Hungarian
Ügyszám:
.
514/A/2005
Előadó alkotmánybíró: Bihari Mihály Dr.
.
Az indítvány lényege:
.
A határozat száma: 41/2005. (X. 27.) AB határozat
.
ABH oldalszáma: 2005/459
.
A határozat kelte: Budapest, 10/25/2005
.
.
A határozat szövege:
.
A határozat szövege:
                     A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

    Az  Alkotmánybíróság  a köztársasági elnöknek  az  Országgyűlés
    által  elfogadott,  de  még  ki  nem  hirdetett  törvény  egyes
    rendelkezései  alkotmányellenességének  előzetes   vizsgálatára
    benyújtott  indítványa alapján – Dr. Kovács Péter alkotmánybíró
    párhuzamos    indokolásával,   valamint   Dr.    Kiss    László
    alkotmánybíró különvéleményével – meghozta a következő

                             határozatot:

    Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a felsőoktatásról szóló,
    az  Országgyűlés 2005. május 23-i ülésnapján elfogadott törvény
    25.  §  (1)  bekezdése, 25. § (2) bekezdés fg)  pontja,  32.  §
    (11)  bekezdés c) pontja, 37. § (4) bekezdése, 115.  §  (3)  és
    (8)  bekezdése,  151.  § (5) bekezdése,  153.  §  (1)  bekezdés
    5. pontja alkotmányellenes.

    Az  Alkotmánybíróság  ezt  a határozatát  a  Magyar  Közlönyben
    közzéteszi.
                                 Indokolás

                                    I.

      1.  Az Országgyűlés a 2005. május 23-i ülésnapján fogadta el  a
      felsőoktatásról  szóló  törvényt (a továbbiakban:  újFot.).  Az
      Országgyűlés elnöke 2005. május 26-én küldte meg a  törvényt  a
      köztársasági  elnöknek kihirdetésre, sürgősségi  kérelemmel.  A
      köztársasági elnök az Alkotmány 26. § (4) bekezdésében  foglalt
      jogkörében eljárva – a részére előírt határidőn belül  –  2005.
      május   31-én   az  Alkotmánybírósághoz  fordult  azzal,   hogy
      megítélése    szerint    a    törvény    egyes    rendelkezései
      alkotmányellenesek. A köztársasági elnök az Alkotmánybíróságról
      szóló  1989.  évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.)  1.  §
      a)  pontjára, 21. § (1) bekezdés b) pontjára, valamint a 35. §-
      ára tekintettel indítványozta a ki nem hirdetett törvény 25.  §
      (1)   bekezdése,  25.  §  (2)  bekezdés  fg)  pontja,   32.   §
      (11)  bekezdés c) pontja, 115. § (3) és (8) bekezdése,  151.  §
      (5)    bekezdése,    153.   §   (1)    bekezdés    5.    pontja
      alkotmányellenességének előzetes vizsgálatát.

      2.   A   köztársasági  elnök  az  indítványát  az   alábbiakkal
      támasztotta alá:

      2.1.  A  köztársasági elnök az újFot. 25. § (1)  bekezdését  és
      25.  §  (2) bekezdésének fg) pontját ellentétesnek tartotta  az
      Alkotmány 70/G. §-ával.

      A  köztársasági  elnök  –  az  Alkotmány  70/G.  §-ába  foglalt
      tudományos  élet  szabadságával  kapcsolatos  alkotmánybírósági
      gyakorlatra való hivatkozással – azt állította, hogy az  állami
      felsőoktatási  intézmények léte önmagában még az  alapvető  jog
      érvényesülését nem garantálja. A szabadságjog jogosultjai  –  a
      tudomány  művelői – csak akkor tudják indokolatlan  befolyástól
      mentesen  folytatni  tudományos  tevékenységüket,  ha   azt   a
      felsőoktatási intézmény szervezete, azon belül is a tudományt –
      kutatást    és   oktatást   –   közvetlenül   érintő   döntések
      meghozatalának    rendje   kellő   módon   biztosítja.    Ennek
      megvalósulásához  a  felsőoktatási  intézménynek  a  tudományos
      tevékenységgel közvetlenül összefüggő kérdésekben a  végrehajtó
      hatalommal szemben autonómiával kell rendelkeznie. Ez  pedig  a
      kutatással  és  oktatással közvetlenül  összefüggő  kérdésekben
      feltételezi   a   tudományos  élet   szabadságához   való   jog
      jogosultjai,  a  tudomány művelőinek közössége  önálló  döntési
      jogát. Ebben az értelemben tehát a tudományos élet szabadságát,
      a  tanszabadságot  és  a  tanítás szabadságát  a  felsőoktatási
      intézmények  önkormányzata  (autonómiája)  valósítja  meg.   Az
      autonómia  hordozója  a felsőoktatási intézmény.  Az  Alkotmány
      70/G. §-ából következő intézményvédelmi kötelezettségbe ütközik
      ezért    a   felsőoktatási   intézmény   autonómiájának   olyan
      korlátozása,  amely  által a tudomány  művelésével  közvetlenül
      összefüggő  kérdések eldöntése kikerül annak  a  közösségnek  a
      kezéből,   melyet   az  adott  felsőoktatási   intézményben   a
      tudományos élet szabadsága jogosultjai alkotnak.

      A  köztársasági  elnök rámutatott arra, hogy az  újFot.  20.  §
      (1)  bekezdése  szerint  az irányító testület  a  felsőoktatási
      intézmény   stratégiai  döntést  hozó,  s  annak  végrehajtását
      ellenőrző szerve. Ezt az újFot. 23. § (1) bekezdése szerint  az
      állami fenntartású felsőoktatási intézményben létre kell hozni.
      Az újFot. 23. § (3)-(4) bekezdései biztosítják, hogy a szenátus
      által,  vagy a szenátus egyetértésével a hallgatói önkormányzat
      által  jelölt tagok a rektorral együtt többségben  legyenek  az
      oktatási  miniszter  által jelölt tagokkal szemben.  Azonban  a
      23.  §  (6)  bekezdés  f)  pontja  –  a  rektor  kivételével  –
      kifejezetten  kizárja az irányító testületi  tagságból  azokat,
      akik   az  adott  felsőoktatási  intézménnyel  foglalkoztatási,
      hallgatói  jogviszonyban állnak. A 23. § (9) bekezdése  szerint
      az  irányító  testület  tagjaival  az  oktatási  miniszter  köt
      megállapodást,   a   tiszteletdíj   fedezetét    az    Oktatási
      Minisztérium  biztosítja.  A 23. § (5)  bekezdése  –  a  rektor
      kivételével – nem követel meg tudományos fokozatot vagy oktatói
      tapasztalatot  az  irányító  testület  tagjaitól,  és   még   a
      felsőoktatási   intézmény   oktatási,   tudományos    kutatási,
      művészeti  tevékenységének megfelelő  felsőfokú  végzettség  is
      csak összesen három tagnál feltétel.

      Tekintettel arra, hogy az irányító testület tagjai  nem  állnak
      jogviszonyban  a  felsőoktatási  intézménnyel,  nem  tagjai  az
      intézmény  tudományos  közösségének, s  nem  vesznek  részt  az
      intézmény  tudományos tevékenységében, ezért nem szükségszerűen
      rendelkeznek   a   tudomány  mindennapi  működésére   vonatkozó
      ismerettel.  Ennek  hiányában pedig az  irányító  testület  nem
      tekinthető olyan önkormányzati szervnek, mely a tudományos élet
      szabadságához való jog jogosultjai, a tudomány művelői  számára
      az  Alkotmány  70/G. §-ának megfelelő beleszólási  jogot  ad  a
      tudomány művelését közvetlenül érintő kérdésekbe.

      Ez  a  deficit  azért sérti az Alkotmány 70/G.  §-át,  mert  az
      irányító  testület olyan kérdésekről dönthet, melyek a tudomány
      szabadságát,   ezen   belül  is  a  kutatást   és   publikációt
      közvetlenül  érintik. Az újFot. 25. § (1) bekezdése  ugyanis  –
      egyebek  mellett  – felhatalmazza az irányító testületet  arra,
      hogy   az  intézményfejlesztési  terv  részeként  elfogadja   a
      kutatási-fejlesztési-innovációs   stratégiát.    E    stratégia
      tartalmát az újFot. 5. § (3) bekezdése úgy határozza meg,  hogy
      az  abban  foglaltak közvetlenül, meghatározó módon  érintik  a
      tudományos  tevékenység  végzését, ezen  belül  is  a  kutatás,
      alkotás  szabadságát. Már csak azért is  így  van  ez,  mert  a
      szenátus  az újFot. 27. § (1) bekezdése értelmében az  irányító
      testület  által  hozott stratégiai döntések figyelembevételével
      határozza meg a képzési és a kutatási feladatokat. Az  irányító
      testület  döntési  jogát  nem csökkenti  még  az  sem,  hogy  a
      kutatási-fejlesztési-innovációs   stratégia   kialakítását   az
      újFot.   5.  §  (4)  bekezdése  alapján  a  tudományos   tanács
      irányítja, amelyben a főiskolai, egyetemi tanárok, a főiskolai,
      egyetemi  docensek, továbbá a tudományos fokozattal  rendelkező
      kutatók   és   a   doktori  képzésben  részt   vevő   hallgatók
      (doktoranduszok) képviselői vesznek részt. A tudományos  tanács
      jogköre  ugyanis  –  a  köztársasági elnök  szerint  –  pusztán
      előkészítő  jellegű,  és  nem változtat  az  irányító  testület
      érdemi döntési jogosultságán.
      Az  újFot.  25.  §  (2)  bekezdés fg)  pontja  feljogosítja  az
      irányító  testületet  még arra is, hogy döntsön  „gazdaságtalan
      tevékenységének   és   az   ahhoz   kapcsolódó   szervezetének,
      szervezeti egységének átalakításáról, megszüntetéséről.”  Ezzel
      az  irányító testület döntési jogosultságot kap arra  is,  hogy
      tudományos, kutatási tevékenységet, s vele együtt az azt  végző
      szervezeti  egységet pusztán gazdaságossági szempontok  alapján
      átalakítsa,  megszüntesse. Ez a jogkör tehát olyan  lehetőséget
      ad  az irányító testületnek, mellyel alapjaiban meghatározhatja
      a  tudomány művelőinek tevékenységét. Különösen így van ez arra
      tekintettel,  hogy  a  gazdaságtalan  működés  pontosabban  nem
      definiált  fogalom,  így igen tág mozgásteret  ad  az  irányító
      testületnek.

      Minderre  tekintettel  az  irányító testületnek  újFot.  25.  §
      (1)  bekezdésében  és  25.  §  (2) bekezdésének  fg)  pontjában
      meghatározott döntések meghozatalára történő felhatalmazása  az
      Alkotmány  70/G. §-ába ütköző módon korlátozza a  felsőoktatási
      intézmények   önkormányzatát,   autonómiáját.   A    tudományos
      tevékenységgel, ezen belül a kutatással közvetlenül  összefüggő
      kérdések eldöntését ugyanis nem a tudományos élet szabadságához
      való jog jogosultjainak közösségére bízzák.

      2.2.  A köztársasági elnök megítélése szerint az újFot.  32.  §
      (11) bekezdés c) pontja, valamint 153. § (1) bekezdés 5. pontja
      az  Alkotmány  70/G.  §  (2) bekezdésével  ellentétes,  mert  a
      tudomány  területére  tartozó  kérdésben  döntési  jogot  ad  a
      Kormánynak.

          A köztársasági elnök utalt arra, hogy az Alkotmány 70/G. §
      (2) bekezdése értelmében tudományos igazságok kérdésében
      dönteni, kutatások tudományos értékét megállapítani kizárólag a
      tudomány művelői jogosultak. Ez a szabály nem pusztán az egyes
      tudományos eredmények értékelését tartja fenn a tudomány
      művelői számára, hanem általában kizárja az államot annak
      meghatározásából, mely konkrét tevékenység tekinthető a
      tudomány művelésének, milyen módszerekkel működhet a tudományos
      kutatás, egyáltalán mi tekinthető tudománynak. Ezért az
      elfogadott tudományágak meghatározása az Alkotmány 70/G. §
      (2) bekezdése szempontjából éppúgy tudományos kérdésnek
      minősül, mint az egyes tudományos eredmények megállapítása.
         
      A  Kormány  azonban  az újFot. 32. § (11) bekezdés  c)  pontja,
      valamint  153.  §  (1)  bekezdés 5. pontja alapján  rendeletben
      határozza    meg   az   egyes   tudományterületekhez    tartozó
      tudományágakat,  amelyeken a doktori képzés folyik.  A  Kormány
      lényegében szabadon dönthet abban a kérdésben, hogy mi  minősül
      tudományágnak a doktori képzés tekintetében. A Kormánynak  ezen
      a  döntési  szabadságát  a  Magyar Felsőoktatási  Akkreditációs
      Bizottságnak  az  újFot.  109.  §  (2)  bekezdésén,  illetve  a
      Felsőoktatási   Tudományos   Tanácsnak   az   újFot.   112.   §
      (5) bekezdésén alapuló véleményezési joga sem korlátozza.

      A  doktori  képzés  jellemzően  a  tudomány  leendő  művelőinek
      nevelését szolgálja. Hosszú távon azonban nem képes „túlélésre”
      az a tudományág, melynek művelői a doktori képzéssel nem tudják
      kinevelni  saját  utánpótlásukat. Ezért annak a  Kormány  által
      történő meghatározása, hogy mely tudományágakon folyhat doktori
      képzés, egyúttal hosszú távon döntő mértékben meghatározza  azt
      is,    milyen   tudományágakat   lehet   művelni   és   oktatni
      Magyarországon.  Ez  pedig ellentétes az  Alkotmány  70/G.  §-a
      (2) bekezdésének a fentebb kifejtett aspektusával.

          2.3. Az újFot. 115. § (3) bekezdése és 115. §
      (8) bekezdése ellentétes az Alkotmány 57. § (1) bekezdésével,
      70/G. §-ával és 70/K. §-ával, mivel a felsőoktatási intézmények
      számára nem biztosítja a bírósághoz fordulás jogát az oktatási
      miniszter fenntartói döntéseivel kapcsolatban.
      Az  újFot.  7.  §  (4)  bekezdése és a  104.  §  (6)  bekezdése
      értelmében  az  oktatási miniszter – ha a törvény  másképp  nem
      rendelkezik  –  ellátja  az  állami  felsőoktatási  intézmények
      tekintetében  a  fenntartói irányításból eredő  feladatokat.  A
      fenntartói irányítás tartalmát az újFot. 115. §-a határozza meg
      azzal,  hogy  a  105.  §  (10) bekezdése értelmében  az  állami
      felsőoktatási   intézmények  tekintetében   a   fenntartó   nem
      gyakorolhatja  azokat  a  jogosítványokat,  amelyek  a  törvény
      rendelkezései alapján az irányító testület jogkörébe tartoznak.
      Az  állami  felsőoktatási intézmények esetén tehát az  oktatási
      miniszter gyakorolja azokat a 115. §-ban meghatározott jogokat,
      melyeket az újFot. nem utal az irányító testület hatáskörébe. A
      115.  §  (3) és (8) bekezdésében foglalt hatáskörök  az  állami
      intézmények  esetén  ez alapján az oktatási minisztert  illetik
      meg.

      Az  újFot.  115. § (3) bekezdése alapján az oktatási  miniszter
      (mint  fenntartó) intézkedési terv készítésére hívhatja fel  az
      irányító  testületet, illetve a rektort. Erre  egyebek  mellett
      akkor  kerülhet  sor,  ha: a felsőoktatási intézmény  figyelmen
      kívül    hagyta    az   ésszerű   és   takarékos    gazdálkodás
      követelményeit,  és  emiatt a költségvetését  túllépte,  hatvan
      napon  túli lejárt adósságállománya több mint egy költségvetési
      iven keresztül elérte az éves költségvetésének húsz százalékát,
      és   ezért   37.   §  (4)  bekezdés  c)  pontja  értelmében   a
      felsőoktatási  intézmény megszüntetésének lehet  helye.  Ha  az
      oktatási miniszter az intézkedési tervet nem fogadja el, úgy az
      állami    felsőoktatási   intézmény   további   működtetéséről,
      átszervezéséről,  megszüntetéséről dönthet.  Ebben  az  esetben
      tehát az oktatási miniszter szinte korlátlan döntési joggal bír
      az    állami    felsőoktatási   intézmény   szervezetének    és
      tevékenységének átalakítására.

      Az  újFot.  115.  §  (8)  bekezdése  felhatalmazza  továbbá  az
      oktatási  minisztert (mint fenntartót) a normatív költségvetési
      támogatás   folyósításának  felfüggesztésére,  ha   az   állami
      felsőoktatási intézményben – a szenátus mulasztása miatt –  nem
      alakították  meg  az  irányító  testületet.  Egy  ilyen  döntés
      szükségszerűen   a  felsőoktatási  intézmény   működésének   az
      ellehetetlenülését vonhatja maga után.

      Az   újFot.   115.  §-a  alapján  a  fenntartó  általában   nem
      hatóságként   jár   el,  így  eljárása  az   újFot.   ellenkező
      rendelkezése  hiányában nem a közigazgatási  eljárás  szabályai
      szerint zajlik, ellene jogorvoslattal tehát nem lehet élni.  Ez
      a  contrario  következik abból, hogy a 115. § (6)  bekezdése  a
      törvényességi  ellenőrzés körében kifejezetten a  közigazgatási
      hatósági   eljárásról   és   szolgáltatásról   szóló    törvény
      VI.    fejezetében   foglaltak   alkalmazását   rendeli.    [Az
      indítványban  foglaltak  szerint az  újFot.  e  rendelkezése  a
      151.  §  (1)  bekezdése értelmében 2005.  szeptember  1-én  lép
      hatályba,  míg az utalásban szereplő, a közigazgatási  hatósági
      eljárásról és szolgáltatásról szóló 2004. évi CXL. törvény csak
      2005.  november  1-én.  Ez  azt  jelenti,  hogy  az  újFot.   a
      törvényességi   ellenőrzésre  vonatkozóan   egy,   a   hatályba
      lépésekor   még   hatályba  nem  lépett  törvényre   utalja   a
      jogorvoslati   eljárást.]  Ugyanakkor   a   115.   §   (3)   és
      (8)   bekezdésében   foglalt  fenntartói  irányítási   jogkörök
      gyakorlása  közvetve  érinti  a  tudományos  élet  szabadságára
      vonatkozó    alapjogot,   közvetlenül   pedig   korlátozza    a
      felsőoktatási  intézményeknek az Alkotmány 70/G.  §-ából  eredő
      önigazgatását,  autonómiáját. Az  autonómia  természetesen  nem
      korlátozhatatlan,   ha   a   korlátozás   a   fent    kifejtett
      feltételeknek  megfelel.  Azonban az autonómiát  ilyen  súllyal
      korlátozó  egyedi  döntésekkel  szemben  az  Alkotmány  57.   §
      (1)  bekezdése – tekintettel a 70/G. §-ra és a 70/K. §-ra is  –
      megköveteli a bírósághoz fordulás lehetőségét.

      A   felsőoktatási   intézmény   az   Alkotmány   70/G.   §-ának
      érvényesülését  biztosító  intézmény,  melyet  az   újFot.   is
      autonómnak minősít. Tekintettel arra, hogy az újFot 115. §  (3)
      és   (8)  bekezdésében  meghatározott  döntések  a  70/G.   §-a
      jogosultjainak  alanyi  jogait is érintik  közvetve,  ezért  az
      alapjogi   igények   bíróság  előtt  való   érvényesíthetőségét
      biztosítani   kell.   A   felsőoktatási  intézmény   bírósághoz
      fordulásának  joga  a jelzett döntésekkel  szemben  csak  akkor
      lehetne  kizárható,  ha  ez  elkerülhetetlenül  szükséges,   és
      egyúttal  arányos  lenne. Nem látható azonban olyan  körülmény,
      mely az oktatási miniszter 115. § (3) és (8) bekezdésén alapuló
      döntése   jogszerűségének   érdemi  bírósági   felülvizsgálatát
      kizárná, illetve a kizárást szükségessé tenné.

      Mindezek  alapján  az  újFot. 115. § (3) bekezdése  és  115.  §
      (8)  bekezdése  ellentétes az Alkotmány 57. § (1) bekezdésével,
      70/G.  §-ával  és 70/K. §-ával, mert felsőoktatási  intézmények
      számára  nem biztosítja a bírósághoz fordulás jogát az oktatási
      miniszter döntéseivel kapcsolatban.
         
      2.4.  Az  újFot. 151. § (5) bekezdése sérti az Alkotmány  2.  §
      (1)   bekezdésében  deklarált  jogállamiság  elvéből  következő
      jogbiztonság   követelményét,   mert   értelmezhetetlen   módon
      állapítja  meg  a hatályos Fot. alkalmazhatósága  megszűnésének
      időpontját.

      Az  újFot.  151. § (3) bekezdés a) pontja 2006.  szeptember  1-
      jével  helyezi hatályon kívül a hatályos Fot.-ot. Ugyanakkor  a
      151.  §  (5) bekezdése szerint a Fot. rendelkezéseit az  újFot.
      hatályba  lépésének  napjától akkor  lehet  alkalmazni,  ha  az
      újFot.  „bevezetése még nem kezdődött meg”. E  szabály  alapján
      nem    lehetséges    megállapítani,   meddig    az    időpontig
      alkalmazhatóak  a  hatályos Fot. rendelkezései.  Ez  alapjaiban
      sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság
      elvéből   következő   jogbiztonság  elvét,   melynek   alapvető
      követelménye,   hogy   egy   norma   (érvényessége,    hatálya,
      alkalmazhatósága)  egyértelmű, és kétség nélkül  megállapítható
      legyen.

      A magyar jogban a „bevezetés” fogalma nem ismert. Szinonimája a
      hatályba  lépés  lehetne,  ez  azonban  értelmetlen  az   adott
      rendelkezés kontextusában. A jogalkalmazó vállára kerül  így  a
      hatályos Fot. alkalmazhatóságának a megállapítása. Ily módon  a
      jogalkalmazó  az  életviszonyok  sokaságának  kezelésekor  maga
      lenne   hivatott  arra,  hogy  két  hatályban  lévő,  ugyanazon
      életviszonyokat   átfogóan,  kódexszerűen  szabályozó   törvény
      szabályainak  egymáshoz való pontos viszonyát megállapítsa,  és
      ennek következményeit levonja. Ez nem csak azért aggályos, mert
      a jogalkalmazót megoldhatatlan feladat elé állítja, hanem azért
      is,   mert   ily   módon   több  tízezer   érintett   különféle
      életviszonyainak szabályozása válik bizonytalanná. [A  hatályos
      Fot. egyes rendelkezései akár a Fot. hatályának megszűnése után
      is  alkalmazhatóak  lennének. Az újFot. 151.  §  (5)  bekezdése
      ugyanis  elválasztja  a  hatályos Fot. alkalmazhatóságát  annak
      hatályától,  és alkalmazásának nem szab konkrét  végső  időbeli
      korlátot.]

      Mindezek  alapján  az  újFot. 151.  §  (5)  bekezdése  sérti  a
      jogbiztonság  elvét,  és ezért ellentétes  az  Alkotmány  2.  §
      (1) bekezdésében foglalt jogállamiság követelményével.

      3.  A  köztársasági elnök indítványának ismeretében  eljuttatta
      véleményét  az  Alkotmánybírósághoz  a  felsőoktatásról   szóló
      törvényjavaslatot benyújtó oktatási miniszter.

                                    II.

      1.  Az Alkotmánybíróság az indítvány elbírálásakor az Alkotmány
      alábbi rendelkezéseit vette alapul:

      „2.   §   (1)  A  Magyar  Köztársaság  független,  demokratikus
      jogállam.”
      „70/F.  §  (1) A Magyar Köztársaság biztosítja az állampolgárok
      számára a művelődéshez való jogot.
      (2)   A   Magyar   Köztársaság  ezt  a  jogot  a   közművelődés
      kiterjesztésével  és  általánossá  tételével,  az  ingyenes  és
      kötelező   általános  iskolával,  képességei  alapján  mindenki
      számára hozzáférhető közép- és felsőfokú oktatással, továbbá az
      oktatásban részesülők anyagi támogatásával valósítja meg.”

      „70/G.  §  (1)  A  Magyar  Köztársaság tiszteletben  tartja  és
      támogatja  a  tudományos  és  művészeti  élet  szabadságát,   a
      tanszabadságot és a tanítás szabadságát.
      (2)   Tudományos   igazságok  kérdésében   dönteni,   kutatások
      tudományos  értékét megállapítani kizárólag a tudomány  művelői
      jogosultak.”

      2.  A köztársasági elnöki indítvánnyal támadott újFot. érintett
      rendelkezései:

      „1.  §  (1)  E törvény célja a tanítás és a tanulás alkotmányos
      jogának érvényesüléséhez szükséges jogi garanciák megteremtése.
      A  tanuláshoz  való  jog  alapján a Magyar  Köztársaság  minden
      állampolgárának  joga, hogy igénybe vegye a felsőoktatás  által
      nyújtott  szolgáltatásokat, feltéve, hogy képességei alkalmassá
      teszik  a  felsőfokú tanulmányokra. A tanítás, a kutatás  és  a
      művészeti  élet  szabadsága a felsőoktatásban  a  felsőoktatási
      intézmények autonómiáján keresztül valósul meg.”

      „5.  §  (3)  A  felsőoktatási  intézmény  kutatási-fejlesztési-
      innovációs  stratégiát  készít,  amelyben  meg  kell   tervezni
      különösen a kutatási programokat, a pályázati eljárási  rendet,
      tudományos   rendezvényeket,  hazai  és  nemzetközi  tudományos
      együttműködés   fejlesztésével   kapcsolatos    teendőket,    a
      tudományos    művek   kiadásának,   a   kutatási    tevékenység
      folytatásának  támogatási feltételeit, a tudományos  eredmények
      hasznosításának módját.
      (4)  A  felsőoktatási intézmény kutatási-fejlesztési-innovációs
      stratégiájának kialakítását és megvalósítását tudományos tanács
      irányítja, amelyben a főiskolai, egyetemi tanárok, a főiskolai,
      egyetemi  docensek, továbbá a tudományos fokozattal  rendelkező
      kutatók  és  a  doktori  képzésben  részt  vevő  hallgatók   (a
      továbbiakban: doktorandusz) képviselői vesznek részt.”

      „7.  § (4) Az állam nevében a fenntartói jogokat – ha e törvény
      másként nem rendelkezik – az oktatási miniszter gyakorolja.”

      „20. § (1) A felsőoktatási intézmény stratégiai döntést hozó és
      annak végrehajtását ellenőrző szerve az irányító testület.”

      „23.  §  (1)  Az  irányító  testület a felsőoktatási  intézmény
      feladatainak végrehajtását megalapozó, a közpénz és a közvagyon
      hatékony  és  felelős használatát szolgáló éves  költségvetési,
      valamint   stratégiai   döntéseket  hozó   és   végrehajtásukat
      ellenőrző,  a  fenntartói feladatok ellátásában – e  törvényben
      meghatározottak  szerint  –  közreműködő  testület.  Az  állami
      fenntartású  felsőoktatási intézményben az irányító  testületet
      létre  kell hozni, a nem állami felsőoktatási intézményekben  –
      az  alapító  okiratban meghatározottak szerint  –  az  irányító
      testület létrehozható.
      (…)
      (3)  Az  irányító  testület  elnöke a  felsőoktatási  intézmény
      rektora.
      (4) A hét, illetve kilenc tagú irányító testületbe két, illetve
      három főt delegál az oktatási miniszter, négy, illetve öt főt a
      szenátus.  A szenátusi delegáltak körében egy tagot a hallgatói
      önkormányzat  javasol. Ha a szenátus a javaslatot  nem  fogadja
      el,  a hallgatói önkormányzat újabb személyre tehet javaslatot.
      Az  oktatási  miniszter  által  delegált  tagokkal  szemben   –
      tagonként   külön-külön   –   a   szenátus,   tagjai   legalább
      kétharmadának egyhangú szavazatával kifogással élhet. Nem lehet
      az  irányító testület tagja, akivel szemben a szenátus  írásban
      indokolt  kifogással élt, helyére az oktatási  miniszter  másik
      személyt  delegál,  akivel  szemben  a  szenátus  nem  élhet  a
      kifogásolás jogával.
      (5)  Az  oktatási miniszter által delegált tagok közül legalább
      egynek, a szenátus által delegált tagok közül legalább kettőnek
      a   felsőoktatási  intézmény  oktatási,  tudományos   kutatási,
      művészeti  tevékenységének megfelelő  felsőfokú  végzettséggel,
      továbbá   a  szakképzettségének  megfelelő  területen  szerzett
      legalább öt év vezetői gyakorlattal kell rendelkeznie.
      (6) Nem lehet tagja az irányító testületnek az, aki
      a) büntetett előéletű,
      b) köztisztviselő, vagy polgármesteri tisztséget tölt be,
      c)  a  Kormány  tagjai  és  az  államtitkárok  jogállásáról  és
      felelősségéről  szóló  1997.  évi LXXIX.  törvény  hatálya  alá
      tartozik,
      d)  politikai  pártban  tisztséget tölt,  illetve  töltött  be,
      fizetett      pártalkalmazottként     foglalkoztatták      vagy
      foglalkoztatják, feltéve, hogy a kizáró ok megszűnése  óta  még
      nem telt el legalább öt év,
      e)   önkormányzati,   országgyűlési  vagy  európai   parlamenti
      képviselő,
          f) az adott felsőoktatási intézménnyel foglalkoztatási,
      hallgatói jogviszonyban áll,
      g) tagja más felsőoktatási intézmény irányító testületének,
      h) az állami felsőoktatási intézmények kivételével, az oktatási
      miniszter   felügyelete   alatt  álló  költségvetési   szervvel
      közalkalmazotti jogviszonyban áll,
      i) betöltötte a hetvenedik életévét.
      (…)
      (9)  Az  irányító testület tagjait az oktatási miniszter  kéri,
      illetve menti fel. A szenátus által delegált tagok felkérését a
      szenátus  elnöke  kezdeményezi  az  oktatási  miniszternél.  Az
      irányító   testület  tagjait  havi  rendszerességgel   fizetett
      tiszteletdíj illeti meg, amelynek összege a költségvetési  évet
      megelőző  év  utolsó  munkanapján érvényes  legkisebb  kötelező
      munkabér (minimálbér) háromszorosa, az elnöké ötszöröse, ha  az
      irányító testület tagjainak száma hét, illetve négyszerese,  az
      elnöké  hatszorosa,  ha  az irányító testület  tagjainak  száma
      kilenc.  Az  irányító testület tagjaival az oktatási  miniszter
      köt   megállapodást.  A  tiszteletdíj  fedezetét  az   Oktatási
      Minisztérium biztosítja.”

      „25.  §  (1)  Az  irányító testület fogadja  el  a  stratégiai,
      foglalkoztatási,     üzleti     tervet     (a     továbbiakban:
      intézményfejlesztési  terv).  Az  intézményfejlesztési  tervben
      kell   meghatározni  a  fejlesztéssel,  a  fenntartó  által   a
      felsőoktatási   intézmény   rendelkezésére   bocsátott   vagyon
      hasznosításával,  megóvásával  kapcsolatos  elképzeléseket,   a
      várható bevételeket és kiadásokat. Az intézményfejlesztési terv
      része  a kutatási-fejlesztési-innovációs stratégia. A kutatási-
      fejlesztési-innovációs stratégiát meg kell küldeni a regionális
      fejlesztési  tanács részére, hogy figyelembe lehessen  venni  a
      régió  társadalmi,  gazdasági fejlesztését  szolgáló  középtávú
      program      elkészítésénél     és     végrehajtásánál.      Az
      intézményfejlesztési  tervet  középtávra,   legalább   négyéves
      időszakra kell elkészíteni, évenkénti bontásban meghatározva  a
      végrehajtás  feladatait. Az intézményfejlesztési terv  része  a
      foglalkoztatási   terv.   A   foglalkoztatási   tervben    kell
      meghatározni  azt  a  létszámot,  amelynek  keretei  között   a
      felsőoktatási intézmény megoldhatja feladatait.

      (2) Az irányító testület a jogszabályok keretei között
      (…)
      b) elfogadja a felsőoktatási intézmény
      ba)  költségvetését  és  a  számviteli  rendelkezések  szerinti
      beszámolóját,
      (…)
      f) dönt
      (…)
      fg)   gazdaságtalan  tevékenységének  és  az  ahhoz  kapcsolódó
      szervezetének,     szervezeti    egységének     átalakításáról,
      megszüntetéséről;
      (…)

      (3)   Az   irányító  testület  határozza  meg  a  felsőoktatási
      intézmény szervezeti tagozódását. Az irányító testület  döntése
      előtt  beszerzi a szenátus véleményét. A szenátus  az  irányító
      testület   megkeresésétől   számított   harminc   napon   belül
      nyilváníthat  véleményt.  A  határidő  jogvesztő.  Az  irányító
      testület  döntése alapján a szenátus – a szervezeti és működési
      szabályzatban – meghatározza a felsőoktatási intézmény működési
      rendjét.”

      „27.  § (1) A szenátus az alapító okiratban meghatározottak  és
      az   irányító   testület  által  hozott   stratégiai   döntések
      figyelembevételével  határozza meg  a  képzési  és  a  kutatási
      feladatokat, továbbá ellenőrzi azok végrehajtását.  A  szenátus
      meghatározza működésének rendjét és – ha e törvény másként  nem
      rendelkezik    –   az   oktatói   vagy   kutatói    munkakörben
      foglalkoztatott tagjai közül megválasztja elnökét.”

      „32. § (11) A Kormány határozza meg
      (…)
      c)  a  doktori  fokozat megszerzésének feltételeit,  a  doktori
      iskola   létesítésének  eljárási  rendjét,  továbbá  az   egyes
      tudományterületekhez   tartozó  tudományágakat,   amelyeken   a
      doktori képzés folyhat.”

      „37.  §  (4) A fenntartó a felsőoktatási intézményt  –  az  (1)
      bekezdésben  meghatározottakon kívül –  a  következő  esetekben
      szüntetheti meg:
      a) ha a felvételi eljárás három egymást követő évben sikertelen
      volt.  E  rendelkezés  alkalmazásában  sikertelen  a  felvételi
      eljárás, ha ennek következtében a felsőoktatási intézményben  a
      hallgatói  létszám adott évben nem éri el a felvehető maximális
      hallgatói létszám hetven százalékát;
      b)  ha a felsőoktatási intézmény működése a fenntartó többszöri
      felhívása  ellenére jogszabálysértő vagy az  alapító  okirattal
      ellentétes;
      c)  ha  a  felsőoktatási intézmény figyelmen  kívül  hagyta  az
      ésszerű  és takarékos gazdálkodás követelményeit, és  emiatt  a
      költségvetését    túllépte,   hatvan    napon    túli    lejárt
      adósságállománya  több  mint egy költségvetési  éven  keresztül
      elérte az éves költségvetésének húsz százalékát;
      d)  ha  a működő felsőoktatási intézmény helyett egy vagy több,
      másik felsőoktatási intézményt létesít;
      e)   ha  a  felsőoktatási  intézmény  a  folyamatos  működéshez
      szükséges feltételekkel már nem rendelkezik.”

      „99.  §  (2)  Az Országgyűlés a felsőoktatási intézmény  állami
      elismerését a felsőoktatási intézménynek az e törvény 1.  számú
      mellékletébe  történő felvételével adja ki. Ha a  felsőoktatási
      intézmény  megszűnik, az Országgyűlés – e törvény módosításával
      – törli az 1. számú mellékletből.”

      „104.  §  (6) Az oktatási miniszter – ha e törvény másképp  nem
      rendelkezik  –  ellátja  az  állami  felsőoktatási  intézmények
      tekintetében a fenntartói irányításból eredő feladatokat.”

      „109.  §  (2)  A  Magyar Felsőoktatási Akkreditációs  Bizottság
      véleményezi  a  felsőoktatásról szóló törvény  és  végrehajtási
      rendeletei,  illetve  a  felsőoktatást  szabályozó   miniszteri
      rendeletek tervezeteit.”

      „112. § (5) A Felsőoktatási és Tudományos Tanács véleményezi  a
      felsőoktatásról szóló törvény és annak végrehajtási rendeletei,
      illetve   a   felsőoktatást  szabályozó  miniszteri  rendeletek
      tervezeteit.”

      „115.  §  (3)  A  fenntartó felhívja a felsőoktatási  intézmény
      irányító   testületét,   illetve   rektorát,   hogy   készítsen
      intézkedési tervet, ha e törvény 37. §-a (4) bekezdésének a) és
      c) pontjában meghatározott intézkedésnek van helye. A fenntartó
      az  intézkedési  tervet vagy elfogadja, és ellenőrzi  az  abban
      foglaltak  végrehajtását, vagy dönt a  felsőoktatási  intézmény
      további működtetéséről, átszervezéséről, megszüntetéséről.
      (…)
      (8)   Az   oktatási   miniszter  felfüggesztheti   a   normatív
      költségvetési   támogatás   folyósítását,    ha    az    állami
      felsőoktatási intézményben – a szenátus mulasztása miatt –  nem
      alakították meg az irányító testületet.”

      „151. § (3) 2006. szeptember 1-jén
      a)  hatályát  veszti a felsőoktatásról szóló  1993.  évi  LXXX.
      törvény  (a  továbbiakban:  1993.  évi  felsőoktatásról   szóló
      törvény),  valamint az azt módosító 1994. évi  LVIII.  törvény,
      1996.  évi  LXI.  törvény, 1997. évi VIII. törvény,  1997.  évi
      CXXVI.  törvény, 1997. évi CXXVII. törvény, 1998. évi  XXXVIII.
      törvény, 1999. évi LII. törvény, 2000. évi CVII. törvény, 2001.
      évi  LXV.  törvény, 2001. évi XCI. törvény, 2003. évi  XXXVIII.
      törvény,
      (…).
      (5) Az 1993. évi felsőoktatásról szóló törvény rendelkezéseit e
      törvény hatálybalépésének napjától akkor lehet alkalmazni, ha e
      törvény bevezetése még nem kezdődött meg.”

      „153. § (1) A Kormány felhatalmazást kap arra, hogy rendelettel
      szabályozza
      (…)
      5.  a  többciklusú képzés és a felsőfokú szakképzés rendjét,  a
      képesítési keretet, a képzés indításának eljárását,  a  doktori
      képzés szabályait, a tudományterületeket, tudományágakat [32  §
      (11) bekezdés, 145. § (7) bekezdés],
      (…).”

                                   III.

      1.   Az   indítvány   által   aggályosnak   tartott   szabályok
      alkotmányellenességének   megítélésénél   az   Alkotmánybíróság
      először   a   felsőoktatási  intézmények  autonóm   működésének
      kérdésével foglalkozott.

      1.1.   Az   Alkotmánybíróság  gyakorlatában   a   felsőoktatási
      intézmények  működése  és autonómiája  az  Alkotmány  70/F.  és
      70/G.  §-ával  összefüggő szabályként  szerepel.  Az  Alkotmány
      70/F.   és   70/G.   §-ával   az  Alkotmánybíróság   már   több
      határozatában foglalkozott.

      Az   Alkotmánybíróság   az  Alkotmány   70/F.   §-ába   foglalt
      művelődéshez   (oktatáshoz)   való   jog   értelmezésével   azt
      állapította   meg,   hogy:  „Az  államnak   a   felsőoktatással
      kapcsolatos  alkotmányos feladata, hogy a tanuláshoz  való  jog
      objektív, személyi és tárgyi előfeltételeit megteremtse és azok
      fejlesztésével  e  jogot igénye szerint  bármely,  a  felsőfokú
      oktatásban való részvétel szempontjából megfelelő képességekkel
      rendelkező  állampolgár számára biztosítsa.”  (1310/D/1990.  AB
      határozat,  ABH  1995,  579,  586.)  Majd  az  Alkotmánybíróság
      rámutatott  arra  is, hogy az Alkotmány 70/F. §-a  alapján  „az
      államra   sokirányú   szabályozási,  szervezési   és   ellátási
      feladatok  hárulnak  az  állami és a nem  állami  felsőoktatási
      intézmények  működési feltételeinek kialakításában.”  [35/1995.
      (VI.  2.)  AB határozat, ABH 1995, 163, 166.] Más határozatában
      pedig  kiemelte  az Alkotmánybíróság, hogy az „oktatáshoz  való
      jog  részeként a felsőfokú tanulmányok folytatásához  való  jog
      gyakorlása (…) csak úgy biztosítható, ha az állam megteremti  a
      felsőfokú  tanulmányok folytatásának a feltételeit.”  [51/2004.
      (XII. 8.) AB határozat, ABH 2004, 679, 686.]

      Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/G. § (1) és (2) bekezdésébe
      foglaltakat egymással szoros kapcsolatban vizsgálta, továbbá  a
      tudományos és művészeti élet szabadságát, a tanszabadságot és a
      tanítás  szabadságát  az  ún.  kommunikációs  alapjogok   egyik
      aspektusának minősítette, s mindezzel összefüggésben vezette le
      a  tudomány  autonómiájának kiemelt védettségét és  a  tudomány
      művelőinek a tudományt érintő döntési jogosultságát:
      „Az   Alkotmány  70/G.  §-a  a  tudományos  élet  szabadságának
      tiszteletben  tartása  és  támogatása  kimondásával,  és  annak
      deklarálásával,  hogy  tudományos igazságok  kérdésében  állást
      foglalni csak maga a tudomány lehet kompetens, nemcsak alapvető
      jogállami és alkotmányos értéket nyilvánít ki, hanem szubjektív
      jogként   fogalmazza  meg  a  tudományos  alkotás  szabadságát,
      továbbá  a  tudományos  ismeretek megszerzésének  –  magának  a
      kutatásnak   –  és  tanításának  szabadságát,   mint   az   ún.
      kommunikációs  alapjogok egyik aspektusát.  A  tudományos  élet
      szabadsága tehát magába foglalja a tudományos kutatáshoz  és  a
      tudományos   igazságok   és   ismeretek   terjesztéséhez   való
      szabadságjogot,  amely tágabb értelemben a véleménynyilvánítási
      szabadsághoz kapcsolódik, egyúttal tartalmazza az államnak  azt
      a  kötelezettségét, hogy tartsa tiszteletben  és  biztosítsa  a
      tudományos  élet teljes függetlenségét, a tudomány tisztaságát,
      elfogulatlanságát   és  pártatlanságát.   A   tudományos   élet
      szabadságához  fűződő jog elvileg ugyan mindenkit  megillet,  a
      szabadságjog  tényleges  jogosultjai azonban  csak  a  tudomány
      művelői.  Ebben  a kérdésben viszont, ti. a tudományos  minőség
      meghatározásában – a tudomány autonómiája folytán  –  ugyancsak
      egyedül a tudomány művelői jogosultak dönteni.
      Minden   tudomány  alapvető  célja  az  igazság   keresése,   a
      megismerés,   a   tudomány  épülése.  Az  államnak   tudományos
      igazságok   kérdésében   semlegesnek   kell   lennie,   viszont
      alkotmányos követelményként feltétlenül garantálnia kell,  hogy
      a  tudomány  művelői  a tudományos kutatások  és  a  tudományos
      ismeretek  terjesztésének szabadságjogát – alkotmányos  keretek
      között – gyakorolhassák. Ezért az állam a tudományos alkotás és
      ismeretszerzés,  továbbá a tudományos tanítás szabadságát  csak
      olyan   korlátozásoknak  vetheti  alá,  amely  a  kommunikációs
      szabadságjogok  korlátozásával szemben  támasztott  alkotmányos
      követelményeknek megfelel. Mivel tágabb értelemben  a  tudomány
      szabadsága    általánosságban   is    a    véleménynyilvánítási
      szabadsághoz  tartozik, az a véleménynyilvánítás  szabadságából
      eredő  külön  nevesített  alanyi  jogokkal  azonos  alkotmányos
      védelemben  részesül  az állami beavatkozások  és  korlátozások
      ellen.
      Mindannyiszor,  amikor a történelem során az állam  a  tudomány
      szabadságát   politikai,   ideológiai,   vallási   vagy   egyéb
      korlátozásnak vetette alá, az az egész társadalom  fejlődésének
      béklyójává vált. Történelmi tapasztalaton nyugvó igazság,  hogy
      a  tudomány szabadsága a haladás alapvető biztosítéka, és az az
      egyéni   autonómiával  is  szorosan  összefügg.  A   tudományos
      tételek, megállapítások és igazságok szabad keresése, továbbá a
      tudományos  eszmék  és nézetek szabad áramlása,  így  az  egész
      társadalom,  az  emberiség, fejlődésének  alapfeltétele  és  az
      individuum szabad kibontakozásának is egyik biztosítéka.
      Mivel     a    tudományos    élet    szabadsága    a     szabad
      véleménynyilvánításhoz   való   alkotmányos    alapjog    egyik
      megnyilvánulása,  az Alkotmánybíróságnak a  30/1992.  (V.  26.)
      AB   határozatában  tett,  a  szabad  kommunikáció  kitüntetett
      szerepére  vonatkozó megállapításai az Alkotmány  70/G.  §-ában
      biztosított  szabadságjoggal  kapcsolatban  is  irányadók  (ABH
      1992,   178.).   Így   általában  a  tudomány,   a   tudományos
      ismeretszerzés  és  a tudományos tanítás szabadsága,  noha  nem
      korlátozhatatlan, de mindenképpen olyan szabadságjog,  amelynek
      csak   kivételes   korlátozó  rendelkezésekkel   szemben   kell
      engednie,  olyanokkal,  amelyek  közvetlenül  valamely  alapjog
      érvényesítésére és védelmére szolgálnak, vagy amelyek  valamely
      elvont  alkotmányos érték (pl. törvényen alapuló  titokvédelem)
      feltétlen  érvényesülését  hivatottak  biztosítani.”  [34/1994.
      (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 177, 182-183.]
         
      Később     a     felsőoktatási    intézmények    önkormányzatát
      (autonómiáját)    az   Alkotmánybíróság   a    hatályos    Fot.
      rendelkezéseivel összefüggésben vizsgálta:
          „Az Alkotmány 70/G. § (1) bekezdése szerint a Magyar
      Köztársaság tiszteletben tartja és támogatja a tudományos élet
      szabadságát, valamint a tanszabadságot és a tanítás
      szabadságát. Ezt a szabadságot valósítja meg a felsőoktatási
      intézmények önkormányzata (autonómiája), amelyet a Fot.
      negyedik része fejt ki. A Fot. 64. §-a szerint a felsőoktatási
      intézmény dönt minden olyan intézményi ügyben, amelyet törvény
      vagy felhatalmazása alapján más jogszabály nem utal állami vagy
      helyi önkormányzati hatáskörbe. A Fot. 65. § (1) bekezdése
      szerint pedig az állam a felsőoktatással kapcsolatos feladatait
      a felsőoktatási intézményeknek az Alkotmányban és e törvényben
      szabályozott jogai, kötelezettségei és hatáskörei tiszteletben
      tartásával látja el. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a
      felsőoktatási intézmény autonóm döntésére tartozó ügyekben az
      egyetemek és a főiskolák nem minősülnek a Kormány által
      irányított szervnek.” [40/1995. (VI. 15.) AB határozat, ABH
      1995, 170, 172.]

      Az    intézményi   autonómia   hordozóival   kapcsolatban    az
      Alkotmánybíróság – a hatályos Fot. (Ftv.) nyomán – kifejtette:
          „Az Ftv. 32. § (1) bekezdése ugyanis nem szűkíti le a
      tudományos élet szabadságához fűződő jogosultságok
      kedvezményezetti körét az egyetemi tanárokra, ellenkezőleg; azt
      kifejezetten az egyetemi autonómiát megtestesítő személyi körre
      terjeszti ki (»A felsőoktatási intézmények az oktatók, a
      tudományos kutatók és a hallgatók számára biztosítják az
      oktatás, a tudományos kutatás, a művészi alkotó tevékenység és
      a tanulás szabadságát.«). Az autonómia hordozója pedig az
      intézmény, az egyetem; ennek adja meg az Ftv. az önkormányzati
      jogokat, vele szemben merül fel az az elvárás, hogy a
      tanszabadság letéteményese legyen, s biztosítékot jelentsen a
      tudományos kutatás szabadságának érvényesítéséhez is.”
      (861/B/1996. AB határozat, ABH 1998, 650, 654.)

      1.2.  A  felsőoktatási  intézmény autonóm működése  alkotmányos
      alapokon  nyugszik.  A  felsőoktatási intézmények  autonómiáját
      ugyanakkor az európai egyetemek Magna Chartája (a továbbiakban:
      Magna Charta) is biztosítja, melyre mind a hatályos Fot.,  mind
      az  újFot.  preambuluma hivatkozik. A Magna Charta az Alapelvek
      között, az 1. pontban megállapítja: „A földrajzi helyzetből  és
      a    történelmi    hagyományokból   fakadóan    különbözőképpen
      megszervezett társadalmakon belül az egyetem autonóm intézmény,
      amely  a  tudományos kutatásban és az oktatásban  hozza  létre,
      értékeli  és  adja át a kultúra értékeit. Hogy kielégíthesse  a
      kor  szükségleteit, kutatási és oktatási tevékenységének minden
      politikai,   gazdasági   és   ideológiai   hatalommal   szemben
      függetlennek kell lennie.”
      Majd  a  3.  pont  szerint: „A kutatás, az  oktatás,  a  képzés
      szabadsága  az  egyetemek életének alapelve; az államhatalomnak
      és az egyetemeknek saját illetőségükön belül biztosítaniuk kell
      ennek az alapvető követelménynek a tiszteletben tartását.
      A türelmetlenséget elutasító, a párbeszédre mindig kész egyetem
      a  tanárok  és diákok együttműködésének kivételezett  helye.  A
      tanároké,  akik  képesek ismereteik átadására  és  rendelkeznek
      mindazon    eszközökkel,   amelyek   tudásuk   kutatással    és
      innovációval való továbbfejlesztéséhez szükségesek; a  diákoké,
      akik   feljogosítottak,   alkalmasak   és   készek   ismereteik
      gyarapítására.”

      1.3. A felsőoktatási intézmények autonómiáját – az Alkotmánynak
      megfelelően  – az újFot. 1. §-a is deklarálja. Az újFot.  1.  §
      (1) bekezdése rendelkezik arról, hogy a „tanítás, a kutatás  és
      a  művészeti  élet szabadsága a felsőoktatásban a felsőoktatási
      intézmények autonómiáján keresztül valósul meg”. Az újFot. 1. §-
      ába  foglalt intézményi autonómiával kapcsolatban a  miniszteri
      indokolás az alábbiakat tartalmazza:

      „A  művelődéshez  való jog és az Alkotmány 70/G.  §-a  szerinti
      tanítás  és  tanulás szabadsága a tudományos és művészeti  élet
      külső  beavatkozástól  való  mentességének  biztosításában,   a
      tudományos,  művészeti  kérdéseknek  a  tudomány,   illetve   a
      művészeti  ág művelői vagy ezek testületei általi értékelésében
      nyilvánul meg. Ezt a célt szolgálja a felsőoktatási intézmények
      számára   biztosított  intézményi  autonómia,  a   függetlenség
      törvényi  szintű  garanciáinak megteremtése,  az  autonómia,  a
      függetlenség     céljának,    tartalmának    és    korlátjainak
      meghatározása. (…)
      Ez  az  autonómia  az  oktatás,  kutatás,  az  intézmény  belső
      szervezetének   kialakítása,  a   működtetés   és   gazdálkodás
      önállósága  területén nyer értelmet, alanyai az  intézmény,  az
      oktató,  a  kutató,  a  hallgató, illetve  ezek  közössége.  Az
      autonóm joggyakorlás egyéni vagy közösségi formája azonban  nem
      sértheti más jogosultak ilyen igényét.”

      1.4.  A  fentiek alapján tehát az Alkotmány 70/F. §-ába foglalt
      művelődéshez  (oktatáshoz) való jog biztosítja a  felsőoktatási
      intézmények létrehozását és működését, az Alkotmány  70/G.  §-a
      pedig   a   tudományos   és  művészeti  élet   szabadságát,   a
      tanszabadságot   és  a  tanítás  szabadságát   garantálja.   Az
      Alkotmánybíróság   rámutatott  továbbá   arra,   hogy   „tágabb
      értelemben   a   tudomány  szabadsága  általánosságban   is   a
      véleménynyilvánítási    szabadsághoz    tartozik”.    [34/1994.
      (VI.   24.)   AB   határozat,   ABH   1994,   177,   182.]    A
      véleménynyilvánítás szabadságából eredően a tudomány szabadsága
      a  tudományos  tevékenység  védelmét biztosítja.  A  tudományos
      tevékenység  nem  másoktól  elzárt,  egyéni,  hanem   kollektív
      tevékenység, mely a tudomány művelőinek a független  tudományos
      műhelyek  keretében folytatott párbeszédén és vitáin alapul.  A
      tudományos  tevékenység  szabadságához  tehát  nem  elegendő  a
      tudomány  művelői számára egyéni jogokat biztosítani,  valamint
      az   állami  beavatkozások  és  korlátozások  elleni   védelmet
      garantálni.  Az  Alkotmány ugyanis nemcsak tartózkodást,  hanem
      pozitív  cselekvést is megkövetel az államtól. [V.ö.:  22/1999.
      (VI.  30.) AB határozat, ABH 1992, 176, 194.] Ezért az államnak
      olyan,  törvényben  szabályozott megoldásokat  kell  nyújtania,
      amelyek  megfelelően  biztosítják a külső  befolyástól  mentes,
      szabad,     professzionalizálódott    tudományos    tevékenység
      folytatását.   Ennek  intézményi  kereteit  az  állam   köteles
      megteremteni.

      Az    Alkotmánybíróság   megállapította,   hogy   az    államot
      intézményvédelmi  kötelesség  terheli.  Az  állam  az  objektív
      intézményvédelmi  kötelességéből eredően „úgy  alakítja  ki  az
      egyes  alapjogok  megvalósításához  szükséges  jogszabályi   és
      szervezeti   feltételeket,  hogy  mind   a   többi   alapjoggal
      kapcsolatos,  mind  pedig  egyéb  alkotmányos  feladataira   is
      tekintettel   legyen;   az  egyes  jogoknak   az   egész   rend
      szempontjából  legkedvezőbb érvényesülését  teszi  lehetővé,  s
      mindezzel  az alapjogok összhangját is előmozdítja.”  [64/1991.
      (XII. 17.) AB határozat, ABH 1991, 297, 302-303.] A hivatkozott
      alapjogokkal összefüggésben az állam köteles gondoskodni  olyan
      intézményekről,  illetve  megfelelő  szervezeti   szabályokról,
      amelyek  a tudományos, oktatási és kutatási tevékenység  szabad
      folytatását   garantálják.  A  szabad  tudományos   tevékenység
      lényegét  a  tudományos  értékrend  külső  befolyástól   mentes
      érvényesülése    jelenti.   A   tudományos    minőség    szabad
      meghatározása  érdekében biztosítani kell  a  tudomány  művelői
      önálló  döntési  jogát  és függetlenségét,  vagyis  a  tudomány
      autonómiáját.  A  tudomány  autonómiája  önkormányzati  jogokon
      keresztül  valósul  meg,  melyeket  az  állam  intézményvédelmi
      kötelessége  alapján létrehozandó felsőoktatási  intézményeknek
      kell   biztosítani.   A   tudományos,  oktatási   és   kutatási
      tevékenység  szabad művelésének ezért alapvető  biztosítéka  az
      önkormányzatisággal,   autonómiával  rendelkező   felsőoktatási
      intézmények    megteremtése.   Ez   az,    amit    az    eddigi
      alkotmánybírósági  gyakorlat mellett  a  hatályos  Fot.  és  az
      újFot. által hivatkozott Magna Charta, valamint az újFot. 1. §-
      a  és az ahhoz fűzött miniszteri indokolás is elismer, garantál
      és támogat.

      A  felsőoktatási autonómia folytán a felsőoktatási intézmény  a
      kormánytól,  az  államigazgatástól  önálló  és  független.   Az
      önállóság  és  függetlenség  nemcsak  a  szűk  értelemben  vett
      tudományos,  oktatási és kutatási tevékenységre  terjed  ki.  A
      tudomány  autonómiájának biztosítása érdekében a  felsőoktatási
      intézményt   szervezetalakítási,   működési   és   gazdálkodási
      önállóság is megilleti.

      Az  intézményi  autonómia  alapján  garantált  a  felsőoktatási
      intézmény szervezeti önállósága és önigazgatáshoz való joga. Az
      önálló,  vagyis  autonóm működés úgy biztosítható,  ha  törvény
      rögzíti   a  felsőoktatási  intézményekre  vonatkozó   alapvető
      szabályokat,  s  az Országgyűlés határozza meg a  felsőoktatási
      intézmények  létét  és  működését  érintő  alapvető  döntéseket
      (létrehozás,  megszüntetés,  felsőoktatási  intézetek  központi
      költségvetési   támogatása,  stb).  Az   országgyűlési   döntés
      keretében   pedig  a  felsőoktatási  intézmény  belső   életét,
      szervezetét   és  működését  a  saját  maga  által   elfogadott
      intézményi  szabályzat  állapítja meg.  Ezekről  a  kérdésekről
      tehát  az Országgyűlésen és a felsőoktatási intézményeken kívül
      más szervek és szervezetek nem dönthetnek.

      A  felsőoktatási  intézmény, mint minden  autonómiával,  vagyis
      önkormányzatisággal     rendelkező    intézmény,     választott
      képviseleti  szervvel, önkormányzattal kell, hogy rendelkezzen.
      Az érintettek joga az autonóm képviseleti szervek megalakítása,
      s  ezek  a  szervek  gyakorolhatják a felsőoktatási  intézményt
      megillető  önkormányzati jogköröket. A felsőoktatási  autonómia
      hordozója, alanya a felsőoktatási intézmény, vagyis az oktatók,
      a  tudományos  kutatók  és  a  hallgatók  közössége.  Ezért  az
      oktatók,  tudományos kutatók, hallgatók részvételét biztosítani
      kell az autonóm képviseleti szervekben és az autonómiából eredő
      önkormányzati jogosultságok gyakorlásában. Ebbe a tevékenységbe
      az  oktatókon, tudományos kutatókon és hallgatókon kívül  külső
      szakembereket,  az alapító, a fenntartó szervezet  képviselőjét
      is   be   lehet  vonni,  de  csak  a  felsőoktatási   intézmény
      autonómiájának biztosítása mellett.

      A  felsőoktatási intézmény önkormányzatát fel kell hatalmazni a
      saját  működésére  vonatkozó norma- és szabályalkotáshoz  való,
      valamint  egyedi  döntéshozatali joggal. Az  intézmény  szervei
      által   hozott,  jogokat  és  kötelezettségeket  érintő  egyedi
      döntések  esetén  azonban  az  érintettek  jogorvoslathoz  való
      jogát,  beleértve  a  független bírósághoz  fordulás  jogát  is
      garantálni kell.

      Az állam nemcsak mint fenntartó lép kapcsolatba a felsőoktatási
      intézményekkel, s támogatja azok működését. Az állam  ellenőrzi
      is  a  felsőoktatási intézmény törvényes működését, mégpedig  a
      miniszter  által  gyakorolt  törvényességi  felügyeleti   jogon
      keresztül.   Természetesen  különbség   van   a   felsőoktatási
      intézményeket  érintő jogalkotási, a törvényességi  felügyeleti
      és az újFot. által intézményesített fenntartói jogkörök között.
      Az   autonóm   felsőoktatási  intézmények   mindazonáltal   nem
      kerülhetnek  alárendelt helyzetbe. A felsőoktatási  intézmények
      függetlenségének védelme érdekében – a jelenleg  hatályos  Fot.
      65.  §  (2)  bekezdése  szerint – a  felsőoktatási  intézmények
      önkormányzatát  sértő  jogszabályok  és  egyedi   döntések   az
      Alkotmánybíróság  előtt  megtámadhatók. Az  Alkotmánybírósághoz
      fordulást azonban az újFot. már nem teszi lehetővé.

      Az   intézményi   autonómiához  hozzátartozik  a   gazdálkodási
      autonómia is. Ennek megfelelően a felsőoktatási intézmény  –  a
      törvény    keretei   között   –   megállapíthatja    a    saját
      költségvetését,    illetve    a    pénzeszközeivel     önállóan
      gazdálkodhat.  A  szabad  tudományos,  oktatási   és   kutatási
      tevékenység folytatásának biztosítéka a felsőoktatási intézmény
      állami  támogatása. A felsőoktatási intézmény autonóm működését
      nem  veszélyeztetve a jogalkotó jogosult az  állami  támogatást
      úgy meghatározni, hogy a felsőoktatási eszközök elosztásánál  a
      tudomány   szempontjainak   megfelelő   teljesítménykritériumok
      érvényesüljenek.  Az  értékelési  kritériumok  meghatározásánál
      semmiképpen  sem szabad pusztán piaci hasznossági és  politikai
      célszerűségi szempontokat figyelembe venni.

      1.5.  Az  Alkotmánybíróságnak  az  autonómia,  az  autonómiával
      rendelkező  szervek védelmében Alkotmányból  származó  feladata
      van  (pl.:  az  önkormányzatokat, felsőoktatási  intézményeket,
      szakmai  kamarákat illetően). Az Alkotmánybíróság az autonómia,
      illetve   az  önkormányzati  jogok  korlátozásának  alkotmányos
      terjedelmét   a  helyi  önkormányzatok  kapcsán  korábban   már
      vizsgálta.  Bár  a helyi önkormányzatok, mint  területi  alapon
      létrehozott autonóm szervezetek és a felsőoktatási intézmények,
      mint  autonóm  közintézetek között számos eltérés  van,  de  az
      autonómiával (önkormányzatisággal) összefüggő megállapítások  a
      felsőoktatási intézmények vonatkozásában is alkalmazhatók.

      Az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy az autonómia „elsősorban a
      Kormánnyal  és  az  államigazgatás  szerveivel  szemben   nyújt
      alkotmányos   garanciát   az   önkormányzatok   számára”.    Az
      Alkotmánybíróság  szerint  az  önkormányzat  „a  törvényhozóval
      szemben     is    alkotmányos    védelemben    részesíti     az
      önkormányzatoknak  azt  a  jogát, hogy  autonóm  módon,  önálló
      felelősséggel  alakítsák szervezetüket és  működésük  rendjét”.
      Továbbá:  „a törvényi szabályozás önálló mozgásteret kell  hogy
      biztosítson  az  önkormányzat számára ahhoz,  hogy  működésének
      feltételeit,  sajátos feladatait figyelembe véve  dönthessen  a
      feladatai  ellátásához  szükséges és  arra  alkalmas  szervezet
      létrehozásáról”.    Megállapította    azt    is,     hogy     a
      „szervezetalakítási   autonómia   nem   egyetlen    jogosultság
      gyakorlásában nyilvánul meg, hanem szervezeti kérdésekben  való
      döntési   jogosultságok,  szervezeti  hatáskörök  összességének
      gyakorlását  jelenti. Az egyes hatáskörök törvényi  korlátozása
      nem  eredményezi  az  (…)  önkormányzati  jog  alkotmányellenes
      korlátozását mindaddig, amíg a (…) hatáskörök elegendőek ahhoz,
      hogy  önálló  felelősséggel döntsön az  ellátandó  feladataihoz
      igazodó szervezet létrehozásáról.
      Nem  tekinthető alkotmányosnak az a törvényi szabályozás, amely
      az  önkormányzatok szervezetét olyan módon szabályozza, hogy az
      a  szervezetalakításhoz való jog lényeges tartalmát korlátozza,
      az   önkormányzati   jog   tartalmának  kiüresedéséhez,   annak
      tényleges  elvonásához vezet, kizárja azt, hogy az önkormányzat
      önálló    felelősséggel   döntsön   a    saját    szervezetének
      kérdéseiben.” [1/1993. (I. 13.) AB határozat, ABH 1993, 27, 28-
      29.]

      1.6.  A tudományos és művészeti élet szabadsága, a tanszabadság
      és a tanítás szabadsága érvényesülésének alapvető biztosítéka a
      felsőoktatási intézmény autonómiája. Az autonómia védelme tehát
      az  Alkotmány  70/F. és 70/G. §-ából ered. Ennek megfelelően  a
      felsőoktatási  intézmény autonóm működését az  Alkotmánybíróság
      alkotmányos  értékként ismerte el, védelmét az Alkotmánybíróság
      eddigi határozatai is megalapozzák.

      Az  Alkotmány  által  biztosított és az Alkotmánybíróság  által
      védett  autonómia  azonban nem zárja  ki  az  autonóm  jogkörök
      megengedett  törvényi korlátozását. A korlátozásnál  figyelembe
      kell    venni    az   Alkotmányban   és   az   Alkotmánybíróság
      határozataiban  foglaltakat. Törvény a felsőoktatási  intézmény
      gazdasági  hatékonyságát és szervezeti  ésszerűségét  ösztönző,
      korlátozó szabályokat is megállapíthat [pl.: a hatályos Fot. is
      tartalmaz ilyen szabályozást (10/C. §)]. Nem alkotmányellenes a
      felsőoktatási intézmények tudományos, oktatási tevékenységeinek
      gazdaságossági és szervezeti racionalizálási szempontok alapján
      való  ellenőrzése,  gazdaságossági  követelmények  előírása   a
      fenntartó  részéről,  a  költségvetési eszközök  és  juttatások
      teljesítményhez   kötött  biztosítása.   Nem   alkotmányellenes
      továbbá  az  intézmény  működéséhez,  tudományos,  kutatási  és
      oktatási  feladatainak ellátásához szükséges  alapot  meghaladó
      költségvetési  támogatások  – előre pontosan  meghatározott,  a
      tudomány  szempontjainak  megfelelő  –  teljesítménykritériumok
      szerinti elosztása sem.

      2.   A  köztársasági  elnök  indítványában  az  újFot.  25.   §
      (1)    bekezdése   és   25.   §   (2)   bekezdés   fg)   pontja
      alkotmányellenességének előzetes vizsgálatát kezdeményezte.  Ez
      a   két  rendelkezés  az  irányító  testület  döntési  jogkörét
      szabályozza.

      2.1.   Az  újFot.  23.  §  (1)  bekezdése  szerint  az   állami
      fenntartású felsőoktatási intézményben irányító testületet kell
      létrehozni,  mely a 20. § (1) bekezdése szerint a felsőoktatási
      intézmény   stratégiai  döntést  hozó,  s  annak  végrehajtását
      ellenőrző  szerve.  Az  újFot. 23. § (2) bekezdése  szerint  az
      irányító  testület a felvehető hallgatói létszámnak megfelelően
      hét  vagy  kilenc tagból áll. Az újFot. 23. § (3)-(4) bekezdése
      írja  elő,  hogy  az irányító testületben a  szenátus,  vagy  a
      szenátus egyetértésével a hallgatói önkormányzat által delegált
      tagok  a  rektorral  együtt  többségben  legyenek  az  oktatási
      miniszter által delegált tagokkal szemben.

      Az  újFot. 23. § (6) bekezdés f) pontja szerint ugyanakkor  nem
      lehet  az  irányító testületnek tagja – a rektor kivételével  –
      az,  aki  az  adott felsőoktatási intézménnyel foglalkoztatási,
      hallgatói  jogviszonyban áll. A 23. § (5) bekezdése  továbbá  a
      rektor  kivételével nem követel meg tudományos  fokozatot  vagy
      oktatói tapasztalatot az irányító testület tagjaitól, és még  a
      felsőoktatási   intézmény   oktatási,   tudományos    kutatási,
      művészeti  tevékenységének megfelelő  felsőfokú  végzettség  is
      csak   összesen  három  tagnál  feltétel.  Az  újFot.   23.   §
      (9)  bekezdése szerint az irányító testület tagjait az oktatási
      miniszter  kéri,  illetve menti fel,  a  tagokkal  az  oktatási
      miniszter  köt  megállapodást, s a  tiszteletdíj  fedezetét  az
      Oktatási Minisztérium biztosítja.

      Az  újFot. a felsőoktatási intézmény felépítését tehát teljesen
      átalakítja.  A  felsőoktatási intézmények vezetésében  domináns
      irányító testület – a rektor kivételével – részben a miniszter,
      részben  a szenátus által delegált külső személyekből  áll.  Az
      újFot.     23.    §    (6)    bekezdésébe    foglalt    szigorú
      összeférhetetlenségi  szabályok  következtében   a   miniszter,
      illetve  a  szenátus  által  delegált  tagok  nem  lehetnek   a
      felsőoktatási intézmény oktatói, valamint tudományos kutatói és
      hallgatói. Az irányító testület ezért a rektor kivételével  nem
      a  felsőoktatási  intézménnyel jogviszonyban  lévő  oktatókból,
      kutatókból  és hallgatókból, vagyis a tanszabadság hordozóiból,
      illetve az általuk meghívott külső szakemberekből, hanem  tőlük
      idegen  személyekből tevődik össze. Az irányító testület tagjai
      többségével  szemben  nem előírás, hogy  egyáltalán  valamilyen
      felsőfokú  végzettséggel rendelkezzenek. A  tagok  továbbá  nem
      főállásban   látják   el   ezt  a   megbízatást,   vagyis   más
      munkaviszonnyal is rendelkezhetnek. Az irányító testület  tehát
      lényegileg   a  felsőoktatási  intézménytől  független,   külső
      döntéshozó szervezet.

      Az   újFot.  alapján  a  hét/kilenc  tagú  irányító  testületbe
      két/három  főt delegál a miniszter. A miniszter által  delegált
      tagokkal  szemben – tagonként külön-külön – a szenátus,  tagjai
      legalább  kétharmadának egyhangú szavazatával egyszer  kifogást
      emelhet.  Az  írásban  indokolt kifogást követően  a  miniszter
      által  delegált  másik személlyel szemben a  szenátus  már  nem
      élhet  a  kifogásolás jogával. Az irányító  testületbe  küldött
      két/három  miniszteri delegálttal, valamint a négy/öt szenátusi
      delegálttal  az oktatási miniszter köt megállapodást.  Ennek  a
      megállapodásnak  a  jogi  formája,  kerete,  tartalma  teljesen
      tisztázatlan. Az irányító testületi tagokkal szemben  fennálló,
      az    újFot.   23.   §   (6)   bekezdésébe   foglalt    szigorú
      összeférhetetlenségi  szabályok miatt  a  megállapodást  szinte
      csak  a polgári jog szabályai szerinti megbízási formában lehet
      megkötni.  Amennyiben pedig a megállapodás  megbízási  formában
      jön  létre,  akkor  a  megbízó miniszter az  irányító  testület
      tagjai  számára,  mint megbízottak számára  akár  utasítást  is
      adhat.  Ezen  túlmenően az Oktatási Minisztérium biztosítja  az
      irányító  testület  tagjai tiszteletdíjának fedezetét,  s  ezen
      keresztül  a  tagok  működését  befolyásolhatja.  Az   irányító
      testület   tagjai   közül  továbbá  a  rektor   megbízását   és
      felmentését   a  fenntartó  (állami  felsőoktatási  intézmények
      esetében az oktatási miniszter) kezdeményezi, s ő gyakorolja  a
      rektor  felett a munkáltatói jogokat (e tekintetben az irányító
      testület  és a szenátus csak javaslattevő funkciót lát  el).  A
      munkáltatói  jogok gyakorlása alá-fölérendeltségi viszonyt  hoz
      létre a rektor és a fenntartó (oktatási miniszter) között.

      Az   irányító  testület  helyzetét  és  összetételét   tekintve
      nyilvánvalóan   nem  a  felsőoktatási  intézmény  önkormányzati
      szerve.   A  felsőoktatási  intézményektől  ily  módon   idegen
      irányító  testületet  nem lehet felhatalmazni  a  felsőoktatási
      intézmény   autonómiájával  védett,  az  intézményi   autonómia
      hordozói   számára   biztosított  önkormányzati   jogosultságok
      gyakorlására, mert ez az autonómia elvonását jelentené.

      2.2.  Az újFot. értelmében ugyanakkor az irányító testület dönt
      a   felsőoktatási  intézmény  önkormányzati  jogkörébe  tartozó
      jelentősebb kérdésekben.

      2.2.1.  Az  újFot.  25.  § (1) bekezdése  szerint  az  irányító
      testület  az  intézményfejlesztési terv részeként  elfogadja  a
      kutatási-fejlesztési-innovációs  stratégiát.  Az  újFot.  5.  §
      (3)   bekezdése   szerint   a   kutatási-fejlesztési-innovációs
      stratégiában kell tervezni a kutatási programokat, a  pályázati
      eljárási rendet, tudományos rendezvényeket, hazai és nemzetközi
      tudományos  együttműködés fejlesztésével kapcsolatos teendőket,
      a   tudományos   művek   kiadásának,  a  kutatási   tevékenység
      folytatásának  támogatási feltételeit, a tudományos  eredmények
      hasznosításának   módját.  Az  újFot.  27.  §   (1)   bekezdése
      értelmében továbbá a szenátus az irányító testület által hozott
      stratégiai döntések figyelembevételével határozza meg a képzési
      és    a    kutatási   feladatokat,   illetve   ellenőrzi   azok
      végrehajtását. Ezek figyelembevételével megállapítható, hogy az
      irányító  testület a kutatási-fejlesztési-innovációs  stratégia
      elfogadásán  keresztül jelentősen meghatározza a  felsőoktatási
      intézményben folytatott képzési és kutatási tevékenységet.

      Az  irányító  testületnek a képzési és  kutatási  tevékenységet
      érintő döntési jogkörét nem korlátozza az sem, hogy a kutatási-
      fejlesztési-innovációs stratégia kialakítását az  újFot.  5.  §
      (4)  bekezdése alapján tudományos tanács irányítja, amelyben  a
      főiskolai,  egyetemi tanárok, a főiskolai,  egyetemi  docensek,
      továbbá a tudományos fokozattal rendelkező kutatók és a doktori
      képzésben  részt  vevő  hallgatók  (doktoranduszok)  képviselői
      vesznek  részt. A tudományos tanács jogköre ugyanis  a  törvény
      megfogalmazása szerint pusztán előkészítő jellegű,  vagyis  nem
      csökkenti az irányító testület érdemi döntési jogosultságát.

      2.2.2.  Az  irányító  testület az újFot.  25.  §  (2)  bekezdés
      fg)  pontja  alapján  jogosult még  arra  is,  hogy  döntsön  a
      felsőoktatási  intézmény „gazdaságtalan tevékenységének  és  az
      ahhoz    kapcsolódó   szervezetének,   szervezeti    egységének
      átalakításáról,  megszüntetéséről”.  Az  újFot.   az   irányító
      testületet tehát feljogosítja arra, hogy a tudományos, kutatási
      tevékenységet, s vele együtt az azt végző szervezeti egységet –
      pontosan meg nem határozott – gazdaságossági szempontok alapján
      átalakítsa, megszüntesse. Így az irányító testület az  oktatási
      és  tudományos  szervezeti egységeket akár a saját  maga  által
      meghatározott  szempontok  szerint  is  átalakíthatja,  illetve
      megszüntetheti.   Ezzel   az   irányító   testület   alapjaiban
      meghatározhatja és szinte teljes egészében a saját  maga  által
      megállapított  közvetlen  piaci  érdekeknek  rendelheti  alá  a
      tudományos, az oktatási és a kutatási tevékenységet,  melyek  a
      felsőoktatási intézmény alaptevékenységei.

      2.2.3.  Az irányító testületnek az újFot. szerinti létrehozása,
      jogköre  és  összetétele  eleve ellentétes  a  tudományos  élet
      szabadságával.

      Az  újFot.  25.  §  (1)  bekezdése és 25.  §  (2)  bekezdésének
      fg)  pontja az irányító testületet a felsőoktatási intézményben
      folytatott,  a  felsőoktatási intézmény  autonómiájával  védett
      tudományos, oktatási és kutatási tevékenységet érintő, alapvető
      döntések  meghozatalára (pl.: az intézmény fejlesztési tervének
      az  elfogadása,  szervezeti tagozódásának  a  megállapítása,  a
      költségvetés  és  az  annak teljesítésére  vonatkozó  beszámoló
      elfogadása,   a   rektor  megbízására  vonatkozó  előterjesztés
      megtétele,  stb.)  hatalmazza fel. Tekintettel  arra,  hogy  az
      irányító  testület  a  felsőoktatási  intézménytől  idegen,   a
      miniszter  által  irányított  szervezet,  ezért  az  intézményi
      autonómia  körébe  tartozó, a fentiekben  ismertetett  döntések
      meghozatalára nem jogosult.

      A  gazdaságos  működésre  törekvés, a  felsőoktatási  intézmény
      teljesítményelvű  értékelése önmagában nem alkotmányellenes.  A
      felsőoktatási   intézménytől   idegen   szervezet   azonban   a
      teljesítmény   értékelésén  keresztül  az  alapjogokból   eredő
      feladatot    ellátó   felsőoktatási   intézmény   önkormányzati
      jogköreit   nem   gyakorolhatja.   A   teljesítményértékelésnél
      egyébként   sem  szabad  pusztán  hasznossági  és  célszerűségi
      szempontokat,  bizonytalan és meg nem  ismerhető  kritériumokat
      figyelembe   venni,   mert   ez   a   felsőoktatási   autonómia
      kiüresítését jelenti.

      Az   Alkotmánybíróság  hivatkozott  861/B/1996.  AB  határozata
      szerint  a  felsőoktatási  intézmény autonómiáját  megtestesítő
      személyi  kör: az oktatók, a tudományos kutatók és a  hallgatók
      közössége. (ABH 1998, 650, 654.) Kizárólag az autonómia alanyai
      gyakorolhatják    az    intézményi    autonómiából     származó
      önkormányzati   jogokat.  A  felsőoktatási  intézmény   autonóm
      döntési  jogkörébe tartozó ügyekben az egyetemek és a főiskolák
      nem  minősülnek  irányított szervnek. [40/1995.  (VI.  15.)  AB
      határozat,  ABH  1995,  170,  172.]  Mindezekre  figyelemmel  a
      felsőoktatási intézmény önkormányzati jogainak az újFot. 25.  §
      (1)  bekezdése  és  25. § (2) bekezdésének fg)  pontja  alapján
      történő elvonása az Alkotmány 70/G. §-ába foglalt, a tudományos
      élet   szabadsága,  a  tanszabadság  és  a  tanítás  szabadsága
      érvényesülésének sérelmét eredményezi.

          3. A köztársasági elnök indítványában továbbá az újFot.
      32. § (11) bekezdés c) pontja, valamint 153. § (1) bekezdés
      5. pontja alkotmányellenességének előzetes vizsgálatát
      kezdeményezte. Az újFot. 32. § (11) bekezdés c) pontja,
      valamint 153. § (1) bekezdés 5. pontja alapján a Kormány
      rendelete határozza meg „az egyes tudományterületekhez tartozó
      tudományágakat, amelyeken a doktori képzés folyhat”, illetve „a
      tudományterületeket, tudományágakat”.
         
      A  tudományterületek, tudományágak meghatározása, illetve annak
      rögzítése,  hogy mely tudományágakon folyhat doktori  képzés  a
      tudományos  élet  művelését, az oktatási, kutatási  tevékenység
      folytatását,  ezek  támogatását, a tudomány  leendő  művelőinek
      utánpótlását   alapvetően  és  hosszú  távon  befolyásolja.   A
      tudományos   minőségnek  ez  a  meghatározása   az   intézményi
      autonómia  folytán  a  tudomány művelőinek  a  joga.  [34/1994.
      (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 177, 182.]

      A  tudományterületek és a tudományágak rendeleti  szabályozása,
      illetve  azoknak  a  tudományágaknak a  Kormány  által  történő
      meghatározása, hogy melyeken folyhat doktori képzés,  önmagában
      nem  biztosítja  az  autonómia alanyainak a  döntési  jogát  az
      intézményi autonómiával védett tudományos, oktatási és kutatási
      tevékenységet   érintően.  A  Kormány  tehát  a   felsőoktatási
      autonómia  alanyaitól  függetlenül, szabadon  dönthet  abban  a
      kérdésben,  hogy mi minősül tudományterületnek,  tudományágnak,
      illetve olyan tudományágnak, amelyen doktori képzés folyhat  és
      doktori   fokozatot   lehet   szerezni,   valamint   tudományos
      pályázatokat  lehet  beadni. A rendeleti  szintű  szabályozásra
      adott   felhatalmazás  –  a  tudományos  élet  szereplőinek   a
      döntéshozatalban  való megfelelő részvétele  nélkül  –  akár  a
      tudománytól   idegen  szempontok  szerinti   meghatározást   is
      lehetővé teszi, mely a tudományos fokozatszerzés szabadságát és
      a tudományágak professzionalizációját veszélyezteti.

      Megállapítható,  hogy bár a rendeletalkotásnál a  Felsőoktatási
      Akkreditációs Bizottság az újFot. 109. § (2) bekezdése, illetve
      a   Felsőoktatási   Tudományos  Tanács   az   újFot.   112.   §
      (5)  bekezdése szerint véleményezési joggal rendelkezik,  ez  a
      Kormány  döntési  szabadságát lényegében nem  befolyásolja.  Az
      intézményi  autonómia körébe tartozó kérdésekről  az  autonómia
      alanyai   tehát   csak   véleményt  nyilváníthatnak,   érdemben
      ugyanakkor nem határozhatnak. A tudományterületek, tudományágak
      normatív    módon   történő   meghatározása    önmagában    nem
      kifogásolható.  A  felsőoktatási autonómiát érintő  szabályozás
      tartalmának  meghatározásában  biztosítani  kell   azonban   az
      autonómia alanyai érdemi részvételét.

      Tekintettel  arra,  hogy  az  intézményi  autonómiával   védett
      tevékenységeket   érintő  érdemi  döntések  meghozatalában   az
      intézményi   autonómia   alanyainak   érdemi   részvétele   nem
      biztosított,   ezért   a  felsőoktatási   autonómiával   védett
      tudományos minőséget érintő rendeleti szabályozás az  autonómia
      elvonásához vezethet.

      Az   Alkotmánybíróság  40/1995.  (VI.  15.)  AB   határozatában
      rámutatott  arra,  hogy  „a  felsőoktatási  intézmény   autonóm
      döntésére  tartozó  ügyekben az egyetemek és  a  főiskolák  nem
      minősülnek  a  Kormány által irányított szervnek”.  (ABH  1995,
      170, 172.) Az önkormányzati jogkörök gyakorlásából az autonómia
      alanyainak  a  kizárása az autonómia sérelmét jelenti,  s  ezen
      keresztül   az  Alkotmány  70/G.  §  (1)  bekezdésébe   foglalt
      tudományos  és művészeti élet szabadsága, a tanszabadság  és  a
      tanítás szabadsága jelentős korlátozásához vezet. Sérti továbbá
      az  Alkotmány  70/G. § (2) bekezdését, mely szerint  tudományos
      igazságok  kérdésében  dönteni,  kutatások  tudományos  értékét
      megállapítani kizárólag a tudomány művelői jogosultak.

          4. A köztársasági elnök indítványában az újFot. 115. § (3)
      és (8) bekezdése alkotmányellenességének előzetes vizsgálatát
      is kezdeményezte.
         
          Az újFot. 115. §-a határozza meg a fenntartói irányítás
      tartalmát. Az állami felsőoktatási intézmények tekintetében az
      újFot. 7. § (4) bekezdése és 104. § (6) bekezdése alapján – a
      törvény eltérő rendelkezése hiányában – az oktatási miniszter
      látja el a fenntartói irányításból eredő feladatokat.
         
      4.1.  Az  újFot.  115. § (3) bekezdése értelmében  a  fenntartó
      (állami  felsőoktatási  intézményeknél az  oktatási  miniszter,
      mint   a   fenntartói  jogkörökből  eredő  feladatok  ellátója)
      intézkedési   terv  készítésére  hívhatja   fel   az   irányító
      testületet,  illetve a rektort, ha a 37. § (4) bekezdés  a)  és
      c) pontjában meghatározott intézkedéseknek van helye.

      Az újFot. 115. § (3) bekezdése kifejezetten hivatkozik a 37.  §
      (4)  bekezdésében foglaltakra, így az utóbbit az újFot. 115.  §
      (3)  bekezdésével kapcsolatos államfői indítvány is  érintette.
      Az  újFot.  115.  § (3) bekezdése szerinti fenntartói  jogkörök
      gyakorlására  csak  a  37. § (4) bekezdése  szerinti  esetekben
      kerülhet  sor.  Az  újFot. 115. § (3) bekezdése  tehát  nem  is
      értelmezhető  a 37. § (4) bekezdése nélkül. Ezen  túlmenően  az
      újFot. 37. § (4) bekezdése az a)-e) pontok szerinti esetekben –
      a  115.  §  (3) bekezdéséhez hasonlóan – a fenntartót (oktatási
      miniszter) a felsőoktatási intézmény megszüntetésére hatalmazza
      fel.  A  fenntartói  jogkörök azonos  és  egymással  összefüggő
      szabályozása miatt az újFot. 115. § (3) bekezdése vizsgálatánál
      az ugyanezen rendelkezésben hivatkozott 37. § (4) bekezdése sem
      hagyható   figyelmen  kívül.  Az  Alkotmánybíróság   ezért   az
      indítvány  értelmében  az újFot. 115. § (3)  bekezdését  együtt
      vizsgálta az abban hivatkozott 37. § (4) bekezdésével; a 37.  §
      más rendelkezésével azonban nem foglalkozott.

      Az  újFot.  37.  §  (4)  bekezdés a) és  c)  pontja  szerint  a
      felsőoktatási intézmény megszüntetésének indoka, ha a felvételi
      eljárás három egymást követő évben sikertelen volt (a hallgatói
      létszám  nem  éri  el a felvehető maximális  hallgatói  létszám
      hetven százalékát), illetve a felsőoktatási intézmény figyelmen
      kívül    hagyta    az   ésszerű   és   takarékos    gazdálkodás
      követelményeit,  és  emiatt a költségvetését  túllépte,  hatvan
      napon  túli lejárt adósságállománya több mint egy költségvetési
      iven keresztül elérte az éves költségvetésének húsz százalékát.

      Amennyiben  az  újFot. 115. § (3) bekezdése  által  hivatkozott
      37. § (4) bekezdés a) és c) pontja szerinti esetekben készített
      intézkedési  tervet  a  fenntartó (oktatási  miniszter)  mégsem
      fogadja  el,  úgy  az  állami felsőoktatási  intézmény  további
      működtetéséről, átszervezéséről, megszüntetéséről dönthet.

      Az  újFot.  115. § (3) bekezdése – egyebek mellett –  a  37.  §
      (4)  bekezdés  c)  pontjában  szereplő  „ésszerű  és  takarékos
      gazdálkodás” követelményére hivatkozik. Az ésszerű és takarékos
      gazdálkodás   követelményének   érvényesítése   önmagában   nem
      alkotmányellenes.  Alkotmányos  követelmény  azonban,  hogy  az
      ésszerű és takarékos gazdálkodás követelményeit normatív módon,
      előzetesen  megállapított,  nyilvános,  pontos  és  stabil,   a
      tudomány   szempontjainak   megfelelő   teljesítménykritériumok
      formájában határozzák meg, s a felsőoktatási intézmény működési
      alapját  a  követelmények  teljesítése  szerinti  támogatás  ne
      veszélyeztesse.  A  37.  § (4) bekezdés c)  pontjában  szereplő
      „ésszerű   és  takarékos  gazdálkodás”  tartalma  gyakorlatilag
      meghatározhatatlan.  A 37. § (4) bekezdése szerinti  feltételek
      teljesítésének  megítélése  lényegében  a  fenntartó  (oktatási
      miniszter), mint döntéshozó saját mérlegelésétől függ. A 115. §
      (3)  bekezdése  alapján készítendő fenntartói intézkedési  terv
      jogi   jellege   és  tartalma  szintén  teljesen  tisztázatlan.
      Ráadásul  a  fenntartó  arról  is  a  saját  belátása   szerint
      határozhat, hogy az elkészített intézkedési tervet elfogadja-e.
      Ellenkező  esetben  dönt  a  felsőoktatási  intézmény   további
      működtetéséről,  átszervezéséről,  megszüntetéséről.   Mindezek
      alapján   a   felsőoktatási  intézmény   további   működtetése,
      átszervezése,  megszüntetése a pontos  feltételek  hiányában  a
      fenntartó   (állami  felsőoktatási  intézmények   esetében   az
      oktatási miniszter) diszkrécionális jogkörébe tartozik.

      4.2.  Az  újFot. 115. § (8) bekezdése arra is felhatalmazza  az
      oktatási   minisztert  (mint  fenntartót),  hogy   a   normatív
      költségvetési támogatás folyósítását felfüggessze, ha az állami
      felsőoktatási intézményben – a szenátus mulasztása miatt –  nem
      alakították meg az irányító testületet.

      Az  újFot. 23. § (4) bekezdése alapján lehetőség van arra, hogy
      a szenátus – a törvényben meghatározottak szerint – az oktatási
      miniszternek az irányító testületbe delegált tagjaival  szemben
      kifogást  tegyen.  Akivel szemben a szenátus  írásban  indokolt
      kifogást tett, az nem lehet az irányító testület tagja. Helyére
      azonban  az  oktatási miniszter másik személyt delegál,  akivel
      szemben  a  szenátus  nem  élhet  a  kifogásolás  jogával.  Nem
      tisztázott,  hogy az újFot. 115. § (8) bekezdése alapján  akkor
      is  mulasztás  terheli-e  a  szenátust,  ha  az  újFot.  23.  §
      (4)  bekezdése  alapján  az  irányító  testületbe  az  oktatási
      miniszter  által  delegált tagokkal szemben kifogással  élt,  s
      ezért  nem  tudták azonnal megalakítani az irányító testületet.
      Ebben   az  esetben  a  felsőoktatási  intézmények  a  normatív
      költségvetési  támogatás folyósításának felfüggesztésével  való
      fenyegetettség  miatt rákényszerülhetnek az oktatási  miniszter
      (mint  fenntartó) által az irányító testületbe  delegált  tagok
      feltétel  nélküli elfogadására. Az újFot. 115. § (8)  bekezdése
      tehát   kiszolgáltatott   helyzetbe   hozza   a   felsőoktatási
      intézményt a fenntartóval (oktatási miniszter) szemben, mert  a
      normatív   költségvetési  támogatás  felfüggesztésére  irányuló
      döntése  a felsőoktatási intézmény ellehetetlenülését  vonhatja
      maga után.

      Bizonytalan továbbá, hogy a szenátust terheli-e a mulasztás, ha
      a  szenátusi  delegáltak körében az újFot. 23. § (4)  bekezdése
      szerint  a hallgatói önkormányzat nem tesz javaslatot,  vagy  a
      szenátus  és  a  hallgatói önkormányzat nem jut megegyezésre  a
      hallgatói   delegált   személyében.   A   hallgatói    delegált
      tekintetében  tehát  a  szenátust esetleg  akkor  is  mulasztás
      terheli,   ha   ennek   megszüntetése  érdekében   a   szenátus
      tehetetlen.  A  ténylegesen a szenátusnak fel  nem  róható,  de
      formálisan a szenátust terhelő mulasztás eredményeként pedig  a
      fenntartó   (oktatási  miniszter)  szintén  felfüggesztheti   a
      felsőoktatási   intézménynek  nyújtott  normatív  költségvetési
      támogatás folyósítását.

      4.3.   A  fenntartónak  (oktatási  miniszter)  a  felsőoktatási
      intézmény működtetését, átszervezését, megszüntetését, valamint
      a  felsőoktatási  intézménynek nyújtott normatív  költségvetési
      támogatás   felfüggesztését  érintő   diszkrecionális   döntési
      jogköre   következtében  a  felsőoktatási   intézmények   léte,
      működése,  szervezete és gazdálkodása a fenntartótól  (oktatási
      miniszter) függ. A felsőoktatási intézményre vonatkozó  döntési
      jogkörök  ilyen mértékű centralizálása és koncentrációja,  s  a
      fenntartóhoz  (oktatási miniszter) telepítése  a  felsőoktatási
      intézmények autonómiájának elvonását jelenti.

      A  felsőoktatási  intézmények léte az Alkotmány  70/F.  §-ából,
      szervezeti,  működési  gazdálkodási  önállósága  az  intézményi
      autonómiából,  az Alkotmány 70/G. §-ából eredő követelmény.  Az
      Alkotmány  70/F. és 70/G. §-a garantálja tehát a  felsőoktatási
      intézmények  autonóm  működését. Ezzel szemben  a  fenntartónak
      (oktatási  miniszter)  az újFot. 37. § (4)  bekezdése,  illetve
      115.  § (3) bekezdése, valamint a 115. § (8) bekezdése szerinti
      szinte  korlátlan  döntési  jogköre a  felsőoktatási  intézmény
      megszüntetésére,   az   intézményi  autonómia   elvonására   ad
      lehetőséget,  mely önmagában ellentétes az Alkotmány  70/F.  és
      70/G.  §-ával.  A  vizsgált  rendelkezések  alapján  továbbá  a
      fenntartó  (oktatási  miniszter)  a  felsőoktatási  intézmények
      létét,   működését  és  szervezetét  érintően   diszkrecionális
      jogkört  gyakorol. A felsőoktatási intézmények  a  fenntartóval
      (oktatási   miniszter)   szemben  kiszolgáltatott,   alárendelt
      helyzetbe  kerülnek.  Ez  a felsőoktatási  intézmények  autonóm
      működése  helyett  a  felsőoktatási  intézmények  működési   és
      létbizonytalanságát  hozza létre. Mindezek  alapján  az  újFot.
      115.   §  (3)  bekezdése,  s  az  általa  hivatkozott   37.   §
      (4) bekezdése, valamint a 115. § (8) bekezdése szerinti döntési
      jogkörök    a    fentiekben   megjelölt   alapjogok    sérelmét
      eredményezik.

      A   felsőoktatási   autonómia  alapján  követelmény,   hogy   a
      felsőoktatási intézmények önállósága és függetlensége érdekében
      kizárólag   törvény,  illetve  az  Országgyűlés  határozzon   a
      felsőoktatási  intézmények létét (létesítését,  megszüntetését)
      érintő   kérdésekben.   Az   intézményi   autonómiából    eredő
      követelmény továbbá, hogy az önkormányzati jogköröket  csak  az
      intézményi autonómia alanyai gyakorolhassák. Az újFot.  115.  §
      (3)  bekezdése, a 37. § hivatkozott (4) bekezdése, valamint  az
      újFot.  115.  §  (8)  bekezdése  mindazonáltal  a  fenntartónak
      (oktatási   miniszter)  adnak  felhatalmazást  a  felsőoktatási
      intézmény  autonóm működését közvetlenül érintő diszkrecionális
      jogkörök  gyakorlására. Az ilyen széles körű  felhatalmazás  az
      intézményi  autonómia, a felsőoktatási intézmény  önállóságának
      és függetlenségének a megszűnését vonja maga után.

      A  fentiek alapján az Alkotmánybíróság megállapította az újFot.
      115. § (3) és (8) bekezdésében, valamint 37. § (4) bekezdésében
      foglalt fenntartói irányítási jogkörök alkotmányellenességét. A
      fenntartót ezért ezeknek a jogköröknek a gyakorlására nem lehet
      alkotmányosan felhatalmazni. A fenntartó (oktatási miniszter) a
      felsőoktatási     intézmény    működtetését,     átszervezését,
      megszüntetését, valamint a felsőoktatási intézménynek  nyújtott
      normatív  költségvetési támogatás felfüggesztését érintő  –  az
      újFot.  115.  §  (3)  és  (8)  bekezdésében,  valamint  37.   §
      (4)    bekezdésében   foglalt   –   döntési   jogkörökkel   nem
      rendelkezhet. Ennek megfelelően a vizsgált rendelkezéseknek  az
      Alkotmány  57.  § (1) bekezdésével, illetve 70/K.  §-ával  való
      összefüggését az Alkotmánybíróság már nem vizsgálta.

      5.  A  köztársasági elnök indítványában még az  újFot.  151.  §
      (5)  bekezdése alkotmányellenességének előzetes vizsgálatát  is
      kezdeményezte,   mert  az  Alkotmány  2.  §  (1)   bekezdésében
      deklarált    jogállamiság   elvéből   következő    jogbiztonság
      követelményét sérti, hogy értelmezhetetlen módon állapítja  meg
      a hatályos Fot. alkalmazhatóságának megszűnését.

      Az  újFot.  151. § (3) bekezdés a) pontja 2006.  szeptember  1-
      jével  helyezi  hatályon kívül a hatályos  Fot.-ot.  A  151.  §
      (5)  bekezdése  szerint  ugyanakkor a  Fot.  rendelkezéseit  az
      újFot. hatályba lépésének napjától, vagyis 2005. szeptember  1-
      jétől csak akkor lehet alkalmazni, ha az újFot. „bevezetése még
      nem kezdődött meg”.

      Az   újFot.   alapján  nem  egyértelmű,  hogy  pontosan   mikor
      alkalmazható  a  hatályos Fot., illetőleg  az  újFot.  Kérdéses
      továbbá,  hogy  a  Fot.  a  hatályon kívül  helyezése  után  is
      alkalmazandó-e, ha az újFot. bevezetésére még nem  került  sor.
      Egy  már  hatályát  vesztett  jogszabálynak  a  hatályon  kívül
      helyezést     követő    alkalmazása    már     önmagában     is
      jogbizonytalanságot okozhat. Nem világos, hogy  mikor  kezdődik
      az  újFot. alkalmazása. A „törvény bevezetése” ugyanis, mely  a
      hatályos   Fot.  alkalmazását  lezárja,  s  egyben   az   újFot
      alkalmazásának kezdetét jelenti, nem határozható meg  pontosan.
      Ez  egy  tisztázatlan  fogalom, mely  szubjektív  jogalkalmazói
      döntésre,   különböző  jogalkalmazók  eltérő  gyakorlatára,   a
      jogegység hiányára ad lehetőséget. Ez pedig az Alkotmánybíróság
      korábbi   határozata  szerint  „csorbítja  a   jogbiztonságot”.
      (1160/B/1992. AB határozat, ABH 1993, 607, 608.)

      Az  Alkotmány  2.  §  (1)  bekezdésében deklarált  jogállamiság
      elvéből   következő  alapvető  követelmény,  hogy   egy   norma
      (érvényessége, hatálya, alkalmazhatósága) egyértelmű, és kétség
      nélkül  megállapítható  legyen.  „A  jogállam  nélkülözhetetlen
      eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban  a
      jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a  jog
      egésze,  egyes  részterületei  és  az  egyes  jogszabályok   is
      világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és
      előreláthatóak  legyenek a norma címzettjei számára.”  [9/1992.
      (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59, 65.]

      Későbbi  határozatában  az  Alkotmánybíróság  rámutatott  arra,
      hogy:  „Alkotmányellenessé nyilvánítható az  a  szabály,  amely
      értelmezhetetlen  voltánál  fogva  teremt  jogbizonytalanságot,
      mert  hatását  tekintve nem kiszámítható és címzettjei  számára
      előre nem látható.” [42/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997,
      299, 301.]

      A    hatályos   Fot.-nak   az   újFot.   bevezetésétől    függő
      alkalmazhatósága  bizonytalanságot teremt.  Az  újFot.  151.  §
      (5)  bekezdése  ugyanis  elválasztja a hatályos  Fot.  hatályon
      kívül  helyezésétől annak alkalmazását, és a  törvény  hatályon
      kívül  helyezése után sem szab az alkalmazásának végső  időbeli
      korlátot.

      Mindezek  alapján  az  újFot. 151.  §  (5)  bekezdése  sérti  a
      jogbiztonság  elvét,  és ezért ellentétes  az  Alkotmány  2.  §
      (1) bekezdésében foglalt jogállamiság követelményével.

      A  fentiek alapján az Alkotmánybíróság – az Abtv. 35. § (1)  és
      (2)  bekezdéseinek  megfelelően  eljárva  –  az  újFot.  25.  §
      (1)   bekezdése,  25.  §  (2)  bekezdés  fg)  pontja,   32.   §
      (11)  bekezdés c) pontja, 37. § (4) bekezdése, 115.  §  (3)  és
      (8)  bekezdése,  151.  § (5) bekezdése,  153.  §  (1)  bekezdés
      5. pontja alkotmányellenességét állapította meg.

      Az   Alkotmánybíróság   e  határozatát  az  alkotmányellenesség
      megállapítására tekintettel tette közzé a Magyar Közlönyben.
                               Dr. Holló András
                          az Alkotmánybíróság elnöke
                                       
               Dr. Bagi István                 Dr. Bihari Mihály
               alkotmánybíró                előadó alkotmánybíró
                                       
               Dr. Bragyova András               Dr. Erdei Árpád
               alkotmánybíró                       alkotmánybíró
                                       
               Dr. Harmathy Attila               Dr. Kiss László
               alkotmánybíró                       alkotmánybíró
                                       
               Dr. Kovács Péter             Dr. Kukorelli István
               alkotmánybíró                      alkotmánybíró
                                       
                      Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva
                                 alkotmánybíró
        Dr. Kovács Péter alkotmánybíró párhuzamos indokolása

        Az   Alkotmánybíróság  határozata  rendelkező  részének  összes
        pontjával egyetértek.

        A  határozat  rendelkezéseihez  kapcsolódó  indoklást  illetően
        azonban  szerencsésnek tartottam volna, ha az  Alkotmánybíróság
        érdemben  is  kitér  a  felsőoktatási  autonómiát  illetően   a
        nemzetközi  jogi  összefüggésekre. Ez azért  is  indokolt  lett
        volna,   mivel  a  határozat  érvelésében  fontos  viszonyítási
        pontként jelenik meg az európai egyetemek Magna Chartája, s  az
        abban   foglaltakat  szembesíti  a  határozat  a  felsőoktatási
        törvény  vonatkozó  rendelkezéseivel, s  ahhoz  viszonyítva  is
        állapít   meg  ellentmondást  a  törvényben.  A  Magna   Charta
        Universitatum  azonban nem nemzetközi jogi érvényű  dokumentum,
        mivel e dokumentumot nem az államok, hanem az európai egyetemek
        rektorai fogadták el.

        A   Magna   Charta  Universitatum  irányadó  voltát  ezért   az
        Alkotmánybíróságnak  alá  kellett volna  támasztania.  Célszerű
        lett volna tehát utalnia arra, hogy az államok (és Magyarország
        is)  factum  concludens-ekkel  jelezték,  hogy  azt  maguk   is
        iránymutatónak tekintik. Így az európai oktatásügyi miniszterek
        bolognai (1999. június 19.), prágai (2001. május 19.),  berlini
        (2003.  szeptember  19.)  értekezleteik közös  nyilatkozataiban
        kifejezték  kötődésüket a Magna Charta  elveihez.  (A  bolognai
        nyilatkozat   16.   bekezdése  külön  is   utal   az   egyetemi
        autonómiára.   A   berlini  nyilatkozat  két   helyen,   i.   a
        minőségbiztosítás  és  ii.  a felsőoktatási  intézmények  és  a
        hallgatók c. alpontokban külön is érinti az autonómiát,  utóbbi
        esetben  „a miniszterek elismerik, hogy szükséges az,  hogy  az
        intézményeknek   jogukban   álljon  szervezetükről   és   belső
        igazgatásukról    dönteni.”)    A    miniszteri    konferenciák
        kommünikéiből,  közös nyilatkozataiból még nem  következik  az,
        hogy  a  dokumentumot  nemzetközi jogi kötelezettség  szintjére
        emelték  volna,  hiszen  tudatosan  nem  nemzetközi  szerződést
        kötöttek, de mindez ugyanakkor a dokumentum irányadó jellegének
        „elismeréséről” tanúskodik.

        Az  egyetemi  autonómiát  egyértelmű  kötelezettségként  előíró
        nemzetközi   jogi  szerződés  híján  is  van  számos   idevágó,
        nemzetközi  jogi relevanciájú dokumentum. Ilyenek a  nemzetközi
        szervezetek  által  elfogadott  ajánlások,  s  különösen  azok,
        amelyek   Magyarország   által  is  vállalt   nemzetközi   jogi
        szerződések rövid utalásait bontják ki és értelmezik.  Ezek  az
        ajánlások
        legalábbis figyelembe vehetők, a nemzetközi jog és a belső  jog
        összhangjának  megítélése  során.  Ha  Magyarországot   terhelő
        nemzetközi  jogi  kötelezettségről  lenne  szó,  azt  a  magyar
        jogalkalmazó  s  maga  az  Alkotmánybíróság  is  köteles  lenne
        alkalmazni, függetlenül az ügy súlyától, míg ha ajánlási értékű
        határozatról van szó, akkor az figyelembe vehető,  s  az  ebből
        eredő   következményeket  a  jogalkalmazó  állapítja  meg.   Az
        irányadó  nemzetközi jogi szabályok szerint tehát  nem  köteles
        ugyan  alkalmazni,  de  ha  alkalmazza,  akkor  nem  követ   el
        jogsértést. Mivel az Alkotmánybíróság nem adhat egy  nemzetközi
        szerződésnek a nemzetközi joggal nem konform értelmezést, ezért
        különös   figyelmet   kell  fordítania  azokra   a   nemzetközi
        dokumentumokra,   amelyekben  a  szerződő  felek   által   arra
        feljogosított testületek értelmezést végeznek.

        Az  Alkotmánybíróság határozatának érvrendszerét, s pozitivista
        megalapozottságát  erősítette  volna  a  hivatkozás  az  alábbi
        dokumentumokra:

        Így  az Egyesült Nemzetek Oktatási és Kulturális Szervezetének,
        az  UNESCO-nak 1997. évi, a felsőoktatási személyzet státusáról
        elfogadott ajánlása 17. §-ában kimondja, hogy „az autonómia  az
        önkormányzatnak  az a foka, amelyik szükséges  a  felsőoktatási
        intézményben a tényleges döntéshozatalhoz”. A 18. § szerint „az
        autonómia   az  akadémiai  szabadság  intézményes  formája   és
        előfeltétele  a  felsőoktatási  személyzetre  és  intézményekre
        bízott  feladatok megfelelő végrehajtásához.” A 21.  §  szerint
        „az  önkormányzat,  a  kollegialitás  és  a  megfelelő  vezetés
        lényegi komponensét képezik a felsőoktatási intézmények  érdemi
        autonómiájának.”

        Az  ENSZ  keretében 1966-ban fogadták el a Gazdasági, Szociális
        és   Kulturális   Jogok   Nemzetközi  Egyezségokmányát,   ebben
        Magyarország  is  részes fél. Itt a szerződési  kötelezettségek
        végrehajtásának ellenőrzését egy monitoring-bizottság végzi,  a
        Gazdasági,  Szociális  és Kulturális  Jogok  Bizottsága.  Ez  a
        testület  1999. december 8-án bocsátotta ki az oktatáshoz  való
        jogról  (a  GSZKJ Egyezségokmány 13. cikke) készített  13.  sz.
        elemzését  („General Comment E/C.12/1999/10). Ennek  39.  cikke
        rögzíti, hogy „az akadémiai szabadság magában foglalja  (….)  a
        jogot  a  tagságra  a  szakmai  és  a  reprezentatív  akadémiai
        testületekben”, a 40. cikk pedig kimondja, hogy  „az  akadémiai
        szabadság  élvezete  feltételezi  a  felsőoktatási  intézmények
        autonómiáját”.  Ismételve az UNESCO-ajánlásból fentebb  idézett
        tételeket,  hívja  fel a figyelmet arra,  hogy  „figyelemmel  a
        jelentős   költségvetési   beruházásokra   a   felsőoktatásban,
        megfelelő egyensúlyt kell teremteni az intézményi autonómia  és
        a felelős gazdálkodás elve között. Bár nincs mindenütt érvényes
        modell,  az  intézményi  megoldásoknak fair-nek,  igazságosnak,
        méltányosnak, és amennyire csak lehetséges, átláthatónak  és  a
        részvételre építőnek kell lenniük.”

        Az  Európa Tanács Miniszteri Bizottságának az élethosszig tartó
        felsőoktatási politikáról elfogadott 2002/6 ajánlása  (Appendix
        3/i/a)  is emlékeztet a felsőoktatási intézmények autonómiájára
        és  az  Európa  Tanács 165. sz., az európai régió felsőoktatási
        intézményeiben  szerzett címek elismeréséről  szóló  egyezménye
        („lisszaboni egyezmény”) – amelynek Magyarország is részese – a
        preambulumában  utal arra, hogy a felsőoktatási autonómiát  nem
        pusztán oktatási, hanem „intézményi autonómia” gyanánt  érti  a
        szervezet.

        A  fentiek is alátámasztják, hogy a felsőoktatási autonómia  az
        államok  nemzetközi jogi kapcsolataiban nem pusztán az  oktatás
        és a kutatás szabadságát jelenti. Az Alkotmánybíróság az ezekre
        a dokumentumokra való hivatkozással egyértelművé tehette volna,
        hogy  jelen  határozata nem pusztán saját korábbi határozataira
        épül,   hanem  az  így  kialakított  joggyakorlat  egyszersmind
        koherens  is  Magyarország nemzetközi jogi  kötelezettségeivel,
        azaz  így  valósul  meg az Alkotmány 7. §-a  szerint  megkívánt
        összhang.

        Nézetem szerint az Alkotmánybíróságnak a nemzetközi joggal való
        konformitást   –  adott  esetben  az  indítvány   e   tárgybani
        hallgatása  esetén is – ex officio vizsgálnia  kellene,  minden
        olyan  esetben,  amikor  prima  facie  világos  a  kapcsolat  a
        vizsgált  jogszabály és Magyarország nemzetközi kötelezettségei
        között.

        Budapest, 2005. október 25.
                                                       Dr. Kovács Péter
                                                          alkotmánybíró
          Dr. Kiss László alkotmánybíró különvéleménye
                                         
          A  többségi határozat rendelkező részében foglalt döntések nagy
          többségével egyetértek. Nem értek egyet azonban az újFot. 32. §
          (11) bekezdés c) pontja, 37. § (4) bekezdés c) pontja és 115. §
          (3) bekezdése alkotmányellenessé nyilvánításával.

          Az    indítványokban    felvetett   alkotmányossági    aggályok
          elemzésénél    magam    is    elengedhetetlennek    látom    az
          önkormányzatiság     (autonómia)     meghatározó      elemeinek
          számbavételét,  s  velük  kapcsolatban annak  vizsgálatát,  hol
          húzódnak, hol húzódhatnak az állami beavatkozás határai.

          Nézetem  szerint  is  az elvi alapokból célszerű  kiindulni,  s
          velük kapcsolatban kell megfogalmazni azokat a követelményeket,
          amelyek  az  indítványban állított alkotmányossági  kifogásokat
          egyenként vizsgálhatóvá teszik.
          Ezt  megelőzően  azonban  előre  kell  bocsátanom  három  olyan
          körülményt, amely a többségi határozatban foglaltak és a  saját
          álláspontom közötti szemléletbeli eltérésnek az alapja.

          I.

          Elvi kiindulási pontok
                                         
          1.  Magam is azt tartom, hogy cezúrát kell vonni a területi  és
          az  intézményi  önkormányzatok (autonómiák) között.  Ugyanakkor
          azt  is  állítom, hogy vannak olyan követelmények,  amelyek  az
          önkormányzatok  minden  típusára  egyaránt  vonatkoznak.   (Pl.
          ilyenek  egyes  szervezetalakítási,  finanszírozási  kérdések.)
          Ezek  tekintetében pedig lényeges megkülönböztetés nem  tehető.
          Ebben  a sávban (az autonómiák alapvető garanciái tekintetében)
          tehát lényegi megegyezésnek kell fennállnia. Van oka és értelme
          ezért  a  települési  önkormányzatok  és  az  intézményi   (itt
          felsőoktatási intézményi) autonóm szervezetek – legáltalánosabb
          szinten  történő  – összehasonlításának. Ezt teszi  a  többségi
          határozat is.

          A  (települési) önkormányzatokról az Alkotmány külön fejezetben
          szól,  számos  garanciális jellegű és jelentőségű  rendelkezést
          rögzítve.   E  rendelkezések  törvény  általi  megsértését   az
          Alkotmánybíróság több esetben „megbocsátotta”, hangsúlyozva  az
          állami beavatkozások alkotmányosságát. [Nyelvtani értelmezéssel
          állapítottuk  meg,  hogy  ha  az  Ötv.  a  megyei  önkormányzat
          tisztségviselőjeként „alelnökről” szól, akkor  az  önkormányzat
          csak   egy   alelnököt  választhat;  az  államnak  a   kötelező
          önkormányzati feladat meghatározásakor nem kellett gondoskodnia
          az  (Alkotmányban  is írt) „feladat ellátásával  arányban  álló
          pénzügyi  eszközökről”, elegendőnek ítéltük, ha  a  pénzellátás
          „komplex  rendszere” biztosítva van. Mércének az  önkormányzati
          jogok   „kiürülését”,   az   „amíg  el   nem   lehetetlenülést”
          tekintettük, s alkalmaztuk következetesen.]

          A   felsőoktatási  intézmények  tekintetében   –   a   többségi
          határozatban – más mércét látok. Úgy tűnik számomra,  hogy  itt
          az  Alkotmány  két  §-ából (70/F. §, 70/G. §)  lényegesen  több
          „védelem”  olvasztható ki, mint egy egész fejezetből amott:  az
          az  érzésem,  hogy az egyetemek, főiskolák puszta „megérintése”
          is  már  alkotmányellenes. (Hiszen  a  fenntartó  pl.  fel  sem
          hívhatja   az   intézményeket   törvényben   írt   kötelességük
          teljesítésére.)

          Az  okot  abban  látom, hogy az Alkotmánybíróság  felsőoktatást
          érintő    eddigi    határozatai   ezeknek   az   intézményeknek
          gyakorlatilag  teljes  függetlenséget  iparkodtak  biztosítani.
          Magam  ezért  elérkezettnek láttam volna az időt arra,  hogy  a
          testület ebből a szempontból felülvizsgálja (legalább a  korai)
          határozatait,  s  a  szükséges esetekben és irányokban  azoktól
          „ellépjen”. Ezt a nézetemet a testület nem osztja: s ebből ered
          az első szemléletbeli eltérés.

          2.  A  második szemléletbeli eltérés az indítványok értelmezése
          tekintetében  mutatkozik  meg. A határozat-tervezet  a  szigorú
          indítványhoz  kötöttség  bázisán  áll,  magam  viszont   –   az
          Alkotmánybíróság   általános   alkotmányvédelmi   szerepköréből
          kiindulva    –    az    indítványhoz   kötöttség    kiterjesztő
          értelmezésének esetenkénti indokoltságát vallom a rendelkezések
          szoros tartalmi összefüggése esetén.

          Az  indítványhoz  kötöttség kiterjesztő  értelmezése  kezdettől
          fogva   jellemzi   az   Alkotmánybíróság   gyakorlatát.   Ennek
          leggyakoribb esetei pedig azt mutatják, amikor „szoros tartalmi
          és   logikai   összefüggés”  okán  az  Alkotmánybíróság   olyan
          jogszabályok   alkotmányosságát  is  elbírálta,  amelyeket   az
          indítványok  nem is támadtak. [3/1992. (I. 23.)  AB  határozat,
          ABH  1992, 329, 330.; 29/1993. (V. 4.) AB határozat, ABH  1993,
          227, 229.; 34/1992. (VI. 1.) AB határozat, ABH 1992, 192, 193.;
          34/1994.  (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 175, 180.;  4/1998.
          (III.  1.)  AB  határozat,  ABH 1998,  72.;  16/1998.  (V.  8.)
          AB  határozat,  ABH 1998, 153.] Ezen belül pedig színes  képpel
          találkozik   a   vizsgálódó:  előfordult  pl.   az,   hogy   az
          Alkotmánybíróság szoros tartalmi összefüggés okán önmagában nem
          alkotmányellenes   törvényi  rendelkezést  is   megsemmisített.
          [797/B/1995. AB határozat, ABH 1995, 812, 813.] Volt példa arra
          is,   hogy  az  Alkotmánybíróság  az  indítványt  elutasította,
          viszont  más,  az  indítványban  nem  is  támadott  jogszabályi
          rendelkezést minősített alkotmányellenesnek és semmisített meg.
          [14/1990.  (VI.  27.)  AB  határozat;  29/1995.  (V.  25.)   AB
          határozat.]   Előfordult  továbbá,  hogy   az   alkotmányossági
          vizsgálat  –  szoros  összefüggés okán – az indítványozó  által
          kifogásolt rendelkezés mellett az annak végrehajtását  szolgáló
          más   rendelkezésre  is  kiterjedt.  [31/1995.  (V.   25.)   AB
          határozat, ABH 1995, 159.]

          Álláspontom szerint is az adott „alkotmányjogi probléma  teljes
          feltárására”    törekvés,    s   az   Alkotmánybíróság    ilyen
          szerepvállalása  (azaz  az  indítvány  citált  határok  közötti
          kiterjesztő  értelmezése) összhangban áll e szervnek  a  magyar
          alkotmányvédelemben  kapott és betöltött közjogi  funkciójával.
          Az      „alkotmányvédelem     legfőbb      szerveként”      [az
          Alkotmánybíróságról   szóló  1989.  évi   XXXII.   törvény   (a
          továbbiakban:   Abtv.)   preambuluma   értelmében],    objektív
          alkotmányvédelmet lát el, s ilyenként illeti meg az indítványok
          kiterjesztő értelmezésének a lehetősége. E tekintetben pedig  –
          az Abtv.-ben írt kifejezett tiltó szabály híján – arra is módja
          van, hogy – éppen a teljes értékű alkotmányvédelem jegyében  és
          érdekében  akár az Abtv. egyes, számára biztosított  hatáskörök
          között  is  – figyelembe véve természetesen az ezekre vonatkozó
          Abtv.   előírásokat   –   szoros  összefüggésre   hivatkozással
          „átjárhasson”. Ezt tette a 48/1993. (VII. 2.) AB  határozatában
          is – igaz, hogy más jogszabály hiányára utalással -, amelyben a
          köztársasági    elnök    előzetes   normakontrollra    irányuló
          indítványának elbírálása mellett még mulasztásban megnyilvánuló
          alkotmányellenességet  is  megállapított   –   hivatalból.   [A
          sajtóról  szóló  1986.  évi II. törvény  14.  §  (2)  bekezdése
          tekintetében.  Lásd:  ABH 1993, 314, 319.]  Sőt:  ugyanebben  a
          határozatában  az  elfogadott, de még ki nem hirdetett  törvény
          24.  §-ának mikénti alkalmazásához alkotmányossági követelményt
          is megfogalmazott. (ABH 1993, 314, 318.)

          Az  Alkotmánybíróság  tehát nem kezelte  mereven  az  Abtv.-ben
          kapott  hatásköreit, azok között – az Abtv. egyes  hatásköröket
          érintő   szabályozását  alapul  véve  –  szoros   összefüggésre
          hivatkozással, alkalmasint szabadon „átjárt”. [Nem idegenkedett
          azonban   az  előzetes  és  utólagos  normakontrollra  irányuló
          indítványok   egyesítésétől   sem.   (66/1997.    (XII.    29.)
          AB határozat, ABH 1997, 398.]

          Kétségtelen tény ugyanakkor, hogy az Alkotmánybíróság  ettől  a
          gyakorlatától  az  utóbbi évek során  eltért,  s  különösen  az
          előzetes   normakontroll   esetében  a   szigorú   indítványhoz
          kötöttség  talajára  helyezkedett.  Mint  mondtam,  ezzel   nem
          feltétlenül   értek   egyet,  s  ebből  fakad   a   jelen   ügy
          megközelítése kapcsán a többségi határozat és a köztem fennálló
          második szemléletbeli eltérés.

          3.   Az   újFot.  23.  §  (1)  bekezdése  szerint  az  „állami”
          fenntartású  felsőoktatási intézmények kötelesek létrehozni  az
          irányító  testületet,  következésképpen az  Alkotmánybíróságnak
          nem  kellett  az  indítványra adott válaszai  megfogalmazásánál
          közvetlenül  tekintettel  lennie  az  egyházi,  a  magán   vagy
          alapítványi  fenntartású  egyetemekre.  (Amelyek  számára  csak
          lehetőség az irányító testület létrehozása.) Ugyanakkor azonban
          az  is kétségtelen, hogy az utóbbiakat érintő esetleges majdani
          indítványok elbírálásakor támaszkodni fog az Alkotmánybíróság a
          jelen   határozatában  megfogalmazott  elvi  tételekre  is.   A
          fenntartói     beavatkozások    összehasonlító    vizsgálatának
          szükségességét    a   különböző   alapítású   és    fenntartású
          felsőoktatási  intézmények  esetében  az  Alkotmány  70/G.  §-a
          alapozza   meg,   amely   a   tudományos   kutatás   szabadsága
          tekintetében  nem  differenciál  a  felsőoktatási   intézmények
          típusai  szerint.  Tartok  tőle, hogy az  állami  felsőoktatási
          intézmények  tekintetében  a  rendkívül  szigorúan  értelmezett
          fenntartói jogok kapcsán a többségi határozatban kimondott elvi
          tételek  nem  lesznek (mert nem is lehetnek)  irányadók  a  nem
          állami  alapítású  és fenntartású egyetemek  esetében:  azoknál
          tehát  más lesz az Alkotmány 70/G. §-a vizsgálatának a mércéje,
          miközben az Alkotmány maga – a tudományos kutatások és  kutatók
          szabadságáról   szólva  –  nem  differenciál  a   felsőoktatási
          intézmények típusai szerint. A többségi határozat  és  a  saját
          álláspontom  közötti szemléletbeli különbségnek ez  az  elem  a
          harmadik oka.
          Mindezek    előrebocsátása   után   fogok   hozzá   álláspontom
          ismertetéséhez.

                                        II.

                    Az autonómiák (önkormányzatok) alappillérei

          Álláspontom  szerint  ahhoz,  hogy valamely  szervezet  autonóm
          szervezetként jelenhessen meg, (különös figyelemmel a  tárgyalt
          ügyre) az alábbiak törvényi biztosítására van szükség:

          1. Legyen önálló jogi személyisége.
          Azaz:  önállóan  léphessen jogviszonyokba, legyenek  törvényben
          garantált   jogai,  saját  elhatározása  szerint   vállalhasson
          kötelezettségeket. (Mindez feltételezi azt, hogy rendelkezik  a
          4. pontban írt saját vagyonnal.)

          2. Rendelkezzen saját hatáskörökkel, e hatásköreit önállóan (de
          törvényességi     kontroll    alatt    állva)    gyakorolhassa,
          érvényesüljön a hatáskörelvonás tilalma.
          Azaz:   törvény  garantálja  azt,  hogy  a  törvénytől   kapott
          hatáskörét    egyetlen   szerv   se   vonhassa   el    (pozitív
          hatáskörelvonás  tilalma);  a  nála  hagyott  hatáskör   érdemi
          eldöntésére is maga képes (és e tekintetben „védett” is) legyen
          (negatív hatáskörelvonás tilalma).

          3.  Szervezeti és működési rendjét – törvény keretei  között  –
          maga   (önállóan)  alakíthassa  ki.  Személyi   ügyeiben   maga
          dönthessen.
          Az   autonómiát   (területi  és/vagy  testületi   önkormányzati
          jogokat) törvény állapítja meg, s az is korlátozhatja.  Ezelőtt
          egyetlen  akadály  van:  nem sértheti a  törvény  az  Alkotmány
          rendelkezéseit.
          A  törvényi szabályozás elsődlegességének hangsúlyozása azonban
          –   nézetem  szerint  –  nem  zárja  (zárhatja)  ki  azt,  hogy
          egyértelműen   törvényhez  kötött  rendeleti   szabályozás   is
          biztosíthatja   az  autonómiát.  E  téren  a  hatáskörtelepítés
          pontossága, minősége a meghatározó.
             
          4. Legyen gazdasági önállósága, rendelkezzen saját vagyonnal.
          Azaz:  álljanak  a  rendelkezésére olyan pénzeszközök,  amelyek
          szabad  felhasználásúak, s melyek hovafordítása  felől  maga  –
          mindenféle  állami  beleszólás, közrehatás  nélkül  –  szabadon
          dönthet.   Mindez   feltételezi  a  saját,   önálló   bevételek
          érzékelhető  nagyságrendjét. A kizárólagosan, vagy  túlsúlyosan
          állami  pénzeszközökből  gazdálkodó szervezetnek,  intézménynek
          „látszat-autonómiája”  van, legalábbis  arra  van  kárhoztatva,
          hogy  a  finanszírozó elvárásait (is) teljesítse. Más  pénzével
          nincs  korlátozhatatlan autonómia, vagy  ha  van  is,  az  csak
          látszólagos    lehet.   Mindenesetre    ilyen    modellben    a
          finanszírozótól  függ, hol és meddig biztosít  autonómiát,  hol
          húzza  meg  beavatkozási lehetőségeinek a határait. Teheti  azt
          is,  hogy  (önkorlátozással) maga  vonja  meg  ezeket  (pl.  az
          Alkotmányban   vagy   más  törvényben  garantálja   az   általa
          fenntartott intézmény, szervezet önállóságát).

          5. Illesse meg az önálló (belső) szabályozás joga.
          Ez  kiterjedhet  a 3. pontban írt szervezeti és  működési  rend
          meghatározhatósága   mellett   a  szervezethez   (intézményhez)
          tartozók   magatartásának,   jogainak,   kötelezettségeinek   –
          törvények keretei közötti – meghatározására is.

                                       III.
                                         
                      A felsőoktatási intézmények autonómiája
                                (a fenti tükörben)

          ad.  1.  Az  újFot.  is biztosítja a felsőoktatási  intézmények
          számára  a  jogi személyiséget. Erről az oldalról  nézve  tehát
          garantált  az  önkormányzatként  (autonóm  szervezetként)  való
          működés lehetősége.

          ad  2.  A  hatáskörelvonás tilalmának érvényesülését  vizsgálva
          mellőzhetetlen  az  Alkotmány  70/F  és  70/G.   §-ában   írtak
          figyelembevétele. Eszerint:
          „70/F  §  (1)  A Magyar Köztársaság biztosítja az állampolgárok
          számára a művelődéshez való jogot.
          (2)   A   Magyar   Köztársaság  ezt  a  jogot  a   közművelődés
          kiterjesztésével  és  általánossá  tételével,  az  ingyenes  és
          kötelező   általános  iskolával,  képességei  alapján  mindenki
          számára hozzáférhető közép- és felsőfokú oktatással, továbbá az
          oktatásban részesülők anyagi támogatásával valósítja meg.”
           70/G.  §  (1)  „A  Magyar Köztársaság tiszteletben  tartja  és
          támogatja  a  tudományos  és  művészeti  élet  szabadságát,   a
          tanszabadságot és a tanítás szabadságát.
          (2)   Tudományos   igazságok  kérdésében   dönteni,   kutatások
          tudományos értékét megállapítani kizárólag a tudományok művelői
          jogosultak.”
          Az idézett alkotmányi rendelkezés azt a kötelezettséget rója  a
          jogalkotóra, hogy a szabályozás során legyen tekintettel ezekre
          a követelményekre is.

          A jogalkotó ennek az elvárásnak akkor képes megfelelni, ha:
          a)   minél   kevesebb  szinten  szabályozza   a   felsőoktatási
          intézmények   viszonyait  (fókuszban  a  törvényi  szabályozást
          tartja, bár – mint fentebb hangsúlyoztuk – nem állítható,  hogy
          csak  törvényi szintű szabályozás garantálhatja az  autonómiát.
          Ez  ugyanis  nem  a szabályozás szintjétől, hanem  a  hatáskör-
          telepítéstől  és  a  garanciarendszer  kiépítettségétől   függ,
          amelynek  persze  alapvetően törvényen  vagy  szigorú  törvényi
          kikötésen kell alapulnia;).
          b)  A  szabályozás  egyetlen  szintje  (Országgyűlés,  Kormány,
          miniszter)  sem korlátozhatja az Alkotmány 70/G.  §-ában  írtak
          érvényesülését.  Közelebbről: a szabályozás  egyetlen  szintjén
          sem  jelenthetnek meg olyan rendelkezések, amelyek az Alkotmány
          70/G.  §-ának  lényegi  tartalmát  (magvát)  sértik.  Vagyis  a
          hatáskört  telepítő jogi szabályozásnak a feladatok, hatáskörök
          meghatározása  során az intézmények számára reális  lehetőséget
          kell biztosítania ahhoz, hogy Alkotmányból kapott feladataiknak
          eleget  tehessenek, beleértve azt is, hogy érvényesülhessen  az
          Alkotmány 70/F. § (2) bekezdésében biztosított jog is.

          Következtetés: jelentősége van annak, hogy az Alkotmány 70/G. §-
          ában  írt  (véleményezési, javaslattételi,  egyeztetési  jogok)
          telepítésének jogi szabályozásban választott módja.  Amennyiben
          az  intézménynek e tekintetben érdemi részvételi joga van,  úgy
          az  állami beavatkozásnak (akár döntésről, akár pusztán csak  a
          közreműködési jogokról legyen is szó), helye lehet,  legalábbis
          alkotmányossági szempontból az nem támadható.

          ad  3.  Függetlenül  attól,  hogy a  felsőoktatási  intézmények
          esetében  expressis verbis szó esik-e erről, azok a  szervezeti
          és  működési rendjüket csak törvény keretei között alakíthatják
          ki. Konkrétan:
          a)   Az   Alkotmány  70/G.  §-ában  írtak  szerint  az   önálló
          felsőoktatási intézmény működésének lényegi, alapvető feltétele
          a  szervezetalakítási  jog.  Ennél fogva  ez  az  „autonómiája”
          lényegéhez  tartozó ügy, s ilyenként – nálunk Magyarországon  –
          alapvetően törvényi szintű szabályozás tárgya. (Irányadó  ez  a
          megállapítás  adott szervezet létrehozására, átszervezésére  és
          megszüntetésére   nézve  is.)  Ebben   a   kritériumban   benne
          foglaltatik  továbbá  az  az – évtizedeken  keresztül  ható  és
          érzékelhető  – elvárás is, hogy amely szervezetet a törvényhozó
          hozta létre, azt csak a törvényhozó szervezheti át, szüntetheti
          meg.  Fontos azonban megjegyezni, hogy amennyiben a törvényhozó
          az    átszervezés,   megszüntetés   kritériumait,    esetköreit
          egyértelműen, világosan meghatározza, az e felőli  konkrét  (az
          alapítótól származó felhatalmazáson nyugvó „fenntartói”) döntés
          már  nem  minősíthető feltétlenül alkotmányellenesnek. Ilyenkor
          ugyanis  a  „fenntartó” az állam (mint alapító) által  pontosan
          meghatározott  szempontrendszer alapulvételével, annak  nevében
          és  törvényben adott felhatalmazása szerint jár el.  Azaz:  nem
          lehet mindenre tekintet nélkül alkotmányellenesnek nyilvánítani
          azt  a  megoldást, amely – ilyen esetekben – az alapítói  és  a
          fenntartói  (beleértve ebbe az átszervezés, megszüntetés  jogát
          is)  jogokat  elválasztja egymástól.  (Az  újFot.  ezt  meg  is
          teszi.)  A  megszüntetés felőli döntés ebben az esetben  nem  a
          fenntartó  szabad  belátáson nyugvó döntése, hanem  az  alapító
          akaratának  érvényesítése. Ismét és nyomatékosan  hangsúlyozva:
          az  alapítói  és  fenntartói jogok  (pl.  a  megszüntetésre  is
          kiterjedően) csak abban az esetben válhatnak el (s  tolerálható
          ez    alkotmányossági   szempontból),   ha   egyértelműen    és
          határozottan  visszavezethetők  (pl.  a  megszüntetésről  szóló
          fenntartói   döntés)   az  alapító  (Országgyűlés)   akaratára.
          (Hangsúlyozom ezért, hogy attól még rendelkezhetne  egy  magyar
          felsőoktatási  intézmény autonómiával, ha nem  az  Országgyűlés
          hozná  létre,  szervezné  át és szüntetné  meg.  Több  külföldi
          megoldás  példázza azt, hogy ezeket a jogköröket pl. a  Kormány
          gyakorolja.)

          A  többségi  határozat  nem ismeri el az  autonómiát  korlátozó
          rendeleti  szabályozás  alkotmányosságát.  Nézetem  szerint  az
          Alkotmánybíróság  870/B/1997. számú határozatában  foglaltakkal
          ütközik   ez  a  felfogás.  A  hivatkozott  határozat   ugyanis
          egyértelmű  ebben a kérdésben: „… az intézményi  autonómia  nem
          korlátlan,  a  törvénnyel  vagy  annak  felhatalmazása  alapján
          kibocsátott  más jogszabályokkal, azt közérdekből –  például  a
          felsőoktatás egységesítése, az oklevél kibocsátásának  alapjául
          szolgáló  képzés alapkövetelményeinek biztosítása  érdekében  –
          korlátozhatja és korlátozza is.” (ABH 1999, 611, 613).

          Az  alapító  –  a  közérdekre hivatkozással –  szabad  belátása
          szerint   hozhat   létre   és  szüntethet   meg   felsőoktatási
          intézményeket.  Ilyen – meghatározatlan  –  módon  viszont  nem
          illeti  meg a fenntartót az intézmény megszüntetésének a  joga.
          (Még egyszer: csak akkor, ha tételesen felsorolt esetekben,  az
          állam   nevében  és  képviseletében,  annak  felhatalmazása   –
          törvényi  kikötése  –  nyomán jár el.) A már  (szabad  belátása
          szerint)   létrehozott  (alapított)  intézmények  szervezetének
          alakítása  (átszervezése)  során  ugyanakkor  már  az   alapító
          államot  is  köti  viszont az Alkotmány,  mivel  törvény  által
          végrehajtott  szervezetalakítással nem  sértheti  az  Alkotmány
          70/F.  és 70/G. §-ában foglalt rendelkezéseket. Valójában tehát
          az   a  helyzet  áll  elő,  hogy  miközben  az  igazán  markáns
          jogosítványok (létrehozás, megszüntetés) tekintetében az  állam
          (mint  alapító) szabad, addig az ennél szűkebb tartalmú  jogkör
          (átszervezés, szervezetalakítás) korlátozásoknak  vethető  alá.
          (Az Alkotmány 70/F. és 70/G. §-ai alapján.)

          A   törvényhozónak  jogában  áll  tehát  az  intézmények  belső
          struktúrájának  alapelemeit is meghatározni, ami  azt  jelenti,
          hogy az e téren megmutatkozó állami beavatkozás nem értékelhető
          az intézményi autonómia sérelmeként. (870/B/1997. AB határozat,
          ABH 1999, 611, 613.)
          b)  A  felsőoktatási  intézmények szervezeti  autonómiáját  (és
          persze működési rendjét) érintő kérdés az is, milyen hatáskörei
          vannak a felsőoktatási intézmények tekintetében a Kormánynak és
          a miniszternek.

          Az Alkotmány értelmében:
          „35. § (1) A Kormány

               f)  meghatározza  a  tudományos és  kulturális  fejlesztés
          állami  feladatait,  és  biztosítja  az  ezek  megvalósulásához
          szükséges feltételeket.”

               „37.  §  (2) A miniszterek a jogszabályok rendelkezéseinek
          és    a   Kormány   határozatainak   megfelelően   vezetik   az
          államigazgatásnak feladatkörükbe tartozó ágait,  és  irányítják
          az alájuk rendelt szerveket …”

               Mind  a  Kormány, mind a miniszter az idézett  hatásköreit
          úgy  gyakorolhatja csak, hogy ezzel nem sértheti  az  Alkotmány
          70/G. §-ból következő intézményi autonómiát.
               Másik  oldalról azonban: a citált alkotmányi rendelkezések
          kötelezettségeket  rónak  mind  a  Kormányra,  mind   pedig   a
          miniszterre, amelyek kötelesek is annak eleget tenni.
               Vagyis:  ha e kötelezettségeiket nem teljesítik, maguk  is
          alkotmánysértést követnek el.

               A  Kormány  meghatározza  a tudományos  fejlesztés  állami
          feladatait  és  biztosítani  köteles  ezek  megvalósulásához  a
          szükséges feltételeket. Mindaddig alkotmányos jogkörében  marad
          tehát,  amíg  e  jogkörének  gyakorlásával  nem  sérti  meg  az
          Alkotmány 70/G. §-ában írt rendelkezést. Kötelessége ugyanakkor
          alkotmányos jogkörét e kereteken és határokon belül gyakorolni.
          Hozzáteszem  mindehhez:  tekintettel  kell  lennie  eközben  az
          Alkotmány 70/F. §-ában megfogalmazott rendelkezésre is. [„70/F.
          §  (1) A Magyar Köztársaság biztosítja az állampolgárok számára
          a művelődéshez való jogot. (2) A Magyar Köztársaság ezt a jogot
          a  közművelődés kiterjesztésével és általánossá  tételével,  az
          ingyenes  és  kötelező általános iskolával, képességei  alapján
          mindenki  számára hozzáférhető közép- és felsőfokú  oktatással,
          továbbá az oktatásban részesülők anyagi támogatásával valósítja
          meg.”]
               A  miniszter  csak  úgy tudja vezetni  az  államigazgatási
          feladatkörébe  tartozó ágát és csak akkor képes  irányítani  az
          „alája rendelt szerveket”, [Alkotmány 37. § (2) bekezdése],  ha
          ehhez   megfelelő  eszközökkel  rendelkezik.  A   felsőoktatási
          intézmények tekintetében ennek az alkotmányos jogkörének teljes
          értékű   gyakorlásában   csak   az   Alkotmány   70/G.   §-ának
          rendelkezése  korlátozza.  Ez  utóbbi  rendelkezés  ugyanis  az
          autonómia      garanciarendszerének      megteremtésében      a
          törvényalkotónak szán meghatározó szerepet. (Lásd azonban ehhez
          a fentebb a) pontban írtakhoz fűzött megjegyzést.)

               ad  4.  A gazdasági önállóság lényeges eleme az intézményi
          autonómiának.
               Fontos  hangsúlyozni: az indítvánnyal érintett  egyetemek,
          főiskolák állami egyetemek, főiskolák, ahol az „államnak”  mint
          alapítónak  és  fenntartónak, finanszírozónak vannak,  lehetnek
          olyan  hatáskörei, amelyek megváltoztathatják,  alakíthatják  a
          felsőoktatási intézmények szervezeti és működési  rendjét.  (Ha
          nem  így  lenne,  az  állam  csak az intézményi  gazdálkodásért
          „kezesként” helytálló szervezet lenne.)
               Az előbbiekből következően:
               a)   Az  államnak  joga  és  egyben  kötelessége  is  arra
          törekedni, hogy a felsőoktatási intézményrendszer „működőképes”
          legyen. Ennek érdekében önmagában nem alkotmányellenes az, ha a
          jelenleginél  hatékonyabbnak tűnő, új  szervezetet  hoz  létre.
          (Jelen esetben ilyen az irányító testület). Kötelessége viszont
          az,  hogy  az  új  szervezetet úgy helyezze el  a  felsőoktatás
          (irányító) szervezetrendszerében, hogy azzal ne sértse  meg  az
          Alkotmány   70/F.   és   70/G.  §-ában  foglalt   rendelkezést.
          (Zárójelben megjegyzem: az „irányító” testület valójában nem is
          irányítási, hanem „vezetési” jogköröket kapott.)
               Az  az  érzésem,  hogy  a többségi határozat  az  irányító
          testületnek a puszta létét is alkotmányellenesnek tartja.
               A   fentiekből   tehát  az  következik,  hogy   az   állam
          levonhatja  annak  szervezeti konzekvenciáit  (akár  új,  eddig
          ismeretlen típusú szervezetek létrehozásával is), hogy jelenleg
          pusztán   a   kollegialitás  alapelvén  működő,   javarészt   a
          menedzsmentben járatlan laikusok vezette igazgatás  jellemzi  a
          magyar  felsőoktatást. (Ezt sem a meglévő Társadalmi  Tanácsok,
          sem  pedig  a  gazdasági  főigazgatók és  egyetemi  kancellárok
          rendszerbeállítása  érzékelhetően nem  volt  és  ma  sem  képes
          megváltoztatni.)
               E  szervezeti  korszerűsítés során annak sem  tulajdonítok
          túlzottan  jelentőséget,  hogy  az  adott  új  szervezet  (itt:
          irányító   testület)  tagjai  nem  állnak  munkaviszonyban   az
          intézménnyel,   illetve   hogy   nem   rendelkeznek   megfelelő
          képesítéssel.  (Osztom  e  tekintetben  a  német  Nevelési   és
          Tudományos szakszervezet álláspontját, amelynek értelmében „nem
          kifogásolható, hogy a tartományi felsőoktatási tanács tagjaival
          szembeni  bizonyos képesítési feltételek nincsenek szabályozva.
          A   tagok   legitimitását  a  kinevezési  eljárás   megfelelően
          biztosítja.” (Mutatis mutandis hasonló a helyzet az  újFot.-ban
          írt  rendelkezések  esetében  is,  ahol  az  irányító  testület
          tagjainak a többségét az intézmények választják.)

               A  német  Alkotmánybíróság 1/BvR  911/00,  2004.  10.  26.
          számú   határozata  is  a  megfelelő  helyén  kezeli  az  ilyen
          intézményeket:  „Annak  biztosítására,  hogy  a   felsőoktatási
          intézmények  szervezetét érintő döntések tudományos szempontból
          megfelelőek  legyenek,  szükséges  a  tudományos  tevékenységet
          végzők részvétele; e közreműködésnek nem kell minden esetben  a
          hagyományos értelemben vett önkormányzatiság jegyében zajlania.
          A    felsőoktatás    intézményén    kívüli    szervezetek    is
          hozzájárulhatnak  ahhoz, hogy egyfelől az állami  irányítást  a
          tudomány    szabadsága    védelmében   korlátozzák,    másfelől
          szembeszálljanak  a  status quo érdekek  tiszta  „önkormányzati
          modellbeli    rögzülésének   veszélyével”.    Ennek    jegyében
          hangsúlyozta:   „A  jogalkotó  sem  a  fennálló   felsőoktatási
          struktúrákhoz, sem ezek egyes elemeihez nincs kötve. Nem csupán
          új   modelleket   és  irányítási  technikákat  fejleszthet   és
          próbálhat  ki  (vö. BVerf.GE 47, 37<404>: tudománymenedzsment),
          hanem  egyenesen  köteles az eddigi szervezeti formák  kritikai
          megközelítésére és korszerűsítésére. (vö: BVerf.GE 35, 79 <117>
          alkotmánybírósági állásfoglalás.)”

               Egy         új        szervezet        alkotmányosságának,
          alkotmányellenességének voltát nem puszta léte, hanem az  dönti
          el,  hogy  a neki szánt hatáskörök nem lehetetlenítik-e  el  az
          intézményi  testületek  Alkotmányban biztosított  szerepkörének
          érvényesülését.  Erre  pedig  a választ  csak  az  indítvánnyal
          támadott rendelkezések egyenkénti vizsgálatával lehet megadni.

               b)  Az  államnak,  mint  fenntartónak  és  finanszírozónak
          jogában  áll  akár  „megrendeléseket” is adni  a  felsőoktatási
          intézményeknek. Azaz: nem alkotmányellenes az, ha az állam  pl.
          időlegesen  az alkalmazott kutatásokat preferálja,  átmenetileg
          szerényebben  honorálva  az  alapkutatásokat.  Az  államot   az
          ilyenfajta  támogatási  rendszer  kialakításának  a   joga   és
          lehetősége  megilleti,  ami  önmagában  nem  sérti  a  tudomány
          szabadságát.

               c)   Az  állam  célirányos,  közérdekű  feladatellátásával
          szoros kapcsolatban álló kutatásokat is felkarolhat. Ha nem így
          lenne,  a  tudomány szabadságára hivatkozással a hobbi kutatási
          témákat is szolgai módon az idők végezetéig támogatnia kellene.

               d)   Az  állam  jogosult  a  képzés  alapvető  rendjét  is
          meghatározni. Fenntartóként (törvényi szabályozásban  rögzítve)
          akár  akként is differenciálhat, hogy milyen képzéseket támogat
          (sőt  preferál),  s  melyeket hagy szabadon,  az  intézményekre
          bízva, beleértve azok intézmények általi finanszírozását is.  E
          jogkörének  –  fenntartó  általi  –  gyakorlása  nem  sérti  az
          Alkotmány  70/F. §-át sem, ellenkezőleg ez éppen  ebből  fakadó
          kötelezettsége. A felsőfokú oktatási intézményekben egyidejűleg
          kell  biztosítani egyfelől a tudományos kutatás szabadságát,  a
          tanszabadságot,    a   tanítás   szabadságát,    másfelől    az
          állampolgárok  művelődéshez való jogát, e jogának érvényesülési
          feltételeit.  Az  Alkotmány 70/F. § (2)  bekezdése  szerint  az
          állampolgárok  számára képességeik alapján hozzáférhetővé  kell
          tenni  a felsőfokú oktatásban való részvételt. Ebből következik
          az  állam  kötelessége az Alkotmány 70/F.  §  (2)  bekezdésének
          megfelelő  felsőfokú  intézményrendszer működtetésére  (anyagi,
          stb.  feltételei biztosítására), ugyanakkor – ebből fakadóan  –
          az  állam  joga  a felsőfokú intézmények működési  rendjének  a
          kialakítása.  Ebben  az összefüggésben a felsőfokú  intézmények
          nem  rendelkeznek teljes autonómiával, ebből az aspektusból  az
          állam  –  a  művelődéshez  való jog érvényesítéséhez  szükséges
          mértékben   és  módon  –  beavatkozhat  a  felsőfokú   oktatási
          intézmények  felépítésébe, szervezetébe, működési  rendjébe,  a
          képzés struktúrájába.

                                        IV.
                                         
                          Az indítványra adható válaszok
                                         

          A   fentiek   alapján   a  következők  megfogalmazására   lehet
          vállalkozni:

               1.  Alkotmányellenesnek tartom magam is az  újFot.  25.  §
          (1) bekezdésében foglalt rendelkezést.
               E  rendelkezés  –  az újFot. 5. § (3) bekezdésével  együtt
          értelmezve  –  az  autonóm működés (s vele  együtt  a  tudomány
          szabad  művelése)  lehetőségétől fosztja  meg  a  felsőoktatási
          intézményeket  azzal,  hogy  a  kifogásolt  rendelkezésben  nem
          biztosítja az intézmények vélemény-nyilvánítási jogát sem olyan
          ügy(ek)ben, amely(ek)ben csak az intézmények döntési jogkörének
          biztosítása   állna  összhangban  az  Alkotmány  70/G.   §-ában
          megfogalmazott rendelkezéssel.
               Nem  az  irányító testület léte, hanem annak  ilyen  módon
          szabályozott  hatásköre alkotmánysértő. (Az  irányító  testület
          döntési   jogot   kapott  az  intézményi   autonómia   lényeges
          tartalmához tartozó ügyben.)

               2.   Alkotmányellenesnek  tartom  az  újFot.  25.  §   (2)
          bekezdése  fg) pontjában írt rendelkezést is, mert az  irányító
          testület  „szuverén” módon, kizárólag maga dönt  olyan  ügyben,
          amely  lényegénél,  tartalmánál fogva az  intézményi  autonómia
          „magvát”,     a     szervezeti     egységek     átalakításának,
          megszüntetésének a jogát jelenti.
               Hangsúlyozom:  az (akár „irányító testület” általi)  ilyen
          döntésben  való  közreműködést  (vélemény,  javaslattétel)  nem
          lehetne  alkotmányellenesnek minősíteni, mert az  államot  –  a
          „működőképesség”  biztosítása jegyében – megilleti  az  a  jog,
          hogy   akár  új  szervezetet  is  hozzon  létre.  Itt   sem   a
          szervezettel van tehát a gond, hanem annak a hatáskörével.
               Megjegyzem  ugyanakkor, hogy a 25.  §  (3)  bekezdése  sem
          hagyható  érintetlenül  a vizsgálat során.  Az  egész  bekezdés
          alkotmányellenes,   mert  világosan  mutatja   azt,   hogy   az
          alapvetően   felsőoktatási  autonómia  körébe  tartozó   ügyben
          gyakorlatilag  a  szenátus  hatáskörét  veszi  át  az  irányító
          testület. Ugyanígy érintett a 20. § (1) bekezdése is.  Ezt  sem
          támadja  az indítvány, ennek ellenére mégsem hagyható figyelmen
          kívül.  S  valóban  itt  jön elő a I./2.  pontban  részletezett
          indítványhoz kötöttségnek a kérdése. A határozat  –  a  szigorú
          indítványhoz kötöttség talaján állva – nem vizsgálja az  újFot.
          20.  §  (1)  és 25. § (3) bekezdését. Ennek viszont az  lesz  a
          következménye,  hogy  hiába nyilvánítja  alkotmányellenessé  az
          Alkotmánybíróság  az újFot. 25. § (2) bekezdése  fg)  pontjában
          írt  rendelkezést, hatályos és „alkotmányos”  marad  pl.  az  a
          rendelkezés,   amely   szerint:  „A   felsőoktatási   intézmény
          stratégiai döntést hozó és annak végrehajtását ellenőrző szerve
          az  irányító  testület.”  [20. §  (1)  bekezdés]  Továbbá:  ”Az
          irányító   testület  határozza  meg  (sic!)   a   felsőoktatási
          intézmény szervezeti tagozódását. Az irányító testület  döntése
          előtt  beszerzi a szenátus véleményét. A szenátus  az  irányító
          testület   megkeresésétől   számított   harminc   napon   belül
          nyilváníthat  véleményt.  A  határidő  jogvesztő.  Az  irányító
          testület  döntése alapján (sic!) a szenátus – a  szervezeti  és
          működési szabályzatban – meghatározza a felsőoktatási intézmény
          működési  rendjét.”  [25. § (3) bekezdés]. Volt-e  hát  értelme
          annak,  hogy az Alkotmánybíróság megsemmisítette a  25.  §  (2)
          bekezdését? Szerintem nem sok.

               3.      Nem      tartom      ugyanakkor     maradéktalanul
          alkotmányellenesnek az újFot. 32. § (11) bekezdés c)  pontjában
          írtakat,  amely  szerint  a Kormány  határozza  meg  a  doktori
          fokozat   megszerzésének   feltételeit,   a   doktori    iskola
          létesítésének eljárási rendjét.
               Ha  ezt  a  rendelkezést alkotmányellenessé  nyilvánítjuk,
          megfosztjuk a Kormányt attól a lehetőségtől, hogy az  Alkotmány
          35.   §   (1)   bekezdésben  írt  kötelességét  teljesítse.   A
          rendelkezést   összhangban  állónak  látom  tehát   a   Kormány
          alkotmányos  szerepkörével. (Másik oldalról  nézve:  ha  ezt  a
          hatáskört is elvitatjuk tőle, vajon még milyen eszköze marad az
          Alkotmány  35.  § (1) bekezdés f) pontjában írt  kötelességének
          teljesítéséhez?  Miért  nem fér bele ez  a  hatásköre  abba  az
          alkotmányos  feladatkörébe, hogy „meghatározza a  tudományos  …
          fejlesztés   állami   feladatait   és   biztosítja   az    ezek
          megvalósulásához szükséges feltételeket”?)
               Belátom,  más  megítélése lehet  annak,  hogy  „a  Kormány
          határozza    meg   az   egyes   tudományterületekhez    tartozó
          tudományágakat,   amelyeken  a  doktori   képzés   folyik.”   E
          tekintetben valóban az Országgyűlésnek kell érdemi közreműködői
          jogot  biztosítani, amely e jogkörének persze  nem  feltétlenül
          kell, hogy törvényi szabályozással tegyen eleget.

               4.  A  többségi  határozat az újFot 37. §  (4)  bekezdését
          megsemmisíti.  Álláspontom  szerint  nem  állapítható  meg   az
          alkotmányellenesség a bekezdés valamennyi pontjára.

               Mindenekelőtt   megjegyzem:  a  37.  §  (4)   bekezdésének
          felvezető    mondatában    írt   „–    az    (1)    bekezdésben
          meghatározottakon kívül –” kitétel arra utal, hogy a  fenntartó
          az    (1)    bekezdésben   írt   esetekben   is   „megszünteti”
          (megszüntetheti)  a  felsőoktatási intézményt.  Itt  azonban  a
          „törlés” keveredik a „megszüntetés”-sel. Nézetem szerint a  37.
          §    (1)   bekezdésében   nincs   is   szó   fenntartó   általi
          megszüntetésről,  annál inkább a 37. § (2)  bekezdésében.  (Ami
          viszont – a szűk indítványértelmezés miatt – takarásban marad).
               A   37.   §   (4)  bekezdés  egyes  pontjaiban   foglaltak
          differenciált vizsgálata számomra a következő eredményt hozta:
               a)  37.  § (4) bekezdés a) pont: itt az elnagyolt (kellően
          át  nem  gondolt)  szabályozásban (pontosabban szóhasználatban)
          látom  az alkotmányellenesség megállapíthatóságának az okát.  A
          fenntartó  ugyanis  egyenesen magát a felsőoktatási  intézményt
          szüntetheti meg az a) pontban részletezett esetben, s nem pedig
          pl.   a  felvétellel  esztendőkön  át  sikertelenül  próbálkozó
          szakokat.  Ha az utóbbi esetről lenne szó – nézetem  szerint  –
          nem lehetne megállapítani az alkotmányellenességet.

               b)  37.  §  (4)  bekezdés b) pont:  itt  mérlegelésre  van
          szükség,  melyre  az alapítónak van joga a fenntartó  tényekkel
          megalapozott  előterjesztése  alapján.  Ezért  az  ilyen  okból
          történő  – fenntartó általi – megszüntetést alkotmányellenesnek
          tartom.  (Ha  nem  így lenne, a fenntartó – szabad  mérlegelése
          alapján – foglalhatna állást a felsőoktatási autonómia lényeges
          összetevő elemét jelentő megszüntetés tárgyában.

               c)  37.  §  (4) bekezdés c) pont: csak látszatra operál  a
          törvényalkotó határozatlan fogalmakkal („ésszerű  és  takarékos
          gazdálkodás követelménye”). Ezek tartalmát ugyanis  éppen  maga
          pontosan   meghatározza:  „emiatt  a  költségvetését  túllépte,
          hatvan  napon  túli  lejárt  adósságállománya  több  mint   egy
          költségvetési  éven  keresztül elérte az éves  költségvetésének
          húsz százalékát.” Nincs tehát megfoghatatlan a meghatározásban,
          ellenkezőleg: éppen maga a törvényalkotó mondja meg, mit ért  –
          az   adott  esetben  –  az  ésszerű  és  takarékos  gazdálkodás
          követelményén.  Itt  is  egyértelműnek látom  a  kritériumokat,
          ennek   megfelelően  –  nézetem  szerint  –  nem  nyilvánítható
          alkotmányellenesnek   ez   a   rendelkezés.   (Megjegyzem:    a
          határozatlan jogfogalmak miatti megsemmisítés felveti azt, hogy
          ebből  az  okból  tucatjával  kellene  más  jogszabályokat   is
          megsemmisítenünk.   Ennek   tartalma,   összetevői   felől    a
          gyakorlatban  kialakultak bizonyos támpontok,  s  ezeket  veszi
          alapul  pl.  az Állami Számvevőszék is.) A jelen esetben  ennek
          közelebbi   tartalmat   ad  a  törvényhozó,   így   nem   látom
          bizonyíthatónak a többségi határozatnak azt az állítását,  hogy
          az  „ésszerű  és  takarékos gazdálkodás tartalma  gyakorlatilag
          meghatározhatatlan.”  A döntéshozónak az  adott  esetben  éppen
          hogy  nincs  szabad mérlegelési joga, hanem eljárása  tényekhez
          van  kötve:  a  költségvetés túllépéséhez  és  ahhoz,  hogy  az
          intézmény  hatvan napon túli lejárt adósságállománya több  mint
          egy    költségvetési   éven   keresztül    elérte    az    éves
          költségvetésének húsz százalékát. Mindamellett hangsúlyozom: az
          ilyen  adósságállománynak  önhibán  kívül  keletkezettnek  kell
          lennie,  tehát – mondjuk – nem központilag elrendelt integráció
          nyomán  előállottnak,  ahol  valamely  felsőoktatási  intézmény
          eladósodásához pl. kierőszakolt integráció vezetett  el.  (Mert
          pl.   egy  másik  egyetemi  Kar  adósságait  kénytelen   magára
          vállalni.)  Ez  a  szituáció tehát  nem  a  vizsgált  esetkörbe
          sorolható,  sokkal  inkább  a  jogalkotással,  vagy  fenntartói
          döntéssel okozott kár kategóriájába.

               d)  A  37.  §  (4) bekezdésének d) pontját  amiatt  tartom
          alkotmányellenesnek, mert a jelenlegi szöveg azt sugallja, hogy
          a   fenntartó  is  létrehozhat  felsőoktatási  intézményt.  [„A
          fenntartó  a  felsőoktatási intézményt  –  az  (1)  bekezdésben
          meghatározottakon  kívül  – a következő  esetekben  szüntetheti
          meg:  …d) ha a működő felsőoktatási intézmény helyett egy  vagy
          több,     másik     felsőoktatási     intézményt     létesít.”]
          Alkotmányellenes tehát a rendelkezés, mégpedig ebből az okból.

               e)    A   37.   §   (4)   bekezdésének   e)   pontja    is
          alkotmányellenes.  Itt  is  a  védendő  érdekkel  és   értékkel
          (felsőoktatási  autonómia)  nincs összhangban  a  gyakorlatilag
          szabad  mérlegelésen  nyugvó fenntartó általi  megszüntetés.  A
          „folyamatos működéshez szükséges feltételek” hiányát – tényekre
          alapított   előterjesztésében   –   a   fenntartónak    kellene
          valószínűsítenie, de azok felől csak az alapító dönthetne.

               Összegezve:  a 115. § (3) bekezdésében meghivatkozott  37.
          §  (4)  bekezdés  c)  pontjában  írt  rendelkezést  nem  tartom
          alkotmányellenesnek. Ha pedig a 37. § (4) bekezdésének  egészét
          vesszük   alapul,  úgy  az  a),  b)  a  d)  és  az  e)   pontok
          alkotmányellenességének      megállapításával       egyetértek.
          [Megjegyzem   azonban:   a  többségi   határozat   e   pontokra
          kiterjeszkedett.  Szoros tartalmi és logikai  összefüggés  okán
          ugyanezt kellett volna tennie – nézetem szerint – a 20. §  (1),
          a 25. § (3) és a 37. § (2) bekezdést illetően is.]

               5.  Nem  tartom alkotmányellenesnek az újFot. 115.  §  (3)
          bekezdés  első mondatát sem. Egy puszta „felhívás” sem  illetné
          meg  eszerint  a fenntartót, aki ugyanakkor felel az  intézmény
          tartozásaiért?   A   „felhívás”   jogának   és    lehetőségének
          fenntartónál történő biztosítása mellett két érv  is  szól:  az
          egyik  lehetőség  az,  hogy  az  intézkedési  terv  megoldja  a
          gondokat.  Ekkor  nyilvánvaló,  hogy  további  intézkedés   nem
          szükséges.  A másik lehetőség pedig az, hogy nem  oldja  meg  a
          problémákat (pl. nem is alkalmas a megoldásra): ekkor viszont e
          „felhívás”   megalapozza  az  alapító  szükségesnek   mutatkozó
          intézkedéseit.

               115.  § (3) bekezdésének második mondatát sem minősítettem
          volna önmagában alkotmányellenesnek. Ha ugyanis az újFot. 37. §
          (4)  bekezdés c) pontjában írt fenntartói mozgásteret  pontosan
          meghatározottnak  ítéljük  (magam  ezt  tettem),  úgy  az  arra
          ráépülő   második   mondat   a   törvényhozó   önkorlátozásának
          tekinthető,  amennyiben  mindezek következményeinek  levonására
          (további   működtetés,  átszervezés,  megszüntetés,  stb.)   az
          alapító  a fenntartót felhatalmazta. E felhatalmazás fogadására
          pedig  alapot  teremt  az Alkotmány 35. § (1)  bekezdésének  f)
          pontja, illetőleg 37. § (2) bekezdése. Külön is hangsúlyozom: a
          miniszterek  Alkotmányban biztosított – az Alkotmány  70/G.  §-
          ával   nem   ütköző   –  irányítási  jogköre  a   felsőoktatási
          intézmények vonatkozásában is megáll, ez utóbbiakat ez alól nem
          emelte  ki  a törvényhozó. (Az „önmagában” kitétel  arra  utal,
          hogy  más  okból  esetleg  mód nyílhat  az  alkotmányellenesség
          kimondására).
               [Az    újFot.    37.   §   (4)   bekezdése    a)    pontja
          alkotmányellenességének  kimondásával értelemszerű,  hogy  vele
          kapcsolatban már nem kerül szóba a 115. § (3) bekezdése második
          mondatának      alkotmányos     volta,      vagy      esetleges
          alkotmányellenessége.]
               A  4.  pontban írtak szerint nem alkotmányellenes a 37.  §
          (4)  bekezdés  pontjában írt rendelkezés, ezért a  115.  §  (3)
          bekezdésének   második   mondata   sem   minősíthető   –   vele
          összefüggésben – alkotmányellenesnek.

               6.  Alkotmányellenesnek tartom viszont magam is az  újFot.
          115.   §   (8)   bekezdésében   írt   rendelkezést,   mivel   a
          „hatáskörgyakorló  szint”  (miniszter)  a  feladat  jellegéhez,
          tartalmához (az Alkotmány 70/G. §-ához való viszonyához)  mérve
          alacsony.  Az  oktatási  miniszter e – gyakorlatilag  közelebbi
          támpontok   nélküli,   diszkrecionális   –   jogköre    ugyanis
          („felfüggesztheti    a    normatív   költségvetési    támogatás
          folyósítását”)   ténylegesen   a   felsőoktatási    intézmények
          működésének ellehetetlenüléséig vezethetne el.

          7.  Az indítvány szerint az újFot. 115. § (3) bekezdése és 115.
          §  (8)  bekezdése azért is ellentétes az Alkotmány  57.  §  (1)
          bekezdésével,   70/G.   §-ával  és  70/K.   §-ával,   mivel   a
          felsőoktatási intézmények számára nem biztosítja  a  bírósághoz
          fordulás  jogát  az  oktatási miniszter fenntartói  döntéseivel
          kapcsolatban.
               A  fenntartói döntések elleni bírói út megengedése  idegen
          a  magyar  jogrendszertől, vagyis példa  nélküli  lenne.  Példa
          nélküli  lenne  az  Alkotmánybíróság gyakorlatában  is  az,  ha
          etekintetben  –  az  indítványban ajánlott – „elkerülhetetlenül
          szükséges”    és    „arányos”   tesztet   venné    alapul    az
          Alkotmánybíróság.   Álláspontom   szerint    a    jogszabályban
          biztosított ilyen fenntartói döntések ellen nyitva áll az út ma
          is   az  előtt,  hogy  az  intézmények  az  Alkotmánybírósághoz
          forduljanak. („Bárki”-ként).

               8.   Alkotmányellenesnek  tartom  az  újFot.  151.  §  (5)
          bekezdését,  de csak úgy, ha hangsúlyozzuk: ezúttal  szigorú  a
          mércénk.

               9. Alkotmányellenes az újFot. 153. § (2) bekezdése.
               (Indokaim megegyeznek a határozat-tervezetben írtakkal.)

          Budapest, 2005. október 25.
                                                          Dr. Kiss László
                                                            alkotmánybíró
            .
            English:
            .
            Petition filed:
            .
            .
            Number of the Decision:
            .
            41/2005. (X. 27.)
            Date of the decision:
            .
            10/25/2005
            .
            .