A döntés szövege:
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos
vizsgálatára és nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálatára
irányuló indítványok, valamint folyamatban lévő ügyekben
alkalmazandó jogszabály alkotmányellenességének vizsgálatára
irányuló bírói kezdeményezés, továbbá alkotmányjogi panaszok
tárgyában – Dr. Bragyova András alkotmánybíró párhuzamos
indokolásával, valamint dr. Lenkovics Barnabás és Dr. Balogh
Elemér alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a gazdasági
reklámtevékenység alapvető feltételeiről és egyes korlátairól
szóló 2008. évi XLVIII. törvény 27. §-a alkotmányellenes, ezért
azt megsemmisíti.
2. Az Alkotmánybíróság a gazdasági reklámtevékenység alapvető
feltételeiről és egyes korlátairól szóló 2008. évi XLVIII.
törvény 9. § (3) bekezdése alkotmányellenességének
megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt
elutasítja.
3. Az Alkotmánybíróság a gazdasági reklámtevékenységről szóló
1997. évi LVIII. törvény 13. § (1) és (2) bekezdése, valamint a
(4) bekezdés b) pontja alkotmányellenességének megállapítására
és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja.
4. Az Alkotmánybíróság a polgári perrendtartásról szóló 1952.
évi III. törvény 233. § (3) bekezdés b) pontja
alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére
irányuló indítványt elutasítja.
5. Az Alkotmánybíróság a gazdasági reklámtevékenységről szóló
1997. évi LVIII. törvény módosításáról szóló 2001. évi I.
törvény 14. § (2) bekezdésének és 15. § (4) bekezdésének
alkotmányossági vizsgálatára irányuló eljárást megszünteti.
6. Az Alkotmánybíróság a gazdasági reklámtevékenységről szóló
1997. évi LVIII. törvény 13. §-a nemzetközi szerződésbe
ütközésének vizsgálatára irányuló indítványt visszautasítja.
7. Az Alkotmánybíróság a gazdasági reklámtevékenységről szóló
1997. évi LVIII. törvény 13. §-ával összefüggésben
előterjesztett egyéb indítványokat visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben
közzéteszi.
Indokolás
I.
Az Alkotmánybírósághoz számos indítvány érkezett a gazdasági
reklámtevékenységről szóló 1997. évi LVIII. törvénynek (a
továbbiakban: Grtv.) a dohánytermékek reklámozására vonatkozó
szabályozásával összefüggésben. Az indítványozók absztrakt
utólagos normakontrollt, nemzetközi szerződésbe ütközés
vizsgálatát, folyamatban lévő ügyekben alkalmazandó jogszabály
alkotmányellenességének vizsgálatát, továbbá alkotmányjogi
panasz vizsgálatát kezdeményezték. Az indítványokat egy ügyvédi
iroda, két dohánygyár és a Hajdú-Bihar Megyei Bíróság bírája
terjesztette elő. Az indítványok a dohányreklámok tilalmán túl
alkotmányossági kifogásokat fogalmaztak meg a kereskedelmi
szólásszabadság általános szabályozásával és a szexuális
tartalmú reklámok speciális korlátozásával kapcsolatban is.
Ezek mellett az egyik alkotmányjogi panasz előterjesztője
eljárási jellegű kifogást is előterjesztett a bírósági
döntéshozatallal összefüggésben.
1. Az egyik indítványozó a Grtv. módosításáról szóló 2001. évi
I. törvény (a továbbiakban: Grtvmód.) több rendelkezésének
utólagos alkotmányossági vizsgálatát kezdeményezte. Álláspontja
szerint a Grtvmód. 8. §-a (amely a Grtv. 13. §-át módosította)
ellentétes az Alkotmány 7. § (1) bekezdésével, mert teljes
tilalmat vezet be a dohánytermékek reklámozására. Az
indítványozó arra hivatkozott, hogy a tilalom
összeegyeztethetetlen az Európai Unió jogrendjével és alapvető
jogelveivel. Ennek keretében utalt a Magyar Köztársaság és az
Európai Közösségek és azok tagállamai között társulás
létesítéséről szóló, Brüsszelben, 1991. december 16-án aláírt
Európai Megállapodás kihirdetéséről szóló 1994. évi I. törvény
(a továbbiakban: Európai Megállapodás) 67. és 68. cikkére,
valamint az Európai Bíróság joggyakorlatára. A Grtvmód. 8. §-
ával összefüggésben az indítványozó másodlagosan azt
kezdeményezte, hogy az Alkotmánybíróság hivatalból folytassa le
a nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálatát.
Az indítványozó kifogásolta a Grtvmód. 8. §-a hatályba
lépésének idejét meghatározó 14. § (2) bekezdését. Egyrészt
arra hivatkozott, hogy a támadott szabályozás nem biztosított
kellő felkészülési időt a megváltozott jogszabályi környezethez
történő alkalmazkodásra a dohánygyártó és -forgalmazó cégeknek,
valamint a velük szponzorációs szerződést kötő vállalkozásoknak
is közhasznú szervezeteknek. Álláspontja szerint ez ellentétes
az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szereplő jogállamiság
követelményével. Másrészt az indítványozó azt állította, hogy
Grtvmód. 14. § (2) bekezdése sérti a gazdasági verseny
szabadságát [Alkotmány 9. § (1) bekezdés] és diszkriminatív
[Alkotmány 70/A. § (1) bekezdés], mert eltérő módon szabályozza
a tilalom hatályba lépésének időpontját: a köztéri reklámozó
cégek – indokolatlanul – jóval hosszabb felkészülési időhöz
jutottak, mint a sajtóvállalkozások, az internetszolgáltatók és
a moziüzemeltetők.
Az indítványozó a Grtvmód. 15. § (4) bekezdésének
alkotmányossági vizsgálatát is kezdeményezte a jogállamiságra,
a versenyszabadságra és a hátrányos megkülönböztetés tilalmára
hivatkozva. A kifogásolt rendelkezés szerint a szakminiszter a
„világszintű nemzetközi motorsportrendezvények vonatkozásában,
különös méltánylást érdemlő esetben, kérelemre, határozott
időre” felmentést adhat a dohányreklám-tilalom alól. Az
indítványozó azt kifogásolta, hogy a támadott rendelkezés a
Forma-1 autóverseny kivételes, diszkrecionális megítélését
alapozza meg, anélkül, hogy ahhoz alkotmányos érdek fűződne.
A jogállamiság [Alkotmány 2. § (1) bekezdés] és a
vállalkozáshoz való jog [Alkotmány 9. § (1) bekezdés] alapján
támadta az indítványozó a Grtvmód. 3. §-ával a Grtv.-be
iktatott 5/A. § (4) bekezdését, amely a pornográf reklámozás
fogalmán túlmenően megtiltotta a „szexuális ingerkeltésre
irányuló” áruk reklámját. Indokolása szerint a kifogásolt
rendelkezés bizonytalan megfogalmazású, nem értelmezhető
megfelelően, emellett – a hatályba lépésének ideje miatt – nem
állt rendelkezésre kellő felkészülési idő a jogszabály-
változáshoz történő alkalmazkodásra, továbbá túlzottan tág
körben korlátozza közérdekből a média-vállalkozások alapjogát.
Az indítványozó kezdeményezte a Grtvmód. 13. § (2) bekezdése
alkotmányossági vizsgálatát is (amely a 19/A. §-sal egészítette
ki a Grtv.-t), mert az lehetőséget adott arra, hogy az eljáró
hatóság – Grtv.-be ütközés esetén – előzetesen megtiltsa a még
nyilvánosságra nem hozott reklám közzétételét. Álláspontja
szerint a támadott rendelkezés cenzúrát valósít meg, ezért
sérti az Alkotmány 61. § (1) bekezdésében elismert
véleménynyilvánítási szabadságot, továbbá ellentétes a 61. §
(3) bekezdésével, mert az Országgyűlés nem minősített
(kétharmados) többséggel fogadta el a törvénymódosítást.
2.1. Az egyik dohánygyár alkotmányjogi panaszt terjesztett elő
a Fővárosi Bíróság 24.K.32.832/2003/8. számú,
24.K.33.004/2003/7. számú, 24.K.33.079/2003/6. számú, valamint
24.K.32.837/2003/7. számú ítéleteivel összefüggésben.
A Fővárosi Bíróság mind a négy ítéletét a Fogyasztóvédelmi
Főfelügyelőség Főigazgatója közigazgatási határozatának
felülvizsgálatára irányuló eljárásban hozta meg. A kifogásolt
közigazgatási határozatok elrendelték egyes kereskedelmi
egységek homlokzatán elhelyezett, dohánytermékre utaló
feliratok eltávolítását, valamint tiltott reklámozás miatt
bírság megfizetését írták elő. A bírósági eljárás mindegyik
esetben az érintett dohánygyár mint felperes kezdeményezésére
indult. A Fővárosi Bíróság ítéletei szerint az üzletek külső
homlokzatán elhelyezett, dohányáru nevét tartalmazó feliratok
nem a Grtv. 13. § (4) bekezdése szerinti eladási helynek
minősülnek, ezért vonatkozik rájuk a Grtv. 13. § (1) és (2)
bekezdése szerinti reklámtilalom.
A bíróság értelmezése szerint szabadtéren tilalmazott a
dohánytermékek akár közvetlen, akár közvetett reklámozása. Az
ügy alkotmányjogi összefüggéseire tekintettel a bíróság mind a
négy ítélet indokolásában kifejtette, hogy alkotmányos
rendeltetésével összhangban úgy értelmezte a Grtv. alkalmazandó
normáit, hogy a dohányforgalmazók kommunikációs jogai ne
lehetetlenüljenek el. Ezért a bíróság csak azt a korlátozást
érvényesítette, ami a dohánytermelők és forgalmazók „bárkivel”
folytatott kommunikációjára vonatkozik, ugyanakkor elfogadta az
elárusítás helyén tartózkodó fogyasztó részére történő
árubemutatást. Mindezek alapján a Fővárosi Bíróság a felperes
dohánygyár keresetét mind a négy ügyben elutasította.
Az alkotmányjogi panasz előterjesztője első beadványában azt
kifogásolta, hogy a hivatkozott határozatokban a bíróság a
Grtv. 13. § (1) bekezdése és (4) bekezdés b) pontja
alkalmazásával megsértette az Alkotmány 9. § (2) bekezdésén
alapuló vállalkozáshoz való jogát és az Alkotmány 61. §-ában
elismert véleménynyilvánítási szabadságát (a kereskedelmi
szólás szabadságát). Mivel az indítványozó hiányosan
terjesztette elő beadványát, az Alkotmánybíróság főtitkára
hiánypótlásra hívta fel.
Az indítványozó a pótlólagosan előterjesztett beadványában
kibővítette és részletesen megindokolta kezdeményezését. A
Grtv. 13. § (1) bekezdését és (4) bekezdés b) pontját a
vállalkozáshoz való jog és a véleményszabadság mellett az
Alkotmány 2. § (1) bekezdésében megfogalmazott jogállamiság
követelménye alapján is támadta.
Az indítvány szerint a jogállamiságból következő jogbiztonság
sérelmének minősül, hogy a Grtv. 13. § (1) bekezdése –
főszabályként – általános tilalmat vezet be a dohányreklámokra,
míg a (4) bekezdés formailag a főszabály alóli kivételként
mondja ki, hogy a tilalom nem terjed ki „a dohányáru eladási
helyén való bemutatásra és az árfeltüntetésre”. Ez a
szabályozás – az indítványozó álláspontja szerint – azért sérti
a jogbiztonságot (különösképpen a normavilágosságot), mert a
(4) bekezdés nem a reklámtilalom alóli kivételt tartalmaz,
hanem olyan tevékenységet, ami nem minősül reklámnak. Továbbá a
norma megfelelő alkalmazását lehetetlenné teszi, hogy a Grtv.
nem határozza meg az „eladási hely”, az „árubemutatás” és az
„árfeltüntetés” fogalmát, ami jogbizonytalanságot eredményez.
Az alkotmányjogi panasz előterjesztője ezzel összefüggésben
hivatkozott arra, hogy a bíróságok értelmezése szerint a
jogalkotó teljesen kizárta a dohánytermelők reklámtartalmú
kommunikációját a fogyasztókkal.
A kereskedelmi szólásszabadsággal összefüggésben az
indítványozó egyrészt hivatkozott arra, hogy a 37/2000. (X.
31.) AB határozatban az Alkotmánybíróság megállapította a
dohányreklámok korlátozásának alkotmányossági feltételeit, és a
Grtv. módosításakor a jogalkotó nem igazolta, hogy alkotmányos
indoka van a korábbinál szigorúbb korlátozásnak. Másrészt az
indítványozó hivatkozott az Egyesült Államok joggyakorlatára és
az Emberi Jogok Európai Bíróságának esetjogára, valamint a jogi
szakirodalom megállapításaira. Úgy ítélte meg, hogy a
kereskedelmi információk közlése és azon belül a dohánytermékek
reklámozása ugyanolyan vagy hasonló alkotmányos védelmet
érdemel, mint a politikai kommunikáció (szigorú alapjog-
korlátozási teszt).
Az indítványozó a kereskedelmi szólásszabadság sérelmével
összefüggésben fogalmazta meg a vállalkozáshoz való jog
sérelmét. Úgy ítélte meg, hogy a kereskedelmi célú fogyasztói
kommunikáció nélkül nem valósulhat meg a piacgazdaság és annak
keretében értelmezhető vállalkozás. Ezért – álláspontja szerint
– a reklámtilalmat eredményező szabályozás egyúttal a
vállalkozás jogának alkotmányellenes sérelmét is megvalósítja.
Mindemellett az alkotmányjogi panasz előterjesztője
kezdeményezte a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III.
törvény (a továbbiakban: Pp.) 233. § (3) bekezdés b) pontja
alkotmányellenességének vizsgálatát és megsemmisítését.
Álláspontja szerint a Pp. kifogásolt rendelkezése ellentétes az
Alkotmány 2. § (1) bekezdésével, valamint az 57. § (1) és (5)
bekezdésével. Az alkotmányellenességet az okozza, hogy a bíró
indokolási kötelezettség és a fél fellebbezési lehetőség nélkül
elutasíthatja azt az indítványt, hogy az Alkotmánybíróságról
szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 38. §
(2) bekezdése szerint függessze fel a pert, és kezdeményezze az
Alkotmánybíróság vizsgálatát az ügyben alkalmazandó jogszabály
alkotmányellenessége miatt. (Az indítványozó utalt arra, hogy
ez történt az alkotmányjogi panasz alapjául szolgáló ügyekben.)
Az indítványozó szerint a Pp. 233. § (3) bekezdés b) pontja az
alkotmánybírósági eljárást kezdeményező indítvány esetén az
Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe ütköző, önkényes bírói
döntéshozatalt tesz lehetővé, mert a bíró érdemi mérlegelés és
indokolás nélkül mellőzheti a per felfüggesztését. Ebből
következően a fél nem tud jogorvoslattal élni a számára
sérelmes bíró döntéssel szemben, ami ellentétes az Alkotmány
57. (5) bekezdésével. Továbbá a szabályozás sérti a bíróság
előtti egyenlőség elvét is [Alkotmány 57. § (1) bekezdés], mert
a per felfüggesztésével az Alkotmánybíróság eljárását
kezdeményező bírósági végzéssel szemben helye van
fellebbezésnek, míg a fél ilyen irányú kérelmét elutasító
döntéssel szemben nincs jogorvoslat. Ez a különbségtétel az
indítványozó szerint a felek perbeli pozíciója szerinti,
eljárási jogegyenlőtlenséget eredményez.
2.2. Később az indítványozó dohánygyár újabb alkotmányjogi
panaszt terjesztett elő. A beadvány alapjául szolgáló ügyben a
Baranya Megyei Bíróság közigazgatási határozat
felülvizsgálatára irányuló eljárásban elutasította a
dohánygyárnak mint felperesnek a Fogyasztóvédelmi
Főfelügyelőség Főigazgatója elleni keresetét
(II.P.21.335/2003/15. számú ítélet). A bíróság szerint a
vitatott közigazgatási határozat jogszerűen állapította meg,
hogy a dohánygyár megsértette a Grtv. 13. § (1) bekezdését. A
törvénysértést az alapozta meg, hogy a dohánygyár olyan
terméket hozott forgalomba, amely nyereményjátékban való
részvételre hívja fel a fogyasztókat. A bíróság szerint a
vitatott kereskedelmi kommunikáció nem meghatározott
személyeknek szól, hanem bárki által hozzáférhető, ezért
nyilvános közzétételnek minősül, amit tilt a Grtv.
Az indítványozó a korábbi beadványával megegyező tartalmú
alkotmányjogi panaszban támadta meg a Grtv. 13. § (1) bekezdése
és (4) bekezdés b) pontját, valamint a Pp. 233. § (3) bekezdés
b) pontját, és azokkal összefüggésben a Baranya Megyei Bíróság
kifogásolt ítéletét.
3. Szintén alkotmányjogi panaszt terjesztett elő egy másik
dohánygyár. Az indítványozó a Heves Megyei Bíróság
K.3010/2004/14. számú ítéletével összefüggésben kezdeményezte a
Grtv. 13. § (1) bekezdése és (4) bekezdés b) pontja
alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését.
Emellett – vagylagosan – kezdeményezte alkotmányos követelmény
megállapítását, amely szerint a Grtv. 13. § (4) bekezdés b)
pontjában írt „kivétel az eladáshelyi reklámot, és a csak a
tényleges vevőknek szóló reklámot is magában foglalja.” Továbbá
az indítványozó kezdeményezte annak kimondását, hogy az
alkotmányjogi panasz alapjául szolgáló ügyben a kifogásolt
rendelkezések nem alkalmazhatók, illetve az alkotmányos
követelmény szerint alkalmazhatók.
Az indítvány alapjául szolgáló bírósági ügy az alkotmányjogi
panaszt előterjesztő dohánygyár mint felperes és a
Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség Főigazgatója mint alperes
közötti, közigazgatási határozat felülvizsgálatára irányuló per
volt. A felperes azért terjesztett elő keresetet, mert a
közigazgatási hatóság a Grtv. által tiltott reklámnak
minősítette az élelmiszerüzletek homlokzatán elhelyezett,
dohánytermék nevét tartalmazó világító reklámokat és napvédő
ponyvákat. Továbbá a hatóság szintén tiltott reklámnak
minősítette, hogy a dohánygyár olyan termékeket hozott
forgalomba, amelyek dobozába nyereményjátékról szóló felhívást
helyezett el. Mindezek miatt a közigazgatási eljárásban első-
és másodfokon a felperest reklámbírság megfizetésére
kötelezték.
A Heves Megyei Bíróság az alkotmányjogi panasz alapjául
szolgáló ítéletével elutasította a felperes kereseti kérelmét.
Az indokolás szerint a bíróság a kereseti kérelemben foglaltak
alapján eljárási kérdésekről és a nyereményjátékra szóló
felhívás jogi megítéléséről döntött. Mivel az üzlethelyiségeken
kihelyezett logókkal összefüggésben tett hatósági
megállapításokat a felperes nem vitatta, abban a kérdésben a
bíróság nem foglalt állást.
Az alkotmányjogi panasz előterjesztőjének érvelése szerint a
Grtv. támadott rendelkezései és azok bírósági értelmezése
ellentétes az Alkotmány 61. §-ában elismert
véleménynyilvánítási szabadsággal. Ennek alátámasztása
érdekében kifejtette, hogy a Grtv. konstrukciója valójában
teljes reklámtilalmat eredményez, mert a tilalom alóli törvényi
kivétel nem felel meg a reklám fogalmi elemeinek (tájékoztatás,
népszerűsítés, értékesítés előmozdítása). Ezzel összefüggésben
hivatkozott arra, hogy a jogalkotók jogharmonizációs céllal, a
98/43/EK irányelvre tekintettel módosították a Grtv.-t. Azonban
az Irányelv által megengedett kivételek közül kihagyták az
eladási helyen a vevőknek szóló reklámot. (Ellentétben a
szexuális áruk, fegyverek, lőszerek eladási helyi reklámjának
engedélyezésével.)
Ezt követően az indítványozó kifejtette, hogy a Grtv. 13. §-
ának konstrukciójában megvalósuló teljes reklámtilalom
alkotmányellenes. A 37/2000. (X. 31.) AB határozatban kifejtett
alkotmányossági kritériumok alkalmazásával az indítványozó arra
a következtetésre jutott, hogy a dohánytermékek reklámozásának
szigorításához vagy megtiltásához a jogalkotónak új közérdekű
indokokat kellett volna felhoznia. Kellő súlyú indok hiányában
a kereskedelmi szólás korlátozása alkotmányellenes. Ezzel
összefüggésben az indítványozó kifejtette, hogy a kereskedelmi
szólás a véleménynyilvánítási szabadság kiemelt védelméhez
képest részesül „gyengébb védelemben”, viszont nem indokolt az
eltérés az általános alapjog-korlátozási kritériumoktól. Sőt –
a nemzetközi joggyakorlat egyes esetei alapján – a reklámhoz
kapcsolódó közérdekű információközlések esetében a szigorúbb
alkotmányossági vizsgálatot tartotta szükségesnek.
4. A Hajdú-Bihar Megyei Bíróság bírája az előtte folyamatban
lévő öt ügyben az eljárások felfüggesztésével az
Alkotmánybíróság eljárását kezdeményezte. (7.K.30.217/2004/8.;
7.K.30.218/2004/8.; 7.K.30.334/2004/2.; 7.K.30.339/2004/2.;
7.K.30.340/2004/2. számú ügyek.)
A perek alapjául szolgáló esetekben egy dohánygyár arról
állapodott meg egyes üzletekkel, hogy a külső homlokzaton, a
bejárat felett dohánytermék elnevezését tartalmazó táblát
helyeznek el. A Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség Főigazgatója
reklámtevékenység tárgyában hozott másodfokú közigazgatási
határozatában megállapította, hogy a dohánygyár megsértette a
Grtv. 13. § (1) bekezdését, ezért a dohánygyárat bírsággal
sújtotta, és eltiltotta a törvénysértő magatartástól (a táblák
levételét rendelte el). A határozat ellen a dohánygyár
felperesként keresettel élt, és kezdeményezte a közigazgatási
határozat bírósági felülvizsgálatát.
Az eljáró bíró úgy ítélte meg, hogy a Grtv. 13. § (2)
bekezdésének második fordulata és a (4) bekezdés b) pontja
alkotmányellenes, ezért az eljárás felfüggesztésével
kezdeményezte az Alkotmánybíróságon a támadott normák
alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését,
továbbá annak kimondását, hogy azok a felsorolt konkrét
ügyekben nem alkalmazhatók. A bíró álláspontja szerint a Grtv.
támadott rendelkezései egyrészt ellentétesek az Alkotmány 2. §
(1) bekezdéséből következő jogbiztonság követelményével, mert
nem tartalmaznak egyértelmű, világos meghatározásokat abban a
tekintetben, hogy mit jelent az „eladás helye” és az „áru
elérhetőségét jelző eszköz”. A jogértelmezési, jogalkalmazási
bizonytalanságot a bíró szerint a Grtv. szerkezeti hibái
okozzák, mivel a dohányreklámozás általános tilalma alóli
kivételek nem reklámozásra vonatkoznak, ezért valójában nem
kivételek.
Másrészt a bíró úgy ítélte meg, hogy a kifogásolt rendelkezések
ellentétesek az Alkotmány 61. § (1) bekezdésében elismert
véleménynyilvánítási szabadsággal is, mert teljesen gátat
szabnak a dohánytermékekkel kapcsolatos kereskedelmi
véleménynyilvánításnak.
Az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak
közzétételéről szóló, többször módosított és egységes
szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü. határozat (ABK 2009.
január, 3.) (a továbbiakban: Ügyrend) 28. §-a alapján az
Alkotmánybíróság az ismertetett indítványok nyomán indult
eljárásokban – a tárgyi összefüggések miatt – az ügyeket
egyesítette, és egy eljárásban bírálta el.
II.
Az Alkotmány indítványokkal érdemben összefüggő
rendelkezései:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus
jogállam.”
„7. § (1) A Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a
nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, biztosítja
továbbá a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső
jog összhangját.”
„9. § (1) Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben
a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő
védelemben részesül.
(2) A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás
jogát és a gazdasági verseny szabadságát.”
„57. § (1) A Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki
egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt
bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a
törvény által felállított független és pártatlan bíróság
igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el.
(…)
(5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak
szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági,
közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy
jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot – a jogviták ésszerű
időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan – a
jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával
elfogadott törvény korlátozhatja.”
„61. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a
szabad véleménynyilvánításra, továbbá arra, hogy a közérdekű
adatokat megismerje, illetőleg terjessze.
(…)
(3) A közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló törvény,
valamint a sajtószabadságról szóló törvény elfogadásához a
jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata
szükséges.”
„70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén
tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az
állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen
faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény,
nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy
egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.”
A Grtv.-nek az indítványok benyújtása idején hatályos – az
indítványokkal közvetlenül összefüggő – rendelkezései:
„5/A. § (4) Tilos közzétenni – a szexuális árukon vagy a
szexuális áruk üzletén kívül – az olyan áru reklámját, amely
szexuális ingerkeltésre irányul.”
„13. § (1) Tilos közzétenni dohányáru reklámját.
(2) Az (1) bekezdésben meghatározott tilalom kiterjed a
dohányáru közvetett reklámjára is. A dohányáru közvetett
reklámja különösen az a reklám, amely
a) a dohányárut közvetlenül nem jelöli meg, de a dohányáruval
összefüggésbe hozható bármely más megjelölés vagy árujelző
használatával alkalmas a dohányáru reklámozására,
b) a dohányárut más áru elnevezésével, megjelölésével vagy
árujelzőjével mutatja be,
c) más árut dohányáru elnevezésével, megjelölésével vagy
árujelzőjével mutatja be.
(3) Nem minősül dohányáru reklámjának az olyan áru
reklámozása, amelynek elnevezése, megjelölése vagy árujelzője
valamely dohányáruéval megegyezik, ha az áru elnevezése,
megjelölése vagy árujelzője egyértelműen elkülöníthető a
dohányáruétól.
(4) Az (1) bekezdésben foglalt tilalom nem terjed ki
a) a kizárólag a dohányáru forgalmazóinak szóló szakmai célú
reklámra,
b) a dohányáru eladási helyén való bemutatására és
árfeltüntetésére,
c) azokra a sajtótermékekre, amelyeket nem az Európai
Gazdasági Térség tagállamainak területén nyomtattak és adtak
ki, és elsődlegesen nem az Európai Gazdasági Térség
tagállamainak területén való forgalmazásra állítottak elő.”
„19/A. § Az eljáró szerv a még nyilvánosságra nem hozott
reklám közzétételét megtiltja, ha megállapítja, hogy a reklám –
közzététele esetén – a gazdasági reklámtevékenységre vonatkozó
rendelkezésbe ütközne. A közzététel megtiltása mellett bírság
kiszabásának nincs helye.”
A Grtvmód.-nak az azt kifogásoló indítvány benyújtásakor
hatályos (a Grtv. szövegét nem módosító) rendelkezései:
„14. § (1) Ez a törvény – a (2) bekezdésben meghatározott
kivételekkel – 2001. március 1-jén lép hatályba.
(2) Az 1997. évi LVIII. törvény (a továbbiakban: Grtv.) e
törvény 8. §-ával megállapított 13. §-a 2001. július 1-jén lép
hatályba, azzal, hogy a 13. §-ban foglalt tilalmakat szabadtéri
reklámhordozó vonatkozásában 2002. január 1-jétől kell
alkalmazni.”
„15. § (4) A gazdasági miniszter – az egészségügyi miniszter
véleményének meghallgatásával – világszintű nemzetközi
motorsportrendezvény vonatkozásában, különös méltánylást
érdemlő esetben, kérelemre, meghatározott időre – a törvény 12.
§-ának (2)-(3) bekezdésében és 13/A. §-ában foglalt tilalmak
alkalmazása mellett – felmentést adhat a 13. §-ban foglalt
tilalom alól.”
A gazdasági reklámtevékenység alapvető feltételeiről és egyes
korlátairól szóló 2008. évi XLVIII. törvénynek (a továbbiakban:
Grtv2.) az indítványok elbírálásakor hatályos rendelkezései:
„9. § (1) Tilos az olyan reklám, amely a nemiséget súlyosan
szeméremsértő nyíltsággal ábrázolja, különösen amelyik nemi
aktust vagy nemi szervet nyíltan ábrázol (pornográfreklám).
(2) Tilos a szexuális szolgáltatás reklámja. A szexuális
szolgáltatás fogalmát és reklámozásának további korlátozásait
külön törvény állapítja meg.
(3) Tilos az olyan áru reklámja, amely rendeltetése szerint
szexuális ingerkeltésre irányul.
(4) Nem kell alkalmazni az (1) és (3) bekezdés szerinti
tilalmat a szexuális terméken, továbbá a szexuális termékek
üzletén belül elhelyezett reklámra. A szexuális termék, illetve
a szexuális termékek üzlete fogalmát külön jogszabály állapítja
meg.”
„19. § (1) Tilos a dohánytermék reklámja.
(2) Az (1) bekezdésben meghatározott tilalom kiterjed a
dohánytermék közvetett reklámjára is. Dohánytermék közvetett
reklámja különösen az a reklám, amely
a) a dohányterméket közvetlenül nem jelöli meg, de a
dohánytermékkel összefüggésbe hozható bármely más megjelölés
vagy árujelző használatával alkalmas a dohánytermék
reklámozására,
b) a dohányterméket más áru elnevezésével, megjelölésével
vagy árujelzőjével mutatja be, vagy
c) más árut dohánytermék elnevezésével, megjelölésével vagy
árujelzőjével mutat be.
(3) Nem minősül dohánytermék reklámjának az olyan áru
reklámozása, amelynek elnevezése, megjelölése vagy árujelzője
valamely dohánytermékével megegyezik, ha az áru elnevezése,
megjelölése vagy árujelzője egyértelműen elkülöníthető a
dohánytermékétől.
(4) Nem kell alkalmazni az (1) bekezdésben foglalt tilalmat
a) a kizárólag a dohánytermék forgalmazóinak szóló szakmai
célú reklámra,
b) arra a sajtótermékre, amelyet nem az Európai Gazdasági
Térségről szóló megállapodásban részes államok (a továbbiakban:
az Európai Gazdasági Térség államai) területén nyomtattak és
adtak ki, és elsődlegesen nem az Európai Gazdasági Térség
államainak területén való forgalmazásra állítottak elő,
c) az üzletben a dohánytermékek forgalmazására vonatkozó
külön jogszabály szerint a dohánytermék forgalmazására szolgáló
elkülönített helyen elhelyezett, kizárólag a dohányáru
megnevezését, illetve árát megjelenítő olyan reklámra, amely
dohánytermék-márkanevenként nem haladja meg az A/5 (148x210 mm)
méretet, és összességében a dohánytermék forgalmazására
szolgáló elkülönített hely dohánytermékhez való hozzáférés
lehetőségét biztosító homlokzati felületének húsz százalékát,
de legfeljebb üzletenként az A/1 (594x841 mm) méretet.
(5) A (4) bekezdés c) pontja szerinti reklámnak tartalmaznia
kell az „A dohányzás súlyosan károsítja az Ön és a
környezetében élők egészségét!” szövegű általános egészségvédő
figyelmeztetést, valamint a cigaretta főfüst egységnyi
mennyiségében lévő kátrány-, nikotin- és szén-monoxid-tartalom
számszerű értékét. A figyelmeztetés szövegét és a kátrány-,
nikotin- és szén-monoxid-tartalomra vonatkozó adatokat jól
olvashatóan, jól látható helyen, vízszintesen nyomtatva, a
háttérből kiemelve kell feltüntetni. A figyelmeztetés
szövegének le kell fednie a reklám felületének legalább harminc
százalékát.
(6) A (4) bekezdés c) pontja szerinti reklám
a) nem szólhat gyermek-, illetve fiatalkorúaknak,
b) nem mutathat be gyermek-, illetve fiatalkorút,
c) nem hívhat fel túlzott dohányfogyasztásra,
d) nem tüntetheti fel a dohányzást egészséges
tevékenységként,
e) nem ábrázolhat dohányzó személyt,
f) nem használhatja fel ismert személyiség képét vagy
nyilatkozatát, és
g) nem tartalmazhat mozgóképet, hang- vagy szaghatást.”
„27. § Az eljáró hatóság, illetve a bíróság a még közzé nem
tett reklám közzétételét megtiltja, ha megállapítja, hogy a
reklám – közzététele esetén – a gazdasági reklámtevékenységre
vonatkozó rendelkezésbe ütközne. A közzététel megtiltása
mellett bírság kiszabásának nincs helye.”
A Pp.-nek az alkotmányjogi panaszban kifogásolt rendelkezése:
„233. § (3) Fellebbezésnek nincs helye:
(…)
b) az eljárás folyamán hozott végzések ellen, kivéve a
perköltségben vagy pénzbírságban marasztaló végzéseket,
valamint azokat a végzéseket, amelyekkel szemben a törvény a
fellebbezést külön megengedi.”
III.
Az Alkotmánybíróság először azt vizsgálta meg, hogy érdemben
elbírálhatók-e a benyújtott indítványok (absztrakt utólagos
normakontroll-kérelem, nemzetközi szerződésbe ütközés
vizsgálatára irányuló kérelem, bírói konkrét utólagos
normakontroll-kérelem és alkotmányjogi panaszok).
1.1. Az első indítványozó absztrakt utólagos normakontroll és
a nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálatát kezdeményezte.
Indítványában részben a Grtv., részben a Grtvmód. egyes
rendelkezéseit jelölte meg. Az Alkotmánybíróság gyakorlata
szerint, „ha az indítványozó egy új rendelkezés tartalmának
alkotmányellenességét állítja, akkor az Alkotmánybíróság nem az
új rendelkezést hatályba léptető, hanem a módosítás révén az új
rendelkezést magába foglaló (inkorporáló) jogszabály
alkotmányellenességét vizsgálja meg.” [8/2003. (III. 14.) AB
határozat, ABH 2004, 74, 81.; 60/2009. (V. 28.) AB határozat,
ABK 2009. május, 559, 564.] Ezért az Alkotmánybíróság – formai
értelemben – a Grtvmód. 3. §-a helyett a Grtv. 5/A. § (4)
bekezdését, a Grtvmód 8. §-a helyett a Grtv. 13.-át, a Grtvmód.
13. § (2) bekezdése helyett a Grtv. 19/A. §-át tekintette az
alkotmányossági vizsgálat tárgyának.
1.2. Az indítványozó a Grtv.-nek a dohányreklámok tilalmáról
rendelkező 13. §-át az Alkotmánynak a vállalt nemzetközi jogi
kötelezettségek és a belső jog összhangját előíró 7. § (1)
bekezdésére és az Európai Megállapodás 67. és 68. cikkére
hivatkozva támadta. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az
Európai Megállapodás nemzetközi szerződésnek minősül. [30/1998.
(VI. 25.) AB határozat, ABH 1998, 220, 231-232.; 249/E/2003. AB
végzés, ABH 2005, 1644, 1645.] Az Abtv. 44. §-a alapján az
Alkotmánybíróság az Abtv. 21. § (3) bekezdésében meghatározott
szervek vagy személyek indítványára vizsgálja meg nemzetközi
szerződésbe ütközés szempontjából a jogszabályt. Az
indítványozó nem tartozik az indítványozásra jogosultak közé.
Az Ügyrend 29. § c) pontja szerint az Alkotmánybíróság
visszautasítja az indítványt, ha megállapítható, hogy az
eljárás indítványozására az indítványozónak nincs jogosultsága.
Ezért az Alkotmánybíróság a Grtv. 13. §-a nemzetközi
szerződésbe ütközésének vizsgálatára irányuló indítványt
visszautasította.
1.3. Az indítványozó másodlagosan kezdeményezte, hogy az
Alkotmánybíróság hivatalból vizsgálja meg a Grtv.-nek a
dohányreklámok tilalmáról rendelkező 13. §-a nemzetközi
szerződésbe ütközését. Az Abtv. 44. §-a lehetővé teszi a
nemzetközi szerződésbe ütközés hivatalbóli vizsgálatát, de –
értelemszerűen – nem indítvány alapján. Továbbá jelen esetben a
hivatlbóli eljárást az is akadályozza, hogy az egyes
jogszabályok és jogszabályi rendelkezések hatályon kívül
helyezéséről szóló 2007. évi LXXXII. törvény (a továbbiakban:
Jhk.) 2. § 150. pontja hatályon kívül helyezte az Európai
Megállapodás hivatkozott rendelkezéseit. Ezért az Ügyrend 29. §
c) pontja az Alkotmánybíróság az indítványt e tekintetben is
visszautasította.
1.4. Az indítványozó kezdeményezte továbbá a Grtv. 5/A. § (4)
bekezdésének és 19/A. §-ának utólagos alkotmányossági
vizsgálatát. Az Alkotmánybíróság eljárása során észlelte, hogy
az Országgyűlés elfogadta a gazdasági reklámtevékenység
alapvető feltételeiről és egyes korlátairól szóló 2008. évi
XLVIII. törvényt (a továbbiakban: Grtv2.), amelynek 42. §-a
hatályon kívül helyezte a Grtv.-t. A Grtv2. 39. § (2) bekezdése
alapján a Grtv. 2009. március 1-jén veszítette hatályát.
Az Alkotmánybíróság gyakorlata, hogy hatályon kívül helyezett
jogszabály alkotmányellenességét kivételesen, az Abtv. 38. §-
ában foglalt bírói kezdeményezés és a 48. § szerinti
alkotmányjogi panasz esetében vizsgálja [10/1992. (II. 25.) AB
határozat, ABH 1992, 72, 76.; 335/B/1990. AB határozat, ABH
1990, 261, 262.]. Továbbá akkor van mód utólagos normakontroll
eljárásra, ha a hatályát vesztett jogszabály helyébe lépő
jogszabály tartalmilag a korábbival azonos (vagy lényegében
hasonló). (137/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 456, 457.;
157/B/2003. AB határozat, ABH 2008, 1921, 1922.)
1.5. Az Alkotmánybíróság a fentiekre tekintettel
megvizsgálta, hogy a Grtv2. tartalmaz-e a Grtv. 5/A. § (4)
bekezdésével azonos vagy ahhoz lényegében hasonló szabályozást.
A Grtv. 5/A. § (4) bekezdése arról rendelkezett, hogy tilos
közzétenni – a szexuális árukon vagy a szexuális áruk üzletén
kívül – az olyan áru reklámját, amely szexuális ingerkeltésre
irányul. Az indítványozó ezt a rendelkezést tartalmában azért
kifogásolta, mert határozatlan megfogalmazású, és túlzottan tág
körben korlátozza a vállalkozáshoz való jogot.
A Grtv2. 9. § (3) bekezdése kimondja: „Tilos az olyan áru
reklámja, amely rendeltetése szerint szexuális ingerkeltésre
irányul.” A (4) bekezdés értelmében ezt a tilalmat nem kell
alkalmazni „a szexuális terméken, továbbá a szexuális termékek
üzletén belül elhelyezett reklámra.” Az Alkotmánybíróság
megállapítása szerint a Grtv2. 9. § (3) bekezdése tartalmilag
azonos a Grtv. 5/A. § (4) bekezdésével, ezért nincs akadálya a
korábbi rendelkezés helyébe lépő szabály alkotmányossági
vizsgálatának.
1.6. Az Alkotmánybíróság megvizsgálta, hogy a Grtv2.
tartalmaz-e a Grtv. 19/A. §-ával azonos vagy ahhoz lényegében
hasonló szabályozást. A Grtv. 19/A. § érdemben kifogásolt
szövegrésze szerint: „Az eljáró szerv a még nyilvánosságra nem
hozott reklám közzétételét megtiltja, ha megállapítja, hogy a
reklám – közzététele esetén – a gazdasági reklámtevékenységre
vonatkozó rendelkezésbe ütközne.” Az indítványozó szerint ez a
rendelkezés cenzúrát valósít meg, ezért sérti a az Alkotmány
61. § (1) bekezdését.
A Grtv2. 27. §-a kimondja: „Az eljáró hatóság, illetve a
bíróság a még közzé nem tett reklám közzétételét megtiltja, ha
megállapítja, hogy a reklám – közzététele esetén – a gazdasági
reklámtevékenységre vonatkozó rendelkezésbe ütközne.” Az
Alkotmánybíróság megállapítása szerint a Grtv2. 27. §-a
tartalmilag azonos a Grtv. 19/A. §-ával, ezért nincs akadálya a
korábbi rendelkezés helyébe lépő szabály alkotmányossági
vizsgálatának.
1.7. Az indítványozó kezdeményezte a Grtvmód. 15. § (4)
bekezdésének alkotmányossági vizsgálatát. A kifogásolt
rendelkezés szerint a szakminiszter a „világszintű nemzetközi
motorsportrendezvények vonatkozásában, különös méltánylást
érdemlő esetben, kérelemre, határozott időre” felmentést adhat
a dohányreklám-tilalom alól. A Grtvmód.-nak ez a rendelkezése
nem került be a Grtv. szövegébe, mert nem annak módosításaként,
hanem a szabályozás kiegészítéseként alkotta meg a törvényhozó.
Az Alkotmánybíróság eljárása során észlelte, hogy a gazdasági
reklámtevékenységről szóló 1997. évi LVIII. törvény
módosításáról szóló 2006. évi CV. törvény kiegészítette a Grtv.-
t a szponzorálásra vonatkozó rendelkezésekkel, egyúttal a 6. §
(2) bekezdés a) pontjával hatályon kívül helyezte a Grtvmód.
15. § (4) bekezdését. Ezt követően sem a Grtv.-be, sem az azt
felváltó – az indítványok elbírálásakor hatályos – Grtv2.-be
nem került az indítványban kifogásolt rendelkezéssel
tartalmilag azonos, vagy azzal lényegében megegyező szabály.
Ezzel párhuzamosan a dohányreklámra vonatkozó tilalom alóli
felmentés eljárási szabályairól szóló 34/2006. (VI. 8.) GKM
rendelet a 7. § (3) bekezdése alapján 2006. augusztus 31-én
hatályát vesztette.
Az Ügyrend 31. § a) pontja alapján az Alkotmánybíróság az
eljárást megszünteti, ha az indítvány benyújtása után a
vizsgálat alá vont jogszabály hatályát vesztette, és ezzel az
indítvány tárgytalanná vált. Ezért az Alkotmánybíróság a
Grtvmód. 15. § (4) bekezdésének alkotmányossági vizsgálatára
irányuló eljárást az Ügyrend 31. § a) pontja alapján
megszüntette.
1.8. Az indítványozó külön kifogásolta a Grtvmód. 14. § (2)
bekezdését. Ez a szabály a Grtvmód. 8. §-a (a Grtv. módosított
13. §-a) hatályba lépésének idejét állapította meg. A
normaszöveg szerint a Grtv. „e törvény 8. §-ával megállapított
13. §-a 2001. július 1-jén lép hatályba, azzal, hogy a 13. §-
ban foglalt tilalmakat szabadtéri reklámhordozó vonatkozásában
2002. január 1-jétől kell alkalmazni.”
Az Alkotmánybíróság eljárása során azt rögzítette, hogy a
Jhk. 2. § 477. pontja hatályon kívül helyezte a Grtvmód. 8. §-
át, továbbá a Grtv2. 42. §-ába foglalt hatályon kívül helyező
norma a Grtv. 13. §-ára is vonatkozik.
A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban:
Jat.) 13. §-a szerint a jogszabály akkor veszti hatályát, ha
más jogszabály hatályon kívül helyezi, vagy ha a jogszabályban
meghatározott határidő lejárt. Az Alkotmánybíróság gyakorlata
szerint a jogszabály formális hatályon kívül helyezés nélkül is
hatályát veszti, ha a szabály alkalmazására a jogszabályban
előírt határidő letelt, illetve, ha a kifejezetten hatályon
kívül nem helyezett jogszabályi rendelkezések teljesedésbe
mentek, és így már nincs mód arra, hogy a jogalanyok a
jogszabályi rendelkezés alapján jogot (kötelezettséget)
szerezzenek. [1239/B/1990., ABH 1991, 905, 906.; 298/B/1994. AB
határozat, ABH 1994, 696, 700.; 670/B/1997. AB határozat, ABH
1999, 600, 603.; 385/B/2001. AB végzés, ABH 2001, 1670, 1672-
1673.; 35/2004. (X. 6.) AB határozat, ABH 2004, 504, 505.;
36/2007. (VI. 6.) AB határozat; ABH 2007, 432, 436.]
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy a
Grtvmód.-nak a hatályba lépésről rendelkező 14. § (2) bekezdése
formai hatályon kívül helyezés nélkül is hatályát veszítette.
Utólagos normakontroll keretében okafogyottá vált a már
hatályon kívül helyezett Grtv.-t módosító norma hatályba lépése
idejének alkotmányossági vizsgálata.
Ezért az Alkotmánybíróság a Grtvmód. 14. § (2) bekezdésének
alkotmányossági vizsgálatára irányuló eljárást az Ügyrend 31. §
a) pontja alapján megszüntette.
2. A Hajdú-Bihar Megyei Bíróság bírája öt ügyben
felfüggesztette az eljárást, és kezdeményezte az
Alkotmánybíróságon a Grtv. 13. § (2) bekezdésének második
fordulata és a (4) bekezdés b) pontja alkotmányellenességének
megállapítását, megsemmisítését, valamint annak kimondását,
hogy a támadott normák a konkrét ügyekben nem alkalmazhatók.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a konkrét utólagos
normakontrollra irányuló bírói kezdeményezés megfelel az Abtv.
38. §-ának, amely így rendelkezik:
„(1) A bíró – a bírósági eljárás felfüggesztése mellett – az
Alkotmánybíróság eljárását kezdeményezi, ha az előtte
folyamatban levő ügy elbírálása során olyan jogszabályt vagy
állami irányítás egyéb jogi eszközét kell alkalmazni, amelynek
alkotmányellenességét észleli.
(2) Kérelemben a bíró (1) bekezdés szerinti eljárását
kezdeményezheti az, aki szerint a folyamatban lévő ügyében
alkalmazandó jogszabály alkotmányellenes.”
Az Alkotmánybíróság eljárása során figyelembe vette azt is,
hogy a Grtv. 13. § (2) bekezdésének második fordulata és a (4)
bekezdés b) pontja – a Grtv. egészével együtt – hatályát
vesztette.
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a bírói kezdeményezés
esetén az eljárást nem gátolja, ha a jogszabály időközben
hatályát veszti. [10/1992. (II. 25.) AB határozat, ABH 1992,
72, 76.; 335/B/1990. AB határozat, ABH 1990, 261, 262.]. Ezért
az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a bírói
kezdeményezésben kifogásolt jogszabályi rendelkezések érdemi
vizsgálatának – a bírói kezdeményezésben megjelölt
alkotmányossági összefüggések tekintetében – nincs akadálya.
3.1. Az Alkotmánybíróság külön vizsgálta a benyújtott
alkotmányjogi panaszok befogadhatóságát.
Az Abtv. 48. §-a kimondja:
„(1) Az Alkotmányban biztosított jogainak megsértése miatt
alkotmányjogi panasszal fordulhat az Alkotmánybírósághoz az,
akinek a jogsérelme az alkotmányellenes jogszabály alkalmazása
folytán következett be, és egyéb jogorvoslati lehetőségeit már
kimerítette, illetőleg más jogorvoslati lehetőség nincs számára
biztosítva.
(2) Az alkotmányjogi panaszt a jogerős határozat
kézbesítésétől számított hatvan napon belül lehet írásban
benyújtani.”
Az Alkotmánybíróság eljárása során megállapította, hogy két
dohánygyár összesen hat alkotmányjogi panaszt terjesztett elő.
Valamennyi alkotmányjogi panasz megyei bíróságnak közigazgatási
határozat felülvizsgálatára irányuló eljárásban hozott
határozata ellen irányul. Mindegyik ítélet jogerőre emelkedett,
is a Pp. 340. § (1) bekezdése alapján nincs helye
fellebbezésnek az ítéletek ellen.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az alkotmányjogi
panaszokat a törvényes határidőn belül nyújtották be.
Befogadhatónak nyilvánította az Alkotmánybíróság azt a 2004.
május 10-én postára adott beadványt is, amelyben a dohánygyár
egy indítványban négy – lényegében azonos tartalmú – bírósági
határozatot (a legkorábbi határozat kézhezvételének ideje:
2004. március 9.) és annak kapcsán több alkalmazott jogszabályi
rendelkezést kifogásolt.
Valamennyi beadvány kezdeményezte a Grtv. 13. § (1) bekezdése
és (4) bekezdés b) pontja alkotmányellenességének
megállapítását, továbbá egy beadvány kifogásolta a Pp. 233. §
(3) bekezdés b) pontját is. Az Alkotmánybíróság megállapította,
hogy az eljáró bíróságok – az eljárások során, illetve az
ítéletek jogi megalapozásakor – a konkrét ügyekben alkalmazták
a hivatkozott rendelkezéseket.
Az Alkotmánybíróság gyakorlata értelmében az alkotmányjogi
panasz egyedi, jogalkalmazói aktus ellen irányuló jogorvoslat,
amely alkotmányos alapjog sérelme esetén vehető igénybe.
[Először: 57/1991. (XI. 8.) AB határozat, ABH 1991, 272, 281-
282.] Ezért a panasz akkor bírálható el érdemben, ha az
indítványozó megjelöli, konkrétan mely alapvető jog sérelmét
eredményezte az alkotmánysértőnek tartott jogszabály
alkalmazása. Önmagában az Alkotmány 2. § (1) bekezdésére,
illetve a jogbiztonságból következő normavilágosság
követelményére történő hivatkozás nem elegendő. [676/D/2004. AB
határozat, ABH 2007, 1652, 1655-1656.; 1140/D/2006. AB végzés,
ABH 2008, 3578, 3580.]
Jelen ügyben az alkotmányjogi panaszok alapján
megállapítható, hogy az indítványozók Alkotmányban biztosított
jog sérelmére hivatkoztak. A Grtv. 13. § (1) bekezdése és (4)
bekezdés b) pontja esetében a vállalkozáshoz való jog és a
szabad véleménynyilvánításhoz való jog, a Pp . 233. § (3)
bekezdés esetében a jogorvoslathoz való jog és a bíróság előtti
egyenlőséghez való jog sérelmét kifogásolták. Az indítványozók
nem önállóan, hanem az alapjogi sérelmekkel összefüggésben
hivatkoztak az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szereplő
jogállamiságból következő jogbiztonságra. Ezért ezeket az
indítványi elemeket az Alkotmánybíróság érdemi elbírálásra
alkalmasnak minősítette, és az alapjogi sérelmekkel
összefüggően kezelte.
A konkrét normakontroll-eljárásra tekintettel az
Alkotmánybíróság rögzítette, hogy a bíróságok által elbírált
ügyek kapcsán az alkotmányjogi panaszok előterjesztői kétfajta
cselekmény alapjogi védelmét igényelték az Alkotmánybíróságtól:
dohánytermék elnevezését tartalmazó feliratok elhelyezését az
üzletek külső homlokzatán; valamint a fogyasztóknak szóló,
nyereményjátékban való részvételre történő felhívás
elhelyezését a dohánytermék dobozában.
3.2. Az egyik alkotmányjogi panasz előterjesztője másodlagosan
kezdeményezte alkotmányos követelmény megállapítását. Az
Alkotmánybíróság gyakorlata szerint: az Alkotmánybíróság
kizárólag az Abtv.-ben meghatározott, utólagos normakontrollra
irányuló hatásköreiben eljárva – azokkal szoros összefüggésben
– állapíthat meg alkotmányos követelményt. Jogszabály vagy
állami irányítás jogi eszköze alkotmányos normatartalmának
megállapítására, illetve – önmagában – alkotmányos követelmény
megállapítására az Alkotmánybíróságnak nincs önálló hatásköre.”
(Először: 292/B/2001. AB határozat, ABH 2001, 1591, 1592.)
Ebből következik, hogy az Alkotmánybíróság alkotmányjogi panasz
esetén sem állapít meg indítványra alkotmányos követelményt. Az
indítványozónak alanyi joga van arra, hogy az Alkotmánybíróság
vizsgálja meg a konkrét ügyben alkalmazott jogszabály
alkotmányosságát, de ahhoz nincs, hogy az Alkotmánybíróság
alkotmányos követelmény megállapításával orvosolja az alapjogi
jogsérelmet.
Az Ügyrend 29. § b) pontja alapján az Alkotmánybíróság az
indítványt visszautasítja, ha az eljárásra nincs hatásköre. Az
Ügyrend 29. § c) pontja alapján az Alkotmánybíróság az
indítványt visszautasítja, ha az indítványozónak nincs
jogosultsága az eljárás indítványozására. Ezek alapján az
Alkotmánybíróság az alkotmányos követelmény megállapítására
irányuló indítványt visszautasította.
Következésképpen az indítványok előzetes vizsgálata alapján az
Alkotmánybíróság arra a megállapításra jutott, hogy absztrakt
utólagos normakontroll keretében a Grtv2. 9. § (3) bekezdésére
(szexuális tartalmú reklám) és 27. §-ára (gazdasági reklám
közzétételének előzetes megtiltása) terjed ki az érdemi
alkotmányossági vizsgálat.
Ezek mellett konkrét normakontroll és alkotmányjogi panasz
alapján az érdemi alkotmányossági vizsgálat kiterjed a Grtv.
13. § (1) bekezdésére, a (2) bekezdés második fordulatára és a
(4) bekezdés b) pontjára (dohányreklámok tilalma), továbbá
alkotmányjogi panasz alapján a Pp. 233. § (3) bekezdésére
(jogorvoslat hiánya eljárás felfüggesztésének elutasítása
esetén).
IV.
Az Alkotmánybíróság a gazdasági reklámtevékenység
alkotmányossági megítélésére vonatkozó gyakorlatát jelen ügyben
irányadónak tekinti, és az indítványok alapján további
megállapításokkal egészíti ki.
1. Az Alkotmánybíróság az 1270/B/1997. AB határozatban
kimondta és az 37/2000. (X. 31.) AB határozatban megerősítette,
hogy a gazdasági reklámtevékenységre kiterjed az Alkotmány 61.
§ (1) bekezdésében biztosított szabad véleménynyilvánításhoz
való jog védelme.
Az Alkotmánybíróság határozatai szerint a gazdasági
reklámtevékenység alkotmányjogi megítélésénél is abból kell
kiindulni, hogy az Alkotmány 61. §-a nem csupán bizonyos
eszmék, tények és vélemények tekintetében biztosítja a szabad
véleménynyilvánítást, hanem magát a szabad kommunikációt, a –
tág értelemben vett – véleménynyilvánítás lehetőségét részesíti
védelemben. [1270/B/1997. AB határozat, ABH 2000, 713, 716.;
37/2000. (X. 31.) AB határozat, ABH 2000, 293, 295.] Az
Alkotmánybíróság a korábbi határozataiban a Markt Intern GmbH-
ügyre, a Jacubowski-ügyre, valamint a Casado Coca-ügyre utalva
kifejtette, hogy az Emberi Jogok Európai Bírósága a
kereskedelmi információk közlését az Emberi jogok európai
egyezményének a szabad véleménynyilvánításhoz való jogot
biztosító 10. cikke által védett körbe vonja. [1270/B/1997. AB
határozat, ABH 2000, 713, 714-715.; 37/2000. (X. 31.) AB
határozat, ABH 2000, 293, 300-301.]
2. Az Alkotmánybíróság a véleménynyilvánítás szabadságával
összefüggésben is kimondta az alapjogokra általában irányadó
követelményt, amely szerint „az állam akkor nyúlhat az alapjog
korlátozásának eszközéhez, ha másik alapvető jog és szabadság
védelme vagy érvényesülése, illetve egyéb alkotmányos érték
védelme más módon nem érhető el. Az alapjog korlátozásának
alkotmányosságához tehát önmagában nem elegendő, hogy az másik
alapjog vagy szabadság védelme vagy egyéb alkotmányos cél
érdekében történik, hanem szükséges, hogy megfeleljen az
arányosság követelményeinek: az elérni kívánt cél fontossága és
az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő
arányban legyen egymással. A törvényhozó a korlátozás során
köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt
alkalmazni. Alkotmányellenes a jog tartalmának korlátozása, ha
az kényszerítő ok nélkül, önkényesen történik, vagy ha a
korlátozás súlya az elérni kívánt célhoz képest aránytalan.”
[30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 1992, 167, 171. Előzménye:
20/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 67, 71-72.]
Az Alkotmánybíróság gyakorlatában a véleménynyilvánítás
szabadságának kitüntetett jelentősége van az alapjogok között.
„Ez a kitüntetett szerep nem vezet arra, hogy a
véleménynyilvánítás szabadságához fűződő alapjog
korlátozhatatlan lenne, de mindenképpen azzal jár, hogy a
szabad véleménynyilvánításhoz való jognak valójában igen kevés
joggal szemben kell csak engednie, a véleményszabadság tehát
törvénnyel is csak kivételesen és szűk körben korlátozható egy
másik alapjog vagy egyéb alkotmányos érték védelmében.”
[30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 1992, 167.; 24/1996. (VI.
25.) AB határozat, ABH 1996, 107.; 33/1998. (VI. 25.) AB
határozat, ABH 1998, 256.; 96/2008. (VII. 3.) AB határozat, ABH
2008, 816, 821.]
3. Az 1270/B/1997. AB határozat úgy foglalt állást, hogy „a
kereskedelmi jellegű információk közzététele esetében szélesebb
körű állami beavatkozás lehet alkotmányosan indokolt, mint a
véleményközlés egyéb eseteiben.” [ABH 2000, 718. Megerősítve:
37/2000. (X. 31.) AB határozat, ABH 2000, 293, 295.]
Ezt az Alkotmánybíróság azzal indokolta, hogy az alkotmányjogi
gyakorlatban a kifejezés szabadságát „elsősorban mint az egyén
önkifejezésének, személyisége szabad kibontakoztatásának
elengedhetetlen eszközét és az egyén demokratikus társadalomban
való részvételét elősegítendő részesítette többletvédelemben.
Minthogy azonban a gazdasági reklámok nem állnak közvetlen
kapcsolatban a véleményszabadság ezen alapértékeivel, hiszen
azok célja sokkal inkább az áru értékesítésének,
megismertetésének, igénybevételének előmozdítása (Grtv. 2. § g)
pont) és nem az egyén önkifejezésének, a demokratikus
párbeszédben való részvételének lehetővé tétele, az ilyen,
kereskedelmi célú információk esetében a korlátozás lehetősége
szélesebb körben minősülhet alkotmányosnak.” (1270/B/1997. AB
határozat, ABH 2000, 718.)
Az Alkotmánybíróság azt is megfogalmazta, hogy „a valótlan
kereskedelmi információk közlésének, illetve a valós
információk elhallgatásának olyan, az emberi egészségre káros
következményei is lehetnek, amelyek indokolttá teszik a
közzététel korlátozását. Amíg egyéb esetekben a kifejezés
szabadsága révén egy-egy valótlan kijelentés cáfolata
orvosolhatja az esetleges sérelmeket, addig a hamis vagy
megtévesztő reklám adott esetben visszafordíthatatlan
következményekkel is járhat.” [1270/B/1997. AB határozat, ABH
2000, 713, 725.; 37/2000. (X. 31.) AB határozat, ABH 2000, 293,
295.]
A gazdasági reklámok esetén alkalmazandó alapjog-korlátozási
teszttel kapcsolatban az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy a
gazdasági reklámtevékenység „mások személyhez fűződő jogai, a
fogyasztói jogok vagy akár a tisztességes verseny érdekében, az
elérni kívánt céllal arányos módon alkotmányosan korlátozható.
Az Alkotmánybíróság feladata annak eldöntése, hogy a kifejezés
szabadsága és a vele szemben álló alkotmányos jogok, érdekek
összeütközésekor a véleményszabadság korlátozása az alkalmazott
alapjogi teszt alapján elkerülhetetlenül szükségesnek és
arányosnak tekinthető-e.” (ABH 2000, 718.)
Ez alapján állapította meg az Alkotmánybíróság, hogy a Grtv.-
nek az a rendelkezése, amely „megtiltja a személyhez fűződő
jogokat, illetve a kegyeleti jogot sértő reklám közzétételét,
az emberi méltósághoz való alapjog érvényesülése érdekében
korlátozza a közlés szabadságát. E korlátozás a személyhez
fűződő jogok sérelmének megelőzése érdekében szükséges, és
arányban áll a törvényhozó által elérni kívánt céllal, az egyén
méltóságának védelmével.” (ABH 2000, 717.) A gazdasági
reklámokra vonatkozó szélesebb körű korlátozási lehetőség
alapján mondta ki az Alkotmánybíróság, hogy „nagyobb érdek
fűződik a személyek méltóságának védelméhez, mint a vélemények
közlésének korlátlan szabadságához.” (ABH 2000, 718.)
Az Alkotmánybíróság az 1270/B/1997. AB határozatban összegezte,
hogy az Emberi Jogok Európai Bírósága az Egyezmény 10. cikke
védelme alatt állónak tekinti a kereskedelmi jellegű
információkat, de nem részesíti azokat akkora védelemben, mint
amekkora védelmet az egyéb vélemények, elsősorban a politikai
vélemények élveznek, és széles körű mérlegelési jogot biztosít
a tagállamoknak a reklámok korlátozása terén. Ez az alacsonyabb
szintű védelem azt jelenti, hogy a strasbourgi bíróság
mindeddig szükségesnek, ennek következményeképp
egyezménykonformnak ítélt minden olyan korlátozást, amelyet a
részes államok „mások jogai”, tehát a fogyasztók, vásárlók
jogai érdekében alkalmaztak. (ABH 2000, 715.)
4. Jelen ügyben az indítványok felvetették az Alkotmány 61. §
(1) bekezdésében elismert véleményszabadság és a kereskedelmi
szólásszabadság (azon belül a gazdasági reklámok) viszonyának
további tisztázását. Az egyik indítványozó szerint indokolt a
gazdasági, kereskedelmi jogalanyok szólásszabadságának kiemelt
védelme. Egy másik indítványozó érvelése viszont azon alapult,
hogy a kereskedelmi szólás csak a véleményszabadság egyéb
eseteihez képest részesül gyengébb alkotmányos védelemben, de
ez az általános alapjogi védelemhez hasonló védelmet jelent.
4.1. Az Alkotmánybíróság fenntartja az eddigi döntéseiben
foglalt elvi megállapítást, hogy a gazdasági reklámok
elsősorban nem az egyéni önkifejezésre, illetve a demokratikus
párbeszédben való részvételre irányulnak, hanem áru
értékesítésének, megismertetésének, igénybevételének
előmozdítására, ezért nem állnak közvetlen kapcsolatban a
véleményszabadság alapértékeivel. Az Alkotmánybíróság – a
strasbourgi gyakorlathoz hasonlóan – ezzel indokolta a
reklámtevékenység alacsonyabb szintű alapjogi védelmét.
Ugyanakkor a gazdasági reklámok nem azonosíthatók a
kereskedelmi kommunikációval, mivel a kereskedelmi közléseknek
(commercial speech) csak egy része tekinthető
reklámtevékenységnek (advertising). További tisztázást igényel,
hogy miként határolható el az egyéni önkifejezés és a közéleti
szólás „erősebb” védelme és a kereskedelmi szólás „gyengébb”
védelme. (A kereskedelmi és a politikai szólás elhatárolásának
nehézségeit tárgyalta az Emberi Jogok Európai Bírósága a VgT
Verein gegen Tierfabriken kontra Svájc ügyben, a 2001. június
28-i ítéletében.)
Az Alkotmánybíróság jelen ügyben azt hangsúlyozza, hogy a
gyengébb alkotmányos védelemben részesülő kereskedelmi szólást
a kizárólagos, illetve meghatározó gazdasági érdek különbözteti
meg más közlésektől. Az Emberi Jogok Európai Bírósága irányadó
döntése szerint a szólás nem minősíthető csupán
kereskedelminek, ha számottevő közérdek mutatható ki a
közléssel összefüggésben. (Barthold kontra Németország, 1985.
március 25-i ítélet.) A Német Szövetségi Alkotmánybíróság
határozata szerint a kereskedelmi jogalany (a konkrét ügyben a
Benetton cég) közlése a szólásszabadság körébe tartozik,
amennyiben közérdekű tárgykörre vonatkozik, illetve hozzájárul
a közvélemény formálásához. (BVerfGE, 102, 347, 359.) Az
Egyesült Államok Legfelsőbb Bírósága gyakorlatában az
úgynevezett Central Hudson meghatározás szerint az a
kereskedelmi szólás, amely kizárólag a közlő és a közlés
címzettjeinek gazdasági érdekeivel áll összefüggésben. [Central
Hudson Gas and Electricity Corporation versus Public Service
Commission, 447 US 557, 562 (1980).] Amennyiben egy gazdasági
hirdetés jelentős közérdekű kérdéshez kapcsolódik, akkor
vonatkozik rá a szólásszabadság védelme. [Bigelow versus
Virginia, 421 US 809 (1975).]
A közléshez fűződő gazdasági érdekek kizárólagosságát,
illetve meghatározó voltát és súlyát részben a közlés tárgya,
tartalma mutatja meg. Kizárólag gazdasági érdek miatt megjelenő
közlésnek minősül például egy adott termék meghatározott
eladási áráról vagy jellemzőiről szóló nyilvános információ
vagy más hasonló kereskedelmi tevékenység. Mivel az Alkotmány
61. §-a a nyilvános kommunikációt védi, szintén kívül esnek a
véleményszabadság alkotmányos védelmén azok az üzleti,
kereskedelmi kommunikációk, amelyeket a gazdasági élet
szereplői egymás között folytatnak a szerződéses és egyéb
gazdasági viszonyaikban. Az Alkotmánybíróság egy korábbi
határozatában ezt így közelítette meg: „Nem vagy alig jelenik
meg (…) a véleménynyilvánításnak és a sajtónak a demokrácia
védelmében játszott szerepe azokban az esetekben, amelyekben a
közleményt gazdasági érdekből a gazdasági élet egyik
résztvevője teszi gazdasági verseny keretei között a gazdasági
élet másik résztvevőjéről; ilyenkor e szabadságjogok
korlátozása tágabb körben lehetséges.” [57/2001. (XII. 5.) AB
határozat, ABH 2001, 484, 494.]
Természetesen adódhatnak nehézségek a kereskedelmi
környezetben megjelenő közlésekhez kötődő gazdasági érdekek
meghatározó voltának vagy kizárólagosságának megítélésében. A
kereskedelmi kommunikáció összefonódhat a közügyek
megvitatásával vagy a művészi önkifejezéssel, és a gazdasági
jogalanyok megnyilvánulásai tükrözhetnek társadalmi kérdésekben
való felelős állásfoglalást, értékítéletet. A kulturális,
művészeti javak megjelennek reklámozott áruként,
szolgáltatásként, valamint figyelemfelkeltő eszközként is
kötődhetnek a gazdasági reklámtevékenységhez.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az óhatatlanul
előforduló határesetekben a vélelem az, hogy az Alkotmány 61. §-
a által védett szólásszabadságról van szó, és az szorul
igazolásra, hogy a konkrét esetben nincs védendő érték a
gazdasági érdekeken túl.
A közlés tárgyával és tartalmával összefüggő további szempont,
hogy a fogyasztók tájékoztatáshoz való joga indokolhatja a
kereskedelmi szólás védelmét és korlátozását is. A fogyasztók
jogai alapján részesülhet alkotmányos védelemben a termékek
különféle jellemzőiről szóló objektív, nem megtévesztő
tájékoztatás. [1270/B/1997. AB határozat, ABH 2000, 713, 723.
Ehhez hasonlóan: Irwin Toy versus A-G of Quebec (1989) 1 SCR
927.] Ezzel kapcsolatban hangsúlyozni kell, hogy a kereskedelmi
információkhoz való hozzáférés biztosítása a fogyasztók
informált gazdasági döntéseit segíti elő (Casado Coca kontra
Spanyolország, 1994. február 24-i ítélet.), ezért az Alkotmány
61. §-a nem biztosít jogot a fogyasztók számára az ilyen
információk megismeréséhez.
Másfelől a fogyasztók jogai miatt nem érvényesül
maradéktalanul a tartalmi semlegesség elve a kereskedelmi
közlések esetében. A fogyasztókat megtévesztő reklám tilalma
nem sérti az Alkotmány 61. §-át. [37/2000. (X. 31.) AB
határozat, ABH 2000, 293, 295.]
A közléshez fűződő gazdasági érdekek jelentősége
összefüggésben áll a közlés alanyaival is. A kereskedelmi
közlések gyengébb alkotmányos védelme azon alapul, hogy a
gazdasági hirdetők és más kereskedelmi jogalanyok számára nem
az egyéni önkifejezést és önmegvalósítást vagy a demokratikus
párbeszédben való részvételt valósítják meg a közlések, hanem
gazdasági érdekeket szolgálnak. Figyelembe kell venni azonban
azt is, hogy a – a hatályos jogszabályok által kínált jogalanyi
formákat tekintve – gazdasági jogalanyok nem minden
megszólalása irányul áru értékesítésére, és a megszólalást
motiváló üzleti érdekek összekapcsolódhatnak a közügyek
megvitatásával. Az üzleti élet számos aktora is a közélet
résztvevője, azok is kifejthetik álláspontjukat, például a
gazdaságpolitikai ügyekben, a termékeiket, szolgáltatásaikat
érintő jogszabályi változtatásokkal kapcsolatban stb. A
gazdasági jogalanyok is hozzájárulhatnak a tudományos ismeretek
megvitatásához és terjesztéséhez. Ezért a gazdasági jogalanyok
nyilvános kommunikációjának megítélése a közlés kommunikációs
céljától és a védendő értékekhez (egyéni önkifejezés, közéleti
diskurzus fenntartása) való viszonyától függ. Mindazonáltal a
gazdasági érdekek által motivált kereskedelmi kommunikációra
nem terjed ki a véleménynyilvánítás szabadságának kiemelt
védelme.
További megfontolásokra ad okot, hogy léteznek olyan indokok
is, amelyek speciális területeken szükségessé teszik a
gazdasági jogalanyok közéleti ügyekben történő megszólalásának
korlátozását. Az Alkotmánybíróság először a 37/1992. (VI. 10.)
AB határozatban utalt arra, hogy az Alkotmány 61. § (4)
bekezdése kifejezetten kötelezi az Országgyűlést arra, hogy a
tájékoztatási monopóliumokat törvénnyel akadályozza meg. (ABH
1992, 227, 231.) A későbbi gyakorlat következetes a
tekintetben, hogy a tájékoztatási monopóliumok létrejöttének
megakadályozása és a véleménypluralizmus fenntartása
alkotmányos cél. Az Alkotmánybíróság az elektronikus médiával
összefüggésben fogalmazta meg, hogy indokolt speciális, a
sokoldalú tájékoztatásra vonatkozó előírások meghozatala,
amelynek célja az, hogy a politikai közösség tagjai közérdekű
kérdésekben a releváns vélemények ismeretében alakíthassák ki
álláspontjukat. [1/2007. (I. 18.) AB határozat, ABH 2007, 45,
50-51.] A kereskedelmi szólások körében ilyen veszély lehet
például, ha a tőkeerős vállalkozások szponzorként vagy
hirdetőként (akár politikai vélemények támogatóiként)
korlátlanul megjelenhetnek a televíziós műsorokban, mert
kiszoríthatják a gyengébb anyagi háttérrel támogatott
álláspontokat a „vélemények piacáról”. Ezáltal olyan
véleménymonopólium alakulhat ki, amely ellentétes a plurális
tájékoztatásra vonatkozó alkotmányossági elvárásokkal. Az ilyen
egyoldalú kommunikáció torzítja a politikai döntéshozatalt.
4.2. Tehát az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a közlés
alkotmányos védelmének megítéléséhez minden esetben egyaránt
figyelembe kell venni egyfelől a közlő személyét, a közlés
célját és tárgyát, másfelől a jogszabályi korlátozás indokát és
mértékét.
A kereskedelmi szólás alkotmányos védelmének terjedelmét
meghatározza, hogy milyen erősségű alkotmányos indok hozható
fel a korlátozás mellett. Az Alkotmánybíróság gyakorlatában a
szükségességi-arányossági teszt szerint mások (köztük a
fogyasztók) jogai, az állam intézményes alapjog-védelmi
kötelezettsége (például az elektronikus médiában a
véleménymonopóliumok megakadályozása), valamint közérdekű célok
(például kiskorúak, közegészség, közbiztonság védelme)
jelenthetik az alkotmányosan védett kereskedelmi szólás
indokolt, szükséges korlátait. Ezeket a célokat az arányosság
elveinek megfelelően lehet érvényre jutattni a
szólásszabadsággal szemben.
V.
Az Alkotmánybíróság az indítványozók konkrét kifogásai közül
először azt vizsgálta meg, amelyik általános reklámkorlátozó
szabályt érintett. Az egyik indítványozó utólagos absztrakt
normakontrollra irányuló kezdeményezésében azért támadta a
Grtv2. 27. §-át, mert álláspontja szerint a gazdasági reklám
közzétételének megtiltását lehetővé tevő szabály előzetes
cenzúrát valósít meg, ezért sérti az Alkotmány 61. § (1)
bekezdésében elismert véleménynyilvánítási szabadságot. Az
indítványozó másodlagosan azt is állította, hogy a támadott
rendelkezés ellentétes a 61. § (3) bekezdésével, mert az
Országgyűlés nem kétharmados többséggel fogadta el a
törvénymódosítást.
A Grtv2. 27. §-a formai és tartalmi értelemben is azonos az
indítványozó által eredetileg kifogásolt Grtv.-beli
rendelkezéssel. Az új szabály szövege (Grtv2. 27. §) megegyezik
a korábbival (Grtv. 19/A. §), és az Országgyűlés ugyanúgy nem
kétharmados törvényi rendelkezésként fogadta el, mint a Grtv.
korábbi módosítását. Ezért az Alkotmánybíróság a formai és a
tartalmi kifogást is érdemben vizsgálta meg.
1. Az Alkotmánybíróság gyakorlata, hogy formai és tartalmi
kifogások esetén először a formai alkotmányossági kifogásról
foglal állást. [Először: 64/1991. (XII. 17.) AB határozat, ABH
1991, 297, 299-300.]
Az Alkotmány 61. § (3) bekezdése – speciális szabályként – a
sajtó szabadságáról szóló törvény és a közérdekű adatok
nyilvánosságáról szóló törvény elfogadásához követeli meg a
jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatát. Az
Alkotmánybíróság gyakorlata szerint ez a formai követelmény az
„alkotmányi rendelkezés közvetlen végrehajtásaként megalkotott
törvényre” vonatkozik, amely az „alapjog érvényesítésének és
védelmének irányát” határozza meg. [4/1993. (II. 12.) AB
határozat, ABH 193, 48, 49.] A kétharmados törvényt nem lehet
módosítani vagy hatályon kívül helyezni egyszerű többséggel
elfogadott törvénnyel. [1/1999. (II. 24.) AB határozat, ABH
1999, 25.] A kétharmados követelmény továbbá nem csupán egy
adott törvényre, hanem a törvény „koncepciójának lényeges
elemére” vonatkozik, ezért a kétharmados törvény koncepcionális
elemei csak ugyanilyen formai feltételekkel emelhetők át más
törvénybe. [31/2001. (VII. 11.) AB határozat, ABH 2001, 258.;
95/B/2001. AB határozat, ABH 2003, 1327, 1335.]
Az Alkotmánybíróság a cenzúra tilalmára, illetve a
sajtószabadságra vonatkozó szabályok alkotmányossági
vizsgálatakor még nem foglalt állást a kétharmadosság
kérdésében. Az ügyek egy részében ez azért nem merülhetett fel,
mert a törvényt eleve kétharmados többséggel fogadta el az
Országgyűlés. Idetartoznak a rádiózásról és televíziózásról
szóló 1996. évi I. törvény egyes rendelkezéseit felülvizsgáló
határozatok. Más esetben azért nem kerül előtérbe a
kétharmadosság problémája, mert az indítvány tartalmi
kifogásokat fogalmazott meg. Idetartoznak a köztársasági
elnöknek az előzetes alkotmányossági kontrollra benyújtott
indítványai alapján indult eljárások közül a büntetések és az
intézkedések végrehajtásáról szóló 1979. évi 11. törvényerejű
rendelet módosításának vizsgálata [13/2001. (V. 14.) AB
határozat, ABH 2001, 177.], valamint a Polgári Törvénykönyvről
szóló 1959. évi IV. törvény módosításának vizsgálata. [57/2001.
(XII. 5.) AB határozat, ABH 2001, 484.]
Egy ügyben az Alkotmánybíróság formai és tartalmi alapon is
megállapított alkotmányellenességet az Alkotmány 61. §-ával
összefüggésben. A Magyar Rádióról és a Magyar Televízióról
szóló 1047/1974. (IX. 18.) MT határozat 6. pontját azért
semmisítette meg az Alkotmánybíróság, mert a Jat. elfogadása
után törvényhozási tárgykörbe tartozó módosításként került az
MT határozat rendelkezései közé (az Alkotmány 35. §-án alapuló
formai indok), és sértette a véleménynyilvánítás és a sajtó
szabadságát (az Alkotmány 61. §-án alapuló tartalmi indok).
[37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227.]
2. Az Alkotmánybíróságnak a jogforrási szintre vonatkozó
formai kérdés megválaszolása előtt szükségképpen állást kell
foglalnia – az adott ügyre vonatkozóan – az alapjog fogalmáról,
illetve tartalmáról. Ez elengedhetetlen ahhoz, hogy az
Alkotmánybíróság meg tudja állapítani, hogy az „alkotmányi
rendelkezés közvetlen végrehajtására”, „alapjog
érvényesítésének és védelmének irányára”, illetve az alapjogi
garanciákat tartalmazó törvény „koncepciójának lényeges
elemére” vonatkozik-e a szabályozás. Vagyis az ilyen formai
alapjog-korlátozási vizsgálatokban implicit vagy explicit módon
az adott alapjog mibenlétéről is dönt az Alkotmánybíróság.
Tulajdonképpen ez az egyik előfeltétele annak, hogy sor
kerüljön a norma alkotmányossági vizsgálatára. [Először az
abortusszal összefüggésben: 64/1991. (XII. 17.) AB határozat,
ABH 1991, 297, 300-302.; a gyülekezési joggal összefüggésben:
4/2007. (II. 13.) AB határozat, ABH 2007, 911.]
Következésképpen jelen ügyben elsődlegesen azt kell
megvizsgálni, hogy a támadott szabály milyen összefüggésben áll
a sajtószabadsággal és a cenzúra tilalmával. Ennek érdekében az
Alkotmánybíróság áttekintette az erre vonatkozó határozatait.
2.1. Az Alkotmánybíróság először a 30/1992. (V. 26.) AB
határozatban mutatott rá, hogy a sajtószabadság lényegében a
véleménynyilvánítási jogból eredő külön nevesített jognak
tekinthető, amely felöleli valamennyi médium szabadságát,
továbbá az információk megszerzésének szabadságát is (ABH 1992,
167, 171.). A sajtószabadságra vonatkozó speciális
alkotmányossági szempontokat a 37/1992. (VI. 10.) AB határozat
fejtette ki: „A sajtó szabadságát arra figyelemmel kell
garantálnia az államnak, hogy a ’sajtó’ a véleményalkotáshoz
szükséges információszerzésnek, a véleménynyilvánításnak és
véleményformálásnak kitüntetett fontosságú eszköze. Ahogy a
sajtószabadság joga a véleménynyilvánításhoz való jogból mint
anyajogból vezethető le, úgy a véleménynyilvánításhoz való jog
kitüntetett volta is annyiban vonatkozik a sajtó szabadságára,
amennyiben az a véleménynyilvánítás alkotmányos alapjogát
szolgálja.
A sajtó nemcsak a szabad véleménynyilvánítás eszköze, hanem a
tájékoztatásé is, azaz alapvető szerepe van a véleményalkotás
feltételét képező tájékozódásban. Az Alkotmány 61. § (1)
bekezdése is egymás mellett tartalmazza a szabad
véleménynyilvánításhoz, továbbá a közérdekű adatok
megismeréséhez és terjesztéséhez való jogot.
(…) A sajtószabadságot (…) elsősorban az állam tartalmi be nem
avatkozása biztosítja; ennek felel meg például a cenzúra
tilalma és a szabad lapalapítás lehetősége. Ezzel a
tartózkodással az állam elvileg lehetővé teszi, hogy a
társadalomban meglévő vélemények, valamint a közérdekű
információk teljessége megjelenjen a sajtóban.” [ABH 1992, 227.
Megerősítve: 36/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 219,
223.]
Az Alkotmánybíróság a 20/1997. (III. 19.) AB határozatában a
sajtóról szóló 1986. évi II. törvény (a továbbiakban:
sajtótörvény) azon rendelkezését vizsgálta, amely lehetővé
tette az ügyész számára, hogy valamely sajtótermék vagy irat
nyilvános közlésének megtiltását kérje a bíróságtól, illetve a
nyilvános közlést ő maga azonnal felfüggessze, ha az
bűncselekményt valósított meg, bűncselekmény elkövetésére
hívott fel, közerkölcsöt sértett vagy mások személyhez fűződő
jogainak sérelmével járt, úgyszintén ha az időszaki lapot
nyilvántartásba vétel előtt vagy annak hiányában terjesztették.
Az Alkotmánybíróság részben alkotmányellenesnek minősítette ezt
a rendelkezést: az ügyésznek a személyhez fűződő jogokkal
kapcsolatos indítványozási jogosultsága szükségtelenül és
aránytalan mértékben korlátozhatja az emberi méltóság
összetevőjét képező önrendelkezés szabadságát.
A testület azt is megállapította, hogy „az ügyész és a bíróság
támadott döntési jogosultságai nem foglalják magukban a
sajtótermék útján közölni szánt gondolatok tartalmának kötelező
előzetes közhatalmi ellenőrzését, értékelését és minősítését
abból a szempontból, hogy azok sajtótermékként előállíthatók-e.
Ezért a támadott döntési lehetőségek nem tekinthetők
cenzúrának, tehát azok nem sértik a sajtószabadsághoz való
jogot”. (ABH 1997, 85, 95.)
A 13/2001. (IV. 14.) AB határozat – részben a 20/1997. (III.
19.) AB határozattól való megkülönböztetés alapján –
megállapította, hogy alkotmányellenes cenzúrának minősül „az
elítélt, az előzetesen letartóztatott, illetve az elzárást
töltő elkövető sajtó útján történő nyilatkozattételének
korlátozhatósága a közbiztonság, mások jóhírneve vagy
személyhez fűződő jogainak védelme, a bűnözés megelőzése, a
szolgálati titok és egyéb bizalmas adat közlésének
megakadályozása érdekében.” (ABH 2001, 177.) Ezzel szemben a
sajtótörvény korábban vizsgált szakasza „a gyakorlatban nem
volt alkalmas előzetes cenzúra megvalósítására, szemben a most
vizsgált, a cenzúra klasszikus esetét jelentő jogszabályi
megoldással, az ügyész ugyanis a sajtótörvény alapján –
kötelezően előírt előzetes engedélyezési rendszer hiányában – a
lapok kinyomtatását követően, azok terjesztését függeszthette
fel, vagy a sajtótermék terjesztésének, árusításának utólagos
megtiltását kérhette a bíróságtól.” (ABH 2001, 204.)
„A véleménynyilvánítási szabadság érvényesülésének lényeges
garanciája a kifejezésre juttatandó gondolatok előzetes,
tartalmi szempontú vizsgálatának tilalma. Olyan eleme ez a
szólás szabadságának, amely kifejezett alkotmányos rendelkezés
nélkül is e szabadság elengedhetetlen biztosítéka. Minthogy a
cenzúra a szabad véleménynyilvánításhoz fűződő alapjog
legsúlyosabb korlátozását jelenti, a közlés előzetes cenzúrával
történő korlátozása csak szélsőséges esetekben, rendkívül szűk
körben, pontosan körülhatárolt módon minősülhet
alkotmányosnak.” (ABH 2001, 205.)
A 34/2009. (III. 27.) AB határozat szintén a 20/1997. (III.
19.) AB határozattól való megkülönböztetés alapján állapított
meg alkotmányellenes cenzúrát a sajtótörvényben. A
sajtószabadság alkotmányellenes korlátozását valósítja meg a
sajtótörvény azzal, hogy „megtiltja annak a lapnak a
regisztrációját, amely vélhetően személyiségi jogi sérelmet fog
megvalósítani, illetve azzal, hogy elrendeli a bármely
személyiségi jogi sérelmet megvalósító időszaki lapnak a
nyilvántartásból való mérlegelés nélküli törlését”. (ABK 2009.
március, 269.)
A döntés indokolása megállapította: „Azzal, hogy a jogalkotó
nem csupán az időszaki lapok címének és céljának bejelentését
írja elő, hanem a bejelentett cél vizsgálatát – tehát az
előzetes tartalmi ellenőrzést – is, lényegében az információk
hozzáférhetőségének és terjesztésének a felügyeletéről
rendelkezik. A nyilvántartásba vételt végző hatóság döntési
jogosultsága így magában foglalja a sajtótermék útján közölni
szánt gondolatok tartalmának előzetes közhatalmi ellenőrzését,
értékelését és minősítését abból a szempontból, hogy azok
sajtótermékként forgalomba hozhatók-e. Ez pedig cenzúrának
minősül.”
A határozat értelmében a hatóság feljogosítása az időszaki
lapok nyilvántartásból való törlésére „a sajtótermékek
folyamatos tartalmi kontrollját intézményesíti”. A „törlés
(amely az érintett sajtótermék nyilvános terjesztését kizárja)
a sajtószabadság szempontjából rendkívül súlyos szankció”,
amely „az enyhe vagy egyszeri jogsértés miatti betiltással való
fenyegetés alkalmas lehet a vélemények, viták indokolatlan
elfojtására”. (ABK 2009. március, 273.)
Az Alkotmánybíróság az említett határozataiban többször utalt
az Európai Emberi Jogi Bíróság 1991. november 26-án kelt
ítéletére az Observer és Guardian kontra Egyesült Királyság
ügyben. Eszerint „az előzetes korlátozásoknak olyan nagy a
kockázata, hogy azok a Bíróságtól rendkívül gondos vizsgálatot
követelnek meg. Ez különösen érvényes a sajtóra, mivel a hírek
mulandó javak, s nyilvánosságra hozásuk akár csak rövid
késedelme is megfoszthatja őket minden értéküktől és
érdekességüktől”. [Először: 20/1997. (III. 19.) AB határozat,
ABH 1997, 85, 97.]
2.2. Jelen ügyben az alkotmányossági vizsgálat tárgya a
Grtv2. 27. §-a. A rendelkezés feljogosítja az „eljáró
hatóságot, illetve a bíróságot”, hogy megtiltsa a még közzé nem
tett reklám közzétételét, ha megállapítja, hogy „a reklám –
közzététele esetén – a gazdasági reklámtevékenységre vonatkozó
rendelkezésbe ütközne.”
A Grtv2. szerint a gazdasági reklámtevékenységre vonatkozó
rendelkezések megsértése esetén az „eljáró hatóság”
főszabályként a fogyasztóvédelmi hatóság. A Pénzügyi
Szervezetek Állami Felügyelete (PSZÁF) által felügyelt
tevékenység reklámja tekintetében a PSZÁF jár el. [24. § (1)
bekezdés] A megtévesztő és az összehasonlító reklámok egyes
eseteinek vizsgálatára a Gazdasági Versenyhivatal jogosult [24.
§ (2) bekezdés]. A közvetlen üzletszerzésre vonatkozó
rendelkezések bizonyos körű megsértése esetén a Nemzeti
Hírközlési Hatóság jár el [24. § (4) bekezdés]. Ebből
következően a 27. § alapján eljáró hatóság többféle
közigazgatási szerv lehet. A bíróság a közigazgatási hatóság
határozatának felülvizsgálatára irányuló eljárásban, továbbá –
előzetes közigazgatási hatósági eljárás nélkül – az
összehasonlító reklámok egyes eseteiben jár el.
A Grtv2. nem rendelkezik a reklám közzététele előtti kötelező
bejelentésről, engedélyezésről vagy más megkerülhetetlen
eljárási feltételről. A 26. § (1) bekezdése értelmében a
fogyasztóvédelmi hatóság eljárására főszabály szerint a
fogyasztóvédelemről szóló 1997. évi CLV. törvény (a
továbbiakban Fftv.) rendelkezéseit kell alkalmazni. Az Fftv.
46. § (1) bekezdésének és a Ket. rendelkezéseinek megfelelően
az eljárás kérelemre vagy hivatalból indulhat.
A támadott rendelkezés szerint a hatóság akkor tiltja meg a
reklám közzétételét, ha „gazdasági reklámtevékenységre
vonatkozó rendelkezésbe” ütközik. A Grtv2. 1. § (2) bekezdése
kimondja: „Törvény vagy az annak végrehajtására kiadott
jogszabály az egyes árukra vonatkozó vagy az egyes
kommunikációs eszközök útján megvalósuló gazdasági
reklámtevékenységre külön szabályokat állapíthat meg. Ha a
külön törvény eltérően nem rendelkezik, az ilyen szabályok
megsértésére e törvény rendelkezéseit megfelelően alkalmazni
kell.” A Grtv2. 24. § (1) bekezdése a „gazdasági
reklámtevékenységre, továbbá a tiltott szponzorálásra vonatkozó
rendelkezések megsértése esetére” állapít meg hatáskört a
fogyasztóvédelmi hatóság számára. Tehát a Grtv2. 1. § (2)
bekezdése és 24. § (1) bekezdése értelmében az általános
jogszabálynak minősülő Grtv2.-n túl speciális jogszabályok is
tartalmaznak gazdasági reklámtevékenységre vonatkozó
rendelkezéseket, melyek esetében – eltérő szabály hiányában – a
fogyasztóvédelmi hatóság jár el, és alkalmazza a Grtv2. 27. §-
át is. Következésképpen a támadott rendelkezést nemcsak a
Grtv2.-re, hanem a speciális jogszabályokban megállapított
rendelkezések érvényesítésére is alkalmazni kell.
A támadott rendelkezés a „még közzé nem tett reklám
közzétételének” megtiltását írja elő. A Grtv2. 3. § f) pontja
szerint a közzététel a „reklám megismerhetővé tétele, akár
nagyobb nyilvánosság akár egyedi címzett számára.” A közzététel
tárgya a gazdasági reklám, ami a 3. § d) pontja alapján termék,
szolgáltatás és egyéb áru értékesítésének vagy más módon
történő igénybevételének előmozdítására, vagy e céllal
összefüggésben a vállalkozás népszerűsítésére vagy áru
ismertségének növelésére irányul. Széles értelemben a reklám
közzététele kommunikációs eszközökkel történik, melyek közé
tartozik a televízió, a rádió, a nyomtatott sajtó, az
óriásplakátok, a city light, a streetshield, a direkt
marketingeszközök, az online reklám (pl. banner) stb. A Grtv2.
3. § n) pontja értelmében sajtóterméknek minősülnek „az
időszaki lap egyes lapszámai, a rádió- és televízió-műsor, a
könyv, a röplap és az egyéb szöveges kiadvány – ide nem értve a
bankjegyet és az értékpapírt -, a zeneművet, grafikát, rajzot
vagy fotót tartalmazó kiadvány, a térkép, a nyilvános közlésre
szánt műsoros filmszalag, videokazetta, videolemez, hangszalag
és hanglemez, továbbá bármely más tájékoztatást vagy műsort
tartalmazó, nyilvános közlésre szánt technikai eszköz”. Ez a
meghatározás pontosan megegyezik a sajtótörvény 20. § b)
pontjának fogalom-meghatározásával.
A támadott rendelkezés szerint a hatóság, illetve a bíróság
előzetesen „megtiltja” a közzétételt. Ez a rendelkezés eltérést
jelent az Fftv.-nek a jogkövetkezmények megállapítására
vonatkozó szabályaitól. Az Fftv. 47. § (1) bekezdése – egyebek
mellett – kimondja: „Ha a fogyasztóvédelmi hatóság eljárása
során megállapítja a (…) fogyasztóvédelmi rendelkezések
megsértését, az eset összes körülményeinek – így különösen a
jogsértés súlyának, a jogsértő állapot időtartamának, a
jogsértő magatartás ismételt tanúsításának, illetve a
jogsértéssel elért előny – figyelembevételével és az arányosság
követelményének szem előtt tartásával az alábbi
jogkövetkezményeket állapíthatja meg:
a) elrendelheti a jogsértő állapot megszüntetését,
b) megtilthatja a jogsértő magatartás további folytatását”
(…).
A Grtv2. 27. §-a elsődlegesen a reklámozót érintő korlátozás.
Ugyanis a Grtv2. 3. § l) pontja szerint a reklámozó az, „akinek
érdekében a reklámot közzéteszik, illetve aki a reklámot
megrendeli.”
3. Az Alkotmánybíróság a sajtószabadság korlátozásával
kapcsolatos gyakorlata és a vizsgált rendelkezés összevetése
alapján a következőket állapítja meg.
3.1. Az Alkotmánybíróság megerősíti, hogy a sajtószabadság
érvényesülésének lényeges garanciája a kifejezésre juttatandó
gondolatok előzetes, tartalmi szempontú vizsgálatának tilalma.
A közlés ilyen korlátozása csak kivételes esetekben, rendkívül
szűk körben, pontosan körülhatárolt módon minősülhet
alkotmányosnak.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az egyéni
megszólalásról, az új szellemi elgondolásról, a közügyek
megvitatásához hozzájáruló termékekről hírt adó, népszerűsítő,
értékesítésüket előmozdító közlésekre az azokhoz kötődő
gazdasági érdekek meghatározó vagy kizárólagos voltától függően
vonatkozik az Alkotmány 61. §-ának védelme.
Jelen esetben a potenciális előzetes közlési tilalom a Grtv2.
elnevezése alapján az üzleti célú kereskedelmi kommunikációra
(hirdetésre) vonatkozik. A szabályozás nem írja elő a közlésre
szánt vélemény tartalmának kötelező előzetes közhatalmi
ellenőrzését, így nem tekinthető cenzúrának.
Ezért az Alkotmánybíróság úgy foglalt állást, hogy a vizsgált
rendelkezés nem határozza meg alapvetően az Alkotmány 61. § (2)
és (3) bekezdésében elismert és védett sajtószabadság
érvényesítésének és védelmének irányát, és nem vonatkozik a
sajtószabadságról szóló törvény koncepciójának lényeges
elemére.
Következésképpen az Alkotmánybíróság szerint a Grtv2. 27. §-
ában foglalt rendelkezés nem tartozik abba a körbe, amelyet az
Alkotmány 61. § (3) bekezésének formai előírása alapján a
jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával
elfogadott törvényben kell szabályozni.
3.2. Jelen esetben a hatóság döntési jogosultsága magában
foglalja a sajtótermékben vagy más reklámhordozón történő
közlések előzetes közhatalmi ellenőrzését és tiltását.
Az előzetes ellenőrzés lehetősége a Grtv2. 27. §-ának
rendkívül általános megfogalmazása miatt a közlések rendkívül
széles körére vonatkozik. Beletartoznak például az időszaki
lapok, könyvek és más nyomtatott sajtótermékek
népszerűsítésére, ismertségük növelésére, értékesítésük
előmozdítására irányuló közlések. Az előzetes tiltás szintén
vonatkozhat más kulturális termékek, szolgáltatások (pl.
kiállítások) népszerűsítésére, valamint a politikai tárgyú,
közügyekkel foglalkozó sajtótermékek és más információhordozók
hirdetéseire.
Továbbá az Alkotmánybíróság tekintetbe vette azt is, hogy a
sajtótermékben lévő reklámok közzétételének előzetes hatósági
tiltása magának a sajtóterméknek a megjelenését is
akadályozhatja időlegesen. Ezért a tiltás közvetve olyan
közlések nyilvános megjelenését is hátráltathatja, amelyek nem
reklámok, hanem az Alkotmány 61. §-ának kiemelt védelmében
részesülő szólásnak, véleménynyilvánításnak minősülnek.
A vizsgált szabályozásban a közlés előzetes hatósági
megtiltása nincs más feltételhez kötve, mint hogy a reklám a
„gazdasági reklámtevékenységre vonatkozó rendelkezésbe”
ütközzön. Bármilyen szabályszegés észlelése automatikusan a
tiltás szankciójával jár. A hatóságnak nincs mérlegelési
lehetősége, köteles tiltó határozatot hozni. [Ellentétben az
Fftv. 47. § (1) bekezdésével, amely az arányosság elvének
megfelelő mérlegelést vár el a fogyasztóvédelmi hatóságtól.] A
szabályozás nem rendelkezik az előzetes tiltásra vonatkozó
döntéshozatali eljárásról, így nem foglal magában garanciális
rendelkezéseket sem.
Az Alkotmánybíróság szerint egyéni jogsértés megelőzésére
irányuló érdek vagy konkrét közérdekű cél kivételesen
szükségessé teheti az előzetes közlési korlátozást. De ez csak
akkor érvényesíthető alkotmányosan a sajtószabadsággal szemben,
ha határozott biztosítékok állnak rendelkezésre az indokolatlan
alapjog-korlátozás elkerülésére.
Az Alkotmánybíróság megerősíti azt az Alkotmány 61. §-án
alapuló követelményt, hogy a törvényalkotónak pontosan meg kell
jelölnie a szabadság előzetes korlátozhatóságának okait és a
korlátozás hatálya alá tartozó közlések körét. [13/2001. (V.
14.) AB határozat, ABH 2001, 177, 202.] Az Alkotmánybíróság
jelen ügyben irányadónak tekinti azt a megállapítását is, amely
szerint az Alkotmány 61. § (2) bekezdése szempontjából
garanciális jelentőségű, hogy a hatóság döntéshozatali eljárása
áttekinthető és követhető legyen. [46/2007. (VII. 2.) AB
határozat, ABH 2007, 592.; 71/2009. (VI. 30. AB határozat, ABK
2009. június, 765, 770-772.] Amennyiben a jogalkotó a
sajtószabadság gyakorlásával kapcsolatban meghatározott
tilalmak megszegése esetére súlyos szankciót kíván alkalmazni,
akkor a sajtószabadság kiemelt alkotmányos jelentőségének szem
előtt tartásával kell mérlegelnie, hogy mely fórum előtt,
milyen eljárási rendben, milyen jogsértéshez fűzi a
jogkövetkezményt. [34/2009. (III. 27.) AB határozat, (ABK 2009.
március, 273.)] Továbbá az Alkotmánybíróság azt is
hangsúlyozza, hogy a nem a bíróságtól származó rendelkezési
jogosultság a közlés átmeneti megtiltására, az egyéb feltételek
pontosabb meghatározása esetén is, csak az intézkedés
ideiglenességének pontos időbeli korlátozása mellett lehet
elképzelhető. [Először: 20/1997. (III. 19.) AB határozat, ABH
1997, 85, 97.] Következésképpen az Alkotmány 61. §-a az
egyébként gyengébb alkotmányos védelemben részesülő
kereskedelmi közlések esetén is megköveteli az indokolt
korlátozással érintett közlések körének pontos körülírását, a
kiszámítható hatósági döntéshozatalt, valamint a korlátozás
indokaihoz mérten arányos jogkövetkezmények előírását.
Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság arra a
következtetésre jutott, hogy a Grtv2.-nek az előzetes tiltást
megalapozó 27. §-a rendkívül általános megfogalmazású, és a
Grtv2. fogalmi rendszeréhez képest nem tartalmaz szűkítést,
pontosítást. Ezért a vizsgált szabályozás a véleményszabadság
és azon belül a sajtószabadság aránytalan korlátozására ad
módot.
Ezért az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Grtv2. 27. §-
a ellentétes az Alkotmány 61. § (2) bekezdésével.
Következésképpen az Alkotmánybíróság a Grtv2. 27. §-ának
megsemmisítéséről rendelkezett.
VI.
Az egyik indítvány alapján az Alkotmánybíróságnak utólagos
absztrakt normakontroll keretében azt kellett megvizsgálnia,
hogy a Grtv2.-nek a szexuális ingerkeltésre irányuló áruk
reklámját tiltó 9. § (3) bekezdése ellentétes-e a
jogállamiságból következő normavilágosság követelményével
[Alkotmány 2., továbbá § (1) bekezdés], továbbá sérti-e a média-
vállalkozások vállalkozáshoz való jogát [Alkotmány 9. § (1)
bekezdés].
1. Az indítványozó az Alkotmány 2. § (1) bekezdésére hivatkozva
azt kifogásolta, hogy a Grtv2. 9. § (3) bekezdése „bizonytalan
megfogalmazású, nem értelmezhető megfelelően”. A támadott
rendelkezés szerint tilos az olyan áru reklámja, amely
„rendeltetése szerint szexuális ingerkeltésre irányul”.
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a jogbiztonság
megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a
jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon. A
normavilágosság sérelme miatt akkor állapítható meg az
alkotmányellenesség, ha a szabályozás a jogalkalmazó számára
értelmezhetetlen, vagy eltérő értelmezésre ad módot, illetve
teret enged a szubjektív, önkényes jogalkalmazásnak, aminek
következtében a norma hatását tekintve kiszámíthatatlan, előre
nem látható helyzetet teremt a címzettek számára. [Összegezve:
31/2007. (V. 30.) AB határozat, ABH 2007, 368, 378.]
Alkotmánysértésnek csak az minősül, ha a sérelmezett jogszabály
tartalma olyan mértékben homályos, vagy rendelkezései
olyannyira ellentmondásosak, hogy a tisztázatlanság feloldására
a jogszabály-értelmezés már nem elegendő, s a jogalkotási
fogyatékosság az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált
jogállamiság szerves részét alkotó jogbiztonság sérelmét idézi
elő. [Összegezve: 57/2009. (V. 20.) AB határozat, ABK 2009.
május, 549, 555.]
Az Alkotmánybíróság megsemmisíti a normát, ha a bizonytalan
vagy ellentmondásos megfogalmazás alapjog érvényesítését
gátolja. [21/1993. (II. 2.) AB határozat, ABH 1993, 172, 180.;
13/2001. (I. 14.) AB határozat, ABH 2001, 177, 201.] Hasonló
megfontolásból ítéli meg szigorúbban az Alkotmánybíróság a
büntetőjogi normák egyértelműségét. [30/1992. (I. 26.) AB
határozat, ABH 1992, 167, 176.; 47/2000. (XII. 14.) AB
határozat, ABH 2000, 377, 379.]
Az Alkotmánybíróság jelen ügyben kiemeli azokat az általános,
elvi szempontokat, amelyeket az Emberi Jogok Európai Bírósága
fogalmazott meg a normák előreláthatóságával kapcsolatban.
Eszerint az az elvárás a jogalkotóval szemben, hogy „lehetővé
tegye az állampolgár számára, hogy magatartását a törvényhez
igazítsa: képesnek kell lennie – hogyha szükséges, jogi
tanácsadó segítségével – arra, hogy a körülmények által
indokolt ésszerű mértékben előre láthassa, milyen
következményekkel járhat magatartása. Ez nem azt jelenti, hogy
e körülményeknek teljes bizonyossággal kell előreláthatónak
lenniük: a tapasztalat azt mutatja, hogy ez a célkitűzés
elérhetetlen. Habár a bizonyosság nagyban kívánatos volna,
megvalósítása a szabályozás végletes merevségét
eredményezhetné, holott a törvénynek tartania kell az iramot a
mindig változó körülményekkel. Ezért sok törvényt
kikerülhetetlenül csak olyan kifejezések használatával lehet
megfogalmazni, amelyek többé-kevésbé homályosak, és amelyek
értelmezése és alkalmazása a gyakorlatra vár (ld. Sunday Times
v. Egyesült Királyság (no. 1) ítélet, 1979. április 26., Series
A no. 30., 31. o., 49. bek.; Kokkinakis v. Görögország ítélet,
1993. május 25., Series A no. 260-A, 19. o. 40. bek.). A
bíróságok jogalkalmazási tevékenységének éppen az az értelme,
hogy a bíróságok feladata a fennmaradt értelmezési kételyek
eloszlatása (ld. mutatis mutandis a Cantoni v. Franciaország
ítélet, 1996. november 15., Reports 1996-V, 1628. o. 32. bek.).
A törvényektől – amelyek eleve sem rendelkezhetnek minden
lehetőségről – megkívánt pontosság szintje jelentős mértékben
függ a szóban forgó jogszabály tartalmától, a szabályozni
kívánt területtől, a jogszabály címzettjeinek számától és
jogállásától (ld. a korábban idézett Vogt v. Németország
ítélet, 24.o. 48. bek.).” (Rekvényi kontra Magyarország, 1999.
május 20-i ítélet, para. 34.)
Jelen ügyben a „rendeltetése szerint szexuális ingerkeltésre
irányuló áruk” szövegrésszel kapcsolatban az indítványozó nem
jelölt meg és az Alkotmánybíróság sem talált olyan konkrét
indokot, amely a normák általános megfogalmazásából
szükségszerűen következő jogértelmezésen túlmenő megértési
problémára utalna.
Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság elutasította
azt az indítványi részt, amely az Alkotmány 2. § (1)
bekezdésére hivatkozva kifogásolta a Grtv2. 9. § (3)
bekezdését.
2. Az indítványozó a média-vállalkozások vállalkozáshoz való
jogával is ellentétesnek tartotta a Grtv2. 9. § (3) bekezdését.
2.1. Az Alkotmánybíróság először az 54/1993. (X. 13.) AB
határozatban fejtette ki: „A vállalkozás joga a foglalkozás
szabad megválasztásához való alkotmányos alapjog [Alkotmány
70/B. § (1) bekezdés] egyik aspektusa, annak egyik, a különös
szintjén történő megfogalmazása. A vállalkozás joga azt
jelenti, hogy bárkinek Alkotmány biztosította joga a
vállalkozás, azaz üzleti tevékenység kifejtése. (…) A
vállalkozás joga (…) a vállalkozások számára az állam által
teremtett közgazdasági feltételrendszerbe való belépés
lehetőségének biztosítását, más szóval a vállalkozóvá válás
lehetőségének – esetenként szakmai szempontok által motivált
feltételekhez kötött, korlátozott – biztosítását jelenti. A
vállalkozás joga tehát nem abszolutizálható, és nem
korlátozhatatlan: senkinek sincs alanyi joga meghatározott
foglalkozással kapcsolatos vállalkozás, sem pedig ennek adott
vállalkozási jogi formában való gyakorlásához. A vállalkozás
joga annyit jelent – de annyit alkotmányos követelményként
feltétlenül -, hogy az állam ne akadályozza meg, ne tegye
lehetetlenné a vállalkozóvá válást. (ABH 1993, 341-343.)
Tehát az Alkotmány 9. § (2) bekezdésében meghatározott
vállalkozás joga alapjognak minősül, amely az Alkotmány 8. §-
ának megfelelően korlátozható. Mivel a vállalkozáshoz való jog
a foglalkozás szabad megválasztásához való jog egyik aspektusa,
ezért az Alkotmány „bárkinek (tehát nemcsak a természetes
személyeknek) biztosítja a vállalkozási, üzleti tevékenység
kifejtését”. (Először: 327/B/1992. AB határozat, ABH 1995,
609.)
Az alapjog-korlátozás általános feltételeit a 21/1994. (IV.
16.) AB határozatban fogalmazta meg az Alkotmánybíróság. „A
munkához (foglalkozáshoz, vállalkozáshoz) való alapjog a
szabadságjogokhoz hasonló védelemben részesül az állami
beavatkozások és korlátozások ellen. E korlátozások
alkotmányossága azonban más-más mérce alapján minősítendő
aszerint, hogy a foglalkozás gyakorlását vagy annak szabad
megválasztását korlátozza-e az állam, s az utóbbin belül is
különbözik a megítélés az adott foglalkozásba kerülés
szubjektív, illetve az objektív korlátokhoz kötésének
megfelelően. (A vizsgált ügyben például a taxis vállalkozás
gyakorlását korlátozzák a kaucióra és az autó állapotára,
vizsgáztatására stb. vonatkozó előírások; alanyi korlát a
vizsgakötelezettség; tárgyi, azaz a vállalkozni kívánó személyi
tulajdonságaitól teljesen független korlát a kiadható
engedélyek számának meghatározása.) (…) A háromféle korlátozás
alkotmányosságát (...) más-más, egyre szigorúbb mércével kell
elbírálni. Az alkotmányosság értékelésének vázolt módszertana
szerint a szükségesség és arányosság kritériumait lehet
lazítani vagy szorítani attól függően, hogy a vállalkozáshoz
való jog milyen fajta korlátozásáról van szó.” (ABH 1994, 117,
121-122.)
Ezt erősítette meg a 1105/B/1993. AB határozat: „Az
Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a „vállalkozás alapjogát
érintő állami korlátozások alkotmányossága eltérő mérték
alapján minősül aszerint, hogy az állam a vállalkozás
gyakorlását, vagy annak szabad megválasztását korlátozza-e. A
vállalkozáshoz való jogot az veszélyezteti legsúlyosabban, ha
az állam a vállalkozót valamely vállalkozói tevékenység
folytatásából teljesen kizárja és ezáltal a vállalkozó azt nem
választhatja.” (ABH 1994, 640.)
Tehát a teszt szerint a vállalkozáshoz való jog esetében a
jogkorlátozási vizsgálat első lépésben arra terjed ki, hogy a
szabályozás korlátozza-e a foglalkozás gyakorlását vagy annak
szabad megválasztását. A foglalkozás gyakorlását érintő
korlátozásnál szigorúbb alkotmányossági megítélés alá tartozik,
ha a szabályozás a foglalkozás szabad megválasztását
korlátozza, és ezen belül is más a megítélésük az alanyi,
illetve a tárgyi korlátoknak.
Az Alkotmánybíróság számos ügyben a teszt első elemének
alkalmazásával választ adott a felmerült alkotmányossági
kérdésre. „A közterület használatának megtiltása a vállalkozás
megválasztásának és gyakorlásának szabadságát nem érinti. A
vállalkozáshoz való jogból senkinek sem származik joga arra,
hogy tevékenységét meghatározott területen, különösen a
közterület meghatározott részén gyakorolja.” (1051/B/1999. AB
határozat, ABH 2002, 1483, 1485.) Az Alkotmánybíróság egy másik
ügyben azt állapította meg, hogy nem tartozik a vállalkozáshoz
való jog által védett körbe, hogy a vállalkozó egy adott helyen
(üzletben) folytassa a tevékenységét. Az ideiglenes vagy
végleges „üzletbezárással érintett személy (a vállalkozó) a
szankció alkalmazását követően is élhet vállalkozási jogával,
de ezt valamely más üzletben kell gyakorolnia.” (685/B/1999. AB
határozat, ABH 2004, 1374-1375.)
Az Alkotmánybíróság a teszt második elemét, az objektív és a
szubjektív szempontok alkotmányossági mérlegelését a 3/2001.
(I. 31.) AB határozatban összegezte, és megállapította: „A
vállalkozás engedélyhez, illetve a konkrét tevékenység
igazolványhoz kötése, amelynek megszerzéséhez vizsgát kell
tenni, nem is szükségtelen és nem is aránytalan korlátozása a
vállalkozás, illetve a foglalkozás szabad megválasztásának.”
(ABH 2001, 68, 80-81.)
2.2. Az Alkotmánybíróság a vállalkozáshoz való jogra vonatkozó
gyakorlata alapján ítélte meg az indítványban felvetett
problémát.
Jelen ügyben az indítványozó a média-vállakozások védelmében
lépett fel. Az indítvány összefüggésében ezek a vállalkozások
nem a reklámozók [Grtv2. 3. § l) pont], hanem a reklám
közzétevői [Grtv2. 3. § k) pont] közé sorolhatók. Vagyis itt az
indítványozó nem azok jogsérelmét állította, akik érdekében a
reklámot közzéteszik, illetve, akik a reklámot megrendelik
(tipikusan az áru előállítói, forgalmazói), hanem azok
jogvédelme érdekében lépett fel, akik a reklám közzétételére
alkalmas eszközökkel rendelkeznek, és azok segítségével a
reklámot megismerhetővé teszik („média-vállalkozások”).
(Továbbá az indítvány nem érintette az interneten történő
kereskedelem speciális aspektusait sem.)
A Grtv2. támadott 9. § (3) bekezdése minden vállalkozás
számára tiltja az olyan áru reklámját, amely rendeltetése
szerint szexuális ingerkeltésre irányul. Ugyanakkor a (4)
bekezdés alapján a tilalom nem vonatkozik „a szexuális
terméken, továbbá a szexuális termékek üzletén belül
elhelyezett reklámra.”
A szabályozás alapján az Alkotmánybíróság azt állapította
meg, hogy a 9. § (3) bekezdése nem érinti általánosságban a
sajtó- és más médiatermékek előállítóinak vállalkozáshoz való
jogát. Ugyanis a sajtó-, illetve médiatevékenység mint
foglalkozás (vállalkozás) szabad megválasztását nem
akadályozza, és a vállalkozás gyakorlásának lényegére sincs
kihatással.
A Grtv2. 9. § (3) bekezdése – elvileg – egyedül azoknál a
vállalkozásoknál jelenthet korlátozást, amelyek kifejezetten
szexuális ingerkeltésre irányuló rendeltetésű áruk
reklámozására jönnek létre. A Grtv2. ezek piacra lépését sem
zárja ki, mert a 9. § (4) bekezdése alapján a szexuális
termékek üzletén belül elhelyezhetők, tehát a szabályozás nem
állít akadályt a vállalkozás megválasztása elé.
Az Alkotmánybíróság ezzel kapcsolatban emlékeztet arra, hogy
a 794/B/1999. számú határozatban – a véleménynyilvánítási
szabadsággal összefüggésben – arra a következtetésre jutott,
hogy nem alkotmányellenes „a szexuális szolgáltatás
hirdetésében való közreműködés” megtiltása a szexuális árunak
nem minősülő sajtótermékekben. Az Alkotmánybíróság abban az
ügyben a szólásszabadság korlátozásának arányossági vizsgálata
körében értékelte, hogy „a szabályozás nem általános
közzétételi tilalmat vezet be, hanem a hirdetéseket a
sajtótermékek egy meghatározott körébe szorította vissza.” (ABH
2004, 1379, 1386.)
Az Alkotmánybíróság figyelembe vette azt is, hogy a
vállalkozáshoz való joggal összefüggésben akkor állapított meg
alkotmányellenességet, amikor „a jogalkotó a foglalkozás szabad
megválasztásához, az adott vállalkozás gyakorlásához való jogot
egyes piaci szereplőktől meghatározatlan időre teljes egészében
elvonta.” A műsorszolgáltatási jogosultság pályázat nélküli
meghosszabbításáról hozott határozat indokolása szerint:
„Különösen nagy súllyal esik latba, hogy mindez a
tömegtájékoztatás területén történt. Az Alkotmány 61. § (2)
bekezdésében biztosított sajtószabadság és az Alkotmány 61. §
(4) bekezdésébe foglalt, a tájékoztatási monopóliumok
létrejöttének megakadályozására vonatkozó alkotmányos cél
ugyanis a minél nyitottabb, sokszínűbb, és legalább elméletileg
mindenki számára hozzáférhető médiapiac létrehozatalát és
fenntartását igényli.” [71/2009. (VI. 30.) AB határozat, ABK
2009. június, 765, 770.]
Következésképpen az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy
jelen ügyben nem állapítható meg a vállalkozáshoz való jog
sérelme, ezért a Grtv2. 9. § (3) bekezdése nem ellentétes az
Alkotmány 9. § (2) bekezdésével.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a Grtv2. 9. § (3)
bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és
megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
VII.
1. Az Alkotmánybíróság megvizsgálta azokat az alkotmányjogi
panaszokat és konkrét normakontrollra irányuló bírói
kezdeményezéseket, amelyek a Grtv.-nek a dohányreklámok
tilalmára vonatkozó rendelkezéseit kifogásolták. Ezek az
indítványok a Grtv2.-nek a dohányreklámok tilalmát érintő 13. §
(1) bekezdését, a (2) bekezdés második fordulatát és a (4)
bekezdés b) pontját kifogásolták az Alkotmány 2. § (1)
bekezdésére, a 9. § (2) bekezdésére és a 61. §-ára hivatkozva.
Az indítványok alapjául szolgáló közigazgatási ügyek egyik
részében a hatóság üzletek homlokzatán elhelyezett,
dohánytermékre utaló felirat, reklámszöveg, napvédő ponyva
miatt állapított meg törvénysértést. Az ügyek másik részében a
hatóság azt minősítette törvénysértőnek, hogy a dohánygyár
nyereményjátékban való részvételre szóló felhívást helyezett el
a forgalomba hozott termékben.
A konkrét ügyek kapcsán az indítványozók kifogásolták az
alkalmazott jogszabályi rendelkezések („eladás helye”,
„árubemutatás”, „árfeltüntetés”, „áru elérhetőségét jelző
eszköz”) bizonytalan megfogalmazását. Álláspontjuk szerint az
alkotmányban elismert véleményszabadsággal nincs összhangban a
Grtv. olyan értelmezése, amely teljesen kizárja a kommunikációt
a dohánygyárak és a fogyasztók között. Ezért csak olyan
szabályozás fogadható el, amely alapján lehetőség van
dohányreklám elhelyezésére az eladási hely külső homlokzatán,
valamint a tényleges vevőknek szóló reklám (nyereményjáték-
felhívás) közlésére.
Szintén a véleményszabadsággal összefüggésben hivatkoztak az
indítványozók a vállalkozáshoz való jogra. Álláspontjuk szerint
a dohánygyárak és a fogyasztók közötti kereskedelmi célú
kommunikáció nélkül nem valósulhat meg a vállalkozás
szabadsága.
Összességében az indítványozók úgy értékelték a Grtv.
módosításait, hogy azok kellő súlyú alkotmányos indok nélkül
teljesen megtiltották a dohányreklámokat, ami ellentétes a
véleménynyilvánítás szabadságával.
2. Az Alkotmánybíróság a dohányreklámokkal kapcsolatos
indítványok elbírálásakor a jelen határozat indokolásának IV.
pontja mellett a 37/2000. (X. 31.) AB határozatot tekinti
irányadónak.
A határozat értelmében „a dohányárukról szóló kereskedelmi
információk esetében kiemelt jelentősége van annak, hogy az
Alkotmánybíróság a gazdasági reklámozás terén a véleményközlés
egyéb formáinál szélesebb körű állami beavatkozás lehetőségét
ismeri el. A dohánytermékek ugyanis minden kétséget kizáróan
rendkívül ártalmasak az egészségre. Ebből következik, hogy a
reklámok címzettjei, vagyis a lehetséges fogyasztók megfelelő
tájékoztatáshoz való joga különös garanciákat igényel. Emellett
a dohányreklámokat szabályozó normák vizsgálatakor a kifejezés
szabadságával szemben kellő súllyal kell figyelembe venni az
állam alkotmányos kötelességét a gyermekek védelmére [Alkotmány
67. § (1) bekezdés].” (ABH 2000, 296.)
Az Alkotmánybíróság a 37/2000. (X. 31.) AB határozatban a
következőképpen összegezte álláspontját: „az állam a dohányáruk
reklámjának szabályozásakor eleget tett az Alkotmány 54. § (1)
bekezdéséből és 70/D. § (1) bekezdéséből következő intézményes
élet- és egészségvédelmi kötelességének, és teljesítette az
Alkotmány 67. § (1) bekezdésén alapuló kötelezettségét a
gyermekek megfelelő testi és szellemi fejlődésének védelmére.
Ebből következik, hogy az Alkotmányból nem vezethető le a
dohányáruk reklámjának teljes tilalma. Mindez nem zárja ki azt,
hogy a jogalkotó további korlátozásokat fogalmazzon meg,
amennyiben azokra szükség van az állampolgárok megfelelő
tájékoztatása, továbbá életének, egészségének védelme
érdekében. Ugyanakkor az Alkotmánybíróság hangsúlyozza, hogy a
dohánytermékek reklámját érintő tilalmak és korlátozások akkor
felelnek meg az Alkotmány 61. §-a által támasztott
követelményeknek, ha azokat az állampolgárok életének,
egészségének védelme, illetve a gyermekek megfelelő testi és
szellemi fejlődésének védelme kellően indokolja.” (ABH 2000,
299.)
3. Az Alkotmánybíróság tekintetbe vette a 37/2000. (X. 31.) AB
határozat meghozatala utáni változásokat az Európai Unió
jogában és Magyarország nemzetközi jogi kötelezettségeiben.
3.1. A reklám mint szolgáltatás szabad forgalma és a
reklámhordozó mint áru szabad forgalma az Európai Unió belső
piacán érvényesülő szabadságok közé tartozik. Ugyanakkor a
reklám szabadsága nem jelent korlátok nélküli szabadságot. Az
Unióban nincs egységes reklámszabályozás, de a tagállamok
cselekvését több részterületen, így a dohányreklámok terén is,
uniós normák szabályozzák. A 89/552/EGK irányelv megtiltotta a
dohánytermékek reklámozását a televízióban, majd az irányelvet
módosító 97/36/EK irányelv kimondta, hogy a dohánytermékek
előállítói nem szponzorálhatnak műsorokat a televízióban. A
98/43/EK irányelv előírta, hogy a tagállamoknak meg kell
tiltaniuk a dohányreklámokat a közterületeken, a sajtóban,
valamint meg kell tiltaniuk a dohánytermékek előállítóinak
szponzori tevékenységét. Az Európai Bíróság 2000. október 5-én
a 98/43/EK irányelvet megsemmisítette. A bíróság döntése
értelmében az Európai Bizottságnak nem volt hatásköre a
dohányáruk reklámját tiltó szabályozásra. Ugyanakkor a bíróság
határozata nem zárta ki a dohányreklámok meghatározott
formáinak részleges tiltását, amennyiben az összhangban van az
uniós szabadságokkal. (C-376/98. Német Szövetségi Köztársaság
kontra Európai Parlament, az Európai Unió Tanácsa.)
Ezt követően (2003. május 26-án) az Európai Parlament és az
Európai Unió Tanácsa elfogadta a tagállamok dohánytermékek
reklámozására és szponzorálására vonatkozó törvényi, rendeleti
és közigazgatási rendelkezéseinek közelítéséről szóló
2003/33/EK irányelvet. Az új dohányreklám-irányelv szabályozza
a dohánytermékek reklámozását a televíziótól eltérő médiában,
azaz a sajtóban és más nyomtatott kiadványokban, a rádiós
műsorszórásban és az információs társadalommal összefüggő
szolgáltatásokban. Szabályozza a rádióműsorok, valamint a több
tagállamot érintő vagy több tagállamban zajló, illetve más
módon, határokon átnyúló hatást gyakorló rendezvények vagy
tevékenységek dohányipari cégek általi szponzorálását,
beleértve a dohánytermékek ingyenes vagy árengedménnyel történő
terjesztését is. Ugyanakkor nem tartoznak az irányelv
alkalmazási körébe a reklámozás egyéb formái, úgymint a
közvetett reklámozás, valamint a határokon átnyúló hatással nem
rendelkező rendezvények vagy tevékenységek szponzorálása. Az
irányelv megerősíti, hogy továbbra is a tagállamok hatáskörébe
tartozik, hogy ezeket a kérdéseket az emberi egészség
védelmének biztosítása érdekében a saját maguk által
szükségesnek ítélt módon szabályozzák. [Bevezető (12) bekezdés;
1. cikk (1) bekezdés]
A 2003/33/EK irányelv a televízióra vonatkozó reklámtilalmat
(89/552/EGK irányelv) kiterjeszti a rádióra; a sajtóra és más
nyomtatott kiadványokra (kivéve a dohányipari szakembereknek
szóló kiadványok, és a harmadik országbeli kiadványok); és a
határon átnyúló hatást gyakorló rendezvények szponzorálására.
(3-5. cikk.) Az irányelv nem kötelezi a tagállamokat mindenre
kiterjedő reklám-tilalomra, de lehetőséget ad a tagállamoknak
szigorúbb rendelkezések elfogadására. A tagállamok ilyen
esetben sem tilthatják meg, és nem korlátozhatják az
irányelvnek megfelelő termékek és szolgáltatások szabad
mozgását. (8. cikk.)
Hasonlóan a 98/43/EK irányelvhez, Németország indítványára az
Európai Bíróság állást foglalt a 2003/33/EK irányelvről is. A
felperes a közösségi jogalap hiányára, az áruk szabad mozgására
és a versenyszabadságra hivatkozva kezdeményezte a sajtóra és a
rádióra vonatkozó reklámtilalom (3. és 4. cikk)
megsemmisítését. Az Európai Bíróság 2006. december 12-én hozott
ítéletében megállapította, hogy az irányelv összhangban áll a
közösségi joggal, ezért a keresetet elutasította. (C-380/03.
Német Szövetségi Köztársaság kontra Európai Parlament, az
Európai Unió Tanácsa.)
A dohánytermékek reklámozásával összefüggő rendelkezéseket
tartalmaz továbbá az Európai Parlament és az Európai Unió
Tanácsa 2001/37/EK irányelve a tagállamoknak a dohánytermékek
gyártására, kiszerelésére és árusítására vonatkozó törvényi,
rendeleti és közigazgatási rendelkezései közelítéséről.
3.2. Az Alkotmánybíróság figyelembe vette az Egészségügyi
Világszervezet Dohányzás-ellenőrzési Keretegyezményének
kihirdetéséről szóló 2005. évi III. törvényt. Az ENSZ keretei
között elfogadott keretegyezmény és jegyzőkönyveinek
célkitűzése az, hogy megvédjék „a jelenlegi és a következő
nemzedékeket a dohánytermék-fogyasztás és a dohányfüst-
expozíció pusztító egészségi, szociális, környezeti és
gazdasági következményeitől azáltal, hogy keretet adnak a
Részes Felek által országos, regionális és nemzetközi szinten
megvalósítandó dohányzásellenes intézkedésekhez, a
dohányfogyasztás és a dohányfüst-expozíció előfordulási
gyakoriságának folyamatos és számottevő csökkentése érdekében.
(3. cikk.)
A keretegyezmény 13. cikke szabályozza a dohánytermékek
reklámozását, promócióját és a szponzorálást. A 2. pont
kimondja: „A Részes Felek, alkotmányukkal vagy alkotmányos
alapelveikkel összhangban, belekezdenek az összes
dohányreklámozás, -promóció és szponzorálás teljes betiltásába.
Ebbe beletartozik, a jogi környezet és az adott Részes Fél
számára rendelkezésre álló technikai eszközöktől függően, a
saját felségterületéről kiinduló, határokon átnyúló reklámozás,
promóció és szponzorálás átfogó betiltása. (…)” A 3. pont
alapján az „a Részes Fél, amely alkotmánya vagy alkotmányos
alapelvei következtében nincsen abban a helyzetben, hogy teljes
tilalmat vezessen be, korlátozásokat alkalmaz minden
dohányreklámozásra, -promócióra és szponzorálásra. (…)” Az
államok konkrét intézkedéseiről rendelkező 4. cikk alapján a
Részes Felek:
„a) megtiltanak minden olyan dohányreklámozást, promóciót és
szponzorálást, amely dohányterméket olyan eszközzel
népszerűsít, amely valótlan, félrevezető vagy megtévesztő, vagy
amely alkalmas a termék jellemzőire, egészségi hatásaira,
veszélyeire vagy kibocsátásaira vonatkozó téves benyomás
keltésére;
b) előírják, hogy egészségi vagy egyéb megfelelő
figyelmeztetések vagy üzenetek kísérjenek minden
dohányreklámot, és értelemszerűen, promóciót és szponzorálást;
c) korlátozzák azoknak a közvetlen és közvetett ösztönzőknek
az alkalmazását, amelyek dohánytermékek vásárlására ösztönzik a
lakosságot;
d) megkövetelik, amennyiben nincsen teljes tiltás, hogy a
dohányipar az illetékes kormányzati hatóságok számára közölje a
még nem betiltott reklámozásra és szponzorálásra fordított
kiadásokat. E hatóságok belátásuk szerint ezeket az adatokat, a
belső jogrendtől függően, hozzáférhetővé tehetik a lakosság és
a Felek Konferenciája számára, a 21. Cikk rendelkezéseivel
összhangban;
e) teljesen betilthatják, vagy olyan Részes Fél esetében,
amely alkotmánya vagy alkotmányos alapelvei miatt nincsen abban
a helyzetben, hogy teljes betiltást rendeljen el,
korlátozhatják a dohányreklámozást, promóciót és szponzorálást
a rádióban, televízióban, nyomtatott sajtóban és értelemszerűen
egyéb tömegtájékoztatási eszközökben, mint például az
interneten, öt éven belül; és
f) megtilthatja, vagy olyan Részes Fél esetében, amely
alkotmánya vagy alkotmányos alapelvei miatt nincsen abban a
helyzetben, hogy tilalmat rendeljen el, korlátozhatja a
nemzetközi események, tevékenységek és/vagy az azokon
résztvevők dohánygyárak általi szponzorálását.”
3.3. Az Alkotmánybíróság figyelembe vette továbbá, hogy az
Emberi Jogok Európai Bírósága 2009-ben két döntésében azt
hangsúlyozta, hogy a dohánytermékek reklámjának korlátozása és
szankcionálása lényeges részét képezi annak a széleskörű
stratégiának, amelyet az európai államok alkalmaznak a
dohányzás ellen. A dohányreklámok esetében az alapvető
közegészségügyi megfontolások elsőbbséget élvezhetnek az üzleti
szempontokkal és akár a kifejezés szabadságával szemben is.
(Hachette Filipacchi Presse Automobile és Dupuy kontra
Franciaország, valamint Société de Conception de Presse et
d’Edition és Ponson kontra Franciaország, 2009. március 5-i
ítéletek.)
4. Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság a konkrét
normakontrollra irányuló alkotmányjogi panaszok és bírói
kezdeményezések elbírálásánál az alábbiakra alapozta döntését.
– Konkrét normakontrollra irányuló indítványok alapján a
normavilágosság értékelésére a tartalmi alapjogi vizsgálat
keretében kerülhet sor. A szabályozás akkor nyilvánítható
alkotmányellenesnek, ha a bizonytalan normatartalom alapjogi
sérelmet eredményez. (Indokolás III. rész 2-3. pont és VI. rész
1. pont.) Ebből az következik, hogy a szabályozás és a konkrét
ügy kontextusában, a jogkorlátozás arányosságának értékelésekor
kell mérlegelni, hogy alapjogi sérelemmel járt-e a bizonytalan
normaszerkezet.
– Az indítványok a vállalkozások kommunikációjának
korlátozását a szólásszabadsággal összefüggésben vetették fel,
ezért az Alkotmánybíróságnak a vállalkozások
véleménynyilvánítási szabadságáról kell állást foglalnia. (VI.
rész 2. pont.)
– A tiltott vagy korlátozott kereskedelmi közlés alkotmányos
védelmének megítéléséhez figyelembe kell venni egyfelől a közlő
személyét, a közlés célját és tárgyát (az üzleti cél súlyát),
másfelől a jogszabályi korlátozás indokát és mértékét. (IV.
rész.)
– A gazdasági közléseken belül a dohány-reklám speciális
megítélés alá esik a dohánytermékek súlyos egészségkárosító
hatása és hátrányos szociális, környezeti és gazdasági
következményei miatt. Ezt tükrözik – az Alkotmánybíróság
37/2000. (X. 31.) AB határozatán túl – az ismertetett
nemzetközi jogi és európai uniós szabályozási változások. (VII.
rész 2-3. pont.)
Az indítványozók kétfajta cselekmény alapjogi védelmét
igényelték az Alkotmánybíróságtól: dohánytermék elnevezését
tartalmazó feliratok elhelyezését üzletek külső homlokzatán;
valamint a fogyasztóknak szóló, nyereményjátékban való
részvételre történő felhívás elhelyezését a dohánytermék
dobozában. Az Alkotmánybíróság a konkrét normakontroll
keretében a kifogásolt közigazgatási és bírósági eljárások
tárgyához igazodva végezte el a támadott normák vizsgálatát.
5. Az Alkotmánybíróság a fentiek alapján először azokat az
indítványi elemeket vizsgálta meg, amelyek a Grtv.-nek az
eladási helyre vonatkozó szabályozását kifogásolták a
normavilágosság követelményére és tartalmi alapjogi sérelemre
hivatkozva. Az indítványozók elsődlegesen azt sérelmezték, hogy
a kifogásolt normák – a bizonytalan fogalomhasználat miatt –
nem alkalmazhatók egységesen, ami jogbizonytalanságot okoz.
5.1. A Grtv. 13. § (1) bekezdése kimondta: „Tilos közzétenni
dohányáru reklámját.” A 13. § (4) bekezdés b) pontja szerint az
(1) bekezdésben foglalt tilalom nem terjed ki „a dohányáru
eladási helyén való bemutatására és árfeltüntetésére”. A bírói
kezdeményezések szerint az „eladási hely” fogalma nem kellően
konkrét a jogalkalmazó számára. Az alkotmányjogi panaszok azt
kifogásolták, hogy a konkrét ügyekben a közigazgatási hatóságok
és a bíróságok úgy értelmezték az eladási hely fogalmát, hogy
abba nem tartozik bele az üzlet külső frontja (homlokzat,
üzletportál). Az indítványok az eladási hellyel összefüggésben
kifogásolták az „árubemutatás”, „árfeltüntetés”, „áru
elérhetőségét jelző eszköz” törvényi fogalmait.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint önmagában az
Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből következő normavilágosságra
hivatkozva nem kifogásolható, hogy a Grtv.-beli kivételszabály
nem vonatkozik az üzletek külső frontján (cégtábla,
üzletnévtábla), a bejárat mellett-felett, a bevásárlóközpontok
folyosóin lévő dohányshopok külső-felső homlokzatán lévő
(világító neon) reklámtáblán, illetőleg az üzlettéren kívül
elhelyezett dohányáru-márkajelzésekre. „A jogbiztonságból nem
következik a jogalkotónak olyan kötelezettsége, hogy minden
fogalmat minden jogszabályban külön meghatározzon. Ha a
jogrendszer valamelyik eleme már tartalmaz egy adott fogalomra
vonatkozó meghatározást, akkor az – eltérő rendelkezés
hiányában – más jogszabályok alkalmazása során is érvényesül.”
[71/2002. AB határozat, ABh 2002, 417, 424.]
Az Alkotmánybíróság tekintetbe vette azt is, hogy a Grtv.-nek
egységes bírói értelmezése alakult ki (Legf. Bír. Kfv. III.
37.021/2004. és Kfv. IV. 37.304/2005/9. számú ítélete), és azt
követte a jogalkotó a Grtv2.-ben. Az eladási helyet pontosító
és a Grtv.-hez képest szűkítő törvényi rendelkezés alapján a
reklámtilalom nem vonatkozik „az üzletben a dohánytermékek
forgalmazására vonatkozó külön jogszabály szerint a
dohánytermék forgalmazására szolgáló elkülönített helyen
elhelyezett, kizárólag a dohányáru megnevezését, illetve árát
megjelenítő olyan reklámra, amely dohánytermék-márkanevenként
nem haladja meg az A/5 (148x210 mm) méretet, és összességében a
dohánytermék forgalmazására szolgáló elkülönített hely
dohánytermékhez való hozzáférés lehetőségét biztosító
homlokzati felületének húsz százalékát, de legfeljebb
üzletenként az A/1 (594x841 mm) méretet.” [Grtv2. 19. § (4)
bekezdés c) pont.]
Az Alkotmánybíróság azt állapította meg, hogy a Grtv. 13. §
(4) bekezdés b) pontjának értelmezése egységessé vált, a norma
altalános szerkezetéből adódó jogértelmezési kérdéseket a bírói
gyakorlat megválaszolta. Következésképpen az Alkotmánybíróság a
normavilágossággal összefüggő indítványi elemeket elutasította.
5.2. Az indítványozók releváns tartalmi kifogása szerint a
dohányreklámok (a konkrét esetekben márka-feliratok) tilalma az
üzletek homlokzatán, külső frontján teljesen ellehetetleníti,
illetve aránytalanul korlátozza a kereskedelmi
szólásszabadságot.
Az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy a vizsgált esetben a
szabályozás nem lehetetleníti el teljesen a kereskedelmi
kommunikációt. A logót, márkafeliratot tartalmazó
dohányreklámok tilalma az üzletek homlokzatán korlátozza a
kereskedelmi szólás, azon belül a reklámozás lehetőségét.
A korlátozás és a véleményszabadsággal védett értékek
viszonyának megítélésénél az Alkotmánybíróság irányadónak
tekinti a 473/B/2005. AB határozat megállapítását az épületek
falán elhelyezett üzletfeliratokról. A vállalkozások
üzletfeliratainak „célja elsődlegesen valamely áru vagy
szolgáltatás népszerűsítése, ismertté tétele, és nem a
demokratikus párbeszédben való részvétel előmozdítása”, ezért
nem állnak összefüggésben a véleményszabadság alapértékeivel.
(ABK 2009. január, 62, 64.) Ezt a megállapítást az
Alkotmánybíróság azzal egészíti ki, hogy az üzletek homlokzatán
elhelyezett logók és márkafeliratok nem tartalmaznak közérdekű
információt, és nem sorolhatók az egyéni önkifejezés
alkotmányosan védett tartományába sem.
Jelen ügyben a támadott szabályozás nem az üzletet működtető
vállalkozások kereskedelmi kommunikációját korlátozta, hanem a
dohánygyárakét, amelyek szerződés alapján a versenytársakat és
más vállalkozásokat korlátozó vagy kizáró jogokat szereztek a
hirdetésnek minősülő felirat elhelyezésére a kültéri
homlokzaton. A reklámozó vállalkozásnak ebben a helyzetben az
üzleti érdeke az, hogy a dohánytermék értékesítését előmozdító,
a fogyasztást ösztönző márkanév megjelenjen a dohánytermékeket
árusító üzlet külső frontján.
A korlátozó szabályozás abba a nemzetközi és hazai
átalakulási folyamatba illeszkedik, amelynek célja, hogy
csökkenjenek a dohánytermékek súlyos egészségkárosító hatásai
és a dohányfogyasztás által okozott hátrányos szociális,
környezeti és gazdasági következmények. Az Alkotmánybíróság
megítélése szerint ez a közérdekű cél szükségessé teszi a
dohánytermékek kereskedelmével kapcsolatos gazdasági reklámok
közlésének korlátozását.
Az Alkotmánybíróság a kifogásolt szabályozást összevetette az
elérni kívánt közérdekű céllal. E körben tekintetbe vette, hogy
a korlátozás a kereskedelmi kommunikáció legkevésbé védett
elemei közé tartozó közlést érinti. A korlátozás egyértelműen
arra irányul, hogy a dohánygyárak kevésbé tudják fogyasztásra
ösztönözni a potenciális fogyasztókat. Ugyanakkor ez a
korlátozás nem zárja ki, hogy a tényleges fogyasztók a
gyártóktól információhoz jussanak a különféle dohánytermékekről
az üzletek eladási (forgalmazási) helyein. Ezzel összefüggésben
az Alkotmánybíróság azt állapította meg, hogy a korlátozás nem
iri el a vállalkozáshoz való jog alkotmányosan védett
tartományát, mert nem korlátozza a foglalkozás szabad
megválasztását, és nem állít a foglalkozás gyakorlása elé
alanyi vagy tárgyi akadályt.
[Ehhez hasonlóan a közterületekkel összefüggésben a
1051/B/1999. AB határozatban: „A közterület használatának
megtiltása a vállalkozás megválasztásának és gyakorlásának
szabadságát nem érinti.” (ABH 2002, 1483, 1485.) Nem sérti a
tulajdonjogot, ha a falfelület tulajdonosán túl a közterület
tulajdonosának hozzájárulása is szükséges a közterülettel
közvetlenül határos falfelületeken plakátok elhelyezéséhez,
mert a plakátok elhelyezésére vonatkozó korlátozás nem vonja el
a tulajdont, és nem zárja ki a használati jogok érvényesülését.
78/2009. (VII. 10.) AB határozat, ABK 2009. július-augusztus,
912.]
6. Az Alkotmánybíróság külön vizsgálta azokat az indítványi
elemeket, amelyek azt kifogásolták, hogy a Grtv. 13. §-ának
rendelkezései alapján tilos információközlések – a konkrét
esetekben: a fogyasztóknak szóló, nyereményjátékban való
részvételre történő felhívások – elhelyezése a dohánytermék
dobozában. A Grtv. 13. § (1) bekezdése tiltja a dohányáru
reklámjának „közzétételét”, míg a 13. § (4) bekezdés b) pontja
alapján a tilalom nem terjed ki „a dohányáru eladási helyén
való bemutatására és árfeltüntetés”-re.
6.1. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a termékdobozban
elhelyezett információközlések (pack insert vagy doboz-inzert)
részben eltérő alkotmányos megítélés alá esnek, mint az üzletek
külső homlokzatán elhelyezett feliratok és logók. Az utóbbi
közlés minden esetben bárki, így gyermekek számára is
hozzáférhető, és kizárólagosan vagy meghatározóan a termék
fogyasztására ösztönöz. Ezzel szemben a doboz-inzert címzettjei
a tényleges fogyasztók. Az információ tipikus esetben (bolti
értékesítésnél) a fogyasztók előre meg nem határozott köréhez,
törvényben lehetővé tett direkt marketing alkalmazásakor pedig
előre meghatározott fogyasztókhoz juthat el.
További különbség, hogy a termékdobozban elhelyezett
információ nem feltétlenül ösztönöz fogyasztásra. Annak
ellenére, hogy nehéz elvi határvonalat húzni az intézményi és
információs hirdetés, illetve a fogyasztásra ösztönző reklám
között, megállapítható, hogy a doboz-inzert tartalmazhat
semleges terméktájékoztatást, a fogyasztó informált választását
segítő adatokat, a gyártó gazdasági helyzetéről vagy
gazdaságpolitikai álláspontjáról szóló tájékoztatót, vagy akár
kulturális információt is. Ezek a közlések nem választhatók el
teljesen a gyártó elsődleges céljától, vagyis a termék
értékesítésétől, de a lehetséges információtartalom
sokféleségét mégsem lehet figyelmen kívül hagyni.
6.2. Az Alkotmánybíróság eljárása során tekintetbe vette,
hogy Grtv. alkalmazásakor a bírói gyakorlat egységessé vált a
tekintetben, hogy a Grtv. 13. § (1) bekezdése szerinti
„közzététel” megvalósul a reklám termékdobozban történő
elhelyezésével.
A Legfelsőbb Bíróság irányadó döntése szerint a doboz-inzert
elhelyezésével széles körben fennáll a megismerés lehetősége,
és a termék felbontásával a tényleges megismerés is
megtörténik. A dohánygyár azzal a céllal helyezi el a
reklámokat (felhívásokat) a dobozokban, hogy a célközönség
megismerje azokat, és így kifejtsék a reklámozó által megkívánt
hatást (a fogyasztásra ösztönzést). A termékdobozban
elhelyezett gazdasági reklám tartalmú tájékoztatások átlépik az
árubemutatás határát, valamint azok tipikusan nem az eladási
helyen, hanem azon túl fejtik ki hatásukat, ezért a doboz-
inzertek sértik a Grtv. 13. § (1) bekezdését, és nem tartoznak
a 13. § (4) bekezdésében foglalt kivételek közé. (Kfv. III.
37.127/2005/4. számú ítélet; Kfv. III. 37.073/2005/5. számú
ítélet.)
6.3. Jelen ügyben az indítványozók a dohánytermék dobozában
elhelyezett, nyereményjátékban való részvételre ösztönző
felhívások számára igényelték az Alkotmány 61. §-ának védelmét.
Az egyik ügyben a termékdoboz belsejében két oldalas szórólap
„Indul a kódvadászat”, illetve „Hogyan lehetsz nyerő” cím alatt
arról tájékoztatta a fogyasztókat, hogy a szórólapra nyomtatott
egyedi kódot SMS-ben elküldve nyereményjátékban vehetnek részt,
amelynek nyereménye naponta tízezer forint. A legalább tíz
különböző kódot beküldők részt vehettek a fődíj-sorsoláson ahol
egy notebookot lehetett nyerni. (II.P.21.335/2003/15. számú
ítélet). A másik releváns ügyben a termékdobozban elhelyezett
nyereményjáték-felhívás szerint személygépkocsik és
motorkerékpárok kisorsolásában vehetett részt az, aki postára
adott öt nyereményszelvényt. (K.3010/2004/14. számú ítélet.)
Az Alkotmánybíróság megítélése szerint – tekintetbe véve a
jelen határozat indokolásának IV. részében és a VII. rész 4.
pontjában foglaltakat – az Alkotmány 61. §-a nem képezi
akadályát annak, hogy a törvényhozó ezeket az üzleti célú,
kereskedelmi kommunikációkat korlátozza. Az információkat közlő
kereskedelmi jogalanyoknak (jelen ügyben a dohánygyáraknak)
nincs az egyéni autonómiából fakadó saját véleményük, és a
közléssel nem a politikai közvélemény formálásához járulnak
hozzá. Ebben a körben a kommunikáció kizárólag olyan üzleti
célú reklámtevékenység, amely további fogyasztásra ösztönzi a
fogyasztókat, miközben nem ad többletinformációt a termékekről.
Külön figyelembe kell venni, hogy a fogyasztásra ösztönző
reklám dohánytermékekre vonatkozik, amelyek egészségkárosító
hatása miatt elfogadott a szigorúbb állami beavatkozás.
Következésképpen az Alkotmánybíróság úgy foglalt állást, hogy
a vizsgált tárgykör az Alkotmány 61. §-a által legkevésbé
védett közlések közé tartozik. A törvényi korlátozás
szükségességét közegészségügyi célok és az állam
egészségvédelmi kötelessége alapozza meg. A korlátozás
arányosnak tekinthető, mert az üzleti célú kommunikációt
érinti, és a közigazgatási jog intézményrendszerén belül
érvényesül.
Az Alkotmánybíróság a jelen ügyben előterjesztett indítványok
alapján nem foglalt állást a tényleges fogyasztóknak szóló
egyéb közlések alkotmányossági összefüggéseiről.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a Grtv2. 13. § (1) és
(2) bekezdése, valamint a (4) bekezdés b) pontja
alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványokat
elutasította.
VIII.
Az egyik alkotmányjogi panasz előterjesztője az Alkotmány 2.
§ (1) bekezdésére, valamint az 57. § (1) és (5) bekezdésére
hivatkozva kezdeményezte Pp. 233. § (3) bekezdés b) pontja
alkotmányellenességének vizsgálatát és megsemmisítését. Az
indítványozó azt kifogásolta, hogy a perben a bíró indokolási
kötelezettség és fellebbezési lehetőség nélkül elutasította azt
az indítványát, Abtv. 38. § (2) bekezdése szerint függessze fel
a pert, és kezdeményezze az Alkotmánybíróság vizsgálatát az
ügyben alkalmazandó jogszabály alkotmányellenessége miatt. A
bíró csak az ítélet indokolásában tért ki az ügy alkotmányos
aspektusaira.
1. Az Abtv. 38. § (1) bekezdése a bíró számára biztosítja azt
a jogot, hogy a bírósági eljárás felfüggesztése mellett az
Alkotmánybíróság eljárását kezdeményezze, ha az előtte
folyamatban levő ügy elbírálása során olyan jogszabályt vagy
állami irányítás egyéb jogi eszközét kell alkalmazni, amelynek
alkotmányellenességét észleli. 31/2007. (V. 30.) AB határozat
megállapítása szerint az Abtv. e rendelkezése alapján „a bíró
az alkotmánybírósági eljárás kezdeményezője akkor is, ha az
előtte folyamatban levő eljárásban a felek kérik az
Alkotmánybíróság eljárásának kezdeményezését. A felek
indítványa alapján is csak akkor van helye az alkotmánybírósági
eljárás bírói kezdeményezésének, ha a bíró maga úgy ítéli meg,
hogy az ügyben alkalmazandó jogszabály alkotmányellenes. Az
Abtv. 38. §-a alapján benyújtott bírói kezdeményezésnek a bíró,
és nem a kezdeményezést kérő fél alkotmányossági álláspontját
kell tartalmaznia.” (ABH 2007, 381.)
Az Abtv. 38. § (2) bekezdése a bírósági eljárásban
indítványozási joggal rendelkező személy számára azt a jogot
biztosítja, hogy kérelemben (indítványban) a bíró 38. § (1)
bekezdés szerinti eljárását kezdeményezze, ha úgy ítéli meg,
hogy a szerint a folyamatban lévő ügyében alkalmazandó
jogszabály alkotmányellenes. Vagyis a kérelem előterjesztésére
jogosult személy azt kezdeményezheti, hogy az ügyben eljáró
bíró vizsgálja meg, ellentétes-e az Alkotmánnyal az
alkalmazandó jogszabály. Ez nem egy absztrakt értelmezési
kezdeményezés, mert csak az jogosult előterjeszteni, „aki
szerint a folyamatban lévő ügyében alkalmazandó jogszabály
alkotmányellenes.” Tehát az indítványozónak indokolt kérelmet
kell előterjesztenie, és a bíró köteles érdemben megvizsgálni a
kezdeményezést. A 38. § (1) bekezdése szerint a bíró csak akkor
adhat helyt a kezdeményezésnek, ha annak alapján ő is arról
győződik meg, hogy a jogszabály alkotmányellenes („észleli” az
alkotmányellenességet).
A Pp. támadott – és a konkrét ügyben alkalmazott –
rendelkezése szerint fellebbezésnek nincs helye az eljárás
folyamán hozott végzések ellen, kivéve a perköltségben vagy
pénzbírságban marasztaló végzéseket, valamint azokat a
végzéseket, amelyekkel szemben a törvény a fellebbezést külön
megengedi. A Pp. 212. § (1) bekezdése szerint a bíróság a per
érdemében ítélettel, a per során felmerült minden más kérdésben
V ideértve a per megszüntetését is – végzéssel határoz. Ezekből
a szabályokból következik, hogy a bíró végzéssel dönt az Abtv.
38. § (2) bekezdés szerinti, az eljárás felfüggesztésére
vonatkozó kérelemről. A végzés ellen nincs helye
fellebbezésnek, mivel nincs olyan törvényi rendelkezés, amely
azt külön megengedné. A bírói gyakorlat szerint a tárgyalás
felfüggesztésére irányuló kérelmet elutasító végzés pervezető
határozat (BH1990.303), ezért nincs helye fellebbezésnek. Tehát
az alkotmánybírósági eljárás bírói kezdeményezésére irányuló
kérelmet elutasító bírói döntéssel szemben a Pp. és az Abtv.
alapján nincs jogorvoslati lehetőség.
2.1. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a Pp. 233. § (3)
bekezdés b) pontja nem ad alapot az Alkotmány 2. § (1)
bekezdésébe ütköző, önkényes bírói döntéshozatalra. Egyrészt
azért, mert a szabályozás egyértelművé teszi, hogy milyen
esetekben van helye fellebbezésnek a végzés ellen. E
tekintetben a bírónak nincs mérlegelési joga. Másrészt azért,
mert az Abtv. 38. § (2) bekezdése szerinti kérelemről –
csakúgy, mint a Pp. 152-153. §-a alapján előterjesztett, a
tárgyalás felfüggesztésére vonatkozó kérelemről – a bírónak
kellő mérlegelés nyomán indokolt döntést kell hoznia. A Pp.
szabályozása azt teszi lehetővé, hogy a mérlegelés eredményét
és indokait a bíró az ítélet indokolásában fejtse ki. [A Pp.
221. § (2) bekezdése alapján az eljárás folyamán hozott
határozatokat csak annyiban kell megindokolni, amennyiben azok
csak az ítélet elleni fellebbezésben támadhatók meg.]
2.2. Az indítványozó szerint a támadott rendelkezés azért
sérti a bíróság előtti egyenlőség elvét [Alkotmány 57. § (1)
bekezdés], mert a tárgyalás felfüggesztésével az
Alkotmánybíróság eljárását kezdeményező bírósági végzéssel
szemben helye van fellebbezésnek, míg az ilyen kérelmet
elutasító döntéssel szemben nincs jogorvoslat. [A Pp. 155. §
(3) bekezdése rendelkezik arról, hogy a felfüggesztést
elrendelő bírósági határozat ellen külön fellebbezésnek van
helye. Ezzel szemben a tárgyalás felfüggesztésére irányuló
kérelmet elutasító végzés pervezető határozat, ezért ellene
fellebbezésnek nincs helye. BH1990. 303.] Ezt az indítványozó a
felek perbeli pozíciója szerinti megkülönböztetésnek tartja.
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az Alkotmány 57. § (1)
bekezdésében elismert törvény előtti egyenlőség „a személyek
általános jogegyenlőségének a bírósági eljárásra való
vonatkoztatása”. (18/B/1994. AB határozat, ABH 1998, 570, 572.)
Az Alkotmány 57. § (1) bekezdése „a törvény előtti egyenlőséget
jogérvényesítési szempontból deklarálja, tehát valójában
eljárásjogi garancia arra, hogy jogainak érvényesítése
tekintetében a bíróság (törvény) előtt mindenki egyenlő
eséllyel rendelkezik”. [191/B/1996. AB határozat, ABH 1997,
629, 631. Összefoglalóan: 45/2000. (XII. 8.) AB határozat, ABH
2000, 344, 349-350.]
Jelen ügyben az Alkotmánybíróság arra a következtetésre
jutott, hogy a fellebbezési jog tekintetében megnyilvánuló
különbségtétel – sem közvetlenül, sem perbeli pozíciójukon
keresztül – nincs összefüggésben a felek személyével. A konkrét
esetben a szabályozás nem diszkriminálta a felperes
dohánygyárat az alperes Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség
Főigazgatójával szemben. A tárgyalás felfüggesztése és a
fellebbezési jog nem volt összefüggésben a felfüggesztést
kezdeményező személyével, illetve perbeli pozíciójával.
Ezért az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy nincs az
indítvány keretei között értékelhető alkotmányjogi összefüggés
a Pp. 233. § (3) bekezdés b) pontja és az Alkotmány 57. § (1)
bekezdése között.
2.3. Az indítványozó szerint a Pp. 233. § (3) bekezdés b)
pontja az Alkotmány 57. (5) bekezdésében elismert jogorvoslati
jogot is sérti, mert a tárgyalás felfüggesztését
eredménytelenül kezdeményező fél nem tud jogorvoslattal élni a
számára sérelmes bíró döntéssel szemben.
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a „jogorvoslathoz való
jog, mint alkotmányos alapjog immanens tartalma az érdemi
határozatok tekintetében a más szervhez vagy (…) ugyanazon
szervezeten belüli magasabb fórumhoz fordulás lehetősége.
Ugyanakkor az ilyen felülvizsgálatot nem biztosító jogorvoslat
nem feltétlenül alkotmányellenes a nem érdemi, nem ügydöntő
határozatok esetén.” [Először: 5/1992. (I. 30.) AB határozat,
ABH 1992, 31.] Ez alapján az Alkotmánybíróságnak először abban
a kérdésben kell állást foglalnia, hogy az Abtv. 38. § (2)
bekezdése szerinti kérelmet elutasító bírói döntés érdeminek
minősül-e. Az alkotmánybírósági eljárásban a jogorvoslathoz
való alapvető jog szempontjából valamely döntés „érdemi” vagy
„ügyviteli-igazgatási” voltát nem a tételes jogi (itt polgári
eljárásjogi) minősítése határozza meg, hanem a vizsgált döntés
tárgyának és személyekre gyakorolt hatásának alkotmányjogi
jelentősége. [Összefoglalóan: 57/2009. (V. 20.) AB határozat,
ABK 2009, 549, 552-553.]
Az Alkotmánybíróság az érdemi határozatok esetében a hatékony
jogvédelem biztosítását tartja szem előtt. „Az Alkotmány 57. §-
ának (5) bekezdése szerint a mindenkit megillető jogorvoslati
jog az Alkotmánybíróság gyakorlatában a hatékony jogvédelem
meglétének követelményét jelenti” [39/1997. (VII. 1.) AB
határozat, ABH 1997, 263, 272.; 21/1997. (III. 26.) AB
határozat, ABH 1997, 103, 106.; 60/2003. (XI. 16.) AB
határozat, ABH 2003, 624-625.].
Az Alkotmány 57. § (5) bekezdésének második mondata kimondja:
„A jogorvoslati jogot – a jogviták ésszerű időn belüli
elbírálásának érdekében, azzal arányosan – a jelen lévő
országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott
törvény korlátozhatja.” Ezzel maga az alkotmányszöveg határozza
meg az érdemi határozatokkal szembeni hatékony jogorvoslathoz
való jog korlátozásának alapjait. [24/1999. (VI. 30.) AB
határozat, ABH 1999, 242-244.; 38/2002. (IX. 25.) AB határozat,
ABH 2002, 270-271.]
Mindebből következően a jogorvoslathoz való jogot korlátozó
normák alkotmányossági megítélésénél irányadó szempontok a
következők: 1. Alkotmányjogi értelemben érdemi tárgykörre
vonatkozik-e a bíró határozata? 2. Hatékony jogvédelmet
jelenthet-e a jogorvoslat biztosítása? 3.A jogorvoslathoz való
jog korlátozására alkotmányos indokkal került-e sor? 4. Arányos-
e az alapjogkorlátozás?
Az Alkotmánybíróság az 1636/D/1991. AB határozatban egy
alkotmányjogi panasz kapcsán már megállapította, hogy önmagában
véve a Pp. 233. § (3) bekezdés b) pontja nem sérti a
jogorvoslathoz való jogot. Az indokolás szerint: „A polgári
(peres) eljárásban igénybe vehető jogorvoslatnak
(perorvoslatnak) nem egyedüli formája a fellebbezés. Nem
azonosak az alkotmányossági követelmények az érdemi, ügydöntő
vagy a fél helyzetét, jogait lényegesen befolyásoló bírósági
döntések, illetőleg a nem ilyen jellegű bírósági döntések
elleni jogorvoslati formával szemben. A nem érdemi, nem
ügydöntő döntések tekintetében a külön fellebbezésnek, mint a
jogorvoslat egyik formájának kizárása nem feltétlenül
alkotmányellenes.” (ABH 1992, 515, 516.)
Egy későbbi, más tárgykörű alkotmányjogi panasz kapcsán az
Alkotmánybíróság ismét megvizsgálta a Pp. hivatkozott
rendelkezését az Alkotmány 57. § (5) bekezdésével
összefüggésben. A határozat indokolása megerősítette, hogy „az
eljárás során hozott, az eljárás menetének irányítását célzó,
pervezető végzések elleni önálló fellebbezés kizárása nem
ellentétes az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében foglaltakkal.”
[770/B/2002. AB határozat, ABH 2005, 1094, 1098.]
Jelen ügyben az Alkotmánybíróság azt hangsúlyozza, hogy a
jogorvoslathoz való jog sérelméről nem lehet kizárólag a Pp.
233. § (3) bekezdés b) pontjának utólagos normakontrolljára
irányuló eljárásban állást foglalni. Önmagában a Pp. vizsgált
rendelkezése nem korlátozza a jogorvoslathoz való jogot, mert
kimondja, hogy van helye fellebbezésnek a végzésekkel szemben,
ha „törvény a fellebbezést külön megengedi”.
Következésképpen az Alkotmánybíróság – a benyújtott
alkotmányjogi panasz alapján, a korábbi alkotmánybírósági
határozatokat is figyelembe véve – úgy foglalt állást, hogy a
Pp. 233. § (3) bekezdés b) pontja nem ellentétes az Alkotmány
57. § (5) bekezdésével.
3. Összességében az Alkotmánybíróság a konkrét
normakontrollra irányuló alkotmányjogi panaszok és a bírói
kezdeményezések alapján lefolytatott eljárásában az
indítványokat elutasította.
Ezért az Alkotmánybíróság a Grtv. 13. § (1) bekezdése, 13. §
(2) bekezdése és a (4) bekezdés b) pontja, valamint a Pp. 233.
§ (3) bekezdés b) pontja konkrét esetben való
alkalmazhatóságának kizárására irányuló, a Fővárosi Bíróság
24.K.32.832/2003/8. számú, 24.K.33.004/2003/7. számú,
24.K.33.079/2003/6. számú, továbbá 24.K.32.837/2003/7. számú
ítéleteivel, a Baranya Megyei Bíróság II.P.21.335/2003/15.
számú ítéletével, valamint a Heves Megyei Bíróság
K.3010/2004/14. számú ítéletével szemben előterjesztett
alkotmányjogi panaszokat elutasította.
Továbbá az Alkotmánybíróság elutasította a Grtv. 13. § (2)
bekezdés második fordulatának és a (4) bekezdés b) pontjának a
Hajdú-Bihar Megyei Bíróság előtt folyamatban lévő
7.K.30.217/2004/8., 7.K.30.218/2004/8., 7.K.30.334/2004/2.,
7.K.30.339/2004/2., valamint 7.K.30.340/2004/2. számú ügyekben
való alkalmazhatóságának kizárására irányuló bírói
kezdeményezéseket.
Az Alkotmánybíróság az Abtv. 41. §-a alapján rendelte el
határozatának közzétételét a Magyar Közlönyben.
Dr. Paczolay Péter
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér Dr. Bragyova András
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Holló András Dr. Kiss László
előadó alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter Dr. Lenkovics Barnabás
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András alkotmánybíró párhuzamos indokolása
A határozat rendelkező részével egyetértek, de a többségtől
eltérően a Grtv. 27. §-át csak azért tartom
alkotmányellenesnek, mert lehetővé teszi a reklámtörvénybe
ütköző (pl. dohány-, vagy alkohol-) reklámot tartalmazó, a
reklámtól el nem választható nem-reklám közzétételének
megtiltását is. Ezzel a vitatott rendelkezés túl széles körű és
differenciálatlan felhatalmazást ad a reklámhordozótól adott
esetben elválaszthatatlan sajtótermék — például napilap vagy
folyóirat — egésze közzétételének megtiltására, csak azért,
mert a közigazgatási hatóság szerint (akár néhány
négyzetcentiméternyi) benne található reklám tiltott. Ezért a
jelenlegi szabályozás közvetve, de mégiscsak lehetővé teszi az
alkotmányosan védett véleményt tartalmazó sajtótermékek
tényleges betiltását („közzétételének megtiltását”). Elfogadom
a reklámkorlátozás szükségességét, még akár a reklám
közzétételének előzetes korlátozását is, ha a tilalom csakis a
reklámra és semmi másra nem terjedhet ki.
A most megsemmisített szabályozás azért alkotmányellenes, mert
nem tesz különbséget a kizárólag reklám és a reklámot is
tartalmazó, de alapvetően nem reklám tartalmú sajtótermékek
között. A törvényhozó nyilván azt az esetet kívánta
szabályozni, amikor a hatóságnak már a publikálása előtt
tudomására jut a tiltott reklám — ezért zárja ki ilyenkor a
bírság alkalmazását. Ez nem alkotmányellenes egy reklám-
szórólap vagy reklámújság esetében, de többnyire
alkotmányellenes a napi- vagy hetilapoknál és egyéb reklámot is
tartalmazó nyomtatványoknál, mivel a bennük foglalt információk
nagy része nem reklám, továbbá mert az olvasóközönség biztosan
nem a reklám kedvéért keresi az ilyen sajtótermékeket. A
szabályozás ezért közvetve veszélyezteti a sajtószabadságot —
mivel a reklámot is tartalmazó sajtótermékek bevételeinek nem
lebecsülhető része éppen a reklámbevételekből származik, tehát
fennmaradásuk függhet a reklámbevételektől. Ebben az értelemben
mondható, hogy a reklám közzététele része a sajtószabadságnak,
lévén a reklám a sajtó tevékenységének része.
Véleményem abban tér el a többségtől, hogy a tisztán gazdasági
reklám – amiről az itt vizsgált szabályozás szól —
korlátozásának alkotmányos mércéje szerintem elsődlegesen a
foglalkozás és vállalkozás szabadsága, és csak másodlagosan, ha
ettől elválaszthatatlan, az Alkotmány 61. §-ban védett sajtó-,
illetve kommunikációs szabadság. A többségi határozat is
elismeri (IV. 4.1.), hogy a reklám mint pusztán gazdasági
(üzleti) célú közlés nem esik a véleményszabadság elsődleges
védelmi körébe. Szerintem viszont a reklám egyáltalán nem
tartozik a sajtó vagy véleménynyilvánítás szabadságának védelmi
körébe — a reklámban a kommunikáció nem vélemény kifejezése,
hanem egy megengedett gazdasági tevékenység előmozdításának
eszköze. A reklámot korlátozó jogi szabályozás alkotmányos
mércéje ugyanaz, ami minden gazdasági tevékenységé: elsősorban
a vállalkozás, illetve a foglalkozás szabadsága.
Annak ellenére mondom ezt, hogy az Alkotmánybíróság eddigi
gyakorlata és a jelen határozatban említett bírósági
határozatok, a többséghez hasonlóan, a sajtó és
véleménynyilvánítás szabadsága gyengébben védett eseteként
kezeli a reklámozás szabadságát. Szerintem helyesebb lenne
kombinált alapjognak felfogni, amely a vállalkozás
(foglalkozás) szabadságából és a sajtószabadságból áll — az
előbbi szabadságjog meghatározó szerepe mellett. Az említett
döntéseket hozó bíróságok — az USA Legfelsőbb Bírósága és az
Emberi Jogok Európai Bírósága — nem kis részben argumentációs-
dogmatikai kényszerből terjesztik ki a véleménynyilvánítás
szabadságának védelmét a saját áru vagy szolgáltatás eladását
és értékesítését előmozdító, illetve az ennek továbbadásában
álló közlésekre, ugyanis sem az Egyesült Államok alkotmánya,
sem az Emberi Jogok Európai Egyezménye nem ismeri önállóan
védett („nevesített”) jogként a foglalkozás (benne a
vállalkozás, régebbi terminussal a kereskedelem) szabadságát.
Ezért a reklám alkotmányos vagy emberi jogi megítélése
kényszerből a szólásszabadságról (véleménynyilvánítás
szabadságáról) szóló alkotmányos, illetve egyezménybe foglalt
szabályok alapján volt csak lehetséges. Ahol ilyen kényszer
nincs — például Németországban vagy Franciaországban —, ott a
dohány, alkohol és egyéb reklámozási tilalmak alkotmányosságát
nem a szólás, hanem a inkább a vállalkozás, vagy a tulajdon
szabadsága alapján ítélik meg. (pl.: Conseil constitutionnel
90–283 DC [1991], ahol az indítványban sem szerepelt a
szólásszabadság korlátozása; vagy BVerfGE 71, 162; 85, 97; 95,
173; de eltérő a megítélés, ha a reklám társadalmi tartalma
miatt a szólásszabadság védelmi körébe esik, mint pl. 102,
347).
A véleménynyilvánítás szabadságának korlátozásáról csak akkor
lehetne beszélni, ha a például a dohányzásról vagy az
alkoholfogyasztásról egyáltalán mindenkinek tilos lenne
kedvező, vagy nem elítélő véleményt közölni a nyilvánossággal.
Erről persze szó sincs: csak arról, hogy reklámként — kizárólag
gazdasági érdekből — tilos egyes, a törvényben felsorolt
termékek népszerűsítése. A fegyverek reklámja például általában
tilos, de nem tilos a fegyverek használatának kedvező
beállítása művészi alkotásban — pl. filmben vagy regényben.
Ugyanígy nem tilos bordalt írni, vagy a pipázás örömeit
irodalomban, filmen és más módon közreadni. Mindezek
természetesen a véleménynyilvánítás és a sajtó szabadságának
védett körébe tartoznak.
Budapest, 2010. március 2.
Dr. Bragyova András
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás alkotmánybíró különvéleménye
Nem értek egyet a rendelkező rész 1. pontjával, álláspontom
szerint a Grtv. 27. §-a alkotmányellenességének megállapítására
és megsemmisítésére irányuló indítványt a rendelkező rész 2-7.
pontjához fűzött indokok alapján szintén el kellett volna
utasítani.
Jelen ügy megítélése szempontjából azt — a határozat
indokolásában is hivatkozott álláspontot — tartom döntőnek,
hogy a gazdasági reklámok (jelen esetben konkrétan a
dohányreklámok) nem az egyéni önkifejezésre, illetve a
demokratikus párbeszédben való részvételre, hanem áru
értékesítésének, megismertetésének, igénybevételének
előmozdítására irányulnak. A kereskedelmi szólás (ennek egyik
része a gazdasági reklám) lényege a kizárólagos, illetve
meghatározó gazdasági érdek. Mivel a gazdasági reklámok nem
állnak közvetlen kapcsolatban a véleményszabadság
alapértékeivel (illetve azzal csak abban a kivételes esetben
hozhatók összefüggésbe, amikor valódi információs tartalmat
hordoznak), „a kereskedelmi jellegű információk közzététele
esetében szélesebb körű állami beavatkozás lehet alkotmányosan
indokolt, mint a véleményközlés egyéb eseteiben” [1270/B/1997.
AB határozat, ABH 2000, 713, 718.]. Úgy vélem, az
Alkotmánybíróságnak ezt az álláspontot továbbfejlesztve —
összhangban a hazai, Európai Uniós és nemzetközi
jogfejlődéssel, amely a dohányreklámokkal kapcsolatban
egyértelműen a szigorítás irányába halad — az indítványt el
kellett volna utasítania.
A törvényben taxatíve meghatározott további reklámok tilalmát
a közrend, a közbiztonság, a közegészség és a közerkölcs
védelme alkotmányos szempontból indokolttá teszik. A védett
alkotmányos értékek és az érintett alapjogok körére (Grtv. 7-
22. §-ok) és súlyára tekintettel véleményem szerint az sem
kifogásolható, ha a jogalkotó a közzététel előzetes megtiltását
is lehetővé teszi. A Grtv. 27. §-a ugyanis ezzel az
alkotmányosnak ítélt tilalmat teszi teljessé: a megelőzés és az
elővigyázatosság elvét érvényesíti. Ezek az elvek a jogrendszer
más területein nemcsak, hogy nem ismeretlenek [pl. az
egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény 2. § (3) bekezdés,
a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi
LIII. törvény, 6. § (1)-(3) bekezdés], hanem a Grtv. által
szabályozott életviszonyokban alkotmányos követelményeknek is
tekinthetők.
Az eljáró hatóság (bíróság) csak a reklámközlések előzetes
ellenőrzését végzi, s csak a reklám közzétételét tilthatja meg
(ráadásul bírságot sem szabhat ki). A Grtv.-ben foglalt
egyértelmű reklámtilalmakkal a reklámozókhoz hasonlóan a
reklámot megjelentetők is tisztában vannak, a törvény alapján
őket is felelősség terheli [Grtv. 23. § (1) bekezdés].
Amennyiben valaki ennek ellenére tiltott reklámot hordozó
sajtóterméket állít elő — álláspontom szerint —, valójában
tudatosan vállal üzleti kockázatot (előre számol azzal, hogy
adott esetben a sajtótermékét sem hozhatja nyilvánosságra).
A reklám megjelenésének megtiltása természetszerűleg együtt
járhat valamely, a szóban forgó reklámot „hordozó” — adott
esetben a reklámon kívül más közléseket is magában foglaló —
sajtótermék megjelenésének időleges korlátozásával is. A
többségi határozat indokolásában foglaltakkal ellentétben úgy
vélem azonban, hogy ez nem érinti az Alkotmány 61. §-át. Az
egyértelműen és kategorikusan tiltott reklámok megjelenésének
engedélyezését nem lehet azzal indokolni és igazolni, hogy a
tiltott reklámot hordozó sajtótermék más, „védett” közléseket
is tartalmaz. Így ugyanis puszta üzleti mérlegeléssé válik a
kiadó számára az, hogy a várható bírságot meghaladja-e az ő
reklámbevétele. Ráadásul a törvényi tilalom ellenére közzétett
reklám hatásai helyreigazítással vagy más módon nem
orvosolhatók. Az utólagos bírság ugyanis nem alkalmas a reklám
által elérni kívánt hatásnak sem a megállítására, sem a
visszafordítására. A törvény által védett értékek (közrend,
közbiztonság, közegészség, közerkölcs, élethez, egészséges
környezethez való jog) körében a „megelőző jogvédelem” a
leghatékonyabb.
Budapest, 2010. március 2.
Dr. Lenkovics Barnabás
alkotmánybíró
A különvéleményhez csatlakozom:
Dr. Balogh Elemér
alkotmánybíró
. |