A döntés szövege:
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének
megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány
tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a felsőoktatásról
szóló 1993. évi LXXX. törvény 72. §-ának s) pontja, illetve
129. §-a alkotmányellenes, ezért azokat megsemmisíti.
2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a többciklusú,
lineáris felsőoktatási képzési szerkezet bevezetésének egyes
szabályairól és az első képzési ciklus indításának
feltételeiről szóló 252/2004. (VIII. 30.) Korm. rendelet
alkotmányellenes, ezért azt megsemmisíti.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben
közzéteszi.
Indokolás
I.
Az indítványozó az egyes oktatási tárgyú, az oktatási jogok
érvényesítésének elősegítését, valamint a felsőoktatási
intézmény- és képzési rendszer fejlesztését szolgáló
törvények módosításáról szóló 2004. évi LX. törvény (a
továbbiakban: Fotm.) 4. § (2) bekezdése, valamint a
többciklusú, lineáris felsőoktatási képzési szerkezet
bevezetésének egyes szabályairól és az első képzési ciklus
indításának feltételeiről szóló 252/2004. (VIII. 30.) Korm.
rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet)
alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését
kezdeményezte az Alkotmánybíróságnál.
Az indítványozó hivatkozott arra, hogy a Fotm. 4. §
(2) bekezdése a felsőoktatásról szóló 1993. évi LXXX. törvény
(a továbbiakban: Fot.) 72. §-át egy új, s) ponttal
egészítette ki. A Fot. 72. §-ának s) pontja ad a Kormánynak
felhatalmazást arra, hogy „meghatározza a 129. § szerinti a
84-86. §-ban foglaltaktól eltérő szerkezetű, tartalmú és
időtartamú – az oktatási miniszter külön engedélye alapján
indítható – többciklusú képzés bevezetésének szabályait és a
képzés feltételeit”. Ennek az új törvényi felhatalmazásnak az
eredményeként született meg a Korm. rendelet.
Az indítványozó a kifogásolt törvényi rendelkezés és a Korm.
rendelet alkotmányellenességének megállapítását az Alkotmány
8. § (1) és (2) bekezdésére, 16. §-ára, 70/F. § (1) és
(2) bekezdésére, valamint 70/G. § (1) bekezdésére, illetve a
jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban:
Jat.) 5. § i) pontjára hivatkozva kezdeményezte.
Az indítványozó a Korm. rendelet tartalmát elemezve
rámutatott arra, hogy a Korm. rendelet a Fot.-ban
szabályozott oktatásszerkezeti megoldás helyett más
oktatásszervezési forma bevezetését teszi kötelezővé. Az
indítványozó álláspontja szerint a Korm. rendeletben
meghatározott oktatásszervezési forma ellentétes az
Alkotmánynak az ifjúság védelméről szóló rendelkezésével,
valamint a művelődéshez való alkotmányos joggal, illetve a
tudományos élet szabadságával.
Az indítványozó kifogásolta továbbá, hogy a Fotm. 4. §
(2) bekezdése felhatalmazást adott a Kormánynak egy olyan
szabályozás megalkotására, amelyet a művelődéshez való
alkotmányos joggal, a tudományos élet szabadságával, valamint
az Alkotmány 8. § (1) és (2) bekezdésével, illetve a Jat.
5. § i) pontjával összefüggésben „mindenképpen törvényi
szintű jogszabályban kellett volna meghatározni”. Az
indítványozó szerint még a Fotm. előterjesztője is
egyetértett azzal, hogy a Fotm. 4. § (2) bekezdése
törvényhozási tárgykörbe tartozó szabályozás megalkotására
adott felhatalmazást a Kormánynak. A Fotm. 4. §
(2) bekezdésének „hivatalos (a Kormány által előterjesztett)”
indokolása szerint ugyanis a Fot.-ba beiktatott új
felhatalmazó rendelkezés alapján a Kormánynak csak „a
felsőoktatás képzési szerkezetét megváltoztató törvényi
szabályozást megelőző időszakban” kell rendeletet alkotnia.
Az indítványozó szerint tehát a később megalkotandó törvényt
kívánták kormányrendelettel pótolni.
II.
1. Az Alkotmánynak az indítvánnyal érintett rendelkezései:
„8. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen
és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben
tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége.
(2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és
kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg,
alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.”
„16. § A Magyar Köztársaság különös gondot fordít az ifjúság
létbiztonságára, oktatására és nevelésére, védelmezi az
ifjúság érdekeit.”
„35. § (1) A Kormány
(…)
b) biztosítja a törvények végrehajtását;
(…)”
„35. § (2) A Kormány a maga feladatkörében rendeleteket
bocsát ki, és határozatokat hoz. Ezeket a miniszterelnök írja
alá. A Kormány rendelete és határozata törvénnyel nem lehet
ellentétes. A Kormány rendeleteit a hivatalos lapban ki kell
hirdetni.”
„37. § (3) A Kormány tagjai feladatuk ellátása körében
rendeleteket adhatnak ki. Ezek azonban törvénnyel vagy a
Kormány rendeletével és határozatával nem lehetnek
ellentétesek. A rendeleteket a hivatalos lapban ki kell
hirdetni.”
„70/F. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja az állampolgárok
számára a művelődéshez való jogot.
(2) A Magyar Köztársaság ezt a jogot a közművelődés
kiterjesztésével és általánossá tételével, az ingyenes és
kötelező általános iskolával, képességei alapján mindenki
számára hozzáférhető közép- és felsőfokú oktatással, továbbá
az oktatásban részesülők anyagi támogatásával valósítja meg.”
„70/G. § (1) A Magyar Köztársaság tiszteletben tartja és
támogatja a tudományos és művészeti élet szabadságát, a
tanszabadságot és a tanítás szabadságát.”
2. A Jat. érintett rendelkezései:
„5. § Az állampolgárok alapvető jogai és kötelességei körében
törvényben kell szabályozni különösen
(…)
i) az oktatást és a közművelődést,
(…)”
„15. § (1) A végrehajtási jogszabály alkotására adott
felhatalmazásban meg kell határozni a felhatalmazás
jogosultját, tárgyát és kereteit. A felhatalmazás jogosultja
a jogi szabályozásra másnak további felhatalmazást nem adhat.
(2) A szabályozás tárgykörébe tartozó alapvető jogok és
kötelességek szabályozására nem lehet felhatalmazást adni.”
3. A Fot. érintett rendelkezései:
„72. § A Kormány a felsőoktatással kapcsolatos feladatai
körében
(…)
s) meghatározza a 129. § szerinti a 84-86. §-ban foglaltaktól
eltérő szerkezetű, tartalmú és időtartamú – az oktatási
miniszter külön engedélye alapján indítható – többciklusú
képzés bevezetésének szabályait és a képzés feltételeit.”
„84. § (1) A felsőoktatási intézményekben felsőfokú
szakképzés, egyetemi és főiskolai szintű alapképzés,
általános és szakirányú továbbképzés, valamint doktori képzés
folyhat nappali tagozaton, illetőleg más formában (pl. esti,
levelező, távoktatás).
(2) A képzés szintjei:
a) felsőfokú szakképzés;
b) főiskolai szintű képzés
- főiskolai szintű alapképzés
- szakirányú továbbképzés;
c) egyetemi szintű alapképzés;
d) posztgraduális képzés
- szakirányú továbbképzés
- doktori, illetve mesterképzés.
(3) A főiskolák felsőfokú szakképzést, főiskolai szintű
alapképzést, főiskolai szakirányú továbbképzést, az egyetemek
felsőfokú szakképzést, főiskolai és egyetemi szintű
alapképzést, szakirányú továbbképzést, doktori képzést, a
művészeti egyetemek, valamint más egyetemek művészeti
szakjaikon mesterképzést folytatnak. A főiskolák egyes
szakokon – a megfelelő akkreditációs eljárás alapján –
egyetemi szintű alapképzést is folytathatnak.
(4) Távoktatásban a képesítési követelményekkel
meghatározott, illetve szakindítási engedéllyel rendelkező
alapképzési vagy szakirányú továbbképzési szakok vagy
felsőfokú szakképzések akkor indíthatók, ha a Magyar
Akkreditációs Bizottság a felsőoktatási intézmény kérésére a
képzés tananyaga, az oktatásban alkalmazott ismeretátadási,
tanulási módszerek, az ehhez készített speciális taneszközök
alapján azokat olyannak ítélte, amelyek birtokában a
képesítési, illetve képzési követelmények teljesíthetők.
85. § (1) Felsőfokú szakképzésben felsőfokú szakképesítést
igazoló bizonyítványt a szakmai követelmények szerinti
legalább kétéves képzésben lehet megszerezni.
(2) A főiskolai végzettséget a képesítési követelmények
szerinti legalább hároméves nappali képzésben lehet
megszerezni.
(3) Az egyetemi végzettséget a képesítési követelmények
szerinti, legalább négyéves nappali képzésben lehet
megszerezni.
(4) Az egyetemi alapképzés képesítési követelmények szerinti
tanulmányi ideje az öt évet kivételes esetben haladhatja meg.
A főiskolai alapképzés képesítési követelmények szerinti
tanulmányi ideje négy évnél hosszabb nem lehet.
(5) A szakirányú továbbképzés a képesítési követelmények
szerint, nappali képzés keretében legalább egy, legfeljebb
három év.
(6) Más oktatási formákban a képzési idő – az alkalmazott
oktatási formától és módszerektől függően – a (2)-(3) és (5)
bekezdésben meghatározott időtartammal azonos vagy hosszabb.
(7) A doktori képzésben a tanulmányi idő tartama három év.
(8) A főiskolai végzettség a képesítési követelmények szerint
feljogosít a tanulmányok egyetemi folytatására.
86. § (1) A felsőoktatási intézményben megszerezhető
végzettség, illetőleg a szakképesítés szakmai követelményeit
a képesítési követelmények határozzák meg.
(2) Az alapképzésben és a szakirányú továbbképzésben a
képesítési követelmények szakok szerint tartalmazzák a
képzési cél meghatározását, az oktatandó főbb tanulmányi
területeket és ezek arányait, a képzési időt félévekben
meghatározva, a legkisebb teljesítményt összóraszámban,
illetve kreditben vagy egyéb megfelelő számítási módon
meghatározva, a szigorlati tárgyakat, a záróvizsga típusát,
tárgyait, eredményének kiszámítási módját, a szakdolgozat,
diplomamunka követelményeit, a végzettség szintjét, a
szakképzettséget és a hozzájuk kapcsolódó cím megnevezését,
továbbá a szak (szakterület) szempontjából lényeges más
rendelkezéseket.
(3) A doktori fokozat megszerzésének feltételeit az egyetem a
doktori szabályzatában állapítja meg.”
„129. § 2006. szeptember 1-jéig a felsőoktatási intézmények
alapképzésben az Ftv. 84-86. §-aiban foglaltaktól eltérő
szerkezetű, tartalmú és időtartamú többciklusú képzést,
kormányrendeletben meghatározott feltételek szerint, az
oktatási miniszter külön engedélyével indíthatnak.”
4. A Fotm. érintett rendelkezései:
„4. § (2) Az Ftv. 72. §-a a következő s) ponttal egészül ki:
(A Kormány a felsőoktatással kapcsolatos feladatai körében)
»s) meghatározza a 129. § szerinti a 84-86. §-ban
foglaltaktól eltérő szerkezetű, tartalmú és időtartamú – az
oktatási miniszter külön engedélye alapján indítható –
többciklusú képzés bevezetésének szabályait és a képzés
feltételeit.«”
„5. § (2) Az Ftv. 129. §-a helyébe a következő rendelkezés
lép:
»129. § 2006. szeptember 1-jéig a felsőoktatási intézmények
alapképzésben az Ftv. 84-86. §-aiban foglaltaktól eltérő
szerkezetű, tartalmú és időtartamú többciklusú képzést,
kormányrendeletben meghatározott feltételek szerint, az
oktatási miniszter külön engedélyével indíthatnak.«”
III.
Az indítvány megalapozott.
Az Alkotmánybíróság egy korábbi határozatának megfelelően
rámutat arra, hogy „ha az indítványozó egy új rendelkezés
tartalmának alkotmányellenességét állítja, akkor az
Alkotmánybíróság nem az új rendelkezést hatályba léptető,
hanem a módosítás révén az új rendelkezést magába foglaló
(inkorporáló) jogszabály alkotmányellenességét vizsgálja
meg.” [8/2003. (III. 14.) AB határozat, ABH 2003, 74, 81.]
Ennek megfelelően az Alkotmánybíróság az alkotmányossági
vizsgálatot a jelen esetben is az indítványozó által támadott
Fotm. 4. § (2) bekezdése helyett, az új rendelkezést magába
foglaló Fot. 72. §-ának s) pontjával kapcsolatban végezte el.
1. Az Alkotmánybíróság elsősorban azt az indítványi elemet
vizsgálta, amely szerint alkotmányellenesnek minősül az, hogy
a törvényhozási tárgykörbe tartozó szabályozást a Fot. 72. §-
ának s) pontja szerinti felhatalmazás alapján
kormányrendeletbe foglalták.
Az Alkotmánybíróság a szabályozási szint kérdésével már
többször foglalkozott. Az Alkotmánybíróság korábbi
határozatában már rámutatott arra, hogy az „államnak az
alapjogok biztosítására vonatkozó kötelezettségéből magától
értetődően következik, hogy az alapvető jogokat csak az
Alkotmányban megengedett módon korlátozhatja. Erre
vonatkozóan az Alkotmány 8. § (2) bekezdése az irányadó,
amely szerint az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó
szabályokat törvény állapítja meg.” [27/2002. (VI. 28.) AB
határozat, ABH 2002, 143, 146.]
Az Alkotmánybíróság 4/1993. (II. 12.) AB határozata –
hivatkozva a 64/1991. (XII. 17.) AB határozatra – az alapvető
jogok korlátozásával kapcsolatban kifejtette továbbá, hogy
„az alapjog nem minden vonatkozásában törvényhozási tárgy. Az
Alkotmánybíróság megállapította, hogy »nem mindenfajta
összefüggés az alapjogokkal követeli meg a törvényi szintű
szabályozást. Valamely alapjog tartalmának meghatározása és
lényeges garanciáinak megállapítása csakis törvényben
történhet, törvény kell továbbá az alapjog közvetlen és
jelentős korlátozásához is. Közvetett és távoli összefüggés
esetében azonban elegendő a rendeleti szint is. Ha nem így
lenne, mindent törvényben kellene szabályozni.« Ebből az
Alkotmánybíróság azt a következtetést is levonta, hogy
»mindig csak a konkrét szabályozásról állapítható meg, hogy –
az alapjoggal való kapcsolata intenzitásától függően –
törvénybe kell-e foglalni vagy sem.«” (ABH 1993, 48, 60.)
2. Az Alkotmánybíróság a korábbi gyakorlatának megfelelően
tehát a továbbiakban azt vizsgálta, hogy a Fot. 72. §-ának
s) pontja szerinti felhatalmazás alapján megalkotott Korm.
rendelet törvényhozási tárgykörbe tartozó szabályozást
tartalmaz-e vagy sem. Ennek megállapításához az
Alkotmánybíróság először is szükségesnek tartotta, hogy
vsszehasonlítsa egymással a Fot. 84-86. §-ába foglaltakat,
illetve a Fot. 72. §-ának s) pontja szerinti felhatalmazás
eredményeként az ettől eltérő szabályozást tartalmazó Korm.
rendeletet. Az Alkotmánybíróság ezt követően vont le
következtetést a vizsgált szabályozásnak az alapjogokkal
fennálló kapcsolatára vonatkozóan.
2.1. A Fot. felsőfokú képzésről szóló hatodik részének az
elején a 84-86. § állapítja meg a felsőoktatási képzési
szerkezetre vonatkozó lényeges szabályokat. A Fot. 84-86. §-
a, mint ahogy arra a törvény 21. Fejezetének címe is
hivatkozik, meghatározza a felsőoktatási intézményekben
folytatható képzési szinteket, valamint a felsőfokú képzés
szakmai követelményeit, vagyis a képesítési követelményeket.
A Fot. 84. §-a szerint a felsőoktatási intézményekben
felsőfokú szakképzés, egyetemi és főiskolai szintű
alapképzés, általános és szakirányú továbbképzés, valamint
doktori képzés folytatható. A 84. § rögzíti továbbá azt is,
hogy a felsőoktatási intézmények közül a főiskolák és az
egyetemek az előbb felsoroltak közül milyen szintű képzést
folytathatnak. Az egyes képzési szintekhez kapcsolódóan a
85. §-ban kerül meghatározásra a képzésnek megfelelő
végzettség megszerzéséhez szükséges idő. Felsőfokú
szakképesítést igazoló bizonyítványt legalább kétéves,
főiskolai végzettséget legalább hároméves nappali, egyetemi
végzettséget legalább négyéves nappali képzés alapján lehet
megszerezni. Az egyetemi alapképzés tanulmányi ideje az öt
évet kivételes esetben haladhatja meg, míg a főiskolai
alapképzés tanulmányi ideje négy évnél hosszabb nem lehet. A
szakirányú továbbképzés nappali képzés keretében legalább
egy, legfeljebb három év. A doktori képzésben a tanulmányi
idő tartama három év. A Fot. 86. §-a állapítja meg továbbá,
hogy az alapképzés és a szakirányú továbbképzés szakmai
követelményeit a képesítési követelmények határozzák meg, s
általános jelleggel rögzíti, hogy a képesítési követelmények
mit tartalmazzanak.
A Fot. 84-86. §-ához képest a Korm. rendelet a felsőoktatási
intézményekben folytatható képzési szerkezetet a törvénytől
teljesen eltérő módon határozza meg, vagyis a felsőoktatás
új, a korábbitól teljesen eltérő képzési szerkezetét hozza
létre, és egyúttal ennek az új képzési szerkezetnek
(többciklusú, lineáris felsőoktatási képzési szerkezet) a
bevezetéséről rendelkezik. A felsőoktatási képzést két,
illetve három szintre (a Korm. rendelet megfogalmazása
szerint: ciklus) tagolja. A Korm. rendelet szerint az
alapképzés a felsőfokú képzés első ciklusa. Az alapképzés
legalább három, legfeljebb négy éves, amelynek elvégzése után
a hallgatók alapfokozatot szereznek (alapfokozat,
baccalaures, bachelor). Az alapfokozat végzettséget és
szakképzettséget nyújt a munkaerőpiacon történő
elhelyezkedéshez, továbbá felkészít a képzési rendszer
második, mesterképzési ciklusába történő belépésre. A
felsőfokú képzés második ciklusa az ún. mesterképzés,
amelynek időtartama másfél, legfeljebb két év. A mesterképzés
végén mesterfokozat (magister, master) szerezhető, mely
szintén végzettséget tanúsít és szakképzettséget nyújt a
munkaerőpiacon történő elhelyezkedéshez, továbbá felkészít
immáron a képzési rendszer harmadik, doktori képzési
ciklusába történő belépésre. A mesterképzést tehát követheti
a doktorképzés, a felsőfokú képzés harmadik ciklusa. A Korm.
rendelet 1. számú melléklete az új képzési szerkezetre való
áttérés érdekében az egész felsőoktatásra vonatkozóan képzési
területekre, és azon belül képzési ágakra lebontva egyenként
megnevezi az alapképzésben indítható szakokat (alapszak), az
alapszakhoz kapcsolódó képzési krediteket és a felvételi
jelentkezés módját. A Korm. rendelet 2. számú melléklete
pedig a többciklusú, lineáris képzési rendszer szakjainak és
képesítési követelményeket meghatározó jogszabályok szerint
szakindítási engedély alapján indított egyetemi és főiskolai
szintű alapképzési szakoknak a megfeleltetéséről rendelkezik.
Ennek keretében szintén képzési területekre, és azon belül
képzési ágakra lebontva rögzíti, hogy a Korm. rendelet
alapján indítható alapszakok főiskolai, illetve egyetemi
szintű szaknak minősülnek, s a képesítési követelmények
szerinti szakokon az egész országra vonatkozóan taxatíve
meghatározza a szakindítási engedélyt kapott felsőoktatási
intézményeket. A Korm. rendelet továbbá generális jelleggel
szabályozza az alapszakok létesítési és indítási eljárását.
Az új képzési szerkezet bevezetésével a Korm. rendelet a
törvényi képesítési követelményektől is eltér, s általános
jelleggel meghatározza az alapszak képzési és kimeneti
követelményeit. Ehhez kapcsolódóan a Korm. rendelet rögzíti
az alapszakok képzési és kimeneti követelményeinek a
megalkotására vonatkozó eljárást, illetve a 13. §
(4) bekezdése szerint az alapszakok képzési és kimeneti
követelményeit 2006. szeptember 1-jétől felmenő rendszerben
kell életbe léptetni.
2.2. Megállapítható tehát, hogy a felsőfokú képzés két
egymástól teljesen eltérő szerkezetét szabályozza a Fot. 84-
86. §-a is és a Korm. rendelet is. Az Alkotmánybíróság ezért
a továbbiakban a felsőfokú képzés szerkezetére vonatkozó
szabályozásnak az alapjogokkal való kapcsolatát vizsgálta.
Az Alkotmánybíróság korábban már rámutatott arra, hogy az
Alkotmány 70/F. §-a értelmében „a Magyar Köztársaság
biztosítja az állampolgárok számára a művelődéshez való
jogot, mégpedig a közművelődés kiterjesztésével és
általánossá tételével, az ingyenes és kötelező általános
iskolával, képességei alapján mindenki számára hozzáférhető
közép- és felsőfokú oktatással, továbbá az oktatásban
részesülők anyagi támogatásával.” [18/1994. (III. 31.) AB
határozat, ABH 1994, 88, 89.]
Az Alkotmánybíróság kifejtette továbbá, hogy „az oktatáshoz
való jognak az Alkotmány 70/F. § (2) bekezdésében található
megfogalmazása a felsőoktatás tekintetében a megfelelő
képességgel rendelkezők számára biztosítja a felsőoktatási
intézményben felsőfokú tanulmányok folytatásához való jogot.
Ennek alapján az államra sokirányú szabályozási, szervezési
és ellátási feladatok hárulnak az állami és a nem állami
felsőoktatási intézmények működési feltételeinek
kialakításában.” [35/1995. (VI. 2.) AB határozat, ABH 1995,
163, 166.]
Az oktatáshoz való jog részeként a felsőfokú tanulmányok
folytatásához való jog gyakorlása tehát csak úgy
biztosítható, ha az állam megteremti a felsőfokú tanulmányok
folytatásának a feltételeit. A felsőfokú tanulmányok
folytatásának elengedhetetlen feltétele, hogy meghatározásra
kerüljenek azok a képzési formák, vagyis a felsőfokú képzés
szerkezete, amelynek keretében felsőfokú tanulmányok
folytatására lehetőség nyílik. A felsőfokú tanulmányok
folytatását lehetővé tevő képzési formák a felsőoktatási
intézményben megszerezhető végzettség szakmai
követelményeinek, vagyis a képesítési követelmények általános
jellegű szabályozásával nyernek tartalmi meghatározást.
Mindennek következtében a képzési formáknak, a felsőfokú
képzés szerkezetének, valamint a képesítési követelményeknek
általános jelleggel történő szabályozása a felsőfokú
tanulmányok folytatásának, s ezáltal a felsőfokú tanulmányok
folytatásához való jog biztosításának is lényeges garanciáját
jelenti.
Tekintettel az Alkotmány 8. § (2) bekezdésére az Alkotmány
70/F. § (2) bekezdése szerinti művelődéshez való alapjog
„tartalmának meghatározása és lényeges garanciáinak
megállapítása csakis törvényben történhet” [4/1993. (II. 12.)
AB határozat, ABH 1993, 48, 60.]. Az alapjoggal való
közvetlen és jelentős összefüggés esetén elengedhetetlen a
törvényi szintű szabályozás. Ezt a követelményt rögzíti a
Jat. 5. §-a is, amikor az alapvető jogokkal és
kötelességekkel összefüggésben a törvényi szabályozást
igénylő tárgyköröket felsorolja. A Jat. 5. § i) pontja – az
alapvető jogokkal való kapcsolatra tekintettel – az oktatást
és a közművelődést is felveszi a törvényhozási tárgykörök
közé. Az oktatást és közművelődést érintő törvényhozási
tárgykörök tekintetében tehát csak azokkal közvetett és
távoli összefüggésben lévő tárgykörök esetében – akkor is
csak megfelelő törvényi felhatalmazás alapján – elegendő a
rendeleti szintű szabályozás.
3. A felsőfokú képzés szerkezetével, a képzési szintekkel és
a képesítési követelményekkel kapcsolatosan a Korm. rendelet
megalkotására a Fot. 72. §-ának s) pontja adott
felhatalmazást. A Fot. 72. §-ának s) pontjával, illetve az
annak alapján kibocsátott Korm. rendelettel alapvető jog
tartalmát meghatározó, tehát törvényhozási tárgykörbe tartozó
tárgykörnek végrehajtási jogszabályba foglalására került sor.
A Fot. 84-86. §-ába foglaltaktól eltérő szerkezetű, tartalmú
és időtartamú többciklusú képzés bevezetésének szabályai és a
képzés feltételei meghatározásával a Fot. 72. §-ának
s) pontja, illetve az annak alapján kibocsátott Korm.
rendelet nem a törvény által már szabályozott felsőfokú
képzési szerkezetnek és képzési feltételeknek a törvény
szerinti végrehajtásáról rendelkezett. A felhatalmazó
rendelkezés és a végrehajtási jogszabály épphogy a Fot. 84-
86. §-ába foglaltaktól eltérő képzési szerkezet bevezetésére
és képzési feltételek meghatározására vonatkozott.
Az állami szervek – köztük a Kormány – jogalkotó hatáskörét
átfogóan az Alkotmány és a Jat. szabályozza. A Jat. 15. §-
ának (1) bekezdése szerint a végrehajtási jogszabály
alkotására adott felhatalmazásban meg kell határozni a
felhatalmazás jogosultját, tárgyát és kereteit. A Jat. 15. §
(2) bekezdése értelmében a szabályozás tárgykörébe tartozó
alapvető jogok és kötelezettségek szabályozására nem lehet
felhatalmazást adni. Az alapjogok tartalmát meghatározó
szabályozást azért nem lehet végrehajtási jogszabályba
foglalni, mert az alapvető jogokra és kötelességekre
vonatkozó szabályokat – az Alkotmány 8. § (2) bekezdése
szerint – minden esetben törvénynek kell megállapítania. A
Kormány – az Alkotmány 35. § (1) bekezdés b) pontjában
foglalt felhatalmazás alapján – csupán a „törvények
végrehajtását biztosítja és ehhez hatáskörében eljárva
rendeleteket bocsáthat ki” (507/B/1995. AB határozat, ABH
1996, 527, 528.), de törvényhozási tárgykörben a Kormány nem
alkothat rendeletet.
Amennyiben tehát alapvető jogok és kötelezettségek
tartalmának a szabályozására felhatalmazást adnak a
Kormánynak, akkor az ellentétes az Alkotmány 8. §
(2) bekezdésébe és 35. § (1) bekezdés b) pontjába, valamint a
Jat. 15. § (2) bekezdésében foglaltakkal. Az Alkotmány 8. §
(2) bekezdésével, 35. § (1) bekezdés b) pontjával, továbbá a
Jat. 15. § (2) bekezdésével ellentétes felhatalmazás alapján
kiadott végrehajtási jogszabály pedig – az Alkotmánybíróság
korábbi határozataiban foglaltaknak megfelelően – az
Alkotmány 35. § (2) bekezdésének, illetve 37. §
(3) bekezdésének sérelmét is megvalósítja [pl.: 27/2002.
(VI. 28.) AB határozat, ABH 2002, 143, 148.]. A törvényhozási
tárgykör végrehajtási szabályként való megalkotására adott
felhatalmazás esetében nemcsak az ilyen törvényi
felhatalmazás, hanem az alkotmány- és törvénysértő
felhatalmazás alapján kiadott végrehajtási jogszabály is
alkotmányellenesnek minősül. Ezért minősítette
alkotmányellenesnek és semmisítette meg az Alkotmánybíróság a
fentiekben már hivatkozott 64/1991. (XII. 17.) AB
határozatában a törvényhozási tárgykörbe tartozó szabályozás
megalkotására vonatkozó törvényi felhatalmazással együtt a
felhatalmazás alapján megalkotott végrehajtási szabályt is
(ABH 1991, 297, 306-307.).
A jelen esetben a törvényhozási tárgykörbe tartozó
szabályozás megalkotására vonatkozó felhatalmazást a Fot.
72. §-ának s) pontja tartalmazta, s a Korm. rendelet
végrehajtási rendeletként törvényhozási tárgykörbe tartozó
szabályozást foglalt magába. A kifejtettek alapján az
Alkotmánybíróság a törvényhozási tárgykörbe tartozó
szabályozás megalkotására irányuló felhatalmazó rendelkezést
és az annak alapján megalkotott végrehajtási jogszabályt
alkotmányellenesnek minősítette és megsemmisítette.
Jóllehet a törvényhozási tárgykörbe tartozó szabályozás
megalkotására vonatkozó felhatalmazást csak a Fot. 72. §-ának
s) pontja tartalmazta, ez a rendelkezés azonban szoros
összefüggésben állt a Fot. 129. §-ával, amelynek hatályos
szövegét szintén a Fotm., mégpedig annak 5. § (2) bekezdése
állapította meg. A Fot. 129. §-ába foglalt miniszteri
jogosítvány és a Fot. 72. §-ának s) pontjába foglalt
felhatalmazás egymást kiegészítő szabályok. A Fot. 129. §-a
szerinti miniszteri jogosítvány csak a Fot. 72. §-ának
s) pontjába foglalt alkotmányellenes felhatalmazás alapján
kibocsátott alkotmányellenes végrehajtási jogszabályban
meghatározott feltételek szerint lett volna alkalmazható. A
Fot. 72. §-ának s) pontja továbbá a Fot. 129. §-ára
figyelemmel adott alkotmányellenes felhatalmazást. Az
Alkotmánybíróság a szoros összefüggésre tekintettel a Fot.-
nak az előbbiekkel összefüggő 129. §-át is
alkotmányellenesnek minősítette és megsemmisítette.
Az Alkotmánybíróság – állandó gyakorlatának megfelelően
[30/2000. (X. 11.) AB határozat, ABH 2000. 202, 209.] – a
Fot. 72. §-ának s) pontjának és a Korm. rendeletnek formai
okból történő megsemmisítése miatt az Alkotmány 16. §-ával,
70/F. § (1) és (2) bekezdésével, valamint 70/G. §
(1) bekezdésével kapcsolatos tartalmi alkotmányellenességet
már nem vizsgálta.
A határozat közzététele az Alkotmánybíróságról szóló
1989. évi XXXII. törvény 41. §-án alapul.
Dr. Holló András
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István Dr. Bihari Mihály
alkotmánybíró előadó alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád Dr. Harmathy Attila
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kiss László Dr. Kukorelli István
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Strausz János Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva
alkotmánybíró alkotmánybíró
. |