egyik indítványozó azon az alapon támadta az Öit. 7.
§ (11) bekezdésének az országos önkormányzati
érdekképviseleti szervezetek biztosítási képviselő-delegálási
jogára vonatkozó rendelkezését, hogy az ellentétben áll a
jogbiztonság alkotmányos elvével. Szerinte az Öit. nem
határozza meg, hogy a helyi önkormányzatok országos
érdekvédelmi szervezetei milyen szabályok szerint
delegálhatnak tagokat a biztosítási önkormányzatokba és
ezáltal a delegálásra vonatkozó rendelkezés értelmezhetetlen,
alkalmazhatatlan. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint
sérti a jogbiztonságnak az Alkotmány 2. § (2) bekezdéséből
fakadó követelményét az, hogy az Öit. az országos
önkormányzati érdekképviseleti szervezetek esetében nem
rendelkezett a delegálásra vonatkozó megegyezés hiányára
olyan mögöttes arányszabályokról, mint amilyeneket a
munkavállalói, vagy a munkáltatói országos érdekképviseletek
tekintetében megállapított. Ezért az Öit. 7. § (11)
bekezdésének második mondatát is megsemmisítette.
7. Figyelemmel arra, hogy az Öit. 7. § (13) bekezdése
alapján a közgyűlés 2000. január 1-je előtti feloszlatása
esetén az új képviselők delegálásának lehetősége mind a
delegálásra jogosultak, mind a delegálási eljárás
tekintetében több alkotmányellenesnek minősített jogszabályi
rendelkezés alapján következne be, az Alkotmánybíróság a
szoros összefüggés okán megállapította e törvény előírás
alkotmányellenességét és azt is megsemmisítette.
8. Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy a határozatban
kifejtettek miatt az Öit. megsemmisített rendelkezései
alapján létrehozott önkormányzatnak nincs meg az Alkotmány
által megkövetelt demokratikus legitimációja. Az
alkotmányellenes helyzet az alkotmányellenes szabályozás
következtében állt elő. Az Alkotmánybíróság nem látta
indokoltnak, hogy külön indítvány hiányában hivatalból
kezdeményezzen és folytasson eljárást mulasztásban
megnyilvánuló alkotmányellenesség tekintetében, és ennek
eredményétől függően felhívja a törvényalkotót az
Alkotmánynak megfelelő delegálási szabályok megalkotására. A
társadalombiztosítási ellátások megszervezésére és
igazgatására számos — önkormányzati és más — megoldást lehet
alkotmányosan kidolgozni. Az Öit. vizsgált rendelkezéseinek
megsemmisítése az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII.
törvény (Abtv.) 43. § (2) bekezdése értelmében nem jár azzal,
hogy az 1997-ben létrehozott társadalombiztosítási
önkormányzat mandátuma automatikusan megszűnik. Az Abtv. 43.
§ (4) bekezdésének alkalmazása viszont, akár úgy, hogy az
alkotmányellenes szabályokat az Alkotmánybíróság az
önkormányzat felállásának időpontjára visszamenőlegesen
semmisíti meg, akár úgy, hogy alkalmazhatatlanságukat
állapítja meg a konkrét esetben, csak akkor lehetséges, ha
azt a jogbiztonság, vagy az eljárást kezdeményező különösen
fontos érdeke indokolja. Az Alkotmánybíróság nem látta
megállapíthatónak az indítványozó ilyen különösen fontos
érdekét. A jogbiztonság sérelmét két szempontból kellett az
Alkotmánybíróságnak elbírálnia. Egyrészt sérti a
jogbiztonságot, ha legitimációval nem rendelkező szervezet
gyakorol közhatalmi jogosítványokkal is járó közfeladatot. Ez
a sérelem akkor is jelentős, ha az illető szervezet — ebben
az esetben a társadalombiztosítási önkormányzat —
tevékenységének súlypontja nem a társadalombiztosítási
szolgáltatások meghatározására esik, hanem a törvényhozó
által megállapított szolgáltatások megszervezésére és
igazgatására, s ezért a szervezet legitimációjának
elbírálására is enyhébb mércét állított az Alkotmánybíróság.
Másrészt azt kellett tekintetbe venni, hogy az önkormányzat
működése biztosítja gyakorlatilag a szociális ellátáshoz való
jog (Alkotmány 70/E §) megvalósulásának tekintélyes részét.
Az önkormányzat azonnali megszűnése a biztosítási
ellátásokat, s így az említett jog gyakorlását
veszélyeztetné. Az Alkotmánybíróság a jogbiztonságnak ezt, a
sokakat érintő, gyakorlati oldalát ítélte fontosabbnak.
Tekintettel volt arra is, hogy a társadalombiztosítási
önkormányzatok mandátuma legkésőbb 2000. január 1-jén
megszűnik, addigra a törvényhozásnak a megsemmisített
szabályok helyett a társadalombiztosítás megszervezésére és
igazgatására mindenképpen új, alkotmányos szabályokat kell
kidolgoznia. Mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség
alapján a törvényalkotási kötelezettség kimondása, vagy az
Abtv. 43. § (4) bekezdése alkalmazásáról való
határozathozatal felfüggesztése esetén sem lehetett volna
reálisan ennél rövidebb határidőt tűzni az Országgyűlés
számára. Az utóbbi megoldások a jelenlegivel szemben azzal a
hátránnyal jártak volna, hogy az alkotmányellenes szabályokat
továbbra is hatályban kellett volna tartani. A lehetséges
megoldások közül az ebben a határozatban alkalmazott azonnali
megsemmisítés fejezi ki leginkább a működő önkormányzatok
legitimációjának hiányát.
Dr. Sólyom László
az Alkotmánybíróság elnöke
előadó alkotmánybíró
Dr. Ádám Antal Dr. Bagi István
előadó alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád Dr. Holló András
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza Dr. Kiss László
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás Dr. Németh János
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön
alkotmánybíró
Dr. Sólyom László
az Alkotmánybíróság elnöke
az aláírásban akadályozott Dr. Vörös Imre
alkotmánybíró helyett
. |