English
	Hungarian

Ügyszám: .	316/H/1999
Előadó alkotmánybíró: Németh János Dr. .

Az indítvány lényege: .

A döntés száma: 25/1999. (VII. 7.) AB határozat .

ABH oldalszáma: 1999/251 .

A döntés kelte: Budapest, 07/06/1999 .

.

.

A döntés szövege (pdf): .

A döntés szövege: .

A döntés szövege:                  A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az   Alkotmánybíróság  az  Országos  Választási   Bizottságnak országos  népszavazás  kitűzésére  irányuló  aláírásgyűjtő  ív mintapéldányának,   illetőleg   az   azon   szereplő    kérdés hitelesítése  tárgyában  hozott  határozata  ellen  benyújtott kifogások alapján meghozta a következő                          határozatot: 1.  Az Alkotmánybíróság megállapítja: alkotmánymódosítás  csak az  Alkotmányban előírt eljárási rendben Alkotmány 24.  §  (3) bekezdés   történhet;   az  Alkotmány  módosítására   irányuló kérdésben választópolgárok által kezdeményezett népszavazásnak nincs     helye.    Az    Országgyűlés    által     elfogadott alkotmánymódosítás ügydöntő népszavazással megerősíthető. 2.   Az  Alkotmánybíróság  az  Országos  Választási  Bizottság 10/1999.  (IV. 14.) OVB számú határozatát megsemmisíti  és  az Országos Választási Bizottságot új eljárásra utasítja. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.                            Indokolás                               I. A Szociáldemokrata Ifjúsági Mozgalom képviselője aláírásgyűjtő ív   mintapéldányát   nyújtotta  be  az  Országos   Választási Bizottsághoz  (a továbbiakban: OVB) azzal, hogy  a  kérelmezők országos   népszavazást   kívánnak   kezdeményezni   abban   a kérdésben:   "Kívánja-e  Ön,  hogy  a   köztársasági   elnököt közvetlen módon a választópolgárok válasszák meg?" Az  OVB  megállapította, hogy az aláírásgyűjtő ív  megfelel  a választási   eljárásról  szóló  1997.  évi   C.   törvény   (a továbbiakban:  Ve.) 118. § (2)-(4) bekezdésében foglalt  alaki feltételeknek;   a   feltett   kérdés   pedig   az    országos népszavazásról  szóló 1998. évi III. törvény (a  továbbiakban: Nsztv.)  13. § (1) bekezdésében foglaltaknak. Erre figyelemmel az  OVB az aláírásgyűjtő ív mintapéldányát és az azon szereplő kérdést  az  ügyben  meghozott 10/1999. (IV.  14.)  OVB  számú határozatával hitelesítette. Az  OVB  döntését  a hatályos Alkotmány, a Ve.,  illetőleg  az Nsztv.  rendelkezéseinek egybevetése  alapján  arra  alapozta, hogy a népszavazásra bocsátott kérdés az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésében  felsorolt  tilalmi  rendelkezések  egyikét   sem sérti.  Kizáró ok hiányában, s mert a kérdőív mintapéldánya  a törvényes  alaki feltételeknek is megfelel, nincs akadálya  az aláíróív hitelesítésének. A   határozat  ellen  1999.  április  15-én,  16-án  és  17-én kifogások   érkeztek  az  Alkotmánybírósághoz.   A   törvényes határidőn   belül  érkezett  kifogásokat  az  Alkotmánybíróság egyesítette és egy eljárásban bírálta el.                               II. 1. Az egyik kifogás előterjesztője szerint: Az   OVB-nek   az   aláírásgyűjtő  ív  hitelesítését   kimondó határozata   ellentétes  az  Nsztv.   10.   §   b)   pontjában foglaltakkal,  mert a kérdés az Alkotmányban  foglalt  tilalmi körbe tartozik. Az  Nsztv.  10.  §  b)  pontja szerint "meg  kell  tagadni  az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha ... a kérdésben  nem  lehet népszavazást tartani." Az  Alkotmány  28/C.  § (5) bekezdés d) pontja  kimondja:  nem lehet   népszavazást  tartani  "az  Országgyűlés   hatáskörébe tartozó   személyi  és  szervezetalakítási  (-átalakítási,   - megszüntetési) kérdésekről". A  kifogásoló szerint téves az OVB-nek az az értelmezése, hogy amely  szerint  ez  az  alkotmányos rendelkezés  csak  konkrét személyek megválasztása, megbízatásának megszüntetése, illetve konkrét  intézmények megalakítása, átalakítása,  megszüntetése kérdésében jelent tilalmat. Az  OVB  álláspontjával szemben azzal érvel  az  előterjesztő, hogy   az   Alkotmány  fejezeteit  egybevetve  e   tilalommal, világosan    kitűnik,   hogy   az   államszervezetről    szóló rendelkezések  között  –  az  Alkotmány  III.  fejezetében   – található  a köztársasági elnök mint személy és a köztársasági elnöki  intézmény. Az Alkotmány 19. § k) pontja  sorolja  fel, mely   személyek   megválasztása  tartozik   az   Országgyűlés hatáskörébe.  Elsőként a köztársasági elnöké.  A  köztársasági elnök   megválasztására  vonatkozó  alkotmányos  rendelkezések megváltoztatása  a  jogintézmény  lényegét,  a  hatalmi   ágak egyensúlyi  helyzetét,  az államszerkezet  egészét  érinti.  A személyi   és   szervezeti  kérdések   egymástól   tehát   nem elválaszthatók. Az OVB döntése nyomán – eredményes népszavazás esetén  –  olyan alkotmányozási kényszer állana elő,  amely  a teljes  alkotmányos berendezkedést, a jogállami jogbiztonságot veszélyeztetné. Veszélyeztetné azért is, mert az Alkotmány 19. § (3)  bekezdés k)  pontjában említett személyek kivétel nélkül az alkotmányos rendszer egészét felölelő intézmények vezetőjét jelentik. Ha a köztársasági  elnökkel kapcsolatos népszavazás esetén  az  OVB szűkítő  törvényértelmezésen alapuló álláspontja érvényesülne, népszavazással  lenne változtatható az államszervezet  egésze, és  "annak  sem  lenne  alkotmányos  akadálya,  hogy  akár   a miniszterelnököt,  ...  a Legfelsőbb Bíróság  elnökét  ...  is közvetlenül    a   választópolgárok   válasszák    meg".    (E vonatkozásban – lényegét tekintve – hasonló érvelést tartalmaz egy másik kifogás is.) Az  Alkotmány 2. §-ában szereplő jogbiztonság veszélyeztetését látja  a  kifogás előterjesztője az OVB azon jogértelmezésében is,  amely szerint az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdése taxatíve tartalmazza  azokat a jogalkotási tárgyakat,  amelyekre  nézve népszavazás nem tartható. S csak a c) pont rendelkezik konkrét alkotmányvédelemről, ebből pedig "a contrario" következik,  az ott   nem   szereplő   kérdésekben   nem   kizárt   akár    az alkotmánymódosítással járó kérdésfelvetés sem. Hivatkozik  az  előterjesztő az Alkotmánybíróság  2/1993.  (I. 22.) AB határozatára, amely az alkotmánymódosítást eredményező népszavazásnak   mind  a  nyílt,  mind  a   burkolt   formáját alkotmányellenesnek nyilvánította. Az  előterjesztő  azzal  együtt  irányadónak  tekinti  ezt   a döntést,  hogy  időközben alkotmánymódosításra és  új  törvény megalkotására került sor a népszavazás kérdésében. Álláspontja megerősítését   látja  az  1997.  évi  LIX.  alkotmánymódosító törvény  indokolásában is, amely szerint "a módosítás  –  több európai  ország  alkotmányához  hasonlóan  –  az  Alkotmányban kívánja  megjeleníteni a népszavazás fajtáira,  a  népszavazás kezdeményezésére   jogosultakra,  a   tiltott   tárgyakra,   a népszavazás     eredményességére    vonatkozó     legfontosabb szabályokat..." Ebből az előterjesztő ugyanakkor arra is következtet, hogy  az alkotmányos tilalmi felsorolás nem teljes. Az  OVB  téves jogértelmezésének tartja tehát azt a határozati indokolást is, mely szerint az Alkotmány 28/C. § (5)  bekezdés c)  pontja  az  az egyetlen rendelkezés, amelyet az  Alkotmány kifejezetten kiemel mint Alkotmányt érintő tilalmat, és minden mást megenged. Ezt  a  kifogást  az  előterjesztő olyan szűkítő  és  formális értelmezésnek tekinti, amely nem veszi figyelembe az Alkotmány egészét és összefüggéseit. A  továbbiakban  sérelmezi  azt is:  az  aláírásgyűjtő  ívből, illetve  az OVB-hez benyújtott beadványból nem tűnik ki,  hogy azt  ügydöntő,  kötelezően  előírt vagy  mérlegelésen  alapuló népszavazáshoz    kívánják-e    felhasználni.    Erre     csak következtetni lehet. Így az aláírók tájékoztatása nem  teljes, holott   ez   az  Alkotmánybíróság  határozatának   értelmében követelmény. A  kifogás  előterjesztője foglalkozik még az Alkotmánybíróság 52/1997. (X. 14.) AB határozatában foglaltakkal, amely kiemeli az  Alkotmány  28/C. § (3) bekezdését, hogy ti. az  eredményes népszavazás alapján hozott döntés az Országgyűlésre  kötelező. Ezt  elfogadva  az  előterjesztő  azzal  is  érvel  a  konkrét hitelesített kérdéssel összefüggésben, hogy az egy  eredményes népszavazás  esetén is csupán konkrét jogalkotási  célt  jelöl meg,   amelynek  következménye  viszont  egy  komplex   –   az Alkotmányt  és több kétharmados törvényt érintő –  jogalkotási folyamatot   kényszerít   az   Országgyűlésre.   Ez    szintén jogbiztonságot veszélyeztető helyzetet teremt. Ha  tehát a feltett kérdést tartalmazó kérdőív elfogadható  is lenne,  ezekre  a  bizonytalanságokra hivatkozással  akkor  is kiegészítésre  szorulna,  mert  csak  úgy  jelenthetne  valódi kötőerőt a törvényalkotó számára. Vagyis – véleménye szerint – a  tájékoztatások hiányában az Nsztv. 10. § c) pontja  alapján kellett volna elutasítania az OVB-nek az ív hitelesítését.  "A kérdés  megfogalmazása" ugyanis "nem felel  meg  a  törvényben foglalt követelményeknek." 2.  Más  előterjesztők  az OVB határozat  elleni  kifogásukban abból  indulnak  ki, hogy az Alkotmány 29/A. §  (1)  bekezdése szerint  a  köztársasági elnököt az Országgyűlés választja,  e népszavazási   kezdeményezés  célja   ennek   az   alkotmányos rendelkezésnek  a  megváltoztatása. Az aláírást  kezdeményezők azonban   nem   nyilatkoztak   arról,   hogy   ügydöntő   vagy véleménynyilvánító    népszavazást    kezdeményeznek-e,     de feltételezhető, hogy céljuk ügydöntő népszavazás megtartása. Hivatkoznak  az  előterjesztők a továbbiakban  arra,  hogy  az Alkotmány 25. § (2) bekezdése szerint a törvényhozás  joga  az Országgyűlést  illeti  meg,  s  természetesen   az   Alkotmány módosítása is az Országgyűlés hatáskörébe tartozik. Ebből  – álláspontjuk szerint – két következtetés vonható  le: egyrészt   az,   hogy   mind   a   törvényhozás,    mind    az alkotmánymódosítás  –  mint országgyűlési  hatáskörbe  tartozó kérdés  –  "népszavazás  tárgya lehet,  hacsak  a  népszavazás megtiltásának  nincs  külön alkotmányos indoka",  másrészt  az következik  ebből, hogy a népszavazás csak akkor  alkotmányos, ha  nem  vonja el az Országgyűlés hatáskörét. Rámutatnak  arra is,  hogy  a  hatályos  Alkotmány nem  úgy  rendelkezik,  hogy bizonyos  feltételek  mellett  a  törvényhozás  vagy  akár  az alkotmánymódosítás  hatáskörét a  népszavazás  vehetné  át  az Országgyűléstől,   hanem   úgy  rendelkezik,   hogy   bizonyos feltétel(ek)   megléte  esetén  az  Országgyűlés   hatáskörébe tartozó  kérdésekről népszavazást lehet tartani.  Feltételként az  Alkotmány azt írja elő, hogy a népszavazás kiírására  csak olyan   kérdéskörben   kerülhet  sor,   amely   egyébként   az Országgyűlés  hatáskörébe tartozik. A népszavazás  tehát  csak "kiegészíti,  de  nem  veheti  át  az  Országgyűlés  döntését. Népszavazással nem lehet közvetlenül, az Országgyűlés döntését megkerülve  és azt helyettesítve törvényt alkotni,  Alkotmányt módosítani". Miután  a népszavazás előterjesztői (a legalább 200 000 aláíró választópolgár) nem tartoznak azok közé, akiket  az  Alkotmány 25.  §  (1)  bekezdése  mint  törvényalkotás  kezdeményezésére jogosultakat  felsorol  – folytatódik  az  érvelés  –,  és  az aláírás-kezdeményezés   szövege   nem   is    rendelkezik    a törvényjavaslat  alaki  ismérveivel,  nincs  arra  alkotmányos lehetőség,   hogy  az  eredményes  népszavazás   döntését   az Országgyűlés   az   elutasítást   eleve   kizáró   automatikus eljárásban   elfogadja.   A  200  000   választópolgár   által kezdeményezett, sikeres ügydöntő népszavazás pedig  ilyen.  Az Országgyűlésnek   ilyen   esetben  ugyanis   nincs   hatásköre elutasító döntést hozni. Az  országgyűlési képviselők minden olyan kérdésben,  amelyben az  Országgyűlést megilleti a mérlegelés joga,  lelkiismeretük szerint  szavaznak. "Alkotmányellenes a törvény, illetőleg  az alkotmánymódosítás  elfogadása,  ha  a  szavazás  eredménye  a képviselők    szavazási   szándékától    függetlenül,    előre biztosított."  Ilyen – a szavazást megkerülő – "döntéshozatali eljárást   a   magyar  Országgyűlés  működésének   alkotmányos szabályozása nem ismer. A népszavazás nem alkothat törvényt és nem  kényszerítheti az Országgyűlést az eredményének megfelelő törvény  megalkotására". Csak akkor alkotmányos a népszavazás, ha kiegészíti, nem pedig kikapcsolja az Országgyűlés döntését. A véleménynyilvánító népszavazás természetesen nem vonja el az Országgyűlés  hatáskörét, de "nem valósít meg hatáskörelvonást az  ügydöntő népszavazás sem abban az esetben, ha érintetlenül hagyja az Országgyűlésnek a képviselők mérlegelési szabadságát feltételező döntését, s csupán kiegészíti azt". Ezzel összefüggésben az Alkotmánybíróság 52/1997. (X. 14.)  AB határozatára  hivatkozással  hangsúlyozzák  azt   is:   az   a népszavazás, amelynek az a célja, hogy "maga vigyen  keresztül törvényalkotást, illetőleg alkotmánymódosítást, nem felel  meg az  Alkotmánybíróság által tett megállapításnak,  nevezetesen, hogy  a  népszavazás a népszuverenitás gyakorlásának kivételes formája". Az előterjesztők álláspontja szerint az 52/1997. (X. 14.)  AB  határozat fenti megállapításának csak "a  megerősítő (megállapító  vagy jóváhagyó) népszavazás esete tesz  eleget". Az  ügydöntő  népszavazás esetében viszont  a  népszuverenitás gyakorlásának kivételes formája "számára szükséges  feltételek nem  állnak  fönn..., ha annak kérdése nem az  Országgyűlésben vitára     bocsátott     törvényhez    (alkotmánymódosításhoz) kapcsolódik". Ezért az ügydöntő népszavazás többnyire azzal az eredménnyel jár, hogy elvonja az Országgyűlésnek az  Alkotmány 25.   §   (2)  bekezdésében  foglalt,  a  törvényhozás   jogát tartalmazó hatáskörét. Alkotmánymódosításra  irányuló ilyen, az  előterjesztők  által meg  nem engedhetőnek tartott népszavazásnak szerintük  az  az alkotmányellenes következménye, hogy az alkotmánymódosítást az Alkotmány  24.  §  (3) bekezdésében nem szereplő  módon  teszi lehetővé. Az  Alkotmány  28/C.  §  (5) bekezdés c)  pontjában  megjelenő tilalom, és az Alkotmánybíróság 2/1993. (I. 22.) AB döntésének összefüggéseire  tekintettel az előterjesztők  álláspontja  az OVB  határozattal szemben az, hogy az AB döntésében  foglaltak az Alkotmány módosításáról szóló 1997. évi LIX. törvény nyomán sem   változtak,   ellenkezőleg,  az  Alkotmánybíróságnak   az alkotmánymódosítást követő 52/1997. (X. 14.) és 64/1997. (XII. 17.)  AB  határozata megerősítette azt a korábbi álláspontját, mely   szerint  a  népszavazás  nem  irányulhat  az  Alkotmány módosítására. Mindezek  alapján a kifogásokat előterjesztők azt kérelmezték, hogy  az  Alkotmánybíróság  semmisítse  meg  az  OVB  aláírást hitelesítő döntését és kötelezze új eljárás lefolytatására.                              III. Az Alkotmánybíróság a kifogások érdemi vizsgálata előtt a következőket állapította meg: Az  Alkotmánybíróságnak a jelen ügyben irányadó hatáskörét  az Alkotmánybíróságról  szóló  1989.  évi   XXXII.   törvény   (a továbbiakban:  Abtv.)  I.  fejezetének  1.  §   h)   pontjában foglaltaknak megfelelően a Ve. 130. §-a állapítja meg. Az  Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy amíg az Abtv. az 1.  § a)-g)   pontjaiban  felsorolt  alkotmánybírósági  hatáskörökre vonatkozóan  az  Abtv. a 21. §-ában és az  egyes  hatásköreire nézve  a  IV.  fejezetében részletes eljárási szabályokat  ad, addig  az  1.  §  h)  pont szövegéből az  következik,  hogy  a hatáskör  megállapítását és az eljárási  szabályozást  arra  a külön   törvényre   bízza,   amely   valamely   eljárást    az Alkotmánybíróság hatáskörébe utal. Az  Nsztv.  szerint az országos népszavazást elindító  eljárás érdekében   összeállított   kérdések   aláírásgyűjtő   íveinek hitelesítését  az  Országos  Választási  Bizottság  végzi.   A hitelesítés  során a kérdést (Nsztv. 10. §),  az  ívek  formai előírásait   (Ve.  118.  §)  vizsgálja.  Ennek   eredményeként határozatot  hoz.  A  döntés ellen  kifogás  nyújtható  be  az Alkotmánybírósághoz.   Az   Alkotmánybíróság    a    meghozott határozatot  "helybenhagyja  vagy  azt  megsemmisíti,  és   az Országos  Választási  Bizottságot  új  eljárás  lefolytatására utasítja" Ve. 130. § (3) bekezdés. Az  Alkotmánybíróságnak a formai és tartalmi  követelményeknek megfelelő kifogások alapján lefolytatott eljárása jogorvoslati eljárás. Az  Alkotmánybíróság  a jelen aláírásgyűjtő  ív  és  az  abban feltett     kérdés    hitelesítésére    irányuló    eljárásban természetesen   vizsgálja,   hogy   a   beérkezett   kifogások megfelelnek-e   a   Ve.   78.  §  (2)   bekezdésében   foglalt feltételeknek  és  az  OVB  az aláírásgyűjtő  ív  hitelesítési eljárásában   az  Alkotmánynak  és  az  irányadó  törvényeknek megfelelően járt-e el. Eljárása  során azonban az Alkotmánybíróság e feladatát  –  ez esetben  is  –  "alkotmányos jogállásával  és  rendeltetésével összhangban"  látja el (1220/H/1992. AB határozat,  ABH  1992. 630., 631.).                               IV. Az  Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság 10/1999. (IV.   14.)  OVB  határozata  ellen  a  törvényes  határidőben benyújtott kifogások alapján az Alkotmánynak, a Ve.-nek és  az Nsztv.-nek a következő rendelkezéseit vizsgálta meg: Alkotmány  2. § (2) bekezdés: "A Magyar Köztársaságban  minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja." Alkotmány 19. § (1) bekezdés: "A Magyar Köztársaság legfelsőbb államhatalmi és népképviseleti szerve az Országgyűlés." (2)  bekezdés:  "Az  Országgyűlés a  népszuverenitásból  eredő jogait gyakorolva biztosítja a társadalom alkotmányos rendjét, meghatározza    a   kormányzás   szervezetét,    irányát    és feltételeit." (3) bekezdés: "E jogkörében az Országgyűlés a) megalkotja a Magyar Köztársaság Alkotmányát; b) törvényeket alkot; (...) k)  megválasztja a Köztársaság elnökét, a miniszterelnököt, az Alkotmánybíróság  tagjait,  az  országgyűlési  biztosokat,  az Állami   Számvevőszék  elnökét  és  alelnökeit,  a  Legfelsőbb Bíróság elnökét és a legfőbb ügyészt;..." Alkotmány     24.    §    (3)    bekezdés:    "Az    Alkotmány megváltoztatásához,  valamint  az  Alkotmányban  meghatározott egyes  döntések  meghozatalához  az  országgyűlési  képviselők kétharmadának a szavazata szükséges." Alkotmány 28/B. § (1) bekezdés: "Országos népszavazás és  népi kezdeményezés  tárgya  az  Országgyűlés  hatáskörébe   tartozó kérdés lehet." Alkotmány   28/C.  §  (1)  bekezdés:  "Országos   népszavazást döntéshozatal   vagy   vélemény-nyilvánítás   céljából   lehet tartani,   a   népszavazás   elrendelésére   kötelezően   vagy mérlegelés alapján kerül sor." (2) bekezdés: "Országos népszavazást kell tartani legalább 200 000 választópolgár kezdeményezésére." (3)  bekezdés: "Ha az országos népszavazást el kell  rendelni, az   eredményes   népszavazás   alapján   hozott   döntés   az Országgyűlésre kötelező." (4)  bekezdés:  "Mérlegelés alapján  országos  népszavazást  a köztársasági  elnök,  a  Kormány, az országgyűlési  képviselők egyharmada  vagy  100  000 választópolgár kezdeményezésére  az Országgyűlés rendelhet el." (5) bekezdés: "Nem lehet országos népszavazást tartani: a) a költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemekről és illetékekről, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvények tartalmáról, b) hatályos nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségekről, illetve az e kötelezettségeket tartalmazó törvények tartalmáról, c) az Alkotmány népszavazásról, népi kezdeményezésről szóló rendelkezéseiről, d)   az   Országgyűlés   hatáskörébe   tartozó   személyi   és szervezetalakítási (-átalakítási, -megszüntetési) kérdésekről, e) az Országgyűlés feloszlásáról, f) a Kormány programjáról, g)   hadiállapot  kinyilvánításáról,  rendkívüli  állapot   és szükségállapot kihirdetéséről, h)   a   fegyveres   erők   külföldi  vagy   országon   belüli alkalmazásáról, i)     a     helyi     önkormányzat     képviselő-testületének feloszlatásáról, j) a közkegyelem gyakorlásáról." Nsztv. 10. §: "Az Országos Választási Bizottság megtagadja  az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha a) a kérdés nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe, b) a kérdésben nem lehet országos népszavazást tartani, c) a kérdés megfogalmazása nem felel meg a törvényben foglalt követelményeknek, d)  az  aláírásgyűjtő ív nem felel meg a választási eljárásról szóló törvényben foglalt követelményeknek." Nsztv.  13.  § (1) bekezdés: "A népszavazásra feltett  konkrét kérdést   úgy   kell  megfogalmazni,  hogy  arra  egyértelműen lehessen válaszolni." (2)   bekezdés:   "A   konkrét  kérdést   a   kezdeményezésben megfogalmazott formában kell népszavazásra bocsátani." Ve.  78.  §  (2) bekezdés: "A kifogásnak tartalmaznia  kell  a törvénysértés  bizonyítékainak  megjelölését  és   a   kifogás benyújtójának   értesítési  címét.  A   hiányosan   benyújtott kifogást érdemi vizsgálat nélkül el kell utasítani." Ve.  116. § (4) bekezdés: "Az I-IX. fejezet, valamint a 89.  § rendelkezéseit  az országos népszavazáson a  jelen  fejezetben foglalt eltérésekkel kell alkalmazni." Ve.  117.  §:  "Az Országos Választási Bizottság a jogszabályi feltételeknek megfelelő aláírásgyűjtő ívet, illetőleg  kérdést a benyújtástól számított harminc napon belül hitelesíti." Ve.  118.  §  (2) bekezdés: "Valamennyi aláírásgyűjtő  ívet  a népszavazásra javasolt kérdéssel kell kezdeni. Az aláírásoknak a kérdéssel azonos oldalon kell szerepelniük." Ve.  130. § (1) bekezdés: "Az Országos Választási Bizottságnak az    aláírásgyűjtő   ív,   illetőleg   a    konkrét    kérdés hitelesítésével     kapcsolatos     döntése      ellen      az Alkotmánybírósághoz lehet kifogást benyújtani." (3)  bekezdés:  "Az  Alkotmánybíróság a kifogást  soron  kívül bírálja   el.  Az  Alkotmánybíróság  az  Országos   Választási Bizottság,     illetőleg    az    Országgyűlés     határozatát helybenhagyja,   vagy  azt  megsemmisíti,   és   az   Országos Választási   Bizottságot,  illetőleg   az   Országgyűlést   új eljárásra utasítja."                               V.                                 Az  Alkotmánybíróságnak  a  jelen ügy  kapcsán  arról  kellett állást  foglalnia, hogy az Alkotmány módosítható-e népszavazás útján.  Az  OVB  10/1999.  (IV. 14.) OVB  számú  határozatában ugyanis   úgy   foglalt  állást,  hogy  nincs  alkotmányossági akadálya az Alkotmány népszavazás útján történő módosításának, hiszen   az   Alkotmány  28/C.  §  (5)  bekezdésének   taxatív felsorolása  kizárólag az Alkotmánynak a népszavazásról  és  a népi   kezdeményezésről  szóló  rendelkezéseit  zárja   ki   a népszavazás  által  tilalmazott kérdések  közül,  s  ebből  "a contrarió" értelmezéssel levonta azt a következtetést, hogy az Alkotmányban  szabályozott bármely más kérdés  –  amelyre  nem vonatkozik kizáró ok – népszavazás tárgya lehet. 1. Az Alkotmánybíróság már számos határozatában foglalkozott a képviseleti  és  a közvetlen hatalomgyakorlás  egymáshoz  való viszonyával és elvi jellegű megállapításokat is megfogalmazott a  két hatalomgyakorlási forma viszonyára. Az Alkotmánybíróság a   2/1993.  (I.  22.)  AB  határozatban  értelmezte  azt   az alkotmányi rendelkezést, amely a népszuverenitás gyakorlásának két  formáját  tartalmazza. Az Alkotmány 2.  §  (2)  bekezdése szerint: "A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a   népszuverenitást  választott  képviselői  útján,  valamint közvetlenül    gyakorolja."   E   rendelkezés    alapján    az Alkotmánybíróság   rámutatott  arra,  hogy  "az   Alkotmányból levezethető  általános  elv  az  Országgyűlés  által   történő hatalomgyakorlás.  Ehhez képest a népszavazással  való  döntés kivételes".    Megállapította   egyben,   "hogy    a    Magyar Köztársaságban  a  népszavazás – hasonlóan  más  parlamentáris államok alkotmányos rendszeréhez – az Alkotmány keretei között a    parlamenti    hatalomgyakorlás   kiegészítésére,    annak befolyásolására   szolgáló  intézmény...   A   népszavazás   a parlamentáris  rendszerben a hatalom képviseleti gyakorlásának kiegészítésére,  befolyásolására irányul,  tehát  komplementer jellegű" 2/1993. (I. 22.) AB határozat, ABH 1993. 33., 36-37.. Az  Alkotmánybíróság  e  határozatának rendelkező  részében  – többek    között   –   megfogalmazta   azt   is,    hogy    "a népszuverenitásból fakadó jogoknak mind az Országgyűlés,  mind népszavazás   útján  történő  gyakorlása  csak  az   Alkotmány rendelkezéseinek   megfelelően  történhet.   A   népszavazásra bocsátott    kérdés    nem    foglalhat    magában     burkolt alkotmánymódosítást” (ABH 1993. 33.). E  határozat elfogadását követően az Alkotmányt módosító 1997. évi  LIX. törvény – alkotmányi szinten – “újraszabályozta”  az országos  népszavazás  és népi kezdeményezés  intézményét.  Az Alkotmánybíróság az 52/1997. (X. 14.) AB határozatában  már  e szabályozás alapján folytatott alkotmányossági vizsgálatot. Az akkor  vizsgált  és eldöntött kérdés az volt, hogy  az  azonos kötőerejű  – tehát két kötelező vagy két mérlegelési  jogkörbe tartozó  –  kezdeményezés, illetőleg a nem  azonos  kötőerejű, hanem   egy  kötelező  és  egy  mérlegelési  jogkörbe  tartozó kezdeményezés versengése esetén milyen elvek szerint lehet  és kell   alkotmányosan   eljárni.  Ebben  a   határozatában   az Alkotmánybíróság az azonos kérdésre irányuló különböző  típusú népszavazási   kezdeményezések   egymáshoz   való    viszonyát vizsgálta,  de  nem foglalt állást a népszavazásra  bocsátandó kérdések  alkotmányossága tekintetében. Az Alkotmánybíróság  a képviseleti  és  a  népszavazás útján történő hatalomgyakorlás viszonyával  kapcsolatosan a 2/1993. (I. 22.) AB  határozatban kifejtett álláspontját – a lényeget illetően – e határozatában sem     módosította,    amikor    kimondta:    “A    közvetlen hatalomgyakorlás  a  népszuverenitás  gyakorlásának  kivételes formája,  amely  azonban kivételes megvalósulása  eseteiben  a képviseleti hatalomgyakorlás fölött áll” (ABH 1997. 331.). Az  Alkotmánybíróság e határozatában azt is hangsúlyozta, hogy "az  Alkotmány  a  képviseleti és  közvetlen  hatalomgyakorlás között  nem  osztja  meg  a hatásköröket  úgy,  hogy  bizonyos kérdések  csak az egyikre, illetve csak a másikra tartoznának" (ABH 1997. 331., 340.). Az Alkotmánybíróság fenntartotta tehát korábbi    álláspontját,   amely   szerint   az    alkotmányos berendezkedést  továbbra is az jellemzi,  hogy  a  képviseleti szervek hatásköre elvileg teljes és általános, ehhez képest  a közvetlen demokrácia intézményei kivételesek. Ugyanakkor az Alkotmánybíróság a jelen ügy vizsgálata  kapcsán szükségesnek tartja hangsúlyozni, hogy az 52/1997. (X. 14.) AB határozata  –  a  konkrét alkotmányossági  problémával  szoros összefüggésben – azt mondta ki, hogy a kötelezően elrendelendő népszavazás  csak  kivételes  megvalósulása  eseteiben  áll  a képviseleti   hatalomgyakorlás   felett.   Ez   a    kivételes megvalósulás  pedig  alkotmányosnak  akkor  tekinthető,  ha  a népszavazásra    bocsátott   kérdés   összhangban    áll    az Alkotmánnyal,  és  e  kérdést legalább 200 000  választópolgár hitelesített aláírásával támogatja. E határozatában  tehát  az Alkotmánybíróság nem foglalt állást abban a kérdésben, hogy az Alkotmány ilyen népszavazással módosítható-e. Az  OVB által hitelesített kérdés – megfelelő támogatottság és érvényes, valamint eredményes népszavazás esetén – közvetlenül az  Alkotmányban foglalt egyes rendelkezések Alkotmány  19.  § (3)   bekezdés   k)   pontja  és   29/A.   §   (l)   bekezdése megváltoztatását,   illetőleg   ennek   következményeként   az Alkotmánynak a köztársasági elnök megválasztására  kialakított szabályai    módosítását    eredményezné.    Az    elbírálandó alkotmányossági probléma tehát abban foglalható össze, hogy az Alkotmány  1997.  évi, a LIX. törvénnyel  történt  módosítását követően,  a hatályos Alkotmány rendszerében a választópolgári kezdeményezés nyomán alkotmányosan népszavazásra  bocsátható-e olyan   kérdés,  amely  nyíltan  vagy  burkoltan   a   közjogi berendezkedés   alapjául   szolgáló   Alkotmány   módosítására vonatkozik. 2.  Az  Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy az 1997. évi  LIX. törvénnyel  végrehajtott alkotmánymódosítás nem  érintette  az Alkotmánynak  a  közjogi  berendezkedés  alapjait  meghatározó rendelkezéseit.   Nem   változott   az   Alkotmány   2.   §-a, változatlanok   maradtak   az  állami   berendezkedés   és   a hatalommegosztás    alkotmányos    keretei,    az    Alkotmány változatlanul rögzíti a parlamentáris kormányformát. Az   Alkotmánybíróság  1993-ban  adott  és  azóta  fenntartott értelmezése    a   népszavazás   kiegészítő   jellegéről    az Alkotmányban  rögzített parlamentáris kormányforma  lényegéből következik. A parlamentáris kormányformának a képviselet útján való  hatalomgyakorlás  a  meghatározó  formája.  A  közvetlen hatalomgyakorlás   ebben   az   alkotmányos   berendezkedésben szükségszerűen  kiegészítő,  másodlagos  forma.  Az  Alkotmány módosítása   után  is  meghatározó  jellegű   az   a   korábbi alkotmánybírósági    határozatokban   kifejezésre    juttatott álláspont,  mely  szerint  az Alkotmány  a  képviseleti  és  a közvetlen   hatalomgyakorlás   között   nem   osztja   meg   a hatásköröket úgy, hogy meghatározott kérdések csak az  egyikre vagy  csak  a  másikra tartoznának. Az 52/1997.  (X.  14.)  AB határozat    megállapította,   hogy   az    alkotmánymódosítás beiktatott az Alkotmányba kétféle hatáskörmegosztási szabályt, "ezek  egyike  tartalmi: a 28/C. § (5) bekezdése meghatározza, hogy  milyen tárgykörökről nem lehet népszavazást  tartani.  A másik  hatásköri  szabály eljárási, amely az említett  tiltott körön  kívül,  a  kötelező népszavazás  elrendelését  200  000 választópolgár kezdeményezéséhez köti a (2) bekezdésben"  (ABH 1997. 331.,340-341.). Az   Alkotmánybíróság  azonban  ebben  a   határozatában   nem vizsgálta  azt  sem,  hogy  levezethető-e  az  Alkotmányból  a parlamentáris    berendezkedés    lényegéből    és    a    két hatalomgyakorlási  forma jellegéből  –  az  alkotmányozás  (az alkotmánymódosítás)   tekintetében    –    további    tartalmi hatáskörmegosztási elv. Az  Alkotmány  mint alaptörvény, amely az állami berendezkedés alapját,  az állam és polgárainak viszonyát szabályozza,  csak az    Alkotmány   rendszerén   belül,   az   Alkotmány   által feljogosított  alkotmányozó  hatalom  által,  az  Alkotmányban meghatározott  eljárás szerint módosítható.  Az  Alkotmány  az Országgyűlés hatáskörén belül megkülönböztetetten  szabályozza az  alkotmányozást.  Az  Alkotmánybíróság  több  határozatában megállapította,    hogy    az   Alkotmány    megalkotása    és megváltoztatása  kizárólag az Országgyűlés jogkörébe  tartozik és    az   Országgyűlés   e   jogkörében   alkotmányosan    az alkotmánymódosításra  irányadó eljárási  és  határozathozatali követelmények   betartásával,  alkotmánymódosításra   irányuló közvetlen   és  kifejezett  alkotmányozó  hatalmi  rendelkezés alapján járhat el. 1260/B/1997. AB határozat, ABH 1998.  816., 819.; 30/1998. (VI. 25.) AB határozat, ABH 1998. 220., 234.  A szervezeti   azonosság  ellenére  az  Alkotmány  rendelkezései alapján   különbséget  kell  tenni  az   alkotmányozó   és   a törvényhozó   hatalom  között.  Amikor  az   Országgyűlés   az Alkotmány   19.   §   (3)  bekezdés  a)  pontjában   rögzített hatáskörében  jár  el,  alkotmányozó  hatalmat   gyakorol   az Alkotmány 24. § (3) bekezdésében szabályozott eljárás szerint. Az  Alkotmány  e  rendelkezései egyértelműen  az  Országgyűlés hatáskörébe    utalják   az   Alkotmány    elfogadásáról    és módosításáról  való  döntést. Ebből  az  következik,  hogy  az Alkotmány  –  választópolgári kezdeményezésre – népszavazással nem   módosítható.   Az   Alkotmány   alapján   az   Alkotmány rendelkezéseinek megállapítása az Országgyűlés hatásköre  volt és  maradt  az  1997-es  alkotmánymódosítást  követően  is.  A népszavazással   kapcsolatos   alkotmánymódosítás   során   az Országgyűlés mint az alkotmányozó hatalom nem határozta meg  a népszavazásnak  az alkotmányozásban betöltött szerepét,  azaz, nem bírálta felül az Alkotmánybíróság által a 2/1993. (I. 22.) AB   határozatban  megállapított  követelményt,  mely  szerint népszavazással nem lehet az Alkotmányt módosítani. Az  alkotmányozási eljárás nemzetközi áttekintése  alapján  is azt  állapíthatta meg az Alkotmánybíróság, hogy a  népszavazás általában  kiegészítő alkotmányozó hatalomként  van  jelen  az alkotmányozás  folyamatában; a népszavazás  funkciója  csaknem kizárólag   a   képviselet  által  elfogadott  alkotmányszöveg megerősítése vagy elvetése. Mindezeket  figyelembe véve megállapítható, hogy az  Alkotmány módosítására  irányuló kérdésben nem írható ki választópolgári kezdeményezésre  olyan  népszavazás, amely  az  Országgyűlésre kötelező  volta  miatt  elvonná az  Országgyűlés  alkotmányozó hatáskörét. 3.  Az Alkotmánybíróság a következőkben azt vizsgálta, hogy az OVB    által    elbírált   kérdésben   az    aláírásgyűjtéssel kezdeményezett  népszavazás eredményezheti-e  az  Országgyűlés alkotmányozó hatáskörének elvonását. Az   Alkotmány  28/C.  §  (2)  és  (3)  bekezdése  alapján   a választópolgárok  által kezdeményezett  népszavazás  esetén  a kezdeményezők,  illetve a tőlük összegyűjtött és  hitelesített aláírások  számától  függ az, hogy az érvényes  és  eredményes népszavazás eredménye kötelező-e az Országgyűlésre  vagy  sem. Az  Alkotmány megfelelő szabályai úgy rendelkeznek, hogy ha az összegyűjtött  aláírások  száma  a  200  000-t  meghaladja,  a népszavazást  kötelező  elrendelni,  és  ebben  az  esetben  a népszavazás    eredménye    köti    az    Országgyűlést.     A választópolgárok által kezdeményezett, olyan  kérdésben  kiírt népszavazás    esetén,   amely   népszavazás   az    Alkotmány módosítására   irányul,  ha  összegyűlik  a  megfelelő   számú aláírás,  az  eredményes népszavazás  –  mivel  a  népszavazás eredménye  köti az Országgyűlést –, gyakorlatilag az Alkotmány módosítása tárgyában való döntést is jelenti. Ebben az esetben tehát  a népszavazás, és nem az Országgyűlés határozza meg  az érintett  alkotmányi rendelkezés tartalmát, azaz a népszavazás az  Országgyűlés  helyett  – annak  az  Alkotmány  24.  §  (3) bekezdésében   foglalt  hatáskörét  elvonva  –  módosítja   az Alkotmányt.     A     népszavazásra     bocsátandó      kérdés megfogalmazásakor, a kérdés hitelesítésekor, az aláírásgyűjtés megkezdésekor   nem  ítélhető  meg,  hogy  az   aláírásgyűjtés fakultatív  vagy kötelező és ügydöntő népszavazáshoz  vezet-e. Sem  az aláírásgyűjtés szervezői, sem a népszavazást elrendelő Országgyűlés  nem  rendelkezik befolyással a  választópolgárok által  kezdeményezett  népszavazás  jellegére.  A  népszavazás kötelező  és  ügydöntő  jellege  –  az  Alkotmány  hivatkozott rendelkezéseiből  következően – az  aláírások  számától  függ, ezért   a   népszavazásra  bocsátandó  kérdés  hitelesítésekor számolni  kell  azzal,  hogy  a választópolgári  kezdeményezés eredménye kötelező és ügydöntő népszavazás lesz. Mindezek  alapján az Alkotmánybíróság megállapította,  hogy  – mivel  az  aláírásgyűjtés  az  aláírók  számától  függően   az Alkotmány  28/C.  §  (2)-(3)  bekezdése  alapján  kötelező  és ügydöntő  népszavazás elrendeléséhez vezethet –  az  Alkotmány módosítására   irányuló   kérdésben   választópolgárok   által kezdeményezett népszavazásnak nincs helye. 4.   A   kifejtettekre  tekintettel  nem  helytálló   az   OVB határozatának a kérdés hitelesítése mellett szóló  indokolása, mely szerint az Alkotmány módosítása nem szerepel az Alkotmány 28/C.  § (5) bekezdésében szabályozott kizáró okok között,  és azt,  hogy  az  alkotmányozói akarat nem is  irányulhatott  az alkotmánymódosítási   kérdések   kizárására,   bizonyítja    e rendelkezés c) pontja, amely csak az Alkotmánynak az  országos népszavazás  és  népi  kezdeményezésre  vonatkozó   szabályait sorolja a tiltott kérdések közé. Az  Alkotmány  28/C.  §  (5)  bekezdése  a  népszavazásra  nem bocsátható kérdéseket határozza meg. Ezekben a kérdésekben sem kötelező, sem fakultatív, sem ügydöntő, sem véleménynyilvánító népszavazásnak  nincs  helye. Az Alkotmánybíróság  álláspontja szerint  azonban  az Alkotmányból – a taxatív módon  felsorolt tiltott kérdéskörökön kívül – a népszavazásnak más korlátai is levezethetők.   A   kifejtettek  alapján   alkotmánymódosítási kérdésekben  sem  kizárt a népszavazás elrendelése,  de  az  a népszavazásnak csak olyan formája lehet, amely  nem  ad  módot arra,  hogy a népszavazás átvegye az Országgyűlés alkotmányozó hatáskörét  és nem zárja ki azt, hogy az Országgyűlés  döntsön az  Alkotmány  megváltoztatásáról.  Az  ügydöntő  (megerősítő) népszavazás  elrendelésére csak az Országgyűlés alkotmányozási (alkotmánymódosítási) eljárását követően kerülhet sor. 5.  Az  előzőekben  kifejtettek  alapján  az  Alkotmánybíróság megállapította:  a  jelen  eljárásban vizsgált,  népszavazásra feltett    kérdés,    amely   az   Országgyűlés    kizárólagos alkotmányozói  jogkörébe  tartozó  –  az  Országgyűlés   által választott   köztársasági  elnöki  intézményre   vonatkozó   – alkotmányos  rend megváltoztatásának, az Alkotmány 29/A.-29/D. §-okba   foglalt  rész  kifejezett  módosításának   kényszerét eredményezheti,   az   Alkotmány  24.   §   (3)   bekezdésében foglaltakkal  ellentétes, ezért az Nsztv. 10.  §  b)  pontjára figyelemmel, az aláírásgyűjtő ív nem hitelesíthető. Erre  tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy  az Országos   Választási  Bizottságnak  az  országos  népszavazás kitűzésére   irányuló   aláírásgyűjtő   ív   mintapéldányának, illetőleg  az  azon  szereplő  kérdés  hitelesítése  tárgyában hozott  10/1999. (IV.14.) OVB számú határozata alkotmánysértő, ezért   azt   megsemmisítette  és   az   Országos   Választási Bizottságot új eljárás lefolytatására utasította. E  döntésére  tekintettel  az  Alkotmánybíróság  nem  tartotta szükségesnek   az   indítványok  további   részének   tartalmi vizsgálatát. 6.  Az  Alkotmánybíróság jelen határozatát az  Abtv.  41.  §-a alapján a Magyar Közlönyben közzétenni rendelte.                        Dr. Németh János                   az Alkotmánybíróság elnöke                      előadó alkotmánybíró                                  Dr. Bagi István                               Dr. Czúcz Ottó  alkotmánybíró                                  alkotmánybíró                                  Dr. Erdei Árpád                          Dr. Harmathy Attila  alkotmánybíró                                  alkotmánybíró                                  Dr. Holló András                             Dr. Kiss László  alkotmánybíró                                  alkotmánybíró                                  Dr. Strausz János         Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva  alkotmánybíró                                  alkotmánybíró .

English:
English: .
Petition filed: .
Subject of the case: .	Article 28/C.5.c of the Constitution according to which a national referendum may not be held on the provisions of the Constitution on national referendums and popular initiatives
Number of the Decision: .	25/1999. (VII. 7.)
Date of the decision: .	07/06/1999
. CODICES summary: http://www.codices.coe.int/NXT/gateway.dll/CODICES/precis/eng/eur/hun/hun-1999-3-007?fn=document-frameset.htm$f=templates$3.0
.