A döntés szövege:
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének
utólagos vizsgálatára irányuló indítványok alapján – Dr. Bihari
Mihály, Dr. Paczolay Péter és Dr. Stumpf István alkotmánybírák
párhuzamos indokolásával – meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a
kormánytisztviselők jogállásáról szóló 2010. évi LVIII. törvény
8. § (1) bekezdés alkotmányellenes, ezért azt 2011. május 31-i
hatállyal megsemmisíti.
2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a
kormánytisztviselők jogállásáról szóló 2010. évi LVIII. törvény
61. §-ának (1) bekezdése és 62. §-ának (1) bekezdése
alkotmányellenes, ezért azokat megsemmisíti.
3. Az Alkotmánybíróság a kormánytisztviselők jogállásáról
szóló 2010. évi LVIII. törvény 9. § (1) bekezdése, 10. § (1)
bekezdése, 15. §-a, 23. § (3) bekezdés a) pontja, 24. § (1)
bekezdésének a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi
XXIII. törvény 49/E. §-ának alkalmazását kizáró rendelkezése,
76. § (1) és (3) bekezdése, valamint a köztisztviselők
jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény 60. §-a
alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése iránt
benyújtott indítványokat elutasítja.
4. Az Alkotmánybíróság a kormánytisztviselők jogállásáról
szóló 2010. évi LVIII. törvény 35. §-a alkotmányellenességének
vizsgálata iránt benyújtott indítványt, valamint az Európai
Unióról szóló szerződés és az Európai Közösséget létrehozó
szerződés módosításáról szóló lisszaboni szerződés
kihirdetéséről szóló 2007. évi CLXVIII. törvénnyel kihirdetett,
az Európai Unió Alapjogi Chartája megsértésének megállapítására
irányuló indítványokat visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben
közzéteszi.
Indokolás
I.
Az Alkotmánybírósághoz 16 indítványt nyújtottak be, amelyben
az indítványozók a kormánytisztviselők jogállásáról szóló 2010.
évi LVIII. törvény (a továbbiakban: Ktjt.) egésze, illetőleg
egyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos
vizsgálatát kezdeményezik.
Az Alkotmánybíróság az indítványokat az Alkotmánybíróság
ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló,
módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü.
határozat (ABK 2009. január, 3., továbbiakban: Ügyrend) 28. §
(1) bekezdése alapján egyesítette, és egy eljárásban bírálja
el. Egyik indítványozó a Ktjt. 8. § (1) bekezdés b) pontja
alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványában
kezdeményezte a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi
XXIII. törvény (a továbbiakban: Ktv.) 15. § (1) bekezdés e)
pontjába, az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII.
törvény 12. § (1) bekezdés b) pontjába, a bírák jogállásáról és
javadalmazásáról szóló 1997. évi LXVII. törvény 57. § (1)
bekezdés i) pontjába, a közjegyzőkről szóló 1991. évi XLI.
törvény 22. § (1) bekezdés d) pontjába, az ügyészségi
szolgálati viszonyról és az ügyészségi adatkezelésről szóló
1994. évi LXXX. törvény 25. § h) pontjába, a bírósági
végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. törvény 239. § (1)
bekezdés d) pontjába, az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi
XXXII. törvény 15. § (1) bekezdés a) pontjába és (3)
bekezdésébe, valamint a felsőoktatásról szóló 2005. évi CXXXIX.
törvény 91. § (1) bekezdés b) pontjának utolsó mondatába és 96.
§ (10) bekezdésébe foglalt rendelkezések alkotmányossági
vizsgálatát is. Az Alkotmánybíróság ez utóbbi indítványokat az
Ügyrend 28. § (2) bekezdése alapján elkülönítette a Ktjt. 8. §
(1) bekezdés b) pontja alkotmányosságának vizsgálatára irányuló
indítványtól, és külön eljárásban fogja elbírálni.
1. Bár a Ktjt. egészére nézve csak egy indítványozó
fogalmazott meg kifejezetten indítványt, az indítványozók
többsége – a Ktjt. vitatott rendelkezésével összefüggésben –
olyan alkotmányossági problémákra is hivatkozik, amelyek
elbírálása az egész törvény alkotmányossági megítélésére kihat.
1.1. Az indítványozók álláspontja szerint alkotmányellenes
az, hogy az Országgyűlés az érdekképviseleti szervek,
szakszervezetek véleményének kikérése nélkül, törvényben
rögzített egyeztetési szabályok megsértésével fogadta el a
törvényt. Az indítványok utalnak arra, hogy a Ktjt. olyan, a
munkavállalók egy jelentős csoportját egyoldalúan hátrányosan
érintő rendelkezéseket tartalmaz, amelyek gyökeresen
változtatták meg a közszolgálati jogviszonyokat. Az ilyen
törvények elfogadásához az Országos Érdekegyeztető Tanácsról
szóló 2009. évi LXXIII. törvény (a továbbiakban: OÉTtv.) 3. §
(2) bekezdése alapján a kormánynak ki kellett volna kérnie az
OÉT véleményét, illetőleg a Ktv.-nek az országos
érdekegyeztetésre vonatkozó szabályai alapján, a Ktv. 65/B. §-a
szerint egyeztetni kellett volna a köztisztviselők országos
érdekképviseleti szervezeteivel. Az érdekegyeztetés
mellőzésével a Kormány megsértette az Alkotmány 35. § (1)
bekezdés b) pontjában szabályozott kötelezettségét. Az
indítványozók a szociális partnerség követelményeinek
megsértésével összefüggésben hivatkoznak az Európai Unióról
szóló szerződés és az Európai Közösséget létrehozó szerződés
módosításáról szóló lisszaboni szerződés kihirdetéséről szóló
2007. évi CLXVIII. törvénnyel kihirdetett Európai Unió Alapjogi
Chartájának (a továbbiakban: Alapjogi Charta) 27-28. cikkeire
is.
Az indítványozók álláspontja szerint a törvény előkészítésére
vonatkozó, ezen törvényi kötelezettségek megszegése sérti az
Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott demokratikus
jogállamiság elvét, az egyik indítványozó szerint a törvény
közjogi érvénytelenségét eredményezi.
Egy indítványozó utal arra is, hogy a kormánynak az a
magatartása, amellyel „képviselői önálló indítványok mögé bújva
kerüli meg az érdekegyeztetésre, véleményeztetésre vonatkozó
kötelezettségét”, ellentétes a jogállamisággal és részben
kiüresíti az Alkotmány 4. §-a által nevesített szakszervezetek
és más szervek érdekképviseleti jogosítványait. Ez az
indítványozó kifogásolja azt is, hogy figyelmen kívül hagyták a
legfőbb ügyészt – a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény
28. §-a alapján – megillető véleményezési jogot, s ezáltal
sérült az ügyészségnek az Alkotmány 51. § (1) bekezdésében
szabályozott jogvédelmi funkciója.
1.2. Ugyanezen indítványozók hivatkoznak arra is, hogy a
Ktjt. nem biztosított kellő időt arra, hogy az érintettek a
törvény rendelkezéseit megismerjék, és felkészüljenek az
alkalmazására, ezáltal sérelmet szenvedett az Alkotmány 2. §
(1) bekezdésében szabályozott jogállamiság elvéből folyó
jogbiztonság követelménye. A Ktjt. 65. §-ában a hatálybalépésig
biztosított felkészülési idő a közszolgálatban dolgozók
jelentős körének jogállását alapjaiban megváltoztató törvény
alkalmazására való felkészüléshez nem elegendő.
2. Minden indítványozó vitatja a 8. § (1) bekezdés b)
pontjának azt a rendelkezését, mely szerint a
kormánytisztviselői jogviszonyt a munkáltató felmentéssel
indokolás nélkül megszüntetheti. Több indítványozó ugyanazon
okok miatt a 61. § (1) bekezdésének vizsgálatát is kéri,
amelynek alapján a Ktjt. hatálya alá tartozó szervekkel
munkaviszonyban álló munkavállalók határozatlan idejű
munkaviszonyának megszüntetését teszi lehetővé indokolás nélkül
rendes felmondással.
2.1. A közszolgálati jogviszony indokolás nélküli
megszüntethetősége az indítványozók álláspontja szerint
veszélyezteti az „elfogulatlan, pártatlan és részrehajlástól
mentes” közigazgatási tevékenységet. Kiüresíti a jogsértő
utasítás megtagadására vonatkozó törvényi garanciákat. Teret
enged az önkényes munkáltatói döntésnek. Ezért sérti a
jogbiztonság követelményét. Három indítványozó szerint az
indokolás nélküli felmentés, a jogviszony önkényes
megszüntetésének lehetősége kiszolgáltatott helyzetbe hozza a
kormánytisztviselőket, ez sérti az Alkotmány 54. § (1)
bekezdésében szabályozott emberi méltósághoz való jogot. Más
indítványozók úgy gondolják, hogy e szabályozás következtében
csorbát szenved a kormánytisztviselők vélemény-nyilvánítási
szabadsága, illetőleg jó hírnévhez való joga is.
2.2. Az indítványozók kivétel nélkül hivatkoznak arra is,
hogy ez a rendelkezés sérti az Alkotmány 70/A. §-ában
megfogalmazott jogegyenlőség követelményét. Ésszerű indok
nélkül tesz különbséget a Munka Törvénykönyve hatálya alá
tartozó munkavállalók és a kormánytisztviselők, illetőleg a
hasonló (arra is van példa, hogy azonos) közigazgatási
tevékenységet végző közszolgálatban álló köztisztviselők
között. Az egyik indítványozó ebben az összefüggésben felhívja
az Alkotmány 9. § (1) bekezdését is, amelyből szerinte a magán-
és közszférában dolgozókkal való egyenlő bánásmód
kötelezettsége is következik. Az egyik indítványozó szerint a
vitatott szabály az Alkotmány 70/B. §-ában szabályozott
munkához való jog alapján tesz különbséget alkotmányos indok
nélkül a munkavállalók különböző csoportjai között, a
kormánytisztviselők hátrányára. Álláspontja szerint a
foglalkozottak, a munkaviszonyban és a közszolgálati
jogviszonyban álló munkavállalók e jogviszonyok alapvető
jellemzőit tekintve (a foglalkoztatási jogviszonyok
aszimmetrikus természete, a munkáltató utasítási joga,
bérfizetési kötelezettsége, gondoskodási és gondossági
kötelezettségek sora, a munkavállaló részéről a rendelkezésre
állás, a személyes munkavégzés, a munkatársakkal való
együttműködési kötelezettség, titoktartási kötelezettség, stb.)
a jogi szabályozás tekintetében azonos szabályozási körbe
tartozónak, egymással összehasonlítható homogén csoportba
tartoznak. E közös jellemzők sorába tartozik az is, hogy a
foglalkoztatási jogviszonynak a munkáltató, a munkáltatói
jogkör gyakorlója részéről történő megszüntetése esetén, a
munkáltató döntését indokolni köteles. Rámutat arra, hogy a
jogalkotó önkényesen emelt ki ebből a szabályozási körből egy
csoportot, a kormánytisztviselőket, akiknek felmentésére nem
vonatkozik a munkáltatói jogkör gyakorlójának indokolási
kötelezettsége. A kormánytisztviselői jogviszonynak a
munkáltatói jogkör gyakorlója által történő megszüntetésére
mind a munkaviszonyban, mind más hasonló foglalkoztatási
jogviszonyban állókhoz képest hátrányosabb szabályok
vonatkoznak. Ez a szabályozás az Alkotmány 70/B. §-ában
szabályozott alapjog tekintetében alkotmányos indok nélkül tett
megkülönböztetést eredményez.
2.3. Mivel indokolás hiányában nem várható, hogy a bíróság
érdemben vizsgálja a felmentés jogszerűségét, az indokolási
kötelezettség hiánya gyakorlatilag megszünteti a munkajogi
védelmet. Kiüresíti az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében
szabályozott alapvető jogot, a bírósághoz fordulás jogát. Az
egyik indítványban kifejtett álláspont szerint ez gyakorlatilag
kizárja a bírósághoz fordulás lehetőségét, és ez sérti az
Alkotmány 57. § (5) bekezdésében szabályozott jogorvoslathoz
való jogot. Más indítványozó szerint a hatékony bírói
felülvizsgálat lehetőségének hiánya sérti az Alkotmány 70/K. §-
át is.
2.4. Több indítványozó érvelése szerint a vitatott szabály
sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott
jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményét is.
Álláspontjuk az, hogy a jogállamisághoz hozzátartozik a
szerzett jogok tiszteletben tartása. A vitatott szabály sérti
mindazon kormánytisztviselők szerzett jogait, akik a Ktjt.
hatálybalépése előtt köztisztviselők voltak, jogviszonyuk a
Ktjt. szabályai alapján alakult át kormánytisztviselői
jogviszonnyá. Az indítványozók hivatkoznak a 731/B/1995. AB
határozat (ABH 1995, 801, 805.) azon megállapítására, mely
szerint „(…) ellentétes a ’szerzett jogok’ alkotmányos
oltalmával, ha a módosítás a jog által már védett jogviszonyok
lefolyásában idéz elő a jogalanyokra nézve kedvezőtlen
változást”. Felmentésük esetén az indokoláshoz való joguk olyan
várománynak tekinthető, amelyre közszolgálati jogviszonyuk
keletkezésétől mindvégig joggal tarthattak igényt.
2.5. Az indítványozók többsége hivatkozik az Alapjogi Charta
30. §-ában foglalt rendelkezés sérelmére is. Egy indítványozó
szerint az Európai Szociális Charta, valamint az Alapjogi
Charta rendelkezései a nemzetközi jog általános szabályainak
tekintendők, ezért megsértésük az Alkotmány 7. § (1)
bekezdésébe ütközik.
2.6. A kormánytisztviselői jogviszony indokolás nélküli
megszüntetése az indítványok szerint sérti az Alkotmány 70/B. §
(1) bekezdésében szabályozott munkához való jogot és a 70. §
(6) bekezdésében szabályozott közhivatal viseléséhez való
jogot, illetőleg az állam ezzel a szabályozással megsértette az
e jogokkal összefüggő intézményvédelmi kötelezettségét.
3. Az indítványozók többsége támadja a Ktjt. 9. § (1)
bekezdésének első mondatát, mely szerint a felmentési idő két
hónap. Álláspontjuk szerint a felmentési időnek egységesen, a
közszolgálatban eltöltött időtől függetlenül és a Ktv.-től
eltérően történt meghatározása sérti az Alkotmány 70/A. § (1)
bekezdésében szabályozott jogegyenlőség követelményét. A
felmentési időnek a Ktjt. hatálybalépése előtt köztisztviselői
jogviszonyban állt kormánytisztviselők felmentésére való
alkalmazása sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, mivel
szerzett jogokat von el, illetőleg a visszaható hatályú
jogalkotás tilalmába ütközik. Ugyanezen érvek alapján három
indítványozó vitatja a Ktjt. 10. § (1) bekezdését is, amely
arról rendelkezik, hogy a Ktv. mely szabályai nem alkalmazhatók
a kormánytisztviselői jogviszony megszűnésére.
4. Egy indítványozó vitatja a Ktjt. 15. §-ának
alkotmányosságát is. Szerinte az Alkotmányban szabályozott
pihenéshez való jogot sérti a rendkívüli munkavégzés
időtartamának 200 órára emelése.
5. Négy indítványozó a Ktjt. 23. § (3) bekezdés a) pontja és
a 24. § (1) bekezdése azon rendelkezésének
alkotmányellenességét állítja, mely szerint a
kormánytisztviselők tekintetében a Ktv. 49/E. §-a nem
alkalmazható. A Ktjt. 23. § (3) bekezdés a) pontja a Ktv. 49/E.
§-ától eltérően, annál hátrányosabban állapította meg a
jubileumi jutalom számításánál figyelembeveendő szolgálati
időket. Az indítványozók álláspontja szerint alanyi jogon járó
juttatások feltételeinek ilyen átmeneti rendelkezések nélküli
megváltoztatása szerzett jogokat sért, és a visszaható hatályú
jogalkotás tilalmába ütközik, ezért sérti az Alkotmány 2. § (1)
bekezdését. Az egyik indítványozó szerint a vitatott
szabályozás ellentétes az Alkotmány 70/B. § (2) bekezdésében
szabályozott egyenlő munkáért, egyenlő jövedelem
követelményével.
6. Egy indítványban kérték a Ktjt. 35. §-a
alkotmányellenességének megállapítását is. Az indítványból
azonban nem állapítható meg, hogy mely okból kérik az
alkotmányossági vizsgálatot, s az sem, hogy az az Alkotmány
mely rendelkezésébe ütközik.
7. Két indítványozó kéri a Ktjt. 62. § (1)–(4) bekezdése,
valamint a Ktv. 60. §-át módosító 66. § (17) bekezdése
alkotmányellenességének megállapítását is. Az egyik
indítványozó álláspontja szerint az a szabályozás, amely
szerint a munkavállaló a munkáltató nyilvánvaló jogsértése
esetén is csak meghatározott esetekben kérheti a bíróságtól
eredeti munkakörben való továbbfoglalkoztatását, diszkriminatív
– sérti az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését –, mivel
indokolatlanul kiemeli a Ktjt. és a Ktv. hatálya alá tartozókat
abból a munkavállalói körből, akik jogsértés megállapítása
esetén korlátozás nélkül kérhetik eredeti munkakörbe való
visszahelyezésüket. A másik indítványozó a 4/1998. (III. 1.) AB
határozatra, valamint az Alkotmány 2. § (1) bekezdésére, a 8. §
(1)-(2) bekezdésére, valamint az 54. § (1) bekezdésére
hivatkozással indokolja álláspontját.
8. Négy indítványozó vitatja a Ktjt. 76. § (1) bekezdését,
amely kimondja, hogy a törvény hatálybalépésével a törvény
hatálya alá tartozó szerveknél foglalkoztatott köztisztviselők
és ügykezelők közszolgálati jogviszonya kormánytisztviselői
jogviszonnyá alakul át. Az egyik indítványozó szerint mivel a
közszolgálati jogviszony átalakítása kormánytisztviselői
jogviszonnyá a korábbi szabályozáshoz képest hátrányosan
módosította a jogviszony tartalmát, arra csak a
köztisztviselőkkel való megegyezés alapján kerülhetett volna
sor. Így a vitatott szabályozás, mivel már létrejött
jogviszonyokba avatkozott be a jogalkotó, sérti az Alkotmány 2.
§ (1) bekezdésében szabályozott jogállamiságból következő
szerzett jogok védelmének követelményét, és a 8. § (1)
bekezdésében szabályozott, az alapvető jogok védelmének
követelménye sem valósul meg. Ugyanezen okból az indítványozó
alkotmányellenesnek tartja a Ktjt. 76. § (3) bekezdését is.
Szerinte egy már létrejött határozott idejű munkaviszony
tartalmának módosítása a visszaható hatályú jogalkotás
tilalmába ütközik.
Egy másik indítványozó az Alkotmány 54. §-ában szabályozott
emberi méltósághoz való jogot sértőnek ítéli azt, hogy a
közszolgálati jogviszony átalakulásáról csak a köztisztviselő
tájékoztatásának kötelezettségét írja elő a vitatott
szabályozás.
II.
1) Az Alkotmánynak az indítványozók által felhívott
rendelkezései:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus
jogállam.”
„4. § A szakszervezetek és más érdekképviseletek védik és
képviselik a munkavállalók, a szövetkezeti tagok és a
vállalkozók érdekeit.”
„7. § (1) A Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a
nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, biztosítja
továbbá a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső
jog összhangját.”
„8. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen
és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben
tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége.
(2)A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és
kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg,
alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.”
„35. § (1) A Kormány
(…)
b) biztosítja a törvények végrehajtását;”
„36. § Feladatának ellátása során a Kormány együttműködik az
érdekelt társadalmi szervezetekkel.”
„40. § (3) A minisztériumok és a Kormány alá rendelt szervek
alkalmazottainak jogállását, díjazását, továbbá felelősségre
vonásuk módját külön törvény szabályozza.”
„51. § (1) A Magyar Köztársaság legfőbb ügyésze és az
ügyészség gondoskodik a természetes személyek, a jogi személyek
és a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek jogainak a
védelméről, (…)”
„54. § (1) A Magyar Köztársaságban minden embernek
veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz,
amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.”
„57. § (1) A Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki
egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt
bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a
törvény által felállított független és pártatlan bíróság
igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el.
(….)
(5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak
szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági,
közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy
jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot – a jogviták ésszerű
időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan – a jelen
lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával
elfogadott törvény korlátozhatja.”
„59. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkit megillet a
jóhírnévhez, a magánlakás sérthetetlenségéhez, valamint a
magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog.”
„61. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a
véleménynyilvánítás és a szólás szabadságához, továbbá a
közérdekű adatok megismeréséhez, valamint terjesztéséhez.”
„70. § (6) Minden magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy
rátermettségének, képzettségének és szakmai tudásának
megfelelően közhivatalt viseljen.”
„70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén
tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az
állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen
faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény,
nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy
egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.”
„70/B. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a
munkához, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához.
(…)
(4)Mindenkinek joga van a pihenéshez, a szabadidőhöz és a
rendszeres fizetett szabadsághoz.”
„70/K. § Az alapvető jogok megsértése miatt keletkezett
igények, továbbá a kötelességek teljesítésével kapcsolatban
hozott állami döntések elleni kifogások bíróság előtt
érvényesíthetők.”
2) Az OÉTtv. 3. §-ának az indítványozók által hivatkozott
rendelkezései:
„(2) Az OÉT intézményi keretet nyújt a kormány, valamint a
munkavállalói és munkáltatói érdekképviseletek közötti
konzultációnak, ennek keretében
(…)
b) véleményt formál a munkaviszonyt érintő legfontosabb
jogszabályokról.
(3) A (2) bekezdésben említett kérdések körébe tartoznak
különösen
(…)
c) a munkajogi szabályozással,
(…)
összefüggő, a munkavállalók és munkáltatók jelentős részét
érintő alapvető kérdések.”
3) A Ktv.-nek az egyeztetési kötelezettséggel kapcsolatosan
hivatkozott – a Ktjt. elfogadásakor hatályos – 65/B. §-a:
„65/B. § (1) A közigazgatási szervek – ide nem értve a helyi
önkormányzatokat -, a köztisztviselők érdekeinek egyeztetése, a
vitás kérdések tárgyalásos rendezése, megfelelő megállapodások
kialakítása céljából a Kormány, valamint a köztisztviselők
országos munkavállalói érdek-képviseleti szervezeteinek
tárgyalócsoportja részvételével Köztisztviselői Érdekegyeztető
Tanács (a továbbiakban: KÉT) működik.
(2) A KÉT hatáskörébe az államigazgatásban foglalkoztatott
köztisztviselők élet- és munkakörülményeire, foglalkoztatási
feltételeire vonatkozó tárgykörök tartoznak. Ezekkel
kapcsolatban:
a) a közszolgálati jogviszonnyal összefüggő kérdésekben,
b) a központi és a társadalombiztosítási költségvetésnek a
közszolgálati jogviszonyban állókat érintő rendelkezéseivel
összefüggésben,
c) az igazgatási munkaerővel és személyi juttatásokkal való
gazdálkodás elvi kérdéseiben, ki kell a véleményét kérni;
d) a Köztisztviselői Etikai Kódex szabályait az Országos
Önkormányzati Köztisztviselői Érdekegyeztető Tanáccsal együtt
állapítja meg és adja ki.
(3) A KÉT a hatáskörébe utalt ügyekben tájékoztatáskérésre,
illetve javaslattételre jogosult.
(4) A KÉT szervezetének és működésének szabályait a Kormány
nevében eljáró közigazgatási minőségpolitikáért és
személyzetpolitikáért felelős miniszter és az
érdekegyeztetésben részt vevő munkavállalói érdek-képviseleti
szervezetek közötti megállapodás tartalmazza. Titkársági
feladatait a központi közszolgálati hatóság látja el.” (A Ktv.-
nek ezt a §-át a Ktjt. 75. § (1) bekezdés t) pontja, a Ktjt.
hatálybalépésének napjával hatályon kívül helyezte.)
4) Az Alapjogi Charta indítványozók által felhívott
rendelkezései:
„27. CIKK
A munkavállalók joga a vállalkozásnál a tájékoztatáshoz és
konzultációhoz
A munkavállalók vagy képviselőik számára az uniós jogban,
valamint a nemzeti jogszabályokban és gyakorlatban
meghatározott esetekben és feltételekkel biztosítani kell a
megfelelő szintű és kellő időben történő tájékoztatást és
konzultációt.
28. CIKK
A kollektív tárgyaláshoz és fellépéshez való jog
A munkavállalóknak és a munkaadóknak, illetőleg
szervezeteiknek az uniós joggal, valamint a nemzeti
jogszabályokkal és gyakorlattal összhangban joguk van arra,
hogy megfelelő szinten kollektív tárgyalásokat folytassanak, és
kollektív szerződéseket kössenek, valamint hogy érdekütközés
esetén érdekeik védelmében együttesen lépjenek fel, a sztrájkot
is beleértve.”
„30. CIKK
Az indokolatlan elbocsátással szembeni védelem
Az uniós joggal, valamint a nemzeti jogszabályokkal és
gyakorlattal összhangban minden munkavállalónak joga van az
indokolatlan elbocsátással szembeni védelemhez.”
5) A Ktjt-nek az indítványozók által vitatott szabályai:
„8. § (1) A kormánytisztviselői jogviszonyt
a) a kormánytisztviselő lemondással,
b) a munkáltató felmentéssel indokolás nélkül
megszüntetheti.”
„9. § (1) A lemondási idő és a felmentési idő két hónap.”
„10. § (1) A kormánytisztviselői jogviszony tekintetében a
Ktv. 6. § (1) bekezdése, a 11. § (1)-(6) bekezdése, a 16-17. §-
a, 17/B. §-a, 18. §-a, a 19. § (8) bekezdésének c) pontja,
19/A. § (1) bekezdésének i) pontja és (4) bekezdése nem
alkalmazható.”
„15. § A rendkívüli munkavégzés időtartama évente legfeljebb
kettőszáz óra lehet. A rendszeresen rendkívüli munkavégzést
teljesítő kormánytisztviselő számára legfeljebb évi huszonöt
munkanap szabadidő átalány állapítható meg.”
„23. § (3) A jubileumi jutalomra jogosító idő
megállapításánál
a) az e törvény és a Ktv. hatálya alá tartozó munkáltatónál
munkaviszonyban, közszolgálati és kormánytisztviselői
jogviszonyban eltöltött időt,
b) a Kjt. hatálya alá tartozó szervnél munkaviszonyban,
közalkalmazotti jogviszonyban töltött időt,
c) a hivatásos szolgálati jogviszony időtartamát, továbbá
d) a bíróságnál és ügyészségnél szolgálati viszonyban,
munkaviszonyban, valamint
e) a hivatásos nevelő szülői jogviszonyban,
f) az e törvény, a Ktv., illetőleg a Kjt. hatálya alá tartozó
szervnél ösztöndíjas foglalkoztatási jogviszonyban,
g) az állami vezetői szolgálati jogviszonyban
töltött időt kell figyelembe venni.”
„24. § (1) A kormánytisztviselői jogviszony tekintetében a
Ktv. 31. §-a, a 34. § (3), (5) és (6) bekezdése, a 40. § (5)
bekezdése, a 41/A. § (9) bekezdése, a 43. § (1) és (6),
valamint (8) bekezdése, a 44. § (1) bekezdése, a 45. § (5)
bekezdése, továbbá a 49/E. § nem alkalmazható.”
„35. § A fegyelmi vétséget elkövető szakmai vezetővel szemben
kiszabható fegyelmi büntetések:
a) megrovás,
b) hivatalvesztés.”
„61. § (1) A határozatlan idejű munkaviszonyt a munkáltató
rendes felmondással indokolás nélkül megszüntetheti.”
„62. § (1) Ha a bíróság megállapítja, hogy a munkáltató a
munkavállaló munkaviszonyát jogellenesen szüntette meg, a
munkavállaló abban az esetben kérheti az eredeti munkakörében
történő továbbfoglalkoztatását, ha
a) a megszüntetés a rendeltetésszerű joggyakorlás
követelményébe [Mt. 4. §] ütközik, vagy a munkáltató megszegi a
felmondási korlátozásokra vonatkozó rendelkezéseket [Mt. 89. §
(7)-(8) bekezdés, 90. § (1)-(4) és (6) bekezdés, 91. §], vagy
b) a munkáltató a választott szakszervezeti tisztségviselő,
az üzemi tanács tagjának (elnökének), illetve a munkavédelmi
képviselőnek (munkavédelmi bizottság tagjainak) munkaviszonyát
az Mt. 28. §-ba, a 62/A. §-ba vagy a munkavédelemről szóló
1993. évi XCIII. törvény 76. §-ának (3) bekezdésébe ütköző
módon szüntette meg.
(2) Az (1) bekezdésben foglalt esetben meg kell téríteni a
munkavállaló elmaradt munkabérét (egyéb járandóságait), továbbá
a munkaviszony jogellenes megszüntetésével összefüggésben
felmerült kárát is. Nem kell megtéríteni a munkabérnek (egyéb
járandóságnak), illetve a kárnak azt a részét, amely máshonnan
megtérült vagy kellő gondosság mellett megtérülhetett volna. A
kellő gondosság elmulasztásának különösen azt kell tekinteni,
ha a munkavállaló az állami foglalkoztatási szervvel nem
működik együtt a munkavégzésre irányuló jogviszony létesítése
érdekében, nem köt álláskeresési megállapodást, illetve az e
szerv által felajánlott – a foglalkoztatás elősegítéséről szóló
jogszabályban foglalt feltételekre tekintettel – megfelelő
munkahelyet elutasítja, továbbá maga nem keres aktívan
munkahelyet. A bíróság a kellő gondosság elmulasztásának az
elmaradt munkabér, egyéb járandóságok, illetve a munkavállalói
kár megtérítésével kapcsolatos következményét az eset összes
körülményének mérlegelése alapján állapítja meg.
(3) Ha a munkaviszony (1) bekezdésben foglalt módon történő
jogellenes megszüntetése esetén a munkavállaló az eredeti
munkakörébe való visszahelyezést nem kéri, a munkaviszony a
jogellenességet megállapító határozat jogerőre emelkedésének
napján szűnik meg. Ekkor – a (2) bekezdésben foglaltakon felül
a bíróság a munkáltatót – az eset összes körülményeinek, így
különösen a jogsértés és annak következményei súlyának
mérlegelésével – a munkavállaló legalább két, legfeljebb
tizenkét havi átlagkeresetének megfelelő összeg megfizetésére
kötelezi.
(4) Ha a munkaviszonyt nem az (1) bekezdésben foglalt módon
szüntették meg jogellenesen, a munkaviszony a megszüntetésről
szóló jognyilatkozat szerinti időpontban megszűnik, de a
munkavállaló részére – az eset összes körülményeinek, így
különösen a jogsértés és annak következményei súlyának
mérlegelése alapján – legalább két, legfeljebb harminchat havi
átlagkeresetnek megfelelő átalány-kártérítést kell fizetni.
(5) A munkavállalót, ha munkaviszonya nem rendes felmondással
szűnt meg – a (2)-(4) bekezdésben foglaltakon kívül – megilleti
a munkavégzés alóli felmentés idejére járó átlagkeresete és a
rendes felmondás esetén járó végkielégítés is.”
„65. § E törvény a kihirdetését követő nyolcadik napon lép
hatályba.”
„66. § (17) A Ktv. 60. §-a helyébe a következő rendelkezés
lép:
60. § (1) Ha a bíróság megállapítja, hogy a munkáltató a
köztisztviselő közszolgálati jogviszonyát jogellenesen
szüntette meg, a köztisztviselő abban az esetben kérheti az
eredeti munkakörében történő továbbfoglalkoztatását, ha
a) a megszüntetés a rendeltetésszerű joggyakorlás
követelményébe (Mt. 4. §), illetve felmentési védelembe [Mt.
90. § (1) bekezdés] ütközik, vagy a munkáltató megszegi a
felmentési korlátozásokra vonatkozó rendelkezéseket [17. § (5)
bekezdés], vagy
b) a munkáltató a választott szakszervezeti tisztségviselő,
illetve a munkavédelmi képviselőnek (munkavédelmi bizottság
tagjainak) közszolgálati jogviszonyát az Mt. 28. §-ába, vagy a
munkavédelemről szóló 1993. évi XCIII. törvény 76. §-ának (3)
bekezdésébe ütköző módon szüntette meg,
c) a fegyelmi felelősség nem áll fenn, vagy annak
megállapítása esetén a hivatalvesztés fegyelmi büntetés nem áll
arányban az elkövetett fegyelmi vétség súlyával.
(2) Az (1) bekezdésben foglalt esetben meg kell téríteni a
köztisztviselő elmaradt illetményét (egyéb járandóságait),
továbbá a jogviszony jogellenes megszüntetésével összefüggésben
felmerült kárát is. Nem kell megtéríteni az illetménynek (egyéb
járandóságnak), illetve a kárnak azt a részét, amely máshonnan
megtérült vagy kellő gondosság mellett megtérülhetett volna. A
kellő gondosság elmulasztásának különösen azt kell tekinteni,
ha a köztisztviselő az állami foglalkoztatási szervvel nem
működik együtt a munkavégzésre irányuló jogviszony létesítése
érdekében, nem köt álláskeresési megállapodást, illetve az e
szerv által felajánlott – a foglalkoztatás elősegítéséről szóló
jogszabályban foglalt feltételekre tekintettel – megfelelő
munkahelyet elutasítja, továbbá maga nem keres aktívan
munkahelyet. A bíróság a kellő gondosság elmulasztásának az
elmaradt illetmény, egyéb járandóságok, illetve a
köztisztviselői kár megtérítésével kapcsolatos következményét
az eset összes körülményének mérlegelése alapján állapítja meg.
(3) Ha a közszolgálati jogviszony (1) bekezdésben foglalt
módon történő jogellenes megszüntetése esetén a köztisztviselő
az eredeti munkakörébe való visszahelyezést nem kéri, a
közszolgálati jogviszony a jogellenességet megállapító
határozat jogerőre emelkedésének napján szűnik meg. Ekkor – a
(2) bekezdésben foglaltakon felül a bíróság a munkáltatót – az
eset összes körülményeinek, így különösen a jogsértés és annak
következményei súlyának mérlegelésével – a köztisztviselő
legalább két, legfeljebb tizenkét havi átlagkeresetének
megfelelő összeg megfizetésére kötelezi.
(4) Ha a közszolgálati jogviszonyt nem az (1) bekezdésben
foglalt módon szüntették meg jogellenesen, a közszolgálati
jogviszony a megszüntetésről szóló jognyilatkozat szerinti
időpontban megszűnik, de a köztisztviselő részére – az eset
összes körülményeinek, így különösen a jogsértés és annak
következményei súlyának mérlegelése alapján – legalább két,
legfeljebb harminchat havi átlagkeresetnek megfelelő átalány-
kártérítést kell fizetni.”
„76. § (1) E törvény hatálybalépésével az 1. §-ban felsorolt
szerveknél foglalkoztatott köztisztviselők és ügykezelők
közszolgálati jogviszonya kormánytisztviselői jogviszonnyá, a
szakmai vezetők jogviszonya e törvény szerinti jogviszonnyá
alakul át. Az érintetteket e tényről a törvény hatálybalépését
követő hatvan napon belül az államigazgatási szervnek
tájékoztatnia kell.
(…)
(3) E törvény hatálybalépésével az 1. §-ban felsorolt
szerveknél foglalkoztatottak esetében a Ktv. 31. §-a szerinti
főosztályvezetői, főosztályvezető-helyettesi és osztályvezetői
megbízás e törvény erejénél fogva határozatlan idejű
főosztályvezetői, főosztályvezető-helyettesi és osztályvezetői
munkakörré alakul át. Az érintetteket e tényről a törvény
hatálybalépését követő harminc napon belül az államigazgatási
szervnek tájékoztatnia kell.”
6) A Ktv.-nek a köztisztviselői jogviszony megszűnésére,
valamint a felmentésre vonatkozó szabályai:
„15. § (1) A közszolgálati jogviszony megszűnik:
a) a kinevezésben foglalt határozott idő lejártával,
b) a köztisztviselő halálával,
c) e törvény erejénél fogva az e törvényben meghatározott
esetekben,
d) az igazságügyért felelős miniszter által vezetett
minisztériumba beosztott bíró, illetve ügyész minisztériumi
beosztásának megszűnésével,
e) a 70. életév betöltésével,
f) prémiumévek programban történő részvétel, illetőleg
különleges foglalkoztatási állományba helyezés esetén az erre
vonatkozó külön törvény szabályai szerint,
g) a közigazgatási szerv jogutód nélküli megszűnésével,
h) a köztisztviselő politikai vezetővé történő
megválasztásával, illetve kinevezésével.
(2) A közszolgálati jogviszony megszüntethető:
a) a felek közös megegyezésével,
b) áthelyezéssel a kormányzati szolgálati, illetve a
közalkalmazotti vagy hivatásos szolgálati jogviszonyt
szabályozó jogszabályok hatálya alá tartozó szervekhez,
c) lemondással,
d) felmentéssel,
e) azonnali hatállyal a próbaidő alatt,
f) hivatalvesztés fegyelmi büntetéssel.
(3) A közigazgatási szerv a közszolgálati jogviszonyt a Munka
Törvénykönyve 10. § (1) bekezdése alapján azonnali hatállyal
felszámolja, és az érvénytelenség jogkövetkezményeit
alkalmazza,
a) ha a köztisztviselő a 12/A. § (3) bekezdésében foglalt
kötelezettségének ismételt szabályszerű felhívásra sem tesz
eleget, és nem bizonyítja, hogy a kötelezettség elmulasztása
menthető ok következménye,
b) ha a foglalkoztatást kizáró és a 12/A. § (1) és (2)
bekezdése alapján vizsgálandó ok fennállását a munkáltatói
jogok gyakorlója a bűnügyi nyilvántartó szerv által az igazolás
céljából kiállított hatósági bizonyítvány tartalma alapján
megállapítja, vagy az egyéb módon a tudomására jut.
(4) A közszolgálati jogviszony (3) bekezdésben meghatározott
okból történő megszűnése esetén a köztisztviselőt felmentési
idő és végkielégítés nem illeti meg. A megszüntetés okát és
jogkövetkezményeit közölni kell a köztisztviselővel.
(5) Ha a közszolgálati jogviszony a 15. § (1) bekezdés g)
pontjában foglaltak alapján szűnik meg, a köztisztviselő
részére a felmentés esetén meghatározott munkavégzés alóli
mentesítési idejére járó átlagkeresetnek megfelelő összeget ki
kell fizetni, kivéve, ha felmentés esetén a munkavégzés alóli
mentesítés időtartamára a köztisztviselő illetményre nem lenne
jogosult.
(6) A 15. § (1) bekezdés g) pont szerinti közszolgálati
jogviszony megszűnésének időpontját közvetlenül megelőző, a
köztisztviselőre irányadó felmentési idővel azonos időtartam
alatt a 20/A. § (3)-(4) bekezdésének megfelelő alkalmazásával
meg kell kísérelni a köztisztviselő számára másik közigazgatási
szervnél képzettségének, besorolásának megfelelő
köztisztviselői állás felajánlását.”
„17. § (1) A közszolgálati jogviszonyt a munkáltató
felmentéssel indokolás nélkül megszüntetheti.
(2) A közszolgálati jogviszonyt felmentéssel meg kell
szüntetni, ha
a) a közigazgatási szerv jogutód nélkül megszűnik;
b) a köztisztviselő feladatai ellátására alkalmatlan;
c) a vezetői megbízás visszavonását követően a köztisztviselő
más köztisztviselői munkakörben való továbbfoglalkoztatására
nincs lehetőség vagy a munkáltató által felajánlott másik
köztisztviselői munkakört a köztisztviselő visszautasítja [31.
§ (9) bekezdés];
d) az öregségi nyugdíjra jogosult vagy rokkantsági (baleseti
rokkantsági) nyugdíjban részesülő köztisztviselő e jogcímen
felmentését kezdeményezi;
e) a rokkantsági (baleseti rokkantsági) nyugdíjjogosultság
(9) bekezdés szerinti feltételeivel rendelkező köztisztviselő
azt kérelmezi;
f) az előrehozott öregségi nyugdíjjogosultság egyéb
feltételeivel a felmentési idő leteltekor rendelkező
köztisztviselő a (10) bekezdés szerint kérelmezi.
(3) A munkáltató a (2) bekezdésben foglalt esetben a
felmentést köteles megindokolni. Az indokolásból a felmentés
okának világosan ki kell tűnnie és a munkáltatónak kell
bizonyítania, hogy a felmentés indoka valós és okszerű.
(4) A közigazgatási szerv vezetője a közigazgatási szerv
hivatali szervezetében történő, 17/B. § (2) bekezdése szerinti
felmentésről a közigazgatási szervnél képviselettel rendelkező
munkavállalói érdek-képviseleti szerv véleményének kikérése
után dönthet.
(5) Ha a közigazgatási szerv jogutód nélkül szűnik meg, akkor
a közszolgálati jogviszony megszüntetésével, valamint a 20/A. §
(2), (5) bekezdésében meghatározott feladatokkal kapcsolatos
munkáltatói intézkedéseket – ha jogszabály eltérően nem
rendelkezik – a megszűnő közigazgatási szerv hozza meg.
(6) Ha a (2) bekezdés b) pontjában meghatározott
alkalmatlanság egészségügyi ok következménye, a köztisztviselőt
akkor kell felmenteni, ha a hivatali szervezetben vagy annak
irányítása alatt álló közigazgatási szervnél a képzettségének,
besorolásának és egészségi állapotának megfelelő betöltetlen
munkakör nincs, vagy ha az ilyen munkakörbe való áthelyezéséhez
a köztisztviselő nem járul hozzá.
(7) Ha a (2) bekezdés b) pontjában meghatározott
alkalmatlanság nem egészségügyi ok következménye, a
köztisztviselő akkor menthető fel, ha feladatainak ellátására a
munkáltató minősítési eljárásban alkalmatlannak minősítette.
(8) A (2) bekezdés d) és e) pontjában foglalt jogcímen a
köztisztviselő kezdeményezésére csak egy alkalommal kötelező a
felmentés.
(9) Ha a köztisztviselő rokkantsági (baleseti rokkantsági)
nyugdíj iránti igényét érvényesíti és ezen eljárás során a
rokkantság (baleseti rokkantság) tényéről és a szükséges
szolgálati idő megszerzéséről az illetékes nyugdíjbiztosítási
igazgatási szerv értesíti, akkor az általa kezdeményezett
ellátás igénybevétele érdekében a közszolgálati jogviszonyát –
kérelmére – a (2) bekezdés e) pontja alapján felmentéssel meg
kell szüntetni.
(10) Az előrehozott öregségi nyugdíj megállapításához
szükséges szolgálati időt a nyugdíjbiztosítási igazgatási szerv
külön jogszabály szerinti határozatával kell igazolni.”
III.
Az Alkotmánybíróságnak az indítványok alapján elsőként abban
a kérdésben kell állást foglalnia, hogy megállapítható-e a
törvény egészének alkotmányellenessége az indítványozók által
felsorakoztatott érvek alapján.
1. Az Alkotmánybíróság számos határozatában vizsgálta a
törvényben előírt véleményezési jog jogosultjával való
egyeztetés mellőzésével meghozott jogszabályok
alkotmányellenességét az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján.
Az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdése kimondja, hogy a Magyar
Köztársaság demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság nemcsak
akkor állapítja meg az alkotmányellenességet, ha valamilyen
jogszabály tartalma sérti az Alkotmány valamelyik
rendelkezését, hanem a jogállamiság sérelme alapján akkor is,
„ha a jogalkotási eljárás során olyan súlyos eljárási
szabálytalanságot követtek el, amely a jogszabály közjogi
érvénytelenségét idézte elő, illetőleg amely másként nem
orvosolható, csak a jogszabály megsemmisítésével.” [52/1997.
(X. 14.) AB határozat, ABH 1997, 331, 345.]
Ennek megfelelően az Alkotmánybíróságnak az indítványok
alapján vizsgálnia kellett, hogy megállapítható-e a Ktjt.
alkotmányellenessége azért, mert a Kormány az OÉTtv. 3. § (2)
bekezdésében, illetőleg a Ktv.-nek – a Ktjt. elfogadásakor még
hatályban volt – 65/B. §-ában szabályozott érdekegyeztetési
kötelezettségének nem tett eleget.
Az Alkotmánybíróság kezdetektől fogva következetesen követett
gyakorlata szerint önmagában az az eljárási mulasztás, hogy a
jogalkotási eljárás során a jogszabály előkészítője nem tett
eleget a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a
továbbiakban: Jat.) szerinti egyeztetési kötelezettségének, – a
Jat. szerinti vélemény-nyilvánítási joggal rendelkező
szerveknek nem volt módjuk a vélemény-nyilvánításra, – nem
érinti az adott törvény érvényességét. Ez a körülmény a
jogszabály előkészítők, illetőleg a jogalkotó felelősségét
alapozza meg, de nem teszi az elfogadott törvényt
alkotmányellenessé. [először: 352/B/1990. AB határozat, ABH
1990, 228, 229.; 496/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 493, 495-
496.; megerősítései például: 14/1992. (III. 30.) AB határozat,
ABH 1992, 338, 342.; 54/1996. (XI. 30.) AB határozat, ABH 1996,
173, 195.; 50/1998. (XI. 27.) AB határozat, ABH 1998, 387,
395.; 39/1999. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1999, 325, 349.]
Az 50/1998. (XI. 27.) AB határozatban összefoglalva addigi
gyakorlatát az Alkotmánybíróság – a 7/1993. (II. 15.) AB
határozat (ABH 1993, 418, 419-420.) megállapításaira
támaszkodva – kifejtette, hogy a hatalmi ágak elválasztására
épülő államszervezetben szükséges az állami és az
érdekképviseleti funkciók pontos elhatárolása, ezért a
jogalkotó tevékenység – mint közhatalmi tevékenység – nem
tehető függővé közhatalommal nem rendelkező szakszervezetek és
egyéb szervezetek állásfoglalásaitól. Rámutatott arra is, hogy
nem minősül súlyos eljárási szabálytalanságnak és így nem
eredményez közjogi érvénytelenséget, ha jogszabály előkészítése
során a jogalkotó az érintett közhatalmi jogosítványokkal nem
rendelkező szervektől nem kér véleményt, mert az ilyen
vélemények beszerzése a jogszabály közjogi érvényességének nem
feltétele. (ABH 1998, 387, 396-397.)
Némi fordulatot hozott az Alkotmánybíróság gyakorlatában a
30/2000. (X. 11.) AB határozat, amelyben közjogi érvénytelenség
miatt alkotmányellenesnek ítélte és megsemmisítette azt a
kormányrendeletet, amelyet a törvényben vélemény-nyilvánítási
joggal felruházott Országos Környezetvédelmi Tanáccsal való
egyeztetés nélkül fogadtak el. E határozatában az
Alkotmánybíróság „arra az álláspontra helyezkedett, hogy a
jogszabály által kifejezetten és konkrétan megnevezett,
egyetértési, illetve véleményezési jogkörrel rendelkező
szervezetek – a demokratikus döntéshozatali eljárásban
betöltött szerepük miatt az egyeztetési kötelezettség
vonatkozásában – közhatalminak, így a jogalkotó számára
megkerülhetetlennek minősülnek” (ABH 2000, 202, 206.). Az
Alkotmány 2. § (1) bekezdésével összefüggésben hangsúlyozta: „A
jogállamiság részét képező döntéshozatali eljárási szabályok
megsértése a döntés közjogi érvénytelenségét eredményezheti.
Ellenkező esetben maga a demokratikus rendszer veszíti el
legitimációját, hiszen a különböző társadalmi részérdekek
megjelenítésére és összehangolására nem nyílik mód, így a
konszenzus elérése eleve lehetetlen. Amennyiben pedig külön
törvény ír elő konkrét és intézményesített véleménykérési
kötelezettséget, akkor annak elmulasztása olyan, a jogalkotási
eljárásban elkövetett súlyos szabálytalanságnak minősülhet,
amely adott esetben a jogállamiság alkotmányos követelményét
közvetlenül veszélyezteti, és a törvénysértő módon alkotott
jogszabály közjogi érvénytelenségét eredményezheti. Azt a
kérdést, hogy a külön törvényekben meghatározott jogalkotási
eljárási szabály megszegése súlyosságánál fogva adott esetben
eléri-e az alkotmánysértés szintjét, az Alkotmánybíróságnak
eseti mérlegeléssel kell eldöntenie.”(ABH 2000, 202, 207.)
A 7/2004. (III. 24.) AB határozatában, – amelyben „a
befektetők és a betétesek fokozott védelmével kapcsolatos egyes
törvények módosításáról szóló”, az Országgyűlés által
elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény
alkotmányellenességét vizsgálta – ezt a határozatot az
Alkotmánybíróság nem tekintette precedensnek, és nem
állapította meg a törvény közjogi érvénytelenségét amiatt, hogy
azt a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete elnökének
törvényben biztosított véleményezési jogának mellőzésével
fogadták el.
E határozatában az Alkotmánybíróság megállapította, hogy „a
törvényalkotási eljárás ügydöntő, érdemi része a
törvényjavaslat benyújtásával kezdődik, annak nem eleme a
törvénytervezet elkészítése, s ugyanígy kívül esnek rajta az
előkészítés során lefolytatott egyeztetések és
véleményeztetések. Mindezekből következően az Mtv. tervezetének
előkészítése körében az előterjesztő által lefolytatott
eljárások nem részei az érdemi törvényalkotási eljárásnak, így
az esetlegesen elmulasztott vagy nem megfelelően lefolytatott
egyeztetések nem minősülhetnek olyan jellegű szabályszegésnek,
amelyek a törvény közjogi érvénytelenségét eredményezik. Ez
csak abban az esetben fordulhatna elő, ha a törvényjavaslat
tárgyalása során lenne olyan, az Alkotmány, törvény vagy a
Házszabály által kötelezően előírt egyeztetés, amelyet az
Országgyűlés a saját eljárásában elmulaszt.” (ABH 2004, 98,
105.)
Az Alkotmánybíróság azóta is több határozatában vizsgálta a
törvényben szabályozott érdekegyeztetés mellőzésével elfogadott
törvények alkotmányellenességét, és a közhatalommal nem
rendelkező érdekképviseleti szervekkel való egyeztetés hiánya
miatt nem állapította meg a törvények közjogi érvénytelenségét.
[29/2006. (VI. 21.) AB határozat, ABH 2006, 396, 404-406.;
87/2008. (VI. 18.) AB határozat, ABH 2008, 707, 725-727.;
109/2008. (IX. 26.) AB határozat, ABH 2008, 886, 900-903.]
Az Alkotmánybíróság 124/2008. (X. 14.) AB határozatában,
amelyben a köztársasági elnök indítványa alapján az OÉTtv.
alkotmányosságának előzetes kontrollját végezte el, a
közhatalom gyakorlására Alkotmányban adott felhatalmazás hiánya
miatt ítélte alkotmányellenesnek az OÉT számára a jogalkotásban
biztosított egyetértési jogot. Megállapította azt is, hogy az
OÉT-et a jogalkotásban megillető konzultatív jogosítványok nem
tekinthetők közhatalmi jogosítványoknak. (ABH 2008, 988, 996.)
Az OÉT-hez hasonlóan a Ktv. 65/B. §-ában szabályozott
Köztisztviselői Érdekegyeztető Tanács sem tekinthető közhatalmi
jogosítványokkal rendelkező érdekegyeztető szervnek.
Az Alkotmánybíróság e gyakorlatát figyelembe véve, az
érdekegyeztetés elmaradása miatt a Ktjt. közjogi
érvénytelensége és ennek alapján az Alkotmány 2. § (1)
bekezdésének sérelme miatt alkotmányellenessége nem állapítható
meg.
2. Az indítványozók utalnak arra, hogy ismerik – az egyik
indítványozó vitatja is – az Alkotmánybíróságnak ezt a
gyakorlatát, és további alkotmányossági érveket sorakoztatnak
fel amellett, hogy az érdekegyeztetés mellőzése ebben az
esetben a törvény alkotmányellenességét idézte elő.
Az egyik indítványozó álláspontja szerint, amennyiben
törvényben félreérthetetlen rendelkezés található meghatározott
szervek véleményének kikérésére, a Kormány az egyeztetési
feladat alól nem szabadulhat, mert a törvények végrehajtása,
betartása az Alkotmány 35. § (1) bekezdés b) pontja alapján
általános kötelezettsége.
Hivatkozik az indítványozó a 40/2005. (X. 19.) AB
határozatra, amelyben az Alkotmánybíróság rámutatott az
irdekegyeztetés alkotmányos jelentőségére: „demokratikus
jogállamban a társadalom különböző csoportjai érdekeinek
megjelenítése, azok hatékony képviselete, a társadalmi
párbeszéd csatornái kiépítettsége különös jelentőségű. Ebből
következően a társadalmi párbeszéd működése zavartalanságához
akkor is fontos érdek fűződik, ha az erre létrehozott különböző
formációkban, intézményekben való részvétel nem jelenti az
Alkotmányból közvetlenül levezethető hatáskörök gyakorlását. A
politikai közösséget alkotó egyes jogalanyok érdekazonossága
mentén szerveződött csoportjainak, az érdekvédelmi célú
szervezkedés szabadsága alapján létrehozott szervezeteknek a
közhatalmat gyakorló szervek döntései meghozatalába való
bevonása (a döntésekkel érintettek informálása, véleményének,
javaslatainak kikérése és meghallgatása stb.) a széles körű
egyeztetésen alapuló döntéshozatali mechanizmus megteremtésének
alapja, amely kapcsolatban áll az Alkotmány 2. § (1)
bekezdésében írt demokratikus jogállamisággal, a demokrácia
alkotmányos alapelvének érvényesülésével, valamint az Alkotmány
61. § (1) bekezdéséből származó, a közügyek informált
megvitatásának követelményével is.” (ABH, 2005, 427, 444.)
Egy másik indítványozó szerint azzal, hogy a
kormánytisztviselők jogállásáról szóló törvényjavaslatot nem a
Kormány, hanem országgyűlési képviselők nyújtották be, a
Kormány megkerülte a törvényekben szabályozott egyeztetési
kötelezettségét, s ezzel kiüresítette az érdekképviseleti
szervek számára az Alkotmány 4. §-ában biztosított
jogosítványokat.
Az Alkotmánybíróság 50/1998. (XI. 27.) AB határozatában már
vizsgálta a jogalkotás rendje és az Alkotmány 4. §-ába foglalt
rendelkezés összefüggését is. Megállapította, hogy az Alkotmány
4. §-a nem tartalmaz konkrét rendelkezést az érdekképviseleti
tevékenység tartalmára nézve. Az Alkotmány e rendelkezéséből
nem vezethető le a szakszervezetek és más érdekképviseleti
szervek jogszabály-véleményezési joga, ennek elmulasztása tehát
nem vezethet az Alkotmány 4. §-a alapján az alkotmányellenesség
megállapításához. (ABH 1998, 387, 397.)
Az Alkotmánybíróság szükségesnek tartja azonban megjegyezni:
abból, hogy az egyeztetési kötelezettség elmulasztása nem
eredményezi az elfogadott törvény közjogi érvénytelenségét, nem
következik, hogy nem vet fel alkotmányossági problémát az a
törvénykezdeményezési gyakorlat, melynek során a jogalanyok
széles körét érintő, átfogó törvények megalkotása esetében
elmarad a Kormány számára törvény által kötelezően előírt
egyeztetés. A Kormány úgy kerüli meg egyeztetési
kötelezettségét, hogy nagylétszámú munkavállalói kört érintő
törvényjavaslatot kormánypárti képviselői indítvány alapján
fogad el a parlament. Törvényben kifejezetten előírt
egyeztetési kötelezettség teljesítése az Alkotmány 35. § (1)
bekezdés b) pontján és 36. §-án alapul. Az Alkotmány 25. § (1)
bekezdése alapján törvényt a köztársasági elnök, a Kormány,
minden országgyűlési bizottság és bármely országgyűlési
képviselő kezdeményezhet. A parlamentáris kormányzati
rendszerekre jellemző hatalommegosztás rendjében a társadalmi
viszonyokat átfogóan szabályozó törvényjavaslatokat jellemzően
a Kormány terjeszti elő. Ha nem a Kormány a törvényjavaslat
előterjesztője, az előkészítőt nem köti a Kormány számára külön
törvényben előírt egyeztetési kötelezettség, azonban a
törvényjavaslattal kapcsolatosan megfogalmazott kormányzati
álláspont kialakítása során is indokolt a külön törvényben
vélemény-nyilvánításra feljogosított szervek véleményének
kikérése.
3. Az indítványok alapján az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia
kell azt is, hogy megállapítható-e a Ktjt. alkotmányellenessége
azért, mert nem biztosított megfelelő felkészülési időt arra,
hogy az érintettek megismerjék és felkészüljenek az
alkalmazására.
Az Alkotmánybíróság számos határozatot hozott, amelyekben a
jogszabály hatálybalépése kapcsán az új rendelkezések
alkalmazásához szükséges felkészülési idő biztosítását az
Alkotmányból folyó követelményként határozta meg. [7/1992. (I.
30.) AB határozat, ABH 1992, 45, 47.; 25/1992. (IV. 30.) AB
határozat, ABH 1992, 131, 132.; 28/1992. (IV. 30.) AB
határozat, ABH 1992, 155, 156-159.; 57/1994. (XI. 17.) AB
határozat, ABH 1994, 322, 324.; 43/1995. (VI. 30.) AB
határozat, ABH 1995, 188, 196.]
A 28/1992. (IV. 30.) AB határozatában az Alkotmánybíróság
rámutatott arra, hogy a jogbiztonság követelménye azt a
kötelezettséget hárítja a jogalkotóra, hogy a jogszabály
hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatároznia, hogy kellő
idő maradjon
– a jogszabály szövegének megismerésére;
– a jogalkalmazó szervek számára a jogszabály
alkalmazására való felkészüléshez;
– a jogszabállyal érintett szervek és személyek számára
annak eldöntéséhez, hogy miként alkalmazkodjanak a jogszabály
rendelkezéseihez. (ABH 1992, 155, 157.)
A 7/1992. (I. 30.) AB határozatban az Alkotmánybíróság
kifejtette azt is, hogy „[a] jogszabály alkalmazására való
felkészüléshez szükséges ’kellő idő’ megállapítása és
biztosítása a jogalkotó felelősséggel terhelt mérlegelésének és
döntésének függvénye. Az alkotmányellenesség csak a jogszabály
alkalmazására való felkészülést szolgáló időtartam kirívó, a
jogbiztonságot súlyosan veszélyeztető vagy sértő elmaradása,
illetőleg hiánya esetén állapítható meg.” (ABH 1992, 45, 47.)
A Ktjt.-t 2010. június 28-án hirdették ki és 65. §-a alapján
a kihirdetést követő nyolcadik napon lépett hatályba. Ez egy, a
közszolgálatban állók széles körét érintő, átfogó jogállási
törvény hatályba léptetésére, az érintettek felkészüléséhez
rövid időnek tekinthető. Alkotmányosságának vizsgálata során
azonban az Alkotmánybíróságnak figyelemmel kellett lenni arra,
hogy a Ktjt. elfogadására közvetlenül a kormányalakítást
követően került sor, a hatálybalépésre megállapított rövid időt
indokolja az új minisztériumi struktúra kialakítása. A törvény
megismerését az érintettek számára biztosítja az, hogy a
jogállás átalakulásáról a Ktjt. 76. § (1), illetőleg (3)
bekezdése alapján az érintetteket hatvan napon belül az
államigazgatási szervnek tájékoztatni kell. A státusváltozás
következtében az érintettek jogi helyzetét érintő rendelkezések
alkalmazására nem a hatálybalépést követően azonnal, hanem a
végrehajtás folyamatában időben később kerül sor. Ezért a
felkészülésre nyitva álló „kellő idő” kirívó és a
jogbiztonságot súlyosan veszélyeztető hiánya miatt a törvény
egészének alkotmányellenessége az Alkotmány 2. § (1) bekezdése
alapján nem állapítható meg.
Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság a Ktjt. egésze
alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére
irányuló indítványokat elutasította.
IV.
Az indítványozók mindegyike vitatja a Ktjt. 8. § (1) bekezdés
b) pontjában foglalt azon rendelkezés alkotmányosságát, amely
arra ad módot, hogy a munkáltató a kormánytisztviselői
jogviszonyt indokolás nélkül megszüntesse.
Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy e határozatában a Ktv.-
nek a köztisztviselői jogviszony megszüntetésére vonatkozó
szabályait nem vizsgálta. A Ktv.-nek a köztisztviselők
jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény módosításáról szóló
2010. évi CLXXIV. törvénnyel megállapított 17. § (1)
bekezdésébe foglalt, a Ktjt. 8. § (1) bekezdés b) pontjával
azonos rendelkezés alkotmányellenességének megállapítására
irányuló indítványokat külön eljárásban bírálja el.
1. Az Alkotmány nem tartalmaz kifejezetten a közszolgálatra,
az államszervezetben dolgozó, az állam közigazgatási feladatait
ellátó tisztviselők jogállására nézve speciális szabályokat.
Így az Alkotmány keretei között a törvényhozó nagy szabadságot
élvez a közszolgálati jogviszonyok szabályozásában.
1992 előtt minden foglalkoztatási jogviszony, – így az állam
feladatait ellátó köztisztviselők szolgálati viszonyai is –
egységesen a Munka Törvénykönyve rendelkezéseinek hatálya alá
tartoztak. 1992-ben – tekintettel a rendszerváltás folyamatában
végbemenő társadalmi változásokra – az Országgyűlés alapjaiban
átalakította a foglalkoztatási jogviszonyok törvényi
szabályozását. A korábbi egységes munkajogi szabályozást egy
differenciált szabályozás váltotta fel. A differenciálás
lényege a versenyszférában, illetőleg a közszférában létrejövő
foglalkoztatási jogviszonyokra vonatkozó szabályozás
elválasztása volt. Az elválasztás eredményeként a Munka
Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény (a továbbiakban:
Mt.) a munka világában a korábbi szabályozáshoz képest
jelentősen növelte a szerződési szabadságot, magánjogi jellegű
szabályozást alakított ki. A közszférában, ahol mind a
munkáltató, mind az alkalmazott jogi helyzetét az állami
költségvetéstől való függőség határozza meg, alapvetően a zárt
közszolgálati rendszer sajátosságainak megfelelő közjogi
szabályozás jött létre. Az állam szolgálatában munkát végzők
jogállását az ellátott tevékenység sajátosságainak megfelelően
külön törvényekkel rendezte a jogalkotó. E törvények egyike –
az Mt.-vel egyidőben elfogadott – Ktv. A Ktv. megalkotása során
a törvényhozó a köztisztviselői tevékenység sajátosságainak
figyelembevételével – az Európában széles körben alkalmazott –
zárt közszolgálati rendszer elveinek megfelelő jogi
szabályozást alakított ki.
A zárt közszolgálati rendszer alapvető jellemzője, hogy a
közszolgálati jogviszony tartalmát, a jogviszony alanyainak
jogait és kötelezettségeit nem a felek megállapodása, hanem
jogszabály, törvény határozza meg. A jogviszonyt nem
mellérendelt felek szerződése, hanem az állam egyoldalú aktusa
hozza létre, amelyben kinevezi a köztisztviselőt, megbízva
meghatározott feladatkör, munkakör vagy tisztség ellátásával. A
köztisztviselőnek nincs aktív szerepe a jogviszony tartalmának
alakításában, csak arról dönthet, hogy elfogadja a törvényben
meghatározott feltételek mellett a kinevezést vagy sem.
A köztisztviselői jogviszony tartalmát a jog arra figyelemmel
szabályozza, hogy a köztisztviselők az állam feladatait látják
el, feladataik ellátása során közhatalmi jogosítványokat
gyakorolnak, s ez megköveteli, hogy a törvény más
munkavállalókhoz képest többlet-követelményeket támasszon a
köztisztviselőkkel szemben. A köztisztviselők tevékenységének a
közérdeket kell szolgálnia, szakszerű, pártatlan, befolyástól
és részrehajlástól mentes kell legyen, ezért korszerű és magas
szintű szakmai feltételeknek kell megfelelniük, munkájukért
fokozott felelősség terheli őket, szigorú összeférhetetlenségi
szabályok érvényesülnek velük szemben, ugyanakkor mivel a
köztisztviselői illetmények forrása az állami költségvetés, a
közszolgálatban elérhető jövedelmek általában alatta maradnak
az üzleti szférában elérhető béreknek. A zárt közszolgálati
rendszerek, így a Ktv. szabályozásának a kiindulópontja az, –
amit a Ktv. indokolása is megfogalmaz – hogy
„többletkövetelményt – amit meg lehet és meg is kell követelni
a közszolgálati jogviszonyban állótól – csak
többletjogosultságok fejében lehet támasztani”. Ilyen
többletjogosultságok a törvény által szabályozott előmeneteli
rend, törvényben biztosított illetmény, a kiszámítható és
biztonságos köztisztviselői életpálya, külön juttatások.
A zárt rendszerű közszolgálat egyik alapvető jellemzője a
köztisztviselői jogviszonyok stabilitása, nevezetesen az, hogy
a köztisztviselő csak törvényben szabályozott feltételek esetén
mozdítható el hivatalából.
Amíg a múlt század 80-as éveiig a zárt rendszer fokozatos
kiterjedése jellemezte az egyes államok közszolgálati
rendszereit, addig a 80-as évek elejétől egyre erősödött az a
szemlélet, amely erőteljes kritikával illeti a zárt rendszert.
Ennek hatására szinte minden európai államban közszolgálati
reformfolyamatok indultak el a közigazgatás hatékonyságának,
teljesítményének és színvonalának növelése érdekében. A
reformok iránya a zárt rendszerek merevségének oldása és a
közszolgálati jogviszonyok szabályozásának a versenyszféra
munkaviszonyainak szabályozásához való közelítése. A
zártrendszer merevségének oldására általánosan alkalmazott
módszer, a korábban szigorúan értelmezett elbocsáthatatlanság
elvének oldása és a felmentési okok szélesítése.
Az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága éppen erre az
általános tendenciára tekintettel ajánlást fogadott el a
tagállamok számára a köztisztviselők jogállásáról Európában,
amelyben összefoglalta a köztisztviselői jogállás
szabályozásával szemben támasztandó azon követelményeket,
amelyek európai közös értéknek tekinthetők. 16. pontjában ilyen
követelményként fogalmazza meg, hogy a köztisztviselői
jogviszony megszüntetésére csak törvényben meghatározott
esetekben és okokból kerüljön sor. (Recommendation No. R (2000)
6 of the Committee of Ministers to member states on the status
of public officials in Europe)
A magyar Ktv. eleve nem a felmenthetetlenség elvéből indult
ki, széles körben biztosított lehetőséget a köztisztviselők
felmentésére, és a felmentési okok, a felmentés feltételei az
1992 óta eltelt időben tovább bővültek.
2. A Ktjt.-t az Alkotmány 2010. május 25-i módosításának 4. §-
a által megállapított 40. § (3) bekezdése alapján alkotta meg
az Országgyűlés. Az Alkotmánynak ez a rendelkezése arra ad
felhatalmazást a törvényhozónak, hogy a minisztériumok, a
kormány alá rendelt szervek alkalmazottainak jogállását,
díjazását, felelősségre vonásuk módját külön törvényben
szabályozza. A Ktjt. hatálybalépésével a közigazgatási
szervezeti rendszerben dolgozó tisztviselők közszolgálati
jogviszonyát két egymástól eltérő jogállást biztosító törvény
szabályozza. A Ktjt. hatálya alá a Kormány alá rendelt
államigazgatási szervezetben (Miniszterelnökség,
minisztériumok, kormányhivatalok, központi hivatalok, helyi,
területi államigazgatási szervek, megyei, fővárosi
kormányhivatalok, a rendőrség, vám- és pénzügyőrség, a büntetés-
végrehajtás és a katasztrófavédelem szervei) foglalkoztatott
tisztviselők – a kormánytisztviselők közszolgálati jogviszonyai
tartoznak. A Ktv. szabályozza az autonóm államigazgatási
szervek (Gazdasági Versenyhivatal, Közbeszerzések Tanácsa,
Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete, Nemzeti Média és
Hírközlési Hatóság), a helyi önkormányzatok, a Köztársasági
Elnök Hivatala, az Országgyűlés Hivatala, az Alkotmánybíróság
Hivatala, az Országgyűlési Biztosok Hivatala, az Állami
Számvevőszék, a Magyar Tudományos Akadémia Titkársága, az
Állambiztonsági Szolgálatok Történeti Levéltára
köztisztviselőinek közszolgálati jogviszonyát.
A Ktjt. – bár a szabályozás logikája a zárt rendszerű
közszolgálatokra jellemző szabályozást követi, széles körben
rendeli alkalmazni a Ktv. szabályait – a kormánytisztviselői
jogviszony megszüntetésére vonatkozó szabályaival alapvetően
változtatta meg a kormánytisztviselők tekintetében a Ktv. által
kialakított közszolgálati rendszert, megszüntette a
közszolgálati jogviszonyok Ktv. által biztosított relatív
stabilitását is. A Ktjt. 10. § (1) bekezdése úgy rendelkezik,
hogy a kormánytisztviselői jogviszonyokban a Ktv.-nek a
jogviszony felmentéssel történő megszüntetésének szabályai nem
alkalmazandók, s e szabályok helyett a 8. § (1) bekezdés b)
pontjában úgy rendelkezik, hogy a kormánytisztviselői
jogviszonyt a munkáltató felmentéssel indokolás nélkül
megszüntetheti.
E jogi megoldás mellett a jogalkotó a törvény indokolásában a
következőképpen érvelt:
„A fentiek alapján jelentős rendszertani következetlenség és
aszimmetria jellemzi a hatályos Ktv.-t a központi
államigazgatás vonatkozásában, amennyiben a köztisztviselő
(Ktv. 16. §) bármikor, indokolás nélkül 2 hónap lemondási
idővel megszüntetheti jogviszonyát, amely adott esetben egy
állami feladat ellátását is veszélyeztetheti. Ezzel szemben az
állam, mint munkáltató csak valós és okszerű indokolással
alátámasztottan, meghatározott esetekben és olyan jogcímen
(alkalmatlanság) szüntetheti meg a közszolgálati jogviszonyt,
amely a mai bírói gyakorlat szerint lényegében
alkalmazhatatlan.
Nincs alkotmányos, célszerűségi vagy etikai alapja annak,
hogy a köztisztviselők a többi foglalkoztatotthoz képest –
éppen az állammal szemben – kiemelt védelmet élvezzenek, és de
facto felmenthetetlenné váljanak az állami feladatok
végrehajtása során. Sőt, a jelenlegi fokozott védelem jelentős
részben okolható azért, hogy a magyar közigazgatás hatékonysága
alacsony és közmegítélése rossz.
Az Alkotmánybíróság elvi éllel kimondta, hogy a jogviszony
szabad felmondásának joga a munkáltatót és a munkavállalót
egyaránt megilleti. A törvény – többek között – ezt az
alapelvet is érvényesíteni kívánja [ld.: 67/2009. (VI. 29.) AB
hat.].
A fentiek alapján méltányos megoldás, hogy az államot – ebben
az elismerten számára alkotmányosan erősebb helyzetében –
megillesse az a jog, hogy legalább olyan feltételekkel
szüntethesse meg a jogviszonyt, mint a kormánytisztviselő, azaz
indokolás nélkül, 2 hónapos felmentési idővel.”
Az Alkotmánybíróságnak az indítványok alapján azt kellett
vizsgálnia, hogy az Alkotmánynak az indítványozók által
felhívott valamely rendelkezése alapján megállapítható-e a
vitatott szabály alkotmányellenessége.
3. Az indítványok alapján az Alkotmánybíróság elsőként azt
vizsgálta, hogy megállapítható-e a Ktjt. 8. § (1) bekezdés b)
pontjának alkotmányellenessége az Alkotmány 70/B. pontjában
szabályozott munkához való jog sérelme alapján.
Az Alkotmánybíróság gyakorlatában az Alkotmány 70/B. § (1)
bekezdésében szabályozott munkához való jogot „kettős
rendeltetésű” alkotmányos jogként értelmezte, határozataiban
megkülönböztette a munkához való jog szociális jogi és alanyi
jogi oldalát. A munkához való jog, mint szociális jog, állami
kötelezettséget alapoz meg, az állam kötelezettségét foglalja
magában a jog érvényesüléséhez szükséges feltételrendszer
megteremtésére (pl.: foglalkoztatáspolitikára,
munkahelyteremtésre, stb.). Az Alkotmánybíróság a munkához való
alanyi jogot nem szűkítette le a munkaviszony keretében végzett
munkára, értelmezésében a munkához való alanyi jog a munka, a
foglalkozás és a vállalkozás szabad megválasztásának és
gyakorlásának jogát jelenti. A munkához való jogot értelmező
határozataiban az Alkotmánybíróság megállapította azt is, hogy
a munkához való alapjog a szabadságjogokhoz hasonló védelemben
részesül az állami beavatkozások és korlátozások ellen. A
korlátozások alkotmányosságának megítélésére differenciált
mércét vezetett be, amely a munka szabad megválasztása,
valamint a munka gyakorlásának feltételekhez kötése szerint
különböztet. [először: 21/1994. (IV. 16.) AB határozat, ABH
1994, 117, 120-121.]
Az Alkotmány 8. § (1) bekezdése az állam elsőrendű
kötelezettségévé teszi az alapjogok tiszteletben tartását és
védelmét.
Az Alkotmány e rendelkezése alapján az Alkotmánybíróság az
alapvető jogok értelmezése során határozataiban következetesen
rámutatott arra, hogy az alapjogok érvényesülésének
alkotmányossági garanciái nem merülnek ki abban, hogy az
államnak tartózkodnia kell megsértésüktől. Az Alkotmány 8. §
(1) bekezdéséből következően az államnak kötelezettsége az is,
hogy gondoskodjon az érvényesülésükhöz szükséges feltételekről,
azaz az államot az alapjogokkal összefüggésben intézményvédelmi
kötelezettség terheli. [először: 64/1991. (XII. 17.) AB
határozat, ABH 1991, 297, 302.]
Az alapjogoknak ez az objektív intézményvédelmi oldala magába
foglalja azt is, hogy az alapjogok érvényesülése érdekében az
államnak az alapjogokat védelemben kell részesítenie saját
intézményeivel, más személyekkel és szervezetekkel szemben is.
[22/2004. (VI. 19.) AB határozat, ABH 2004, 367, 374-375.]
A munka az egyén létének, emberi autonómiájának anyagi
forrása. Határozatlan időtartamú munkavégzésre irányuló
jogviszonyok esetén a munkavállaló hosszú távon számít arra,
hogy munkája gazdasági biztonságot biztosít maga és családja
számára. Ugyanakkor a munkavégzésre irányuló jogviszonyok
jellemzője, hogy aszimmetrikus jogviszonyok, amelyben a
munkavállaló jogilag függő helyzetben van a munkáltatótól. E
jogviszonyok törvényi szabályozásának a funkciója éppen azon
garanciák megteremtése, amelyek biztosítják, hogy ez a függő
helyzet a munkavállalói oldalon ne eredményezzen
kiszolgáltatottságot. E garanciarendszer egyik eleme a
jogviszony munkáltató által történő megszüntetésének azon
törvényi szabályozása, amely védelmet nyújt a jogviszony
indokolatlan, önkényes megszüntetése ellen.
Ennek szellemében fogalmazza meg a foglalkoztatás megszűnése
esetére a dolgozók védelemhez való jogát a 2009. évi VI.
törvénnyel kihirdetett Módosított Európai Szociális Karta 24.
cikke:
„Annak érdekében, hogy biztosítsák a dolgozók védelemhez való
jogának hatékony gyakorlását a foglalkoztatás megszűnése
esetén, a Felek vállalják, hogy elismerik:
a) a dolgozók jogát ahhoz, hogy munkaviszonyukat ne lehessen
megszüntetni tényleges ok nélkül, amely összefügg
képességükkel, magatartásukkal, vagy a vállalkozás, létesítmény
vagy szolgálat működési szükségleteivel;
b) azon dolgozók jogát a kártérítésre vagy megfelelő
segítségre, akiknek a munkaviszonyát tényleges ok nélkül
szüntették meg.
Ennek érdekében a Felek biztosítják, hogy annak a dolgozónak,
aki szerint munkaviszonyát tényleges ok nélkül szüntették meg,
joga van pártatlan testülethez fellebbezni.”
Az Európai Szociális Karta tehát a munkához való jog
részjogosítványaként szabályozza a munkavállaló hatékony
védelemhez való jogát az indokolatlan elbocsátással szemben.
A Kartát kihirdető 2009. évi VI. törvény 1. § (2)
bekezdéséből kitűnően a Magyar Köztársaság nem vállalt
kötelezettséget a 24. cikk kötelező alkalmazására.
A hozzáfűzött magyarázat szerint a Szociális Karta e cikkéből
merített az Európai Unió Alapjogi Chartája, a munkavállalóknak
az indokolatlan elbocsátásokkal szembeni védelemhez való jogot
megfogalmazó 30. cikkében.
E követelményeknek megfelelően nyújt védelmet a munkaviszony
önkényes megszüntetésével szemben az Mt. 89. § (2)-(3)
bekezdése is, amely kimondja a munkáltató indokolási
kötelezettségét, előírja, hogy az indokolásból a felmondás
okának világosan ki kell tűnnie, és vita esetén a felmondás
indokának valóságát és okszerűségét a munkáltatónak kell
bizonyítania. A felmondás indoka csak a munkavállaló
képességeivel, a munkaviszonnyal kapcsolatos magatartásával,
illetve a munkáltató működésével összefüggő ok lehet.
Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatában még nem vizsgálta
kifejezetten azt a kérdést, hogy a munkavégzésre irányuló
jogviszonyok munkáltató által történő egyoldalú megszüntetése
esetén az indokolási kötelezettség tekinthető-e az Alkotmány
70/B. § (1) bekezdésében szabályozott munkához való jog
védelmét szolgáló, olyan garanciális szabálynak, amelynek
szabályozása intézményvédelmi kötelezettségéből eredően az
államot terheli.
Eddigi határozataiban az Alkotmánybíróság minden esetben az
adott munkavégzésre irányuló jogviszony jogi természetéből,
törvényi konstrukciójából indult ki, amikor a jogviszony
munkáltató általi megszüntetésének feltételeit szabályozó
törvényi rendelkezések alkotmányosságáról döntött.
E határozataiban eltérő alkotmányossági mércét alkalmazott az
Mt. által szabályozott munkaviszonyok megszüntetésére vonatkozó
és a közszolgálati jogviszonyok megszüntetését szabályozó
rendelkezések megítélése során.
Az Mt. által szabályozott munkaviszonyok tekintetében, –
amely munkaviszonyok szerződésen alapuló jogviszonyok –, a
szerződési szabadságból vezette le a munkáltató szabad
felmondási jogát. Az Alkotmánybíróság kialakult gyakorlatában
önálló alkotmányos jogként értékeli a szerződéses szabadságot,
amely nem alapjog, nem részesül az alkotmányos alapjogokat
megillető védelemben, de mint az Alkotmány 9. § (1)
bekezdésében szabályozott piacgazdaság lényegi eleme, az
Alkotmány védelme alatt áll, s így az Alkotmánybíróság által
ellenőrzött korlátai vannak.[először: 13/1990. (VI. 18.) AB
határozat, ABH 1990, 54, 55-56.; ld. még 32/1991. (VI. 6.) AB
határozat, ABH 1991, 146, 159.; 6/1999. (IV. 21.) AB határozat,
ABH 1999, 90, 95.; legutóbb: 109/2009. (XI. 18.) AB határozat,
ABH 2009, 941, 962.]
Az Mt. által szabályozott munkaviszonyok megszüntetése esetén
a szerződési szabadságon alapuló szabad felmondás jogából
kiindulva, annak korlátozhatósága szempontjából ítélte meg az
Alkotmánybíróság azon törvényi szabályok alkotmányosságát,
amelyek a munkáltatói felmondás esetén az indokolás mellőzését
tették lehetővé. A munkáltatót megillető szabad felmondási jog
korlátozásaként értelmezett indokolási kötelezettséget
értékelte úgy, mint a munkavállalók többletvédelmét szolgáló
kedvezményszabályt, amelyre senkinek sincs Alkotmányon alapuló
joga. Ezekben a határozataiban az Alkotmánybíróság olyan
törvényi szabályoknak az alkotmányossága tárgyában foglalt
állást, amelyek nem általános szabályként, hanem csak egyetlen
ok miatt, az öregségi nyugdíjkorhatár betöltésére tekintettel
tették lehetővé az indokolás nélküli munkáltatói felmondást.
[44/B/1993. AB határozat, ABH 1994, 574, 575.; 11/2001. (IV.
12.) AB határozat, ABH 2001, 153, 158.; 983/B/1999. AB
határozat, ABH 2007, 1224, 1228.] Ugyancsak az Mt. által
szabályozott, szerződésen alapuló munkaviszonyokat – a munkaerő-
kölcsönzés során létrejövő jogviszonyokat – szabályozó
rendelkezések alkotmányosságát vizsgálta az Alkotmánybíróság a
Ktjt. indokolásában precedensként hivatkozott 67/2009. (VI.
29.) AB határozatában. A munkáltató szabad felmondási joga csak
a szerződésen alapuló munkaviszonyok tekintetében értelmezhető,
a Ktjt. által szabályozott közszolgálati jogviszonyokban nem. A
közszolgálati jogviszonyokban a felmentési jog nem a szerződési
szabadságon, hanem törvényen alapul, a munkáltatói felmentés
esetében az indokolási kötelezettség nem tekinthető
„kedvezményszabály”-nak, ellenkezőleg: az a jogviszony
jellegéből következő garanciális követelmény.
Ezért a közszolgálati jogviszonyok tekintetében a felmentés
feltételeit szabályozó törvényi szabályok alkotmányosságának a
megítélése során az Alkotmánybíróság következetesen eltérő
mércét alkalmazott. Az Alkotmánybíróság már abban az első
határozatában, amelyben az Mt. által szabályozott
munkaviszonyokkal kapcsolatosan kifejtette a munkáltató szabad
felmondási jogából fakadó követelményeket, rámutatott arra,
hogy a közszolgálati jogviszonyokban a felmentési okok törvényi
szabályozása alkotmányossági kérdés, olyan garanciális
követelmény, amely összefügg a közszolgálati jogviszonyok
sajátosságaival. (44/B/1993. AB határozat, ABH 1994, 574, 575.)
A 833/B/2003. AB határozatában (a továbbiakban: Abh.) a Ktv.-
ben szabályozott felmentési okokat bővítő törvényi szabályozás
alkotmányellenességének az Alkotmány 70/B. § (1) bekezdése
alapján történt vizsgálata során a következőképpen foglalt
állást:
„Míg az Mt. fő szabály szerint szabad és korlátozhatatlan
felmondási jogkört biztosít a munkáltatónak, addig a
közszférában az un. elbocsáthatatlanság elve érvényesül, vagyis
felmentésre csak a törvényben meghatározott jogcímek alapján
kerülhet sor. Ezeknek a felmentési okoknak a nevesítése olyan
garanciális követelmény, amely összefügg a köztisztviselők
(közalkalmazottak) foglalkoztatási viszonyának sajátos
jellegével, vagyis azzal, hogy a versenyszféra szabályozásával
szemben a közszférában zárt (karrier) típusú rendszert hozott
létre a jogalkotó. A közszolgálat zárt rendszerének törvényi
szabályozása során a jogalkotó nem tekinthet el a stabilitás
elvének érvényesítésétől. Nyilvánvalóan ezzel ellentétes lenne
az, ha valamely közszolgálati jogviszonyt minden törvényi
korlátozás nélkül – a munkáltatói jogkör gyakorlójának szabad
és korlátlan döntési jogkörében – lehetne megszüntetni.” Abban
az ügyben – tekintettel arra, hogy az indítványozók által
kifogásolt új felmentési ok a közszolgálat zárt rendszerét nem
szüntette meg – nem állapította meg az Alkotmány 70/B. § (1)
bekezdése alapján a szabályozás alkotmányellenességét. Az Abh.-
ban az Alkotmánybíróság rámutatott arra is, hogy a jogviszony
stabilitása csak az alapjog gyakorlásához kialakított törvényi
feltételrendszerben értelmezhető. A köztisztviselői
jogviszonyok relatíve, más foglalkoztatási jogviszonyokhoz
mérve stabil jogviszonyok, de ez nem jelent abszolút
stabilitást, mert a köztisztviselő – törvényben meghatározott
feltételek esetén – a munkáltató egyoldalú döntésével
felmenthető. (ABH 2004, 1775, 1779-1781.)
Ugyanezen érvek alapján hasonló döntést hozott az
Alkotmánybíróság 68/2006. (XII. 6.) AB határozatában. (ABH
2006, 740, 757.)
Az Alkotmánybíróság gyakorlata tehát következetes volt a
tekintetben, hogy a közszolgálati jogviszonyok zárt
rendszerében a felmentési okok és ebből következően a felmentés
indokolási kötelezettségének törvényi szabályozását olyan
garanciális kérdésnek tekintette, amely alkotmányos
jelentőséggel bír, amelynek szabályozása az Alkotmány 70/B. §
(1) bekezdésében szabályozott munkához való joggal
összefüggésben az állam intézményvédelmi kötelezettsége körébe
tartozik.
Az Alkotmánybíróság ezt a gyakorlatát figyelembe véve arra a
kérdésre kereste a választ, hogy a közszolgálati jogviszony
sajátosságain túl, van-e alkotmányos alapja az Mt. hatálya alá
tartozó munkavállalók és az állam szerveinek alkalmazásában
álló tisztviselők munkaviszonyának megszüntetésére vonatkozó
szabályozás alkotmányossági megítélésében az Alkotmánybíróság
által alkalmazott különbségtételnek, annak, hogy az
Alkotmánybíróság alkotmányos jelentőséget tulajdonított a
köztisztviselők fokozott felmentési védelmének.
4. A köztisztviselői, kormánytisztviselői jogviszonyok kettős
arculatú jogviszonyok. Egyrészt mivel munkavégzésre irányuló
jogviszonyok sok vonatkozásban a munkajogi jogviszonyok
sajátosságaival rendelkeznek. Másrészt e jogviszonyok
sajátosságait meghatározza az is, hogy e munkavégzés
közhatalommal rendelkező állami szervekben történik, és a
tisztviselők közhivatalt viselnek, állami feladatokat látnak
el, állami, közhatalmi döntéseket hoznak, készítenek elő, ezért
alapvetően közjogi jellegű jogviszonyok.
A köztisztviselők, kormánytisztviselők jogállásának
szabályozása során a törvényhozónak az Alkotmány 70/B. § (1)
bekezdésén kívül figyelemmel kell lennie az Alkotmány 70. § (6)
bekezdésében szabályozott alapjogra, a közhivatal viselés
jogára is.
Az Alkotmány 70. § (6) bekezdése állampolgári alapjogként
szabályozza a közhivatal viseléséhez való jogot.
Az Alkotmánybíróság több határozatában értelmezte a
közhivatal viseléséhez való jog tartalmát. E határozataiban
rámutatott arra, hogy ez az alkotmányos jog a közhatalom
gyakorlásában való részvétel általános alapjogát garantálja.
[39/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 263, 275.]
Alkotmányos tartalmát tekintve ez az alapjog azt jelenti,
hogy a törvényhozó minden magyar állampolgár számára egyenlő
feltételekkel köteles biztosítani a közhivatalhoz való
hozzáférés lehetőségét, és a közhivatal viselése az állampolgár
rátermettségével, képzettségével és szakmai tudásával
összefüggő feltételekhez köthető. [52/2009. (IV. 30.) AB
határozat, ABH 2009, 396, 401-402.]
A közhivatal viseléséhez való jog védelme elsősorban arra
terjed ki, hogy az állam a közhivatal betöltését nem kötheti
olyan feltételhez, amely magyar állampolgárokat alkotmányos
indok nélkül kizár a közhivatal elnyerésének lehetőségéből,
valamely állampolgár, vagy az állampolgárok egy csoportja
számára lehetetlenné teszi közhivatal betöltését. Az
Alkotmánybíróság értelmezésében a közhivatal viseléshez való
jog alapján senkinek nincs Alkotmányból folyó alanyi joga
meghatározott közhivatal, illetőleg közhivatalok betöltéséhez
(962/B/1992. AB határozat, ABH 1995, 627, 629.). A közhivatal
viseléséhez való jog az alkotmányos védelem körébe vonja a
meglévő kormánytisztviselői jogviszonyokat is azzal, hogy nem
csupán a közhivatal elnyerését, hanem a közhivatal viselését
részesíti védelemben. A közhivatal viseléséhez való jogból
folyó alkotmányos védelem, nem jelenti a közhivatal viselőjének
felmenthetetlenségét. Ilyen felmentési okok magából az
Alkotmány 70. § (6) bekezdésében foglalt rendelkezésből is
levezethetők. A közhivatal viseléshez való jog nem nyújt
védelmet a közszolgálati jogviszonynak a közhivatallal
összefüggő okból (pl.: a közhivatal megszűnése, tartalmának
átalakulása, a közigazgatási szerv megszüntetése, átszervezése
következtében, stb.), valamint a közhivatalt betöltő
tisztviselő személyében rejlő okok (pl.: a tisztviselő
rátermettségének, képzettségének, szakmai tudásának hiánya, a
feladat ellátására való alkalmatlansága) miatt történő
megszüntetésével szemben. Az Alkotmány keretei között a
törvényhozó széles körű szabadsággal rendelkezik a felmentési
okok szabályozásában, ez a döntési szabadsága azonban – amint
arra az Alkotmánybíróság az Abh.-ban rámutatott – nem terjed
odáig, hogy a munkáltatói jogkör gyakorlójának szabad és
korlátlan döntési jogkört adjon a közhivatalt betöltő
tisztviselő felmentésére. A munkáltatói jogkör gyakorlója
számára a Ktjt. 8. § (1) bekezdésében biztosított minden
törvényi korlátozás nélküli szabad döntési jogkör az
Alkotmánybíróság álláspontja szerint alkotmányellenes módon
korlátozza az Alkotmány 70. § (6) bekezdésében szabályozott
közhivatal viseléséhez való jogot. Az alapjogok korlátozása
szükségességének és arányosságának megítélésére az
alkotmánybírósági gyakorlatban kialakított teszt szerint az
allam akkor nyúlhat az alapjog korlátozásának eszközéhez, ha
másik alapvető jog és szabadság védelme vagy érvényesülése,
illetve egyéb alkotmányos érték védelme más módon nem érhető
el, és az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében
okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban áll egymással.
A törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére
alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni. Alkotmányellenes a jog
tartalmának korlátozása, ha az kényszerítő ok nélkül,
önkényesen történik, vagy ha a korlátozás súlya az elérni
kívánt célhoz képest aránytalan. [30/1992. (V. 26.) AB
határozat, ABH 1992, 167, 171.]
A Ktjt. 8. § (1) bekezdésében szabályozott indokolás nélküli
munkáltatói felmentés lehetősége a közhivatalviselés törvényes
indok nélküli megszüntetését teszi lehetővé. Az
Alkotmánybíróság nem vitatja, hogy az államszervezet hatékony
működése indokolhatja a közigazgatásban dolgozó tisztviselők
felmentési lehetőségének könnyítését a korábbi szabályozáshoz
képest, ennek azonban nem lehet módja a munkáltatói jogok
gyakorlójának korlátlan döntésre való felhatalmazása. A Ktjt.
vitatott rendelkezésében alkalmazott törvényi megoldás
aránytalanul korlátozza az Alkotmány 70. § (6) bekezdésében
szabályozott alkotmányos alapjogot. Erre nem szolgálhat alapul
a törvény indokolásában megfogalmazott azon érv, mely szerint a
Ktv. oly módon szabályozta a felmentési okokat, amelyek a
kialakult bírói gyakorlat mellett gyakorlatilag
alkalmazhatatlanok voltak. A törvényhozó felelősségi körébe
tartozik olyan törvényi szabályok megalkotása, amelyek
összhangot teremtenek az alkotmányos alapjogok védelme és az
állami célok között, amelyek a kormánytisztviselők alkotmányos
jogainak védelmét és a kormányzati célok megvalósítását,
valamint a törvény céljainak megfelelő bírói jogalkalmazási
gyakorlat kialakulását egyaránt szolgálják.
Az államnak a közhivatal viseléséhez való joggal összefüggő
intézményvédelmi kötelezettsége körébe tartozik, hogy a
közhivatal viselőjének védelmet nyújtson a munkáltatói jogkör
gyakorlójának a felmentésére irányuló önkényes döntésével
szemben. A törvényhozó kötelessége olyan garanciális szabályok
megalkotása, amelyek biztosítékot nyújtanak arra, hogy a
kormánytisztviselőket törvényes indokok nélkül, önkényesen ne
lehessen hivataluktól megfosztani.
5. A Ktjt. 8. § (1) bekezdésébe foglalt munkáltatói
felmentésre vonatkozó szabályozás alkotmányellenessége
következik az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből is.
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az Alkotmány
2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság egyik elemének
tekinti a közigazgatás törvény alá rendeltségét. [először:
56/1991. (XI. 8.) AB határozat, ABH 1991, 454, 456.; legutóbb:
31/2010. (III. 25.) AB határozat, ABK 2010. március, 247, 253-
254.]
A közigazgatás törvény alá rendeltségének követelményét e
határozatok elsősorban a közhatalom birtokában hozott
közigazgatási aktusok joghoz kötöttségének követelményeként
fogalmazták meg. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a
jogállamiság nemcsak a közigazgatás hatósági aktusaival szemben
támasztja a joghoz kötöttség követelményét, hanem a
közigazgatás törvény alá rendeltségének követelménye kiterjed a
közigazgatási szervek minden olyan aktusára, amelyben a
közigazgatás a címzettek alapjogait érintő döntést hoz. A
kormánytisztviselő felmentéséről a munkáltatói jogok gyakorlója
a munkáltató közigazgatási szerv nevében hoz olyan döntést,
amely – a fentiek alapján – a kormánytisztviselő alkotmányos
jogait érinti. E döntéssel szemben a közigazgatás törvény alá
rendeltségéből fakadó követelmény az, hogy törvény határozza
meg a munkáltatói döntés anyagi jogi kereteit. A
kormánytisztviselő munkáltató általi felmentésének a Ktjt. 8. §
(1) bekezdésében megállapított szabályai nem felelnek meg a
közigazgatás jogállamiságból fakadó törvény alá rendeltsége
követelményének sem.
A közigazgatás törvény alá rendeltségének Alkotmányból fakadó
követelménye követelményeket támaszt a közigazgatási
feladatokat ellátó tisztviselők jogállásának szabályozásával
szemben is. A közigazgatási döntések törvényességének
biztosítása megkívánja, hogy a törvényhozó a döntést hozó
tisztviselők munkajogi helyzetének szabályozása során is
teremtse meg azokat a garanciákat, amelyek biztosítják, hogy a
közigazgatás nevében eljáró tisztviselők magas szakmai
színvonalon, pártpolitikai szempontból semleges módon, minden
befolyástól mentesen, pártatlanul, kizárólag a törvények
alapján hozzák meg döntéseiket. Ennek a garanciarendszernek
egyik eleme a közszolgálati jogviszonyok viszonylagos
stabilitásának biztosítása.
A kormánytisztviselő felmentése esetén a felmentési okok és a
munkáltatói indokolási kötelezettség törvényi szabályozásának
hiánya a közigazgatási döntések pártpolitikai semlegességét,
befolyástól való függetlenségét, pártatlanságát és ezzel együtt
törvényességét is veszélyezteti.
A közigazgatási szervezetben dolgozó tisztviselők szigorúan
hierarchizált szervezetben látják el feladataikat. Feletteseik
utasításának engedelmességi kötelezettséggel tartoznak. A Ktv.-
nek a kormánytisztviselőkre is alkalmazandó 38. §-a a
törvényesség biztosítása érdekében lehetőséget ad arra, hogy a
köztisztviselő megtagadja a jogsértő utasításnak való
engedelmességet, és szabályozza azt is, hogy a jogsértő
utasításnak való engedelmesség megtagadása esetén miként
mentesülhet a felelősség alól. Azonban abban az esetben, ha a
kormánytisztviselő nem élvez felmentési védelmet, a munkáltatói
jogkör gyakorlója bármikor, indokolás nélkül megszüntetheti
közszolgálati jogviszonyát, e szabályok is elvesztik
garanciális jelentőségüket, mert nem elvárható, hogy nyíltan
kiálljon szakmai és jogi álláspontja mellett, ha azzal munkáját
veszélyezteti.
6. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint – a törvényi
garanciák hiánya miatt – a határozatlan idejű
kormánytisztviselői jogviszony indokolás nélküli felmentéssel
való megszüntetése esetén a munkáltató esetleges önkényes
döntésével szemben nem nyújt hatékony jogvédelmet az sem, hogy
a tisztviselő a munkáltatói döntést bíróság előtt támadhatja
meg. Az Alkotmány 57. § (1) bekezdése alapján mindenkinek joga
van ahhoz, hogy valamely perben a jogait vagy kötelezettségeit
a törvény által felállított független és pártatlan bíróság
igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el. Az Alkotmány 57.
§ (1) bekezdéséből vezette le az Alkotmánybíróság a hatékony
bírói jogvédelem követelményét, nevezetesen azt, hogy a jogi
szabályozásnak olyan jogi környezetet kell biztosítani, hogy a
perbe vitt jogok a bíróság által érdemben elbírálhatók
legyenek. Ezt a követelményt a közigazgatási határozatok
törvényességének bírói felülvizsgálatával összefüggésben
fogalmazta meg az Alkotmánybíróság 39/1997. (VII. 1.) AB
határozatának rendelkező részében:
„2. A közigazgatási határozatok törvényessége bírósági
ellenőrzésének szabályozásánál alkotmányos követelmény, hogy a
bíróság a perbe vitt jogokat és kötelezettségeket az Alkotmány
57. § (1) bekezdésében meghatározott feltételeknek megfelelően
érdemben elbírálhassa. A közigazgatási döntési jogkört
meghatározó szabálynak megfelelő szempontot vagy mércét kell
tartalmaznia, amely alapján a döntés jogszerűségét a bíróság
felülvizsgálhatja.”
E határozatában az Alkotmánybíróság nyomatékkal mutatott rá
arra, hogy az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében foglalt eljárási
garanciák teljesedéséhez önmagában a bírói út megléte nem
elegendő, az Alkotmány által megkövetelt hatékony bírói
jogvédelem attól függ, hogy a bíróság mit vizsgálhat felül. A
határozat indokolásában rámutatott arra, hogy „[a]zok a
jogszabályok, amelyek kizárják vagy korlátozzák azt, hogy a
bíróság a közigazgatási határozatot felülvizsgálva a fentiek
szerint érdemben elbírálja a jogvitát, ellentétesek az
Alkotmány 57. § (1) bekezdésével. Ebből az okból nem csupán az
a jogszabály lehet alkotmányellenes, amely kifejezetten kizárja
a jogkérdésen túlmenő bírói felülvizsgálatot, vagy annak a
közigazgatási mérlegeléssel szemben olyan kevés teret hagy,
hogy az ügy megfelelő alkotmányos garanciák közötti érdemi
elbírálásáról nem beszélhetünk, hanem az olyan jogszabály is,
amely az igazgatásnak korlátlan mérlegelési jogot adván
semmilyen jogszerűségi mércét nem tartalmaz a bírói döntés
számára sem.” (ABH 1997, 263, 272.) Az Alkotmány 57. § (1)
bekezdéséből fakadó ezen követelmények irányadók a Ktjt.
vitatott szabálya alapján keletkező közszolgálati jogvitákra
nézve is. Az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében szabályozott
általános bírói jogvédelmi garanciákat az Emberi Jogok Európai
Egyezményének 6. cikk (1) bekezdése is megköveteli. Az Emberi
Jogok Európai Bírósága, amely az utóbbi időkben folytatott
gyakorlatában fokozatosan kiterjesztette a 6. cikk (1)
bekezdésének alkalmazhatóságát a köztisztviselők közszolgálati
jogvitáira is [Frydlender v. Franciaország no. 30979/96 2000.
június 27.; Vilho Eskelinen és társai v. Finnország no.
63235/00 2007. április 19.; Iordan Iordanov és társai v.
Bulgária no. 23530/02 2009. július 2.] a bírósághoz fordulás
jogának elemét képező fair eljárásból eredő követelménynek
tekinti a hatékony bírói felülvizsgálat követelményét. Nem
tekinti hatékonynak a bírói jogvédelmet akkor, ha eljárási vagy
anyagi jogi akadálya van annak, hogy a bíróság önálló, érdemi
vizsgálatot végezzen, a felek jogairól érdemben döntsön.
[Delcourt v. Belgium 1970. január 17. Series A no. 11.;
Barbera, Messegué és Jabardo v. Spanyolország 1988. december 6.
Series A. no 285-C]
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a törvényhozó azzal,
hogy nem szabályozta a munkáltatói felmentés törvényi
feltételeit, és lehetőséget adott a döntés indokolásának
mellőzésére, aránytalanul korlátozta a kormánytisztviselőt az
Alkotmány 57. § (1) bekezdése alapján megillető bírói
jogvédelemhez való jogot.
Az indokolási kötelezettség hiánya miatt és a felmentés
jogszerűségének elbírálásához szempontot adó szabályok
hiányában, jelentősen leszűkült azoknak az eseteknek a köre (a
felmentő határozat semmissége, a felmentési tilalomba ütközés,
egyenlő bánásmód megsértése, rendeltetésellenes joggyakorlás),
amikor a kormánytisztviselő a siker reményében fordulhat a
bírósághoz, a bíróság a felmentés jogszerűségét érdemben el
tudja bírálni. A Ktjt. szabályozása alapján a munkáltatói
felmentés kapcsán keletkező közszolgálati jogvitákban a
felmentés jogszerűtlenségét a kormánytisztviselőnek kell
bizonyítania. Ez alól kivételt jelent az az eset, amikor a
jogvita az egyenlő bánásmód követelményének megsértésén alapul,
ezekben az eljárásokban az egyenlő bánásmódról és az
esélyegyenlőség előmozdításáról szóló 2003. évi CXXV. törvény
19. §-a alapján a sérelmet szenvedett félnek csak
valószínűsítenie kell a jogsérelmet, a munkáltató köteles
bizonyítani azt, hogy az egyenlő bánásmód követelményének
eleget tett. Lehetősége van a köztisztviselőnek arra is, hogy
az Mt. 4. §-ába ütköző rendeltetésellenes joggyakorlás miatt
forduljon a bírósághoz. A Legfelsőbb Bíróság MK 95. munkaügyi
kollégiumi állásfoglalásában értelmezte munkáltatói felmondás
esetén a rendeltetésellenes joggyakorlást. „Az Mt. 4. §-a
egyebek között kimondja, hogy a törvényben megállapított
jogokat és kötelezettségeket rendeltetésüknek megfelelően kell
gyakorolni és teljesíteni. Ez a rendelkezés azt jelenti, hogy a
Munka Törvénykönyvén alapuló jogot nem lehet olyan célból
gyakorolni, amely ellentétbe kerül a jog által szolgálni
hivatott céllal. Mindez a munkáltatói felmondási jog
gyakorlására is irányadó. Ehhez képest az egyébként fennálló
munkáltatói felmondási jog gyakorlása is jogellenessé válik
abban az esetben, ha bizonyítottan rendeltetésével össze nem
férő célból, esetleg ártási szándékkal, bosszúból,
zaklatásszerűen gyakorolták, illetve ilyen eredményre vezet.”
A felmentés feltételeit szabályozó jogszabályi rendelkezések,
azaz a munkáltatót megillető felmentési jog rendeltetése
törvényi meghatározásának hiányában gyakorlatilag nem, vagy
csak nehezen bizonyítható, hogy a munkáltató jogellenesen
döntött, felmentési joga gyakorlása során ellentétbe került a
jog rendeltetésével, a jog által szolgálni hivatott céllal. Az
érdemi bírói jogvédelem lehetőségének ez a korlátozása nem
nyújt valódi, hatékony jogvédelmet a munkáltató
visszaélésszerű, önkényes döntésével szemben.
A kormánytisztviselők indokolatlan felmentés elleni
jogvédelmének a Ktjt. által teremtett hiánya miatt sérelmet
szenved az Alkotmány 54. § (1) bekezdésében szabályozott emberi
méltósághoz való jog is. Az Alkotmány e rendelkezése alapján
minden embernek veleszületett joga van az emberi méltósághoz,
amelytől senkit nem lehet önkényesen megfosztani. Az emberi
méltósághoz való jog a legabsztraktabb alapjog, amely az emberi
személyiség egészét, az ember jogi státusát védelmezi. E jog
alapvető tartalma, hogy minden embert emberhez méltó bánásmód
illet meg, az egyén jogosult arra, hogy a minden embernek
kijáró tisztelettel, az emberi személyiség értékét szem előtt
tartva bánjanak vele.
Az emberi méltóságot az állam köteles tiszteletben tartani és
védelmezni.
Az Alkotmánybíróság a 64/1991. (XII. 17.) AB határozatában
kifejtette: „Az emberi méltósághoz való jog azt jelenti, hogy
van az egyén autonómiájának, önrendelkezésének egy olyan,
mindenki más rendelkezése alól kivont magja, amelynél fogva – a
klasszikus megfogalmazás szerint – az ember alany marad, s nem
válhat eszközzé vagy tárggyá. A méltósághoz való jognak ez a
felfogása különbözteti meg az embert a jogi személyektől,
amelyek teljesen szabályozás alá vonhatók, nincs érinthetetlen
lényegük.” [ABH 1991, 297, 308.]
A Ktjt. 8. § (1) bekezdése, – amint az a törvény
indokolásából megállapítható – a kormányzati törekvések
egyszerűbb megvalósítása érdekében jogi korlátok nélkül
lehetőséget ad a kormánytisztviselői jogviszony munkáltató
által történő megszüntetésére. Ez a jogi megoldás – amint arra
az Alkotmánybíróság a fentiekben rámutatott – magában hordozza
a közszolgálati jogviszony önkényes, a munkáltató szubjektív
megítélésén alapuló megszüntetésének lehetőségét, amelynek
következtében előre kiszámíthatatlan módon kerülhet veszélybe a
kormánytisztviselőnek és családjának létfenntartása is. Mindez
feltétlen alárendeltséget, kiszolgáltatott helyzetet teremt a
kormánytisztviselő számára. Az Alkotmánybíróság álláspontja
szerint a kormánytisztviselőnek ez a kiszolgáltatott helyzete,
az állami feladatmegoldás „eszközeként” való kezelése
ellentétes az emberi méltósággal.
A kifejtettek alapján az Alkotmánybíróság megállapította,
hogy a Ktjt. 8. § (1) bekezdés b) pontja alkotmányellenes,
sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott
jogállamiság elvét, a 70/B. § (1) bekezdésében szabályozott
munkához való jogot, a 70. § (6) bekezdésében szabályozott
közhivatal viseléséhez való jogot, az 57. § (1) bekezdésében
szabályozott bírósághoz fordulás jogát, és az Alkotmány 54. §
(1) bekezdésében szabályozott emberi méltósághoz való jogot,
ezért azt megsemmisítette.
Tekintettel arra, hogy az Alkotmánybíróság a Ktjt. 8. § (1)
bekezdés b) pontjának alkotmányellenességét az Alkotmány fenti
rendelkezéseinek sérelme miatt megállapította, állandó
gyakorlatának megfelelően az indítványozók által felhozott
további alkotmányossági kérdéseket nem vizsgálta.
Az Alkotmánybíróság e határozatában a Ktjt. 8. § (1) bekezdés
b) pontja alapján a kormánytisztviselők indokolás nélküli
felmentésének alkotmányellenességét állapította meg, a
kormánytisztviselő indokolás nélküli lemondásának
alkotmányosságát nem vizsgálta. Mivel az „indokolás nélkül
megszüntetheti” szövegrész egyaránt vonatkozik a
kormánytisztviselő lemondására és munkáltató által történő
felmentésére is, a Ktjt. 8. § (1) bekezdésének megfogalmazása
nem teszi lehetővé kizárólag az alkotmányellenesnek ítélt
rendelkezés megsemmisítését, ezért az Alkotmánybíróság az egész
8. § (1) bekezdést megsemmisítette. [ld.: 23/2005. (VI. 17.) AB
határozat, ABH 2005, 261, 269.]
Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a
továbbiakban: Abtv.) 42. §-a alapján az Alkotmánybíróság által
megsemmisített jogszabályi rendelkezés a határozat közzétételét
követő napon veszti hatályát. Az Abtv. 43. § (4) bekezdése
alapján az Alkotmánybíróság ettől eltérően is meghatározhatja
az alkotmányellenes jogszabály hatályon kívül helyezését, ha
ezt a jogbiztonság, vagy az eljárást kezdeményező különösen
fontos érdeke indokolja. Az Alkotmánybíróság a megsemmisítés
időpontjának meghatározása során figyelemmel volt arra, hogy
mivel a Ktjt. 10. § (1) bekezdése alapján a kormánytisztviselői
jogviszonyokban a Ktv.-nek a köztisztviselő lemondására és
felmentésére vonatkozó 16-17. §-ai nem alkalmazandók, a Ktjt.
8. § (1) bekezdésének megsemmisítése következtében a
kormánytisztviselői jogviszony lemondással és felmentéssel való
megszüntetése szabályozatlanul marad. Időt kívánt biztosítani a
jogalkotónak az Alkotmánynak megfelelő szabályok megalkotására,
ezért a Ktjt. 8. § (1) bekezdését a jövőre nézve, úgy
semmisítette meg, hogy az 2011. május 31-én veszti hatályát.
7. Több indítványozó vitatja a Ktjt. 61. § (1) bekezdésének,
valamint 62. § (1)-(4) bekezdésének alkotmányosságát. A 61. §
(1) bekezdése alapján a munkáltató a Ktjt. hatálya alá tartozó
szerveknél létesített határozatlan idejű munkaviszonyt
indokolás nélkül szüntetheti meg rendes felmondással. A Ktjt.
62. §-ába foglalt rendelkezések a Ktjt. hatálya alá tartozó
munkaviszonyok jogellenes felmondásának jogkövetkezményeit
szabályozzák. Az indítványozók a 62. § (1)-(4) bekezdésének
alkotmányossági vizsgálatát kezdeményezik, azonban a
szabályozás alkotmányellenességét alátámasztó érvelésük csak a
62. § (1) bekezdésének alkotmányosságát vitatja. Az indítványok
e szabályozással összefüggésben azt kifogásolják, hogy az
érintettek – ha a munkáltató jogellenesen szüntette meg a
munkaviszonyt – csak a törvényben meghatározott jogsértések
megállapítása esetén, szűk körben kérhetik a bíróságtól eredeti
munkakörben való továbbfoglalkoztatásukat. Az e
rendelkezésekkel érintett munkavállalók munkaviszonyára a Ktjt.
60. §-a alapján az Mt. rendelkezései alkalmazandók. Az
indítványozók álláspontja szerint e szabályok az Mt.
szabályaitól eltérő, a Ktjt. hatálya alá tartozó szervekkel
munkaviszonyban álló munkavállalókra más munkavállalókhoz
képest hátrányosabb rendelkezéseket tartalmaznak, s ez – mivel
az eltérő szabályozás azonos szabályozási körbe tartozó
jogalanyokat érint – ellentétes az Alkotmány 70/A. §-ában
szabályozott jogegyenlőség követelményével.
Az Alkotmánybíróság kialakult gyakorlata szerint az Alkotmány
70/A. §-ában foglalt rendelkezést a jogegyenlőség általános
elvét megfogalmazó alkotmányi követelményként értelmezte. E
határozataiban az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy az
Alkotmány e rendelkezése az azonos szabályozási körbe vont
jogalanyok közötti olyan alkotmányos indok nélkül tett
megkülönböztetést tiltja, amelynek következtében egyes
jogalanyok hátrányos helyzetbe kerülnek. Kimondta, hogy az
alkotmányi tilalom elsősorban az alkotmányos alapjogok
tekintetében tett megkülönböztetésekre terjed ki, abban az
esetben, ha a megkülönböztetés nem alapvető alkotmányos jog
tekintetében történt, az eltérő szabályozás
alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az az Alkotmány
54. § (1) bekezdésében szabályozott emberi méltósághoz való
jogot sérti. Az Alkotmánynak ez az általános jogegyenlőségi
követelménye arra vonatkozik, hogy az állam, mint közhatalom, a
jogok és kötelezettségek elosztása során köteles egyenlőkként –
egyenlő méltóságú személyként – kezelni a jogalanyokat, a
jogalkotás során a jogalkotónak mindegyikük szempontjait azonos
körültekintéssel, elfogulatlansággal és méltányossággal kell
értékelnie. [először: 9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990,
46, 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 77-78.]
A Ktjt. 60. §-a kimondja, hogy a Ktjt. hatálya alá tartozó
munkáltatóknál foglalkoztatott munkavállalók munkaviszonyára az
Mt. III. Rész XII. fejezetét a Ktjt. 61-63. §-ában foglalt
eltérésekkel kell alkalmazni.
Az Mt. III. rész XII. fejezete a közigazgatási szerveknél
foglalkoztatott munkavállalókra vonatkozó eltérő
rendelkezéseket tartalmazza, azaz a közigazgatási szerveknél
alkalmazott munkavállalók esetén maga az Mt. határozza meg a
munkaviszonyra irányadó, az Mt. általános szabályaitól eltérő
rendelkezéseket. Az e fejezetben szabályozott eltérő
rendelkezés hiányában a közigazgatási szerveknél
foglalkoztatott munkavállalókra az Mt. általános szabályai
alkalmazandók.
A határozatlan időre szóló munkaviszony rendes felmondással
való megszüntetésére vonatkozó előírásokat az Mt. 89. §-a
szabályozza. Az Mt. 89. §-a a határozatlan időre szóló
munkaviszony munkáltató által történő rendes felmondásával
kapcsolatosan úgy rendelkezik, hogy a munkáltató köteles
felmondását megindokolni. Az indokolásból a felmondás okának
világosan ki kell tűnnie. Vita esetén a felmondás indokának
valósságát és okszerűségét a munkáltatónak kell bizonyítania.
Az Mt. meghatározza azt is, hogy milyen indokok fogadhatók el a
felmondás jogszerű indokaként. Kimondja, hogy felmondás indoka
csak a munkavállaló képességeivel, a munkaviszonnyal
kapcsolatos magatartásával, illetve a munkáltató működésével
összefüggő ok lehet. A munkáltató személyében bekövetkező
jogutódlás önmagában nem szolgálhat a határozatlan idejű
munkaviszony rendes felmondással történő megszüntetésének
indokául. A munkavállaló munkavégzésére vagy magatartására
hivatkozással történő munkáltatói felmondás előtt lehetőséget
kell adni a vele szemben felhozott kifogások elleni
védekezésre, kivéve, ha az eset összes körülményeiből
következően ez a munkáltatótól nem várható el.
A Ktjt. 61. § (1) bekezdése a Ktjt. hatálya alá tartozó
munkáltatóval munkaviszonyban álló munkáltatók esetén azzal,
hogy lehetővé teszi a munkaviszony indokolás nélküli
megszüntetését, e munkavállalók tekintetében megszüntette a
rendes felmondás esetére az Mt. által biztosított munkajogi
védelmet.
A munkaviszony munkáltató által történt megszüntetése esetén
az eredeti munkakörben való továbbfoglalkoztatás elrendeléséről
az Mt. 100. §-a rendelkezik.
E szabályok szerint, ha a bíróság megállapítja, hogy a
munkáltató a munkavállaló munkaviszonyát jogellenesen szüntette
meg, a munkavállalót – kérelmére – eredeti munkakörében kell
továbbfoglalkoztatni. A munkáltató kérelmére a bíróság mellőzi
a munkavállaló eredeti munkakörbe történő visszahelyezését,
feltéve, ha a munkavállaló továbbfoglalkoztatása a
munkáltatótól nem várható el. Nincs mód a visszahelyezés
mellőzésére, ha a munkáltató intézkedése a rendeltetésszerű
joggyakorlás követelményébe, az egyenlő bánásmód
követelményébe, illetve felmondási védelembe ütközik, vagy a
munkáltató a választott szakszervezeti tisztségviselőre előírt
munkajogi védelemben részesülő munkavállaló munkaviszonyát az
Mt. 28. § (1) bekezdésébe, illetve a 96. §-ba ütköző módon
szüntette meg. Az Mt. e rendelkezései szerint az az általános
szabály, hogy a munkavállalót a munkaviszony jogellenes
megszüntetése esetén kérelmére eredeti munkakörébe vissza kell
helyezni. Ezt a bíróság csak akkor mellőzheti, ha a munkáltató
bizonyítja, hogy a munkavállaló továbbfoglalkoztatása tőle nem
várható el.
A Ktjt. 62. § (1) bekezdése alapján a Ktjt. hatálya alá
tartozó munkáltatóknál munkaviszonyban foglalkoztatottak
munkaviszonyának jogellenes megszüntetése esetén az általános
szabály szerint az eredeti munkakörbe való visszahelyezésre
nincs mód. Továbbfoglalkoztatását a munkavállaló csak akkor
kérheti, ha
„a) a megszüntetés a rendeltetésszerű joggyakorlás
követelményébe [Mt. 4. §] ütközik, vagy a munkáltató megszegi a
felmondási korlátozásokra vonatkozó rendelkezéseket [Mt. 89. §
(7)-(8) bekezdés, 90. § (1)-(4) és (6) bekezdés, 91. §], vagy
b) a munkáltató a választott szakszervezeti tisztségviselő,
az üzemi tanács tagjának (elnökének), illetve a munkavédelmi
képviselőnek (munkavédelmi bizottság tagjainak) munkaviszonyát
az Mt. 28. §-ba, a 62/A. §-ba vagy a munkavédelemről szóló
1993. évi XCIII. törvény 76. §-ának (3) bekezdésébe ütköző
módon szüntette meg.”
Megállapítható tehát, hogy a Ktjt. 62. § (1) bekezdése az Mt.
szabályainál hátrányosabban állapítja meg a hatálya alá tartozó
munkáltatók által foglalkoztatott munkavállalók
munkaviszonyának jogellenes megszüntetése esetén az eredeti
munkakörbe való visszahelyezés szabályait.
A vitatott szabályok az Mt. hatálya alatt álló munkavállalók
– azaz ugyanazon szabályozási körbe tartozó jogalanyok – között
tesznek a kormánynak alárendelt államigazgatási szervekkel
munkaviszonyban álló munkavállalók hátrányára különbséget a
munkajogi védelem szempontjából. A törvényhozó az Mt. hatálya
alá tartozó más munkavállalókkal való összehasonlításban a
jogok és kötelezettségek elosztásában nem mért egyenlő
mércével, a Ktjt. hatálya alá tartozó szervezetben dolgozó
munkavállalókat nem kezelte más munkavállalókkal egyenlő
méltóságú személyként. E hátrányos megkülönböztetés
tekintetében önmagában az, hogy e munkavállalók a kormánynak
alárendelt államigazgatási rendszerbe tartozó szervekkel állnak
munkaviszonyban, nem tekinthető alkotmányosan elfogadható
indoknak.
E szabályok alkotmányellenes megkülönböztetést rejtenek
magukban a munkáltatók jogai tekintetében is, mert csak a
munkáltatók egy csoportjára nézve állapít meg – az állami
munkáltatók számára alkotmányos indok nélkül privilegizált
helyzetet biztosítva – eltérő jogokat.
Ezért az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy a Ktjt. 61. §
(1) bekezdése és 62. § (1) bekezdése alkotmányellenes, sérti az
Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében szabályozott jogegyenlőség
követelményét, a hátrányos megkülönböztetés tilalmába ütközik.
Ezért e szabályokat megsemmisítette.
V.
1. Négy indítványozó kérte a Ktjt. 23. § (3) bekezdés a)
pontja, valamint a Ktv. 49/E. §-a alkalmazhatóságát kizáró 24.
§ (1) bekezdés alkotmányossági vizsgálatát is. E szabályok
tekintetében az indítványozó által felvetett alkotmányossági
problémát az okozza, hogy a Ktv. 49/E. §-a alapján a jubileumi
jutalomra jogosító szolgálati idő számításánál az 1992. július
1-je előtt valamennyi munkaviszonyban töltött időt figyelembe
kell venni. Addig a Ktjt. 23. § (3) bekezdése csak a szorosan
vett állami szervezetben, a Ktv. és a közalkalmazottak
jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény (a továbbiakban:
Kjt.) hatálya alá tartozó munkáltatónál, bíróságnál,
ügyészségnél munkaviszonyban töltött időt minősíti jubileumi
jutalomra jogosító időnek. Az indítványozók álláspontja szerint
sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezetett
jogbiztonság követelményét, szerzett jogokat sért a Ktjt. 23. §
(3) bekezdése, amely – a közszolgálati jogviszony jellegének
megváltoztatásával, egyik napról a másikra – átmeneti
rendelkezések nélkül megváltoztatta a jubileumi jutalomra való
jogosultság feltételeit, és nem volt tekintettel azokra,
akiknek jogszerzése már folyamatban volt. Az egyik indítványozó
álláspontja szerint a jubileumi jutalomra vonatkozó szabályok
megváltoztatása sérti az Alkotmány 70/B. §-ának (2) bekezdését
is.
Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint: „[a] jogbiztonság –
többek között – megköveteli a megszerzett jogok védelmét, a
teljesedésbe ment, vagy egyébként véglegesen lezárt
jogviszonyok érintetlenül hagyását, illetve a múltban
keletkezett, tartós jogviszonyok megváltoztathatóságának
alkotmányos szabályokkal való korlátozását.” [11/1992. (III.
5.) AB határozat, ABH 1992, 77, 81.]
Ugyanakkor az Alkotmánybíróság rámutatott az Alkotmányból
levezetett követelmény értelmezési határaira is: „[a] szerzett
jogok védelmének alkotmányos jogállamban szabályként kell
érvényesülnie, az azonban nem abszolút érvényű és kivételt nem
tűrő követelmény. [...] A szerzett jogokkal azonban a pusztán
elvont jogi lehetőségek, amelyek még fennálló konkrét
jogviszonyokkal összefüggésben nincsenek, csak távoli,
közvetett kapcsolatban vannak. Az alkotmányos védelmet élvező
szerzett jogok a már konkrét jogviszonyokban alanyi jogként
megjelenő jogosultságok, illetőleg azok a jogszabályi
igérvények és várományok, amelyeket a jogalkotó a konkrét
jogviszonyok keletkezésének lehetőségével kapcsol össze. A
jogszabályok hátrányos megváltoztatása így csak akkor
ellentétes a szerzett jogok alkotmányos oltalmával, ha a
módosítás a jog által már védett jogviszonyok lefolyásában idéz
elő a jogalanyokra nézve kedvezőtlen változtatást. [...] A jog
stabilitására, előreláthatóságára vonatkozó alkotmányos
szempont nem jelenti a jogszabályok megváltoztathatatlanságát.”
(731/B/1995. AB határozat, ABH 1995, 801, 805-806.)
Az Alkotmánybíróság számos határozatában vizsgálta a Ktv.-ben
szabályozott jubileumi jutalom feltételeit módosító jogszabályi
rendelkezések alkotmányosságát. A 632/B/2002. AB határozatában
a jubileumi jutalomra vonatkozó szabályozás történeti elemzése
alapján rámutatott: „A jubileumi jutalomra vonatkozó
szabályozás e módosításait végig kísérve megállapítható az a
jogalkotói törekvés, hogy a jubileumi jutalomra való
jogosultság feltételeit megállapító szabályozás alapvetően a
jubileumi jutalom funkciójának megfelelően rögzítse a jubileumi
jutalomra jogosító jogszerző idő számításának előírásait. A
jubileumi jutalom a köztisztviselő által az állam, a köz
szolgálatában eltöltött hosszú idő elismerésére szolgál. Ezért
határozza meg a Ktv. 49/E. §-a szűkebben a jubileumi jutalom
megállapításánál figyelembeveendő időt, mint a Ktv. 72. § (1)-
(2) bekezdése a köztisztviselő besorolásánál irányadó
jogviszonyokban töltött időket.” E határozatában nem
minősítette alkotmányellenesnek azt, hogy Ktv. 49/E. §-a a
szövetkezeti tagsági viszonyban töltött időt nem ismerte el
jubileumi jutalomra jogosító időnek. (ABH 2004, 1620, 1625.)
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint önmagában –
tekintettel a jubileumi jutalom rendeltetésére – nem tekinthető
alkotmányellenesnek az, hogy a Ktjt. a kormánytisztviselői
jogviszonyban nem minden, 1992 előtt munkaviszonyban töltött
időt, hanem csak a szűkebb értelemben vett közszférában, az
államapparátusban (a Ktv. hatálya alá tartozó szerveknél, a
bíróságoknál, ügyészségeknél) és a Kjt. hatálya alá tartozó
szerveknél munkaviszonyban eltöltött időt minősíti jubileumi
jutalomra jogosító időnek.
A jubileumi jutalomra való jogosultság akkor nyílik meg,
amikor a törvényben meghatározott szolgálati idő letelik, addig
alkotmányos védelem alatt álló szerzett jog nem keletkezik. A
jubileumi jutalomra való jogosultság a közszolgálati
jogviszonyokat szabályozó törvényeken és nem az Alkotmányon
alapuló alanyi jog. Így az arra jogosultaknak a Ktv. szabályai
alapján nem keletkezett az Alkotmány védelme alatt álló
„várománya”, a jogalkotó nagy szabadsággal rendelkezik
feltételeinek szabályozására és megváltoztatására is.
[Hasonlóan foglalt állást az Alkotmánybíróság a
végkielégítéssel kapcsolatos határozataiban, legutóbb a
174/B/1999. AB határozatában (ABH 2005, 870, 877-878.).] Az
Alkotmánybíróság több határozatában utalt arra, hogy „[a]
jogbiztonság és a szerzett jog alkotmányos védelme nem
értelmezhető akként, hogy a múltban keletkezett jogviszonyokat
soha nem lehet alkotmányos szabályozásokkal megváltoztatni.”
[515/B/1997. AB határozat, ABH 1998, 976, 977.; 1011/B/1999. AB
határozat, ABH 2001, 1365, 1370.; 495/B/2001. AB határozat, ABH
2003, 1382, 1390.] Nem sérti a jogbiztonság követelményét a
jogosultság feltételeinek jövőre vonatkozó olyan átalakítása
sem, amely a jövőbeni jogosultak számára esetleg hátrányos
következményekkel jár. (174/B/1999. AB határozat, ABH 2005,
870, 878.)
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a
Ktjt. jubileumi jutalomra vonatkozó szabályainak
alkotmányellenessége az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján
nem állapítható meg.
Az Alkotmánybíróság elutasította azt az indítványt is, amely
a Ktjt. 23. § (3) bekezdése alkotmányellenességének
megállapítását az Alkotmány 70/B. § (2) bekezdésébe foglalt
azon szabály megsértésére hivatkozással kezdeményezte, mely
szerint egyenlő munkáért mindenkinek egyenlő bérhez van joga. A
jubileumi jutalom a köztisztviselőnek, kormánytisztviselőnek a
jogállásukat szabályozó törvények alapján, alanyi jogon járó, a
köz szolgálatában eltöltött hosszú szolgálati idő elismerésére
szolgáló juttatás, – bár mértéke igazodik az illetményhez – nem
minősül a munkavégzés fejében járó bérnek, illetménynek. Ezért
az Alkotmány 70/B. § (2) bekezdésével alkotmányjogilag
értékelhető összefüggése nem állapítható meg. [Hasonlóan
foglalt állást a végkielégítéshez való joggal összefüggésben az
Alkotmánybíróság 1303/B/1996. AB határozatában (ABH 1997, 693,
694.).]
2. Az indítványozó a 23. § (3) bekezdésével és a 24. § (1)
bekezdésének „49/E. §” szövegrészével összefüggésben kifejti:
az Alkotmány 70/A. §-ában szabályozott jogegyenlőség
követelményébe ütközik az, hogy a köztisztviselői jogviszonyban
állók esetén a Ktv. 49/E. §-a alapján változatlan feltételek
mellett jár a jubileumi jutalom, akiknek jogviszonya a Ktjt.
76. § (1) bekezdése alapján kormánytisztviselői jogviszonnyá
alakult át, mások, a Ktv. szabályaihoz képest korlátozottabb
feltételek mellett juthatnak hozzá ehhez a juttatáshoz. Az
indítványozók többsége hasonló érveléssel kéri a Ktjt. 9. § (1)
bekezdés második mondata alkotmányellenességének a
megállapítását, mely szerint a felmentési idő két hónap.
Szerintük a felmentési időnek a közszolgálatban eltöltött
időtől független, a Ktv. szabályaitól eltérő szabályozása az
Alkotmány 70/A. §-ába ütközik. Ugyanezen az alapon vitatják a
Ktjt.-nek a Ktv. egyes rendelkezéseinek alkalmazását kizáró 10.
§ (1) bekezdését is. Az Alkotmánybíróság fentiekben ismertetett
állandó gyakorlata szerint az Alkotmány 70/A. §-a alapján
valamely jogszabályi rendelkezés alkotmányellenessége akkor
állapítható meg, ha az összehasonlítható jogosultak, vagy
kötelezettek, azaz azonos szabályozási körbe tartozó jogalanyok
között tesz alkotmányos indok nélkül megkülönböztetést. Az
Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatában nem tekintette azonos
szabályozási körbe tartozónak a különböző foglalkoztatási
viszonyokat szabályozó jogállási törvények hatálya alá tartozó
jogalanyokat. Határozataiban kimondta, hogy önmagában az, hogy
a különböző foglalkoztatási jogviszonyokat szabályozó törvények
egyes munkajogi intézményeket eltérően szabályoznak, nem jelent
alkotmányellenes diszkriminációt. [pl.: 44/B/1993. AB
határozat, ABH 1994, 574, 575.; 4/1993. (II. 12.) AB határozat,
ABH 1993, 48, 65.; 198/B/1998. AB határozat, ABH 1999, 668,
669.; 170/B/2004. AB határozat, ABH 2008, 2067, 2068-2071.]
A Ktjt. hatálybalépését követően a köztisztviselők és a
kormánytisztviselők nem tekinthetők azonos szabályozási körbe
tartozó jogalanyoknak, így a közszolgálati jogviszonyuk eltérő
szabályozása miatt az Alkotmány 70/A. §-ában szabályozott
jogegyenlőség sérelme nem állapítható meg.
3. A Ktjt. 9. § (1) bekezdés első mondatába foglalt
felmentési időre vonatkozó rendelkezést és a Ktv. egyes
szabályainak alkalmazását kizáró 10. § (1) bekezdését támadják
az indítványozók a visszaható hatályú jogalkotás tilalmába
ütközésük miatt is. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata
szerint az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében elismert
jogállamiság egyik legfontosabb alkotóeleme a jogbiztonság,
amely – egyebek között – megköveteli, hogy a jogalanyoknak
meglegyen a tényleges lehetőségük arra, hogy magatartásukat a
jog előírásaihoz tudják igazítani, ennek érdekében a
jogszabályok a kihirdetésüket megelőző időre nézve ne
állapítsanak meg kötelezettséget, illetőleg valamely
magatartást visszamenőleges hatállyal ne minősítsenek
jogellenesnek. A jogbiztonság ezen alapvető követelményével
ellentétes jogalkotás az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének a
sérelmét eredményezi. [34/1991. (VI. 15.) AB határozat, ABH
1991, 170, 172.; 31/2005. (VII. 14.) AB határozat, ABH 2005,
675, 679.] Az Alkotmánybíróság gyakorlatában visszaható
hatályúnak minősül a szabályozás, ha a jogszabály
hatálybaléptetése „(...) nem visszamenőlegesen történt ugyan,
de a jogszabály rendelkezéseit – az erre irányuló kifejezett
rendelkezés szerint – a jogszabály hatálybalépése előtt
létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell”. [57/1994. (XI.
17.) AB határozat, ABH 1994, 316, 324.]
A Ktjt. ezen vitatott szabályai a jövőre nézve rendelkeznek,
a hatálybalépésüket megelőző időre kötelezettséget,
jogsértésért való felelősséget, szankciót nem állapítanak meg.
A Ktjt. hatálybalépésekor a hatálya alá tartozó
szervezetekben dolgozó köztisztviselők jogállása megváltozott,
s ezzel megváltozott a kinevezésükkel létrejött jogviszony
tartalma is.
A visszaható hatályú jogalkalmazás tilalma azonban nem
értelmezhető akként, hogy a tartós, határozatlan időtartamú
jogviszonyok a jövőre nézve nem alakíthatók át, nem
változtathatók meg. Ha a jogviszonyok tartalmának
megváltoztatása következtében az Alkotmány valamely más
rendelkezése (pl.: a diszkrimináció tilalma), vagy valamely
alapvető jog sérelmet nem szenved, pusztán az Alkotmány 2. §
(1) bekezdése alapján az alkotmányellenesség nem állapítható
meg. (174/B/1999. AB határozat, ABH 2005, 870, 878.)
Az indítványozók álláspontja szerint a Ktjt. 9. § (1)
bekezdésében a felmentési idő tartamának csökkentése és
szolgálati időtől független, egységes megállapítása szerzett
jogokat sért.
A felmentési időre való jogosultság a közszolgálati
jogviszony megszűnésekor nyílik meg, akkor válik joggá. A
szerzett jogok védelmének fentiekben kifejtett értelmezése
alapján a felmentési idő tartamának a jövőbeni jogosultak
tekintetében történő módosítása nem jár a szerzett jogok
sérelmével.
Mindezeket figyelembe véve a Ktjt. 9. § (1) bekezdés első
mondatának, valamint 10. § (1) bekezdésének
alkotmányellenessége – az indítványozók által kifejtett érvek
alapján – sem az Alkotmány 70/A. §-a, sem a 2. § (1) bekezdése
alapján nem állapítható meg.
4. A szerzett jogok védelmére és a visszaható hatályú
jogalkotás tilalmára hivatkozással kérik az indítványozók a
Ktjt. 76. § (1) bekezdésének, valamint a 76. § (3) bekezdésében
foglalt rendelkezések alkotmányellenességének megállapítását
is. Álláspontjuk szerint a jogállás átalakítására csak az
érintettekkel való megegyezés alapján kerülhetett volna sor.
Egyik indítványozó szerint sérti az Alkotmány 54. § (1)
bekezdésében szabályozott emberi méltósághoz való jogot az,
hogy erről a tényről az érintetteket csak tájékoztatni kell.
A Ktjt. e szabályai szerint a Ktjt. hatálybalépésével – a
törvény erejénél fogva – a hatálya alá tartozó szervekben
foglalkoztatott köztisztviselők jogviszonya kormánytisztviselői
jogviszonnyá, szakmai vezetők, főosztályvezetők, osztályvezetők
jogviszonya a Ktjt.-ben szabályozott vezetői jogviszonnyá
alakult át. A Ktjt. e rendelkezései tartalmukat tekintve nem
konkrét jogosultságok és kötelezettségek módosításáról, hanem
az államigazgatási szervezetben foglalkoztatottak jogállásának
megváltozásáról rendelkeznek. A közszolgálatban
foglalkoztatottak jogállását törvény határozza meg, törvényi
rendelkezésen alapul annak megváltozása is.
A státus átalakulását kimondó szabályok a jövőre nézve
változtatják meg az érintettek jogviszonyait, a törvény
hatálybalépését megelőző időre nézve jogi hatással nem bírnak,
s mivel önmagukban jogokat, kötelezettségeket nem állapítanak
meg, szerzett jogokat sem érintenek.
Erre tekintettel a Ktjt. 76. § (1) és (3) bekezdésének
alkotmányellenessége az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján
nem állapítható meg.
Egyes indítványozók álláspontja szerint a vitatott
rendelkezések – mivel a jogviszonyok átalakítására a törvény
erejénél fogva, az érintettek hozzájárulása nélkül került sor –
sértik az Alkotmány 54. § (1) bekezdésében szabályozott emberi
méltósághoz való jogot.
Az Alkotmánybíróság gyakorlatában az emberi méltósághoz való
jogot az „általános személyiségi jog” egyik megfogalmazásának
tekinti, amelynek egyik eleme az egyén cselekvési,
önrendelkezési szabadsága. [először: 8/1990. (IV. 23.) AB
határozat, ABH 1990, 41, 44.] Az önrendelkezési jogból vezette
le a fél perbeli részvételével kapcsolatos rendelkezési jogait
[9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59, 67.; 1/1994. (I.
7.) AB határozat, ABH 1994, 29, 35-37.], illetőleg a
pernyertességből folyó rendelkezési jogát is [4/1998. (III. 1.)
AB határozat, ABH 1998, 71, 75-77.]. Az Alkotmánybíróság
álláspontja szerint az önrendelkezési jog magába foglalja az
egyén munkajogi státusának megváltozásával kapcsolatos
rendelkezési jogát is, nevezetesen azt, hogy hozzájárulása
nélkül abban jelentős változás ne következhessen be. Azonban,
amint arra az Alkotmánybíróság a fentiekben rámutatott, a
köztisztviselői jogviszonyokban – tekintettel arra, hogy e
jogviszonyok tartalmát törvény határozza meg – a
köztisztviselőnek ez a rendelkezési joga törvény által
korlátozott, a jogviszony keletkezése tekintetében arra
korlátozódik, hogy a kinevezést – törvényben foglalt feltételek
mellett – elfogadja-e vagy sem, ha a jogviszony tartalmát
szabályozó törvényi rendelkezések módosítását nem tudja
elfogadni, jogviszonyát lemondással megszüntetheti. Ez a
rendelkezési jog a köztisztviselői jogviszony
kormánytisztviselői jogviszonnyá való átalakulása esetén is
megilleti. Így a vitatott rendelkezések tekintetében az
Alkotmány 54. § (1) bekezdésének az indítványozó által állított
sérelme sem állapítható meg.
Mindezek alapján a Ktjt. 76. § (1) és (3) bekezdése
alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére
irányuló indítványokat az Alkotmánybíróság elutasította.
5. Indítványok támadják a Ktv. 60. §-át módosító 66. § (17)
bekezdését is. E rendelkezések a kormánytisztviselők,
köztisztviselők munkáltató általi jogellenes felmentésének
jogkövetkezményeit szabályozzák. Az indítványozók e
szabályozással összefüggésben azt kifogásolják, hogy az
érintettek csak kivételesen, a törvényben meghatározott
jogsértések megállapítása esetén kérhetik a bíróságtól eredeti
munkakörben való továbbfoglalkoztatásukat. Az egyik
indítványozó szerint ez a szabályozás diszkriminatív, mert
indokolatlanul kiemeli a köztisztviselőket abból a körből, akik
a jogsértés megállapítása esetén bármikor kérhetik az eredeti
munkakörben való továbbfoglalkoztatásukat. Egy másik
indítványozó a 4/1998. (III. 1.) AB határozatra hivatkozással,
az abban hivatkozott alkotmányi rendelkezéseket felhívva, kéri
a vitatott rendelkezés alkotmányellenességének megállapítását.
Az Alkotmánybíróság 4/1998. (III. 1.) AB határozatában (a
továbbiakban: Abh.2.) az Mt. és a Kjt. azon szabályainak az
alkotmányosságát vizsgálta, amelyek úgy rendelkeztek, hogy a
munkáltató kérelmére a bíróság mellőzi a munkavállaló,
illetőleg közalkalmazott eredeti munkakörbe történő
visszahelyezését, feltéve, ha a munkáltató a munkavállalónak,
közalkalmazottnak a felmentés esetén járó végkielégítés
kétszeresének megfelelő összeget megfizeti. Az Alkotmánybíróság
úgy ítélte meg, hogy az elbírált szabályozás egyrészt sérti az
Alkotmány 54. § (1) bekezdésében foglalt emberi méltósághoz
való jogot, mert alkotmányos indok nélkül korlátozza a
pernyertes fél perbeli rendelkezési jogát, másrészt sérti az
Alkotmány 2. § (1) bekezdését, mert ésszerű indok nélkül,
önkényesen korlátozzák a bíróságot abban, hogy a perbe vitt
jogokat érdemben elbírálja. (ABH 1998, 71, 75-77. )
Az Alkotmánybíróság 549/B/1999. AB határozatában (ABH 2007,
1190.) az Abh2.-ben elbírált alkotmányossági érvek alapján
ismét vizsgálta az Mt. 100. §-ának a munkaviszony jogellenes
megszüntetésének jogkövetkezményeire vonatkozó szabályait,
valamint a Ktv. 60. §-ának akkor hatályos rendelkezéseit.
A Ktv. akkor hatályos (lényegében a Ktjt. által történt
módosítását megelőző) 60. §-a – az Mt. fentiekben már
ismertetett – szabályaival csaknem azonos rendelkezéseket
tartalmazott.
Az 549/B/1999. AB határozatában ezzel a szabályozással
összefüggésben az Al
kotmánybíróság nem állapította meg az Alkotmány 54. § (1)
bekezdésében szabályozott emberi méltósághoz való jog sérelmét,
sem a 2. § (1) bekezdésének megsértését az Abh2.-ben kifejtett
érvek alapján. E határozatában kifejtette, hogy bár a törvényi
szabályozás változatlanul lehetőséget ad arra, hogy a
munkáltató kérelmére a bíróság a munkavállaló (köztisztviselő)
kérelme ellenére mellőzze az eredeti munkakörbe való
visszahelyezését, ha a munkavállaló továbbfoglalkoztatása a
munkáltatótól nem várható el, s ezzel korlátozza a munkavállaló
perbeli rendelkezési jogát, a korlátozásnak alkotmányos indokai
vannak. Rámutatott arra, hogy a munkavállalónak az Alkotmány
54. § (1) bekezdés védelme alatt álló emberi méltóságból
levezetett perbeli rendelkezési joga nem abszolút érvényű: nem
jelenti azt, hogy a jogsértő módon megszüntetett
munkajogviszony helyreállítására – a munkaügyi perben
előterjesztett kérelme alapján – minden körülmények között
igényt támaszthat. Elemzi a munkaviszony jogellenes
megszüntetésének azon eseteit, amelyek fennállása esetén a
továbbfoglalkoztatás a munkáltatótól nem várható el. Az eredeti
munkakörbe való visszahelyezés mellőzésére irányuló munkáltatói
kérelem esetén a munkáltató köteles bizonyítani, hogy a
továbbfoglalkoztatás tőle nem elvárható, és az eljáró bíróság
érdemben mérlegelni tudja, hogy a munkáltatói oldalon fennáll-e
olyan alkotmányos érdek, amely a munkavállaló rendelkezési
jogának korlátozását indokolja. (ABH 2007, 1190, 1200-1206.)
A Ktv.-nek a Ktjt. 66. § (17) bekezdése által megállapított
60. §-a gyökeresen megváltoztatta a közszolgálati jogviszony
munkáltató által történő jogellenes megszüntetésének
szankciórendszerét. A jogellenes felmentés jogkövetkezménye
általános szabályként a munkáltatót a 60. § (3)-(4) bekezdése
alapján terhelő átalány-kártérítési kötelezettség. Az eredeti
munkakörben való továbbfoglalkoztatás elrendelésére a
köztisztviselő kérelmére akkor kerülhet sor, ha a munkáltató a
jogviszony megszüntetésével a törvény által kiemelten védett –
ezen belül egyes alkotmányos – jogok, illetve érdekek
sérelmével járó jogellenességet követett el.
A jogellenesség ezen esetein túl a jogellenesen felmentett
köztisztviselő számára – eltérően a korábbi szabályozástól –
nincs választási lehetősége az eredeti munkakörbe való
visszahelyezés és a kártérítés között. A jogellenességnek
ezeken az esetein kívül a köztisztviselő nem kérheti az eredeti
munkakörbe való visszahelyezését, és a bíróság sem kötelezheti
a munkáltatót a jogellenesen felmentett köztisztviselő eredeti
munkakörben való továbbfoglalkoztatására.
Az Abh2.-ben megítélt szabályozáshoz képest lényegesen
megváltozott a szankciórendszer jogi konstrukciója, alapjaiban
változtak meg anyagi jogi szabályai. A vizsgált anyagi jogi
szabályozással összefüggésben a perbeli rendelkezési jognak az
Abh2.-ben kifejtett eljárásjogi értelmezése csak a Ktv. 60. §
(1) bekezdésében szabályozott tényállások esetén – amelyekben a
köztisztviselőnek választási lehetősége van – alkalmas a
szabályozás alkotmányosságának megítélésére. A 60. § (1)
bekezdésében szabályozott, a törvényhozó által kiemelt
védelemben részesített jogok sérelme esetén a Ktv. vitatott
szabálya nem tartalmaz olyan korlátozó rendelkezést, amelynek
alapján a köztisztviselő perbeli rendelkezési joga sérelmet
szenvedne, illetőleg önkényesen, ésszerű indok nélkül
akadályoznák a bíróságot abban, hogy a perbe vitt jogokat és
kötelezettségeket érdemben elbírálhassa.
A jogellenes felmentésnek a 60. § (1) bekezdésében nem
szabályozott eseteiben a felmentett köztisztviselőnek nincs az
anyagi jogon alapuló igénye arra, hogy az eredeti munkakörbe
való visszahelyezését kérje a bíróságtól. E szabályozás
alkotmányossága az Abh2.-ben alkalmazott alkotmányossági mérce
alapján nem ítélhető meg.
Az Alkotmány 54. § (1) bekezdéséből nem vezethető le
alkotmányossági követelmény arra nézve, hogy a törvényhozó
milyen módon szankcionálja a közszolgálati jogviszony
jogellenes megszüntetését. Az emberi méltósághoz való jogból
nem következik, hogy a jogalkotó a közszolgálati jogviszony
jogellenes megszüntetésének minden esetében köteles biztosítani
a jogellenesen felmentett köztisztviselő számára az eredeti
munkakörben való foglalkoztatás lehetőségét, de nem következik
annak alkotmányellenessége sem, ha kizárólag kártérítési
szankciót fűz a jogviszony jogellenes megszüntetésének egyes
eseteihez.
Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság úgy ítélte
meg, hogy a Ktv. 60. §-ának alkotmányellenessége az Abh2.-ben
alkalmazott alkotmányossági követelmények alapján nem
állapítható meg.
Nem állapítható meg a vitatott szabály alkotmányellenessége
az Alkotmány 70/A. §-ának sérelme miatt sem. Az
Alkotmánybíróság a fentiekben – jelen indokolás V/2. pontjában
– rámutatott: önmagában az, hogy a különböző foglalkoztatási
jogviszonyokat szabályozó törvények egyes munkajogi
intézményeket eltérően szabályoznak, nem jelent
alkotmányellenes diszkriminációt. Így az, hogy a Ktv. 60. §-a
az Mt. 100. §-ától eltérően szabályozza a közszolgálati
jogviszony jogellenes megszüntetésének jogkövetkezményeit, nem
sérti az Alkotmány 70/A. §-ában szabályozott jogegyenlőség
követelményét.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság úgy foglalt
állást, hogy az indítványozók által felhívott alkotmányi
rendelkezések alapján a Ktv. 60. §-ának alkotmányellenessége
nem állapítható meg, ezért az indítványokat elutasította.
6. Az Alkotmánybíróságnak egy indítvány alapján vizsgálnia
kell a Ktjt. 15. §-ának alkotmányosságát is. Az indítványozó
szerint ez a rendelkezés sérti az Alkotmány 70/B. § (4)
bekezdésében szabályozott pihenéshez való jogot, mivel a Ktv.
40. § (5) bekezdésében meghatározottnál (160 óra) hosszabb
időtartamú (200) rendkívüli munkavégzés elrendelésére ad
lehetőséget. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/B. § (4)
bekezdésével összefüggésében több határozatában rámutatott
arra, hogy az Alkotmány alapvető jogként fogalmazza meg a
pihenéshez, a szabadidőhöz, a fizetett szabadsághoz való
jogokat, de az Alkotmánynak nincs olyan rendelkezése, amely a
pihenéshez való jog konkrét módjait, illetve feltételeit
ugyanilyen módon írná elő (1403/B/1991. AB határozat, ABH 1992,
493, 494.; 1029/D/1998. AB határozat, ABH 2001, 1294.;
1030/B/2004. AB határozat, 2005, 1307, 1311.). A Ktv. 40. §-
ának – a kormánytisztviselőkre is irányadó – (2)-(3) bekezdése
a rendkívüli munkavégzéssel azonos időtartamú (heti
pihenőnapon, munkaszüneti napon végzett munka esetén a
rendkívüli munkavégzés időtartama kétszeresének megfelelő)
szabadidő biztosítását írja elő. A Ktjt. 15. §-a pedig arra ad
lehetőséget, hogy a rendszeresen rendkívüli munkát végző
kormánytisztviselő számára a rendkívüli munkavégzés törvényi
maximumának megfelelő időtartamú szabadidő átalányt
állapítsanak meg. Tekintettel arra, hogy a rendkívüli
munkavégzés ellentételezéseként szabadidőt állapít meg a
törvény, az Alkotmány 70/B. § (4) bekezdésében szabályozott
pihenéshez való jog sérelme nem állapítható meg.
Ezért a Ktjt. 15. §-a alkotmányellenességének megállapítására
és megsemmisítésére irányuló indítványt az Alkotmánybíróság
elutasította.
7. Több indítványozó hivatkozik egyrészt a szociális
partnerekkel való egyeztetési kötelezettség elmulasztása
kapcsán, másrészt az indokolás nélküli felmentés kapcsán az
Alapjogi Charta 27., 28. és 30. cikkében foglalt rendelkezések
megsértésére.
Az Alkotmánybíróság gyakorlatában „[a]z Európai Közösségek
alapító és módosító szerződései az Alkotmánybíróság
hatáskörének szempontjából nem nemzetközi szerződések, (...) e
szerződések, mint elsődleges jogforrások (…) közösségi jogként
a belső jog részei, mivel a Magyar Köztársaság 2004. május 1-
jétől az Európai Unió tagja. Az Alkotmánybíróság hatáskörének
szempontjából a közösségi jog nem minősül az Alkotmány 7. § (1)
bekezdésében meghatározott nemzetközi jognak” [72/2006. (XII.
15.) AB határozat, ABH 2006, 819, 861.]. Erre az elvi
álláspontra helyezkedett az 1053/E/2005. AB határozat (ABH
2006, 1824, 1828.), 87/2008. (VI. 18.) AB határozat (ABH 2008,
707, 738.) is.
Az Alkotmánybíróság hatáskörét az Abtv. 1. §-a határozza meg.
Ennek alapján az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre annak
vizsgálatára, hogy valamely jogszabály sérti-e a közösségi
jogot. Ezért az Alkotmánybíróság az indítványokat e
vonatkozásban az Ügyrend 29. § b) pontja alapján – hatásköre
hiányában – visszautasította.
8. Az Abtv. 22. § (2) bekezdése alapján, az indítványnak a
kérelem alapjául szolgáló ok megjelölése mellett határozott
kérelmet kell tartalmaznia. Az Alkotmánybíróság az Ügyrend 29.
§ d) pontja alapján visszautasítja azt az indítványt, amely
érdemben nem bírálható el. Az Alkotmánybíróság megállapítja,
hogy a Ktjt. 35. §-a ellen benyújtott indítvány nem felel meg
az Abtv. 22. § (2) bekezdésében foglalt követelményeknek, így
az érdemi elbírálásra alkalmatlan, ezért visszautasította.
A határozat Magyar Közlönyben való közzététele az Abtv. 41. §-
án alapul.
Dr. Paczolay Péter
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér Dr. Bihari Mihály
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Bragyova András Dr. Holló András
alkotmánybíró előadó alkotmánybíró
Dr. Kiss László Dr. Kovács Péter
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás Dr. Lévay Miklós
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Stumpf István
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály alkotmánybíró párhuzamos indokolása
A rendelkező részben foglalt döntésekkel — így a rendelkező
rész 1. és 2. pontjában foglalt megsemmisítésekkel —
egyetértek.
A rendelkező rész 1. pontjában foglalt megsemmisítés
indokolását — az Alkotmány 70/B. § és 70. § (6) bekezdés
tekintetében — nem osztom, az Alkotmány 2. § (1) bekezdése,
54. § (1) bekezdése, valamint 57. § (1) bekezdése tekintetében
pedig további indokokkal látom szükségesnek alátámasztani.
1. Az Alkotmány 70/B. §-ának és 70. § (6) bekezdésének
indokolásához kapcsolódó eltérő indokaim:
Álláspontom szerint az Alkotmány 70/B. §-ára és 70. §
(6) bekezdésére a rendelkező rész 1. pontjában foglalt
megsemmisítés nem alapítható. Az Alkotmány 70/B. §-ában foglalt
munkához, illetve 70. § (6) bekezdésében foglalt közhivatal
viseléshez való jog elsődlegesen olyan alkotmányos cél-érték
meghatározások, amelyeket az állam objektív intézményvédelmi
kötelezettségének a teljesítésén keresztül valósít meg.
Az Alkotmánybíróság irányadó gyakorlata a munkához és a
foglalkozás szabad megválasztásához való jog szubjektív oldalát
nem tekinti egy konkrét munkához (foglalkozáshoz) való alanyi
jognak. Az említett jog szociális oldalához kapcsolódóan pedig
az állam objektív intézményvédelmi kötelezettségét olyan
intézmények kialakításában és fenntartásában (ide értve az erre
vonatkozó jogi szabályozás kialakítását is) jelöli ki, amelyek
léte és működése — figyelemmel az Alkotmány 70/E. §
(1) bekezdésében foglaltakra is — biztosítja a hivatkozott
alkotmányos cél-értékek megvalósulását.
Az Alkotmánybíróság irányadó gyakorlata kezdettől fogva
megkülönböztette a munkához való jogtól, mint alanyi jogtól a
munkához való jogot, mint szociális jogot. Ez utóbbi jog
intézményi oldalához tartozónak tekintette az állam
kötelezettségét megfelelő foglalkozáspolitika kialakítására és
a munkahelyteremtésre. [21/1994. (IV. 16.) AB határozat, ABH
1994, 117, 120-121.]
Az Alkotmánybíróság gyakorlata alapján a munkához
(foglalkozás szabad megválasztásához) való jog olyan alapjog,
amely a szabadságjogokhoz hasonló védelemben részesül az állami
beavatkozásokkal és korlátozásokkal szemben. E beavatkozások és
korlátozások alkotmányossága azonban más-más mérce alapján
ítélhető meg, aszerint, hogy a foglalkozás gyakorlását, vagy
annak szabad megválasztását korlátozza-e az állam, s ez utóbbin
belül is különbözik a megítélés az adott foglalkozásba kerülés
szubjektív, illetve objektív korlátokhoz kötésének megfelelően.
A munkához (foglalkozáshoz) való jogot a legsúlyosabban az
veszélyezteti, ha az ember el van zárva az adott
tevékenységtől, azt nem választhatja. [21/1994. (IV. 16.) AB
határozat, ABH 1994, 117, 121.; 27/1999. (IX. 15.) AB
határozat, ABH 1999, 281, 284.; 276/B/2003. AB határozat, ABH
2005, 1159, 1162-1163.; 52/2004. (XII. 10.) AB határozat, ABH
2004, 969, 976.]
A kormánytisztviselők indokolás nélküli felmentését lehetővé
tevő támadott szabályozás véleményem szerint az említett
alapjog alanyi jogi, illetve intézményi oldalát nem érinti,
ebből következően nem is sérti.
A munkához (foglalkozás szabad megválasztásához) való jog
alanyi jogi oldala nem „abszolutizálható”, nem jelent
meghatározott állások, illetve foglalkozások elnyeréséhez és
gyakorlásához való alanyi jogot. [54/1993. (X. 13.) AB
határozat, ABH 1993, 340, 341-342.; 552/B/2000. AB határozat,
ABH 2002, 1508, 1513.; 555/B/2007. AB határozat, ABH 2008,
2706, 2714.] Álláspontom szerint ugyanez irányadó a konkrét
állásban, illetve foglalkozásban maradásra is, egy konkrétan
meghatározott állás vagy foglalkozás megtartása sem vezethető
le a munkához (a foglalkozás szabad megválasztásához) való
alkotmányos jog alanyi oldalából. Az Alkotmánynak sem a 70/B. §-
ából, sem a 70. § (6) bekezdéséből nem vezethető le általános
elbocsátási tilalom a munkáltató tekintetében, mint ahogyan nem
vezethető le felmondási tilalom sem a munkavállaló
tekintetében. Nem vezethető le sem az Alkotmány 70/B. §-ából
(munkához való jog), sem a 70. § (6) bekezdéséből (közhivatal
viseléséhez való jog) a „munkában maradás”, konkrét
foglalkozásban, munkahelyen, „hivatalban” maradás alanyi joga
és annak másik oldalaként a konkrét munkaviszony,
közszolgálati, közalkalmazotti, kormánytisztviselői viszony
megszüntethetetlenségének joga, vagyis a „felmondási tilalom”.
Az Alkotmánybíróság 833/B/2003. AB határozatában a
köztisztviselői létszámcsökkentésre vonatkozó jogszabályi
rendelkezések alkotmányosságát vizsgálta a munkához való joggal
összefüggésben, és rámutatott arra, hogy „[a] magyar
közszolgálati rendszer, mint munkajogi kategória a maga
tagoltságában egységes egész ugyan, de ez nem jelent szervezeti
egységet, nem jelenti azt, hogy akinek a közszolgálati
jogviszonya megszűnik, az a rendszer egészéből véglegesen
kerülne ki. A jogviszony két alanya mindig egy magánszemély,
mint munkavállaló és valamelyik közigazgatási szerv, mint
munkáltató. A felmentés az adott közigazgatási szervvel
létrejött jogviszonyt szünteti meg, amely nem zárja el a
felmentett köztisztviselőt, hogy akár azonnal vagy valamikor a
későbbiekben egy másik közigazgatási szervvel közszolgálati
viszonyt létesítsen.” (ABH 2004, 1775, 1780-1781.)
Az államnak a munkához (foglalkozás szabad megválasztásához)
való jog, mint szociális jog biztosítását szolgáló objektív
intézményvédelmi kötelezettségéből sem vezethető le egy
konkrét, egyedileg meghatározott állás, foglalkozás
biztosításának (foglalkoztatott általi megtartásának) a minden
esetben érvényesülő kötelezettsége a munkáltató tekintetében; a
foglalkoztatott számára a „foglalkozás megtartásának” a joga,
olyan jogi szabályozás kialakítása, amely az adott foglalkozást
a foglalkoztatott számára minden esetben, és alanyi jogként
garantálja.
Az Alkotmány 70. § (6) bekezdésében foglalt közhivatal
viseléséhez való jog azt biztosítja, hogy minden magyar
állampolgár rátermettségének, képzettségének és szakmai
tudásának megfelelően közhivatalt viselhessen. E jog —
állampolgári alapjogként — a közhatalom gyakorlásában való
részvétel általános alapjogát garantálja. [39/1997. (VII. 1.)
AB határozat, ABH 1997, 263, 275.] Amint arra az
Alkotmánybíróság az 52/2009. (IV. 30.) AB határozatában
rámutatott, a közhivatal viseléséhez való jog alkotmányos
tartalma egyrészt a kiválasztás elsődleges szempontjainak
(rátermettség, képzettség, szakmai tudás) meghatározása,
másrészt a magyar állampolgárok számára a közhivatalhoz egyenlő
feltételekkel történő hozzáférés biztosítása. (ABH 2009, 396,
400-401.)
Az Alkotmánybíróság 962/B/1992. AB határozatában már
kimondta, hogy a közhivatal viseléshez való alkotmányos jog
alapján senkinek nincs Alkotmányból folyó alanyi joga
meghatározott közhivatal, illetve közhivatalok betöltéséhez.
(ABH 1995, 627, 629.) Álláspontom szerint az állam objektív
intézményvédelmi kötelezettsége sem terjed ki arra, hogy egy
konkrét közhivatal betöltését biztosítsa az állampolgár
számára. A munkához (foglalkozás szabad megválasztásához) való
jog és a közhivatal viseléséhez való jog tehát általános
elvként és megvalósítandó célként elismert általános
alkotmányos jogok, amelyek egyetlen konkrét munka-, közhivatali-
, köz-, vagy kormánytisztviselői viszonyra sem értelmezhetőek
és alkalmazhatóak úgy, hogy konkrét személyek, szervezetek
számára alkalmazási kötelezettséget és elbocsátási tilalmat,
„megtartási kötelezettséget” jelentenének.
A Ktjt. megalkotásával a törvényalkotó a korábban egységes
jogi szabályozás hatálya alatt álló köztisztviselői kart
differenciálta: a Ktjt. hatálya alá helyezte a
kormánytisztviselőket, míg továbbra is a Ktv. hatálya alatt
szabályozta a többi köztisztviselő jogviszonyát. A Ktjt. már a
jogviszony elnevezésében is kifejezésre juttatja a
kormánytisztviselők köztisztviselőktől (illetve a
közszolgálatban foglalkoztatott egyéb munkavállalóktól) eltérő
speciális jogi helyzetét és a jogviszonyok eltérő voltát. A
Ktjt. hatálya alá tartozó kormánytisztviselők közvetlenül a
kormánypolitika végrehajtásáért tartoznak felelősséggel. A
köztisztviselőktől (illetve a közszférában foglalkoztatott más
munkavállalóktól) eltérően a kormánytisztviselők
tevékenységével szemben speciális (többlet)követelmények
érvényesülnek, ezek közül kiemelt jelentősége van a bizalomnak,
a vezetők iránti lojalitásnak és a szervezeten belüli
mobilizálhatóságnak, vagyis annak, hogy a kormányzati politikai
apparátus tagjainak szaktudását, vezetői, döntéshozói és a
döntések végrehajtásával kapcsolatos szakmai és politikai
tudását többféle pozícióban is hasznosíthassa a kormányzati
vezetés. A feladatmegoldási eredményesség, a hatékonyság, a
döntési racionalitás, a szakmai hozzáértés és természetesen a
törvényes kereteket betartó működés a köztisztviselők és
kormánytisztviselők esetében egyaránt alapvető követelmény.
Ezek mellett a bizalom, a lojalitás és a mobilitás követelménye
azonban — ezekhez az általános követelményekhez képest —
speciális (többlet)követelményként jelenik meg a
kormánytisztviselők esetében.
A fent említett speciális (többlet)követelmények
érvényesítése lehetőséget teremt arra, hogy a törvényalkotó
külön törvényi szabályozást alakítson ki a
kormánytisztviselőkre (a kormánytisztviselői jogviszony
szabályozására), és ennek keretén belül a kormánytisztviselői
jogviszony felmentéssel történő megszüntetésére. Önmagában
tehát alkotmányosan nem kifogásolható az, hogy a kormány által
meghatározott (a Ktjt. preambulumában és indokolásában is
megjelölt) jogpolitikai célok elérése érdekében a törvényi
szabályozás megkönnyíti a kormánytisztviselők felmentését,
azonban erre csak az alkotmányos követelmények és alapjogok
tiszteletben tartásával, azok sérelme nélkül kerülhet sor.
Álláspontom szerint a vizsgált szabályozás ennek a
követelménynek nem felel meg, azonban nem a munkához, illetve a
közhivatal viseléshez való alkotmányos jogok (cél-értékek),
hanem más alkotmányos (alap)jogok sérelme miatt.
2. A határozatnak az Alkotmány 54. § (1) bekezdéséhez
kapcsolódó indokolását kiegészítő érveim:
Egyetértek a határozat indokolásának azon megállapításával,
hogy a Ktjt. rendelkező rész 1. pontjában megsemmisített
rendelkezése sérti az Alkotmány 54. § (1) bekezdésében foglalt
emberi méltósághoz való alkotmányos alapjogot, azonban indokaim
a határozat indokolásában foglaltaktól eltérőek.
Az Alkotmánybíróság az emberi méltósághoz való alkotmányos
alapjog első tartalmi értelmezését már ítélkezése kezdetén
elvégezte. A 8/1990. (IV. 23.) AB határozatban kimondta, hogy
az emberi méltósághoz való jogot az „ún. általános személyiségi
jog” egyik megfogalmazásának tekinti. Az említett határozatban
arra is rámutatott, hogy az általános személyiségi jog
„anyajog”, „szubszidiárius alapjog”, mivel egyes tartalmi
elemei (önrendelkezéshez való jog, önmeghatározás joga,
cselekvési szabadság) az Alkotmánybíróság alapjogvédelmi
gyakorlatában konkrét, nevesített alapjogi formát ölthetnek.
(ABH 1990, 42, 44-45.)
Az alkotmánybírósági gyakorlat meghatározta az emberi
méltóság jogilag meghatározó tartalmi elemeit
(önrendelkezési/rendelkezési jog, önazonossághoz/személyi
integritáshoz való jog, magánszférához, személyiség szabad
kibontakoztatásához való jog) és ezekhez a tartalmi elemekhez
kapcsolta hozzá a konkrét („egyedi”) személyiségi jogokat. Az
egyedileg megnevezett, konkrét személyiségi alapjogok adott
tényállásokban konkrét alapjogként (vagy alapjog-csoportként)
kaptak értelmezést az Alkotmánybíróság gyakorlatában, azaz az
általános személyiségi joghoz a „különös személyiségi jogokon”
(releváns elemeken) keresztül kapcsolódtak és váltak alapjoggá,
mint az adott tényálláshoz kapcsolódó általános személyiségi
jog konkrét megnyilvánulásai. Az Alkotmánybíróság értelmezése
szerint minden alapjog tartalmában jelen van az ember nembeli
lényegének „immanens tartozéka”, a méltóság, amely az élethez
való joggal együtt jelent az egyén számára korlátozhatatlan
alapjogot [23/1990. (X. 31.) AB határozat, ABH 1990, 88, 93.]
A jelen ügyben az emberi méltósághoz való alkotmányos
alapjog, mint általános személyiségi jog érvényesülését a
kormánytisztviselői jogviszony indokolás nélküli felmentéssel
történő megszüntetése (tehát egy konkrét jogviszony munkáltató
részéről történő egyoldalú, indokolás nélküli megszüntetése)
esetében kellett az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia. Álláspontom
szerint ennél a tényállásnál az emberi méltósághoz való alapjog
szoros kapcsolatba hozható a jogállami jogbiztonság alkotmányi
rendelkezésével [Alkotmány 2. § (1) bekezdés]. A
kormánytisztviselői jogviszony indokolás nélküli felmentéssel
történő megszüntetése (az erre lehetőséget adó törvényi
szabályozás) szélsőségesen kiszolgáltatott helyzetbe hozza az
érintett kormánytisztviselőt.
Az érintett nem tudhatja, hogy kormánytisztviselői
jogviszonya mikor és milyen indokkal szüntethető meg,
lényegileg erre bármikor, a felmentésre okot adó konkrét indok
megismerése nélkül is sor kerülhet. A Ktjt. kifogásolt
szabályozása a közigazgatási szerv döntésének
(kormánytisztviselő indokolás nélküli felmentése) törvényi
feltételeit, szempontjait nem határozza meg, ami nemcsak az
adott jogintézmény (kormánytisztviselői jogviszony)
kiszámítható működésének jogállami követelményét, de a
jogviszony egyik alanyának (a kormánytisztviselőnek) az emberi
méltóság általános személyiségi jogából levezetett egyéni
autonómiáját, általános cselekvési szabadságát is sérti. Ezen a
helyzeten, alkotmányos jogsérelmen nem változtat az sem, hogy a
kormánytisztviselő is bármikor, indokolás nélkül, két hónapos
határidővel lemondással megszüntetheti a kormánytisztviselői
jogviszonyát. A két fél jogi helyzete ugyanis nem egyenlő. A
munkáltató működésének folyamatosságát és stabilitását nem
veszélyezteti egy-egy, vagy akár több kormánytisztviselő
egyidejű lemondása, a szervezeten belüli személyi hiány
(vezetők, beosztottak átcsoportosításával, új tisztviselők
kinevezésével) könnyen pótolható. A felmentett
kormánytisztviselő új hivatal- vagy munkavállalása ugyanakkor
jelentősen megnehezül, hátrányok érhetik: pl. bizalom- és
lojalitásvesztés, a szakmai megfelelési, illetve döntéshozatali
eredményességének kétségbe vonása.
A kormánytisztviselői jogviszony munkáltató által, indokolás
nélkül történő megszüntetésének támadott törvényi szabályozása
tervezhetetlenné és kiszámíthatatlanná teszi a
kormánytisztviselői jogviszony időtartamát, ezen keresztül a
kormánytisztviselő által választott életpályát, valamint a
közigazgatási döntéssel szembeni hatékony jogorvoslat hiánya
[Alkotmány 57. § (1) és (5) bekezdés] súlyosan sérti a
felmentett kormánytisztviselő általános személyiségi jogból
levezethető cselekvési szabadságát, ennek részeként a hatékony,
érdemi jogorvoslat igénybevételét. A felmentett
kormánytisztviselő kiszolgáltatottságát növeli az, hogy a
munkáltatói döntés konkrét okának/indokának ismerete hiányában
a felmentést megelőzően a vele szemben felhozott kifogásokkal
szemben nem védekezhet. Álláspontom szerint tehát a vizsgált
tényállás esetében megállapítható, hogy a kormánytisztviselői
jogviszony indokolás nélküli felmentéssel való megszüntetése
olyan mérvű jogbizonytalanságot és kiszolgáltatottságot idéz
elő, amely az érintett kormánytisztviselő — a
kormánytisztviselői jogviszony megszűnése esetén is megillető —
méltóságát, egyéni autonómiáját és cselekvési szabadságát
súlyosan sérti.
3. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállami
jogbiztonság sérelmét kimondó határozati indokoláshoz
kapcsolódó további indokaim:
Az Alkotmánybíróság töretlen joggyakorlata az egyes
jogintézmények kiszámítható, biztonságos és előre látható
működését az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt
jogállamiság részét képező jogbiztonság szerves részének
tekinti. [9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59, 65.;
47/2003. (X. 27.) AB határozat, ABH 2003, 525, 534, 541.]
Álláspontom szerint — egyetértve a határozat ide vonatkozó
indokolásának végkövetkeztetésével — a rendelkező rész 1.
pontjában megsemmisített törvényi rendelkezés nem elégíti ki az
említett alkotmányos követelményt. Ennek indokát azonban a
határozat indokolásától eltérően abban látom, hogy a
kormánytisztviselői jogviszony — amely jogokat és
kötelezettségeket tartalmaz mind a munkáltatói, mind a
kormánytisztviselői oldalon — megszüntetésére vonatkozó
törvényi szabályozás nem teheti kiszámíthatatlanná és
bizonytalanná a jogviszony tartalmát adó jogok és
kötelezettségek teljesítését. A jogi szabályozás nem teheti
bizonytalanná azt, hogy a jogviszony mikor és milyen okból
szüntethető meg egyoldalúan a munkáltató részéről, a
kormánytisztviselő felmentésével. Álláspontom szerint a
vizsgált esetben a munkáltató indokolás nélküli felmentési joga
a kormánytisztviselői jogviszony egészének (az ennek tartalmat
adó jogoknak és kötelezettségeknek) az előre látható és
kiszámítható működését súlyosan sérti. A jogviszony munkáltató
által történő indokolás nélküli megszüntetésének a törvényi
lehetősége a közigazgatási döntés (felmentés) ténybeli alapjait
kideríthetetlenné teszi. A döntés törvényi (elő)feltételeinek a
szabályozatlansága a jogszerűség bírói vizsgálatát olyan szűk
körre korlátozza, amely gyakorlatilag kiüresíti a hatékony
jogorvoslathoz való alkotmányos alapjogot.
A munkavégzésre irányuló jogviszonyok mögött mindig jelen van
és fennmarad a szerződéses (contractuális) háttér. Nevezetesen
az, hogy két fél beleegyezésével jön létre, és mindkét fél
ismeri a saját és a másik szerződő fél jogait és
kötelezettségeit, tehát a jogviszony tartalma átlátható és
kiszámítható, ahogyan a jogviszony keletkezésének,
megváltoztatásának és megszüntetésének a jogilag szabályozott
formái, esetei, következményei is.
A kormánytisztviselők esetében a kétoldalú jogviszony,
kormánytisztviselői jogviszony kinevezéssel és annak
elfogadásával jön létre. A kinevező és a kinevezést elfogadó
közös és egyező akarata hozza létre a kormánytisztviselői
jogviszonyt. Ennek az egyező akaratnak a kinyilvánítása az a
szerződési elem, amely akkor is jelen van, ha a
kormánytisztviselői jogviszony egyik alanya egy kormányzati
szerv, illetve annak vezetője és a másik egy magánszemély. Ezen
„vegyes tartalmú”, vagyis köz- és magánjogi elemeket egyaránt
tartalmazó jogviszony kiszámíthatóságát, annak időhosszát,
tartalmát, kötelességi és felelősségi elemeit egyaránt
„homályban” hagyja, és ennek következtében kiszámíthatatlanná
teszi az, hogy a látszólag egyenlő jogi helyzetben lévő
munkáltató és munkavállaló egyaránt bármikor felmondhatja,
indokolás nélkül, két hónapos határidővel a munkavégzésre
irányuló jogviszonyt, egyenlőtlen helyzetben levő alanyokra
érvényesül a törvényi előírás. Ez az egyenlőtlen helyzet
erősebb jogi védelmet követel a jogalkotótól a munkavállalói
oldalon, mint a munkáltatói oldalon. Ez az erősebb védelem
akkor érvényesül, ha a törvényi szabályozás indokolási
kötelezettséget állapít meg a jogviszonyt egyoldalúan
megszüntető munkáltató számára.
Összegezve: a szerződéses szabadság a „kinevezésben” és az
„elfogadásban” nyilvánul meg, még a köz, sőt a kormányzati
szférában való foglalkoztatás esetén is, hiszen ezen egyező
akaratok kinyilvánítása hozza létre magát a kormánytisztviselői
jogviszonyt. A kormánytisztviselői jogviszony megszüntetésére
vonatkozhatnak speciális szabályok a törvényben, de a
ténylegesen és szociálisan egyenlőtlen helyzetben lévő
jogalanyokra azonos jogok és kötelezettségek nem írhatók elő.
4. Az Alkotmány 57. § (1) bekezdésének sérelmét alátámasztó
indokolást kiegészítő érveim:
Egyetértek a határozat indokolásának azon megállapításával,
hogy a rendelkező rész 1. pontjában megsemmisített törvényi
rendelkezés sérti az Alkotmány 57. § (1) bekezdését. Véleményem
szerint azonban a vizsgált esetben az Alkotmány 57. §
(1) bekezdését (bírósághoz fordulás alkotmányos alapjoga) az
57. § (5) bekezdésében foglalt alkotmányi rendelkezésre
(jogorvoslathoz való alapjog) tekintettel, azzal együtt kell
értelmezni, és a konkrét tényállásra (a kormánytisztviselői
jogviszony munkáltató által indokolás nélküli felmentéssel
történő megszüntetésére) alkalmazni.
A jogorvoslathoz való alkotmányos alapjog lényeges tartalmi
elemeit az Alkotmánybíróság 3/2007. (II. 13.) AB határozata az
alábbiakban összegezte „[a]z Alkotmánybíróság értelmezésében az
Alkotmány 57. § (5) bekezdésében foglalt jogorvoslathoz való
jog olyan alkotmányos alapjog, amely mindenkit megillet, akinek
jogát, vagy jogos érdekét a bírói, államigazgatási vagy más
hatósági döntés érinti. A jogorvoslathoz való jog tárgyát
tekintve a bírói, illetőleg a hatósági döntésekre terjed ki. A
jogorvoslathoz való jog tartalma az érdemi határozatok
tekintetében a más szervhez vagy a magasabb fórumhoz fordulás
lehetősége. A jogorvoslathoz való jog »törvényben
meghatározottak szerint« gyakorolható, ezért az egyes
eljárásokban eltérő szabályozás lehetséges. A jogorvoslathoz
való jogot kizárólag a jogviták ésszerű időn belüli
elbírálásának érdekében és azzal arányosan korlátozhatja —
minősített többséggel — a törvényhozó [5/1992. (I. 30.) AB
határozat, ABH 1992, 27, 31.; 1437/B/1990. AB határozat, ABH
1992, 453, 454.; 513/B/1994. AB határozat, ABH 1994, 731, 733-
734.; 22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 109-
110.; 23/1998. (VI. 9.) AB határozat, ABH 1998, 182, 186.;
24/1999. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1999, 237, 243-246.;
29/1999. (X. 6.) AB határozat, ABH 1999, 294, 297-298.].
»Minden jogorvoslat lényegi, immanens eleme a 'jogorvoslás'
lehetősége, vagyis a jogorvoslat fogalmilag és
szubsztanciálisan tartalmazza a jogsérelem orvosolhatóságát«
[23/1998. (VI. 9.) AB határozat, ABH 1998, 182, 186.].” (ABH
2007, 107, 111-112.)
Az Alkotmánybíróság irányadó gyakorlata értelmében az
Alkotmány 57. § (5) bekezdése alapján mindenkit megillető
jogorvoslathoz való alkotmányos alapjog a hatékony jogvédelem
meglétének követelményét jelenti. [39/1997. (VII. 1.) AB
határozat, ABH 1997, 263, 272.; 21/1997. (III. 26.) AB
határozat, ABH 1997, 103, 106.]
Álláspontom szerint a kifogásolt törvényi szabályozás
formálisan nem zárja el a felmentett kormánytisztviselőt a
bírói úttól; a közigazgatási döntéssel szemben bírósághoz
fordulhat, kérheti a döntés (felmentés) jogszerűségének bíróság
általi felülvizsgálatát.
Véleményem szerint ugyanakkor a vizsgált esetben nem csak az
Alkotmány 57. § (1) bekezdésében foglalt bírósághoz fordulás
jogából (ennek a határozat indokolásban bemutatott
tartalmából), de ehhez szorosan kapcsolódóan a jogorvoslathoz
való alkotmányos alapjog „immanens” tartalmából is következik a
bekövetkezett jogsérelem tényleges orvoslását lehetővé tevő
jogorvoslat biztosításának a követelménye.
A kormánytisztviselők munkáltató által történő, indokolás
nélküli felmentését lehetővé tevő törvényi szabályozás a
felmentéshez kapcsolódó indokolási kötelezettség elmaradásából
következően tehát egyaránt kiüresíti az Alkotmány 57. § (1) és
(5) bekezdésében foglalt alkotmányos jogokat.
Noha az indokolás nélkül felmentett kormánytisztviselő a
munkáltató döntésével szemben a döntés jogszerűségének az
elbírálását kérve formálisan a bírósághoz fordulhat, azonban az
eljáró bíróság — a határozat indokolásában is megjelölt szűk
esetek kivételével — jogalap („jogszerűségi mérce”) hiányában
nem tud mérlegelési döntést hozni a jogszerűség kérdésében. A
munkáltatói döntés jogszerűségének törvényi kritériumai olyan
fokban hiányosak, hogy az eljáró bíróság sem a munkáltatói
döntés alapjául szolgáló tényeket, sem a döntés jogszerűségét
nem tudja megítélni. A bíróságnak a munkáltatói döntést az
alapul fekvő tények ismeretének/feltárásának hiányában, a
döntés konkrét indokainak ismerete nélkül is jogszerűnek kell
elfogadnia, mivel nem kell, hogy a munkáltató azt indokolja,
annak tényszerűségét és valószerűségét alátámassza/bizonyítsa.
Az eljáró bíróság döntően csak formai szempontokból
vizsgálhatja felül a munkáltatói döntést (felmentést tartalmazó
közigazgatási döntést) — és a már hivatkozott szűk körű
kivételektől eltekintve — a bírói mérlegelésen alapuló
döntésnek nincs megvitatásra alkalmas tárgya, mivel a felmondás
indokai, a felmondást alátámasztó érvelés hiányzik. A
munkáltatói döntés indokolásának hiányában a felmentett
kormánytisztviselő a bíróság előtt nem tud mit vitatni, nincs
olyan „vitaalap” (perbe vitt bizonyíthatóan megsértett jog),
amelyről az eljáró bíróság érdemben dönteni tudna. Mindez azt
jelenti, hogy a bíróság nem tudja betölteni az Alkotmány 57. §
(1) bekezdésében meghatározott feladatát, illetve a felmentett
kormánytisztviselő nem élhet az Alkotmány 57. §
(5) bekezdésében foglalt jogorvosláshoz való alkotmányos
alapjoggal, mert a Ktjt. kifogásolt szabályozása tulajdonképpen
kizárja a jogorvoslathoz való alapjog immanens tartalmának az
érvényesülését.
Álláspontom szerint tehát a vizsgált esetben az alkotmányos
jogsérelem a hatékony jogorvoslat (bírói út), illetve a
bekövetkezett jogsérelem orvosolhatóságának a hiányában ölt
testet. A kifejtettek alapján az indokolási kötelezettség
hiánya arra vezet, hogy az eljáró bíróságnak nincs tárgyi
alapja a munkáltatói döntés jogszerűségének a vizsgálatára,
nincs a (jog)vita tárgyává tehető indokolás, amit érdemben
felülvizsgálhatna az eljáró bíróság. Mindebből álláspontom
szerint az következik, hogy az eljáró bíróság a döntés
jogszerűségét érdemben nem tudja elbírálni, illetve az esetek
döntő többségében — szűk körű kivételek mellett — az indokolási
kötelezettség hiányában kénytelen a munkáltatói döntés formális
szempontú vizsgálata alapján annak jogszerűségét kimondani.
Az Alkotmánybíróság hivatkozott joggyakorlata értelmében a
kormánytisztviselői jogviszony munkáltató általi egyoldalú,
felmentéssel történő megszüntetése esetén is az Alkotmány 57. §
(1) bekezdéséből fakadó alkotmányos követelmény a „fair
eljárás” keretében érvényesülő, hatékony bírói jogorvoslat
biztosítása. A törvényi szabályozásnak biztosítania kell azt,
hogy a felmentett kormánytisztviselő olyan jogorvoslattal
élhessen a munkáltatói döntéssel szemben, amely biztosítja az
Alkotmány 57. § (5) bekezdésében foglalt alkotmányos alapjog
„immanens” tartalmának az érvényesülését: a bekövetkezett
jogsérelem valódi orvosolhatóságát. Ez azáltal valósítható meg,
hogy a munkáltató köteles megjelölni a felmentés okát és
indokait. A Ktjt. megsemmisített rendelkezése ezeket az
alkotmányos követelményeket nem elégíti ki, az indokolási
kötelezettség hiánya kiüresíti az Alkotmány 57. § (1) és
(5) bekezdésében foglalt jogok lényegi tartalmát adó, fent
említett alkotmányi követelményeket.
Megjegyzem: az indokolási kötelezettség előírása
természetesen nem vezethet a kormánytisztviselői viszony
megszüntethetetlenségéhez, a „szervezetben benntartás”
kötelezettségéhez a kinevezői oldalon. A „megkönnyített
elválás” a kormánytisztviselői jogviszony megszüntetése esetén
legitim megoldás, de csak az alkotmányosan védett jogok
tiszteletben tartása mellett, vagyis Alkotmánynak megfelelő
szabályozás alapján. Az indokolási kötelezettség mellőzése
helyett a törvényalkotó — az Mt. szabályozásához hasonlóan — a
Ktjt.-ben meghatározhatta volna azokat a kormánytisztviselő,
illetve a munkáltató oldalán felmerülő körülményeket, amelyek
alapul szolgálhatnak a kormánytisztviselői jogviszony indokolás
melletti, munkáltatói felmentéssel történő megszüntetésére,
biztosítva ezáltal a fenti alkotmányos követelmények
teljesülését.
5. Végezetül párhuzamos indokolásom összegzéseként
hangsúlyozom: megállapodott jogállami keretek között, versengő
többpárti demokráciákban alkotmányosan nem kifogásolható, ha a
törvényalkotó a kormánytisztviselőkkel szemben érvényesülő
speciális követelmények érvényesítése érdekében kiemeli a
kormánytisztviselőket a közszféra munkavállalói közül, és rájuk
speciális, külön törvényi szabályozást alkot.
Önmagában azt sem tekintem alkotmányellenesnek, hogy a
törvényalkotó e külön szabályozás részeként az említett
speciális követelmények — így különösen a kölcsönös bizalom, a
lojalitás, a döntéshozói képesség, a kormányzati szakpolitikai
célok elfogadása és érvényesítése — érdekében a kormánypolitika
végrehajtásáért felelős kormánytisztviselők jogviszonyának a
munkáltató általi felmentéssel történő egyoldalú megszüntetését
megkönnyíti, oldja a korábbi jogi szabályozás kötöttségeit. Az
említett szabályozás kialakítása során ugyanakkor a
törvényalkotó számára megkerülhetetlen korlátot jelentenek a
jogbiztonságból fakadó alkotmányos követelmények, valamint az
Alkotmányban szabályozott alapjogok érvényesülése. Ezek sérelme
esetén — amint a vizsgált esetben is — az Alkotmánybíróságnak
meg kell állapítania az alkotmányellenességet, és meg kell
semmisítenie az alkotmányellenes törvényi rendelkezéseket.
Budapest, 2011. február 15.
Dr. Bihari Mihály
alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter alkotmánybíró párhuzamos indokolása
Egyetértek azzal, a többségi határozatban kifejtett
állásponttal, hogy a kormánytisztviselő felmentése
döntéstartalmú közigazgatási aktusnak minősül. Egyetértek azzal
is, hogy a jogállamiságból eredő követelmény a közigazgatás jog
alá rendelése, amiből az következik, hogy a közigazgatásnak
minden döntését a rá vonatkozó jogi keretek között, igazolható
módon kell meghoznia, szabad mérlegelésen alapuló döntésre csak
kivételesen lehet jogosítva. Véleményem szerint ezért
szükségtelen volt a támadott szabályt más alkotmányossági
összefüggés alapján is vizsgálni.
Nem értek egyet azzal, hogy a kormánytisztviselő indokolási
kötelezettség nélkül való felmentésére lehetőséget adó szabály
az Alkotmány 70/B. §-át, 54. § (1) bekezdését és 57. § (1)
bekezdését is sérti.
1. A munkához, a foglalkozás szabad megválasztásához való jogot
a 21/1994. (IV. 16.) AB határozat a vállalkozás jogához, a
verseny szabadságához kötötte, magánfelek közötti
jogviszonyként fogta fel. Ugyanakkor az Alkotmánybíróság e
korai határozata egyértelművé tette, hogy az Alkotmány 70/B. §-
ában szabályozott „munkához való jogtól, mint alanyi jogtól meg
kell különböztetni a munkához való jogot, mint szociális jogot,
s különösen annak intézményi oldalát, az állam kötelességét
megfelelő foglalkoztatáspolitikára, munkahelyteremtésre stb”
[21/1994. (IV. 16.) AB határozat, ABH 1994, 120-121.]. E
döntésében arra is kitért a testület, hogy „[a] munkához
(foglalkozáshoz, vállalkozáshoz) való jogot az veszélyezteti a
legsúlyosabban, ha az ember az illető tevékenységtől el van
zárva, azt nem választhatja” (ABH 1994, 121.).
A munkához való alapjog speciális jellegű alapjog.
Érvényesülése érdekében az államot terhelő intézményvédelmi
kötelesség mibenlétének vizsgálatakor az Alkotmánybíróság
korábban rámutatott arra, hogy a munkához való jog „mint
második generációs ún. gazdasági és szociális jognak a
garanciái nem elsősorban az állami cselekvés korlátozására
épített politikai és jogi természetű garanciák, hanem
érvényesüléséhez politikai és társadalmi biztosítékokra van
szükség: hátterében megfelelő gazdaság- és
foglalkoztatáspolitikában, a munkahelyek teremtésében
megnyilvánuló aktív állami cselekvésrendszer áll. Az államnak
kötelessége e jog gyakorlásához szükséges feltételrendszer
létrehozása, ennek konkrét meghatározása során azonban bár nem
korlátlan, de nagyfokú szabadsággal rendelkezik” [327/B/1992.
AB határozat, ABH 1995, 605, 610.].
Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatában nem zárkózott el
az Alkotmány 70/B. §-át a közszolgálati jogviszonyok
tekintetében is alkalmazni. Eddigi gyakorlatában több oldalról
is vizsgálta a köztisztviselői jogviszony felmentéssel történő
megszüntetését. Kifejezetten olyan esetben is sor került erre,
amikor a köztisztviselői jogviszony megszüntetésének — jóllehet
törvényben megjelölt, de a költségvetési szerv felügyeletét
ellátó szerv vezetője számára meglehetősen nagy szabadságot
biztosító, és a köztisztviselő munkavégzésével összefüggésben
nem álló —, létszámcsökkentésre alapozott felmentési indokát
vizsgálta a munkához való jog viszonylatában. Az
Alkotmánybíróság álláspontja szerint abban az esetben azért nem
sérült az Alkotmány 70/B. §-a, mert bár bővült azon döntéshozók
köre, akik a közszolgálati jogviszony létszámcsökkentésre
alapozott felszámolásáról dönthettek, ám az „nem eredményezte a
foglalkozás gyakorlása feltételeinek olyan mérvű megváltozását,
amely egyúttal a munkához való jogot, mint alkotmányos alanyi
jogot is sértené” (833/B/2003. AB határozat, ABH 2004, 1775,
1781.).
A jelen határozatban is hivatkozott 44/B/1993. AB határozat
pedig kifejezetten arra utal a felmentési okként megjelölt, — a
köztisztviselő közrehatásától függetlenül bekövetkező, a
munkáltató döntésén alapuló —, nyugdíjkorhatár betöltésének
alkotmányossága kapcsán, hogy önmagában a felmentési indok „nem
akadályozza meg a feleket sem újabb közszolgálati, sem újabb
közalkalmazotti jogviszony létesítésében, de nem vonja kötelező
erővel maga után a már fennálló közszolgálati jogviszony
megszűnését” (ABH 1994, 574, 577.)
Véleményem szerint tehát az államnak van intézményvédelmi
kötelezettsége a munkához való jog érvényesítése,
gyakorolhatósága érdekében. Ugyanakkor az Alkotmánybíróság
eddig gyakorlatából nem lehet arra a következtetésre jutni,
hogy az állam nem tesz eleget intézményvédelmi
kötelezettségének, illetve megsérti a munkához való jogot, mint
alanyi jogot, amennyiben nem szabályozza részletesen a
közszolgálati jogviszony felszámolásának lehetséges eseteit.
Ezért véleményem szerint az Alkotmánybíróságnak az Alkotmány
70/B. §-ára alapozott indítványt el kellett volna utasítania.
Egyetértek a határozat azon megállapításával, hogy a
közigazgatás jog alá rendelése az Alkotmány 2. § (1)
bekezdéséből származó alkotmányos elv, és a kormánytisztviselő
felmentése közigazgatási aktusnak minősül. Ez azonban
véleményem szerint kizárja a szabályozás és az Alkotmány 70/B.
§-a közötti érdemi összefüggést. Ezt a vizsgálatot tehát
szükségtelen volt az Alkotmánybíróságnak lefolytatni.
2. Nem értek egyet azzal, hogy a kormánytisztviselő indokolás
nélküli felmentésére vonatkozó szabályozás az Alkotmány 57. §
(1) bekezdésébe ütközik.
A jelen határozat megállapítása értelmében a
kormánytisztviselői jogviszonyt az állam egyoldalú,
közigazgatási aktusa hozza létre. Ehhez képest az Alkotmány 57.
§ (1) bekezdésében szabályozott bírói úthoz való jog a
büntetőjogi és a magánjogi jogviszonyok, és az azokból származó
jogviták esetében kíván feltétlen érvényesülést.
Az a tény, hogy éppen az Alkotmánybíróság döntéseinek
eredményeként teljesedhetett ki a bírói út igénybevétele a
közigazgatási jog — és a szabálysértési szabályozás — területén
[32/1990. (XII. 22.) AB határozat, 63/1997. (XII. 11.) AB
határozat, 39/1997. (VII. 1.) AB határozat], nem mond ellent e
megállapításnak. A közigazgatási aktusok közül az Alkotmány
hatályos szabályozása szerint ugyanis csak a közigazgatási
határozatok bírói felülvizsgálatára kerülhet sor, de annak
alapját sem az 57. § (1) bekezdése, hanem az 50. § (2)
bekezdése adja.
Következésképpen egyetértek, és előremutató megállapításnak
tartom a határozatban annak kiemelését, hogy a közszférában
foglalkoztatottak jogviszonya közigazgatási aktussal keletkezik
és szűnik meg, de nem értek egyet azzal, hogy ebben az
összefüggésben annak szabályozása az Alkotmány 57. § (1)
bekezdésével érdemi összefüggésben állna. (Nem ideértve azt az
esetet, amikor a közigazgatási hatósági határozat tartalma
szerint büntető jellegű vádról szóló döntésnek minősül.)
Véleményem szerint a szóban forgó alapjogok tárgyi hatálya
miatt az alkotmányellenessé nyilvánított szabály és az
Alkotmány 57. § (1) bekezdése nem hozható egymással
összefüggésbe.
3. Nem értek egyet azzal, hogy a kormánytisztviselő indokolási
kötelezettség nélküli felmentése az Alkotmány 54. § (1)
bekezdésébe ütközik.
Az Alkotmánybíróság a 64/1991. (XII. 17.) AB határozatában
az emberi méltóságot az emberi léttel eleve együtt járó
minőségként határozta meg, amely megállapításra tekintettel
96/2008. (VII. 3.) AB határozatában — a gyűlöletbeszéddel
összefüggésben — tisztázta azt is, hogy az „Alkotmány 54. § (1)
bekezdésében garantált emberi méltósághoz fűződő jog tehát nem
a személy szubjektumától függő méltóságérzethez kapcsolódik,
hanem azt jelenti, hogy a jog az életet az emberi minőséggel
együtt ismeri el, és kapcsol ahhoz elidegeníthetetlen jogokat”
(ABH 2008, 816, 823.).
Az Alkotmánybíróság az emberi méltósághoz való jogra az ún.
általános személyiségi jog egyik megfogalmazásaként tekint. „A
modern alkotmányok, illetve alkotmánybírósági gyakorlat az
általános személyiségi jogot különféle aspektusaival nevezik
meg: pl. a személyiség szabad kibontakoztatásához való jogként,
az önrendelkezés szabadságához való jogként, általános
cselekvési szabadságként, avagy a magánszférához való jogként.
Az általános személyiségi jog anyajog, azaz olyan
szubszidiárius alapjog, amelyet mind az Alkotmánybíróság, mind
a bíróságok minden esetben felhívhatnak az egyén autonómiájának
védelmére, ha az adott tényállásra a konkrét, nevesített
alapjogok egyike sem alkalmazható” [8/1990. (IV. 23.) AB
határozat, ABH 1990, 42, 44-45.].
Ennek fényében értelmezhető a 64/1991. (XII. 17.) AB határozat
azon megállapítása, hogy a szabályozás akkor sérti az emberi
méltósághoz való jogot, ha figyelmen kívül hagyja az ember ezen
„minőségét”, és megfosztva attól, eszközként vagy tárgyként
kezeli.
Mindebből két következtetés vonható le a szabályozás
alkotmányossági vizsgálatára nézve: az alkotmányossági
jogsértést nem a személy szubjektumától függő méltóságérzet
megsértése alapozza meg. Figyelemmel a kormánytisztviselői
jogviszony vizsgált törvény által megjelölt tartalmára,
egyértelmű az is, hogy a kormánytisztviselő emberi méltóságából
fakadó rendelkezési joga nem korlátozott. Nem lehet eszköz vagy
tárgy az ember mindaddig, amíg szabadságában áll rendelkezési
jogát gyakorolni, és lehetősége van a személyiségének
kibontakoztatását gátló helyzetből szabadulni.
A jelen esetben vizsgált, közvetlen alkalmazási kényszert nem,
hanem annak csak a lehetőségét megteremtő szabályról nem
állapítható meg elvont módon, hogy az bárkinek az emberi
méltóságát ténylegesen sértené. Ilyen megállapításnak
legfeljebb konkrét eset(ek) vizsgálata és konkrét körülmények
mérlegelése alapján lehetne helye. Az absztrakt normakontroll
eljárás azonban erre a vizsgálódásra és megállapításra nem
alkalmas.
Budapest, 2011. február 15.
Dr. Paczolay Péter
alkotmánybíró
Dr. Stumpf István alkotmánybíró párhuzamos indokolása
Egyetértek a határozat rendelkező részével, ugyanakkor a
rendelkező rész 1. pontjának indokolását csak részben
támogatom. Önmagában megalapozott, hogy a kormánytisztviselők
jogállásáról szóló törvénynek a kormánytisztviselő indokolás
nélküli felmentését lehetővé tevő rendelkezése az Alkotmány 70.
§ (6) bekezdésében foglalt közhivatal viseléséhez való jogot
sérti. Nem tartom ugyanakkor kellően megalapozottnak az
Alkotmány 2. § (1) bekezdése, 54. § (1) bekezdése, 57. § (1)
bekezdése és 70/B. § (1) bekezdése sérelmének a többségi
határozatban foglalt indokolással történő megállapítását.
1.1. A kormánytisztviselő indokolás nélküli felmentésére
lehetőséget adó rendelkezés alkotmányosságának vizsgálatához —
álláspontom szerint — önmagában a közhivatal viseléséhez való
jog tartalmát kell kibontani. A közhivatal viseléséhez való jog
— megítélésem szerint — a munkához való joghoz képest önálló
rendeltetéssel bír. Tartalma — a többségi határozattól eltérően
— nem az időszakonként változó (köztisztviselői,
kormánytisztviselői) törvényi szabályozásból és modellekből
vezethető le, hanem éppen fordítva, alapjogként a közhivatal
viselésére irányuló jogviszonyok esetén behatárolja a jogalkotó
szabályozási szabadságát.
1.2. Az Alkotmány 70. § (6) bekezdése szerint „[m]inden magyar
állampolgárnak joga van ahhoz, hogy rátermettségének,
képzettségének és szakmai tudásának megfelelően közhivatalt
viseljen.”
A hivatkozott rendelkezés szövegét az Alkotmány módosításáról
szóló 1989. évi XXXI. törvény általi megállapítást követően a
Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény
módosításáról szóló 2002. évi LXI. törvény állapította meg. E
törvények indokolásából annyi derül ki a közhivatal viseléshez
való jog mibenlétét illetően, hogy az a „közügyekben való
részvétel jogának” kategóriájába sorolható egyik alkotmányos
alapjog. A közhivatal viseléséhez való jogot az
Alkotmánybíróság eddigi joggyakorlata következetesen alapjognak
minősítette [vö. 22/1993. (IV. 2.) AB határozat, ABH 1993, 182,
187; 962/B/1992. AB határozat, ABH 1995, 627, 629.; 39/1997.
(VII. 1.) AB határozat, 1997, 263, 275.; 40/2005. (X. 19.) AB
határozat, ABH 2005, 427, 429.; 5/2006. (II. 15.) AB határozat,
ABH 2006, 153, 164.; 96/2007. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2007,
802, 807.; 47/2009. (IV. 21.) AB határozat, ABH 2009, 341,
346.].
A „közhivatal”-fogalom tartalmának értelmezésében az Alkotmány
egy másik rendelkezése, a pártok és a közhatalom
szétválasztásáról szóló 3. § (3) bekezdése nyújt segítséget. E
szerint „a pártok és a közhatalom szétválasztása érdekében
törvény határozza meg azokat a tisztségeket, közhivatalokat,
amelyeket párt tagja vagy tisztségviselője nem tölthet be.” A
közhivatal tehát az Alkotmány fogalomrendszerében olyan
tisztségeket jelöl, amelyek a közhatalom gyakorlásával állnak
kapcsolatban. Az Alkotmánybíróság több határozatában ezzel
összhangban értelmezte a közhivatal viseléséhez való jog
tartalmát, amikor rámutatott arra, hogy ez az alkotmányos jog
„a közhatalom gyakorlásában való részvétel általános alapjogát
garantálja” [39/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 263,
275.]. „Közhivatalon általánosságban minden, az államhatalom
gyakorlásában való közvetlen részvételt, illetve közreműködést
(különösen az állam nevében való cselekvést) feltételező
tevékenység értendő, függetlenül attól, hogy alkotmányjogilag
„foglalkozásnak” minősül-e vagy sem” [52/2009. (IV. 30.) AB
határozat, ABH 2009, 396, 401.].
A közhivatal viseléséhez való jog nem vonatkozik az állami és
önkormányzati (a továbbiakban együtt: állami) szerveknél
történő minden egyes megbízatásra és foglalkoztatásra.
Közhivatalt visel a közhatalmat személyében gyakorló
tisztségviselő, továbbá a közhatalmat gyakorló szerv feladat-
és hatáskörében eljáró vezető és ügyintéző, aki a szerv nevében
a feladat- és hatáskörébe tartozó ügyekben érdemi döntést
meghozza (kiadmányozza), valamint az is, aki előkészíti az
ilyen ügyeket érdemi döntésre. Nem minősül ugyanakkor az
Alkotmány értelmében közhivatalnak az állami szerveknél a szerv
feladatkörébe tartozó közszolgáltatások ellátására vagy a
közhatalmi tevékenységhez képest kisegítő tevékenység végzésére
foglalkoztatottak tisztsége, jogviszonya, mert az nem
közhatalmi (szabályozó, irányítási, ellenőrzési, felügyeleti,
egyéb hatósági, stb.) tevékenység gyakorlására irányul.
1.3. A közhivatal viseléséhez való jog tartalmára,
részjogosítványaira az alapjog rendeltetéséből
következtethetünk, ami „a közhatalom gyakorlásában való
részvétel”. Ezzel összefüggésben célszerű elhatárolni a munka,
foglalkozás szabad megválasztásához való jogtól. A munkához
(foglalkozáshoz, vállalkozáshoz) való jognak az az elsődleges
funkciója, hogy biztosítsa az emberi létfenntartáshoz
(megélhetéshez) szükséges javak előteremtését.
A munkavégzés lehetősége ebből következően az egyén
szempontjából a klasszikus szabadságjogokhoz hasonló formában
jelenik meg: a munkához való jognak alapvető részjogosultsága
az a szabadság, hogy az ember a munkavégzési, illetve
vállalkozási képességeit az adott piaci viszonyok között
értékesíthesse. A munkához való jognak van tehát egy alanyi
jogi oldala, amely negatív, védelmi jellegű. Ez egyfajta
választási és cselekvési szabadság tiszteletben tartását és
védelmét követeli meg az államtól, és a munkavállalóval,
illetve a vállalkozóval kapcsolatba kerülő munkáltató vagy más
szerződő partner magatartásának szabályozása, szerződési
szabadságának korlátozása nélkül, önmagában is értelmezhető.
Természetesen ez nem jelenti azt, hogy a munkához való jog
gyakorlását az Alkotmány keretei között ne lehetne szabályozni.
A közhatalom gyakorlásában való részvételre irányuló közhivatal
viseléséhez való jog viszont a munkához való joggal ellentétben
nem egyfajta „állami” foglalkozás, tisztség szabad
megválasztására, betöltésére, hanem a közhatalom gyakorlásában
való részvételre, közreműködésre, s ennek következtében a
közhivatal megtartására is feljogosítja az állampolgárokat.
Ebből következően a közhivatal viseléshez való jog nem a
választási és cselekvési szabadság tiszteletben tartását és
védelmét követeli meg az államtól, hanem az alapjog lényegi
tartalmát tekintve is feltételezi a részvételt kifejezetten
lehetővé tevő és annak formáit meghatározó állami szabályozást.
Az Alkotmánybíróság értelmezésében a közhivatal viseléséhez
való jog alapján „senkinek nincs alkotmányból folyó alanyi joga
meghatározott közhivatal vagy közhivatalok betöltéséhez”
[962/B/1992. AB határozat, ABH 1995, 627, 629.]. Ez egyrészt
abból következik, hogy a közhivatalok típusait és számát az
Alkotmány és a jogszabályok az állami feladatok, a közhatalmi
tevékenység megvalósításának szükségletei szerint határozhatják
meg, amelyben az erre feljogosított jogalkotók az Alkotmány
keretei között széles körű szabadsággal rendelkeznek. A
közhivatal betöltéséhez való jognak tehát objektív, külső
korlátját jelentik a mindenkori tisztségek és közhivatalok, a
jogalkotó nem köteles ezek számát növelni vagy az állampolgár
választása szerinti új közhivatalt létrehozni az alapjog
védelme érdekében. Ugyanezek miatt az okok miatt képezhetik
alkotmányosan indokolt, külső korlátját a közhivatal
megtartásához való jognak a közhivatallal összefüggő jogviszony-
megszűntetési okok (például az adott állami szerv jogutód
nélküli megszűnése, a szervnek az adott közhivatallal
összefüggő tevékenységének megszűnése, létszámcsökkentés,
átszervezés következtében feleslegessé váló munkakör).
A közhivatal viseléséhez való jognak, mint alanyi jognak
továbbá – az Alkotmány 70. § (6) bekezdésének megfelelően –
szubjektív belső korlátját képezi az érintett állampolgár
rátermettsége, képzettsége és szakmai tudása mind a közhivatal
betöltése, mind annak megtartása tekintetében. Ebből
következően a jogalkotó a közhivatal viseléséhez való jogot
törvényben szabályozhatja, a közhivatal betöltését
feltételekhez kötheti – ahogy erre az Alkotmánybíróság már
határozataiban rámutatott [962/B/1992. AB határozat, ABH 1995,
628-629.]. Az Alkotmány szövegéből következően nyilvánvalóan
feltételként határozhatóak meg az adott közhivatal
vonatkozásában releváns, rátermettséggel, képzettséggel vagy
szakmai tudással kapcsolatos ésszerű követelmények, amelyek a
magyar állampolgárok egy csoportját sem zárhatják ki
indokolatlanul az adott közhivatal betöltésének lehetőségéből.
Ezek a közhivatal-viselési feltételek nemcsak a közhivatal
betöltése, hanem annak megtartása vonatkozásában is érvényesek,
így alkotmányosan indokolt lehet jogviszony-megszűntetési
okokat erre alapítottan meghatározni (például alkalmatlanság,
törvényben előírt szakmai képzettség nem teljesítése).
A közhivatal viseléséhez (betöltéséhez és megtartásához) való
jog vonatkozásában egyébként – amint ez az Alkotmánybíróság
joggyakorlatában is megjelenik – „[a] szabályozás joga az
Alkotmány 8. § (2) bekezdésében szabályozott keretek között
illeti meg a jogalkotót, nem alkothat olyan szabályokat,
amelyek a közhivatal viseléshez való jog lényeges tartalmát
korlátoznák, azaz a korlátozás akkor tekinthető alkotmányosnak,
ha a korlátozásnak alkotmányos indoka van (valamely
alkotmányban szabályozott alapvető jog, vagy valamely
alkotmányos cél, érték érvényesítéséhez elkerülhetetlenül
szükséges) és arányos” [5/2006. (II. 15.) AB határozat, 2006,
153, 164.; 96/2007. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2007, 802,
807.]. Ezt a mércét alkalmazta az Alkotmánybíróság több
határozatában az összeférhetetlenségi okok alkotmányosságának
elbírálása során [1158/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 547,
549.; 30/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 130.; 55/1994.
(XI. 10.) AB határozat, ABH 1994, 296.].
A közhivatal viseléséhez való jog részjogosítványaként a
kormánytisztviselő védelemre jogosult a jogviszonyának
megszüntetésével szemben. Nyilvánvalóan lehetővé kell tenni a
kormánytisztviselő felmentését, vagyis szükség van a jogviszony
megszüntetésének lehetőségére (éppen a rátermettség, a
képzettség, a szakmai tudás biztosítása érdekében is). A
közhivatal viselésére irányuló jogviszony megszűnésének és a
felmentési indokoknak az Alkotmány keretei között történő
szabályozásában — így különösen a közhivatal viseléséhez való
jog objektív, külső és szubjektív, belső korlátaira
figyelemmel, illetve az alapjog-korlátozás szükségességét és
arányosságát megtartva — a törvényhozó széles körű szabadsággal
rendelkezik.
Egyetértek a többségi határozat indokolásában [IV. 4. pont]
foglaltakkal, miszerint a Ktjt. 8. § (1) bekezdésében
szabályozott indokolás nélküli munkáltatói felmentés lehetősége
alkotmányellenes módon korlátozza az Alkotmány 70. § (6)
bekezdése szerinti közhivatal viseléséhez való jogot.
A kormánytisztviselők esetén a korlátlan felmentés
általánosságban nem igazolható a közhivatal viseléséhez való
jognak sem az objektív, külső, sem pedig a szubjektív, belső
korlátaival, egyébként pedig a közhivatal viseléséhez való
alapjog aránytalan korlátozását eredményezi. Ilyen szabályozás
alapján ugyanis az egyébként szükséges korlátozás a
megengedett, igazolható mértéket (az objektíven indokolt, valós
és okszerű felmentés eseteit) túllépi, a kormánytisztviselő
önkényesen is elbocsátható, s így a közhatalom gyakorlásában
való részvétele önkényesen is korlátozható.
Szintén egyetértek a többségi határozat indokolásának [IV. 4.
pont] azzal a megállapításával, hogy a törvényhozó felelőssége
és kötelessége olyan törvényi szabályok megalkotása, amelyek
összhangot teremtenek a kormánytisztviselők alkotmányos
alapjogai (a törvényes indok nélküli, önkényes felmentéssel
szembeni védelem) és a kormányzati célok (az államszervezet
hatékony működése) között, valamint amelyek a törvény céljának
megfelelő bírói jogalkalmazási gyakorlat kialakulását egyaránt
szolgálják.
1.4. Nem értek egyet ugyanakkor a többségi határozat
indokolásának IV. 4. pontjában megfogalmazott általános
követelménnyel, hogy az indokoláshoz nem kötött, s ezért
korlátlan felmentés minden közhivatal vonatkozásában
feltétlenül alkotmányellenes jogkorlátozás lenne.
A közhivatalok között léteznek politikai ciklushoz kötött,
egyébként határozott idejű, valamint határozatlan időre szóló,
választott vagy kinevezett tisztségek. Az egyes közhivatalok
esetén azok rendeltetésétől, az államszervezetben betöltött
szerepétől függően különböző jogviszony-megszüntetési
szabályozás (felmentési okok rendszere) minősülhet
alkotmányosnak vagy alkotmányellenesnek. Jelen esetben tehát az
is vizsgálandó, hogy milyen szempontok szerint sorolhatunk egy
beosztást olyan jellegűnek, amely esetben az Alkotmány 70. §
(6) bekezdésében foglalt közhivatal viseléséhez való jogból nem
következik kényszerítő jelleggel a felmondás indokolása.
Az Alkotmánybíróság a 48/1991. (IX. 26.) AB határozatára
figyelemmel [ABH 1991, 217.] – amelyben a testület a
köztársasági elnök Alkotmányban rögzített feladataival
kapcsolatos döntési jogköreit vizsgálta – általánosságban is
megállapítható, hogy egy tisztség, közhivatal betöltése során
meghozható döntések karaktere nagyban meghatározza az adott
tisztség karakterét. Ebben a határozatban az Alkotmánybíróság
önálló politikai döntésnek tekintette a köztársasági elnök
olyan döntését, amely végleges és felülbírálhatatlan, de
amelyért sem a köztársasági elnök, sem más szerv nem visel
politikai felelősséget az Országgyűlés előtt. A köztársasági
elnök döntésének politikai karaktere e tekintetben kizárólag
abból a szempontból lehet releváns, hogy a politikai döntésként
való meghatározás egyik szempontja az volt, hogy a
döntéshozónak van-e lehetősége mérlegelésre az ügy érdemében
vagy sem.
Ezt a logikát követve álláspontom szerint az egyes közhivatalok
esetén vizsgálni kell, hogy az adott tisztséghez kapcsolódó
döntési jogkör rendelkezik-e olyan karakterrel is, amely az
adott döntésben megjelenő széleskörű mérlegelési lehetőségben,
illetve az érdemi döntésben érvényesítendő jogon túli
szempontok meglétében érhető tetten (a politikai és
szakpolitikai döntések meghozatalának ez jellemző sajátossága).
Az ilyen döntések – érték-, illetve preferenciaválasztást is
magukban foglaló szempontrendszerükre figyelemmel – tisztán
jogi, illetve egzakt célszerűségi szempontból gyakran nem
bírálhatók felül, ennek ellenére a gyakorlatban – például a
Kormány által irányított központi közigazgatásban –
szembekerülhetnek magasabb szintű politikai döntésekkel. Ilyen
esetekben csak részleges megoldást kínál az adott döntés
utólagos (politikai) felülbírálhatósága, korrekciója, mivel a
döntések irányának előzetes és általános meghatározása
biztosítja az érintett politikai, szakpolitikai célok hatékony
megvalósítását. Ebben az összefüggésben kulcsfontosságú lehet a
meghatározott politikai, szakpolitikai célok megvalósításában
felelősséggel rendelkező tisztségviselő és az ebben
közreműködő, neki alárendelt, széleskörű mérlegelési
lehetőséget magában foglaló döntési jogkörrel rendelkező másik
tisztségviselő közötti bizalmi viszony.
A közhivatalok egy részénél — különösen ott, ahol a politikai
jelleg, illetve politikai felelősség is megjelenik — igenis
indokolható az a szabályozás, mely relatíve szabadon határozza
meg mind a közhivatal betöltését, mind pedig a jogviszony
megszüntetését. Az Alkotmány 33. § (4) bekezdése alapján a
minisztereket a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök
nevezi ki és menti fel. A felmentést az Alkotmány nem köti
indokolási kötelezettséghez, nincs ellene lehetőség
jogorvoslatra. A minisztereket teljes jogkörben helyettesítő
államtitkárok szintén indokolás nélkül menthetők fel. A
felmentés kötetlenségét éppen az adott közhivatalhoz tapadó
politikai felelősség, a tisztséghez kapcsolódó kötetlen, tág
(politikai) döntési jogkör, s ezzel párhuzamosan a
tisztségviselővel szemben megnyilvánuló politikai bizalomnak a
közhivatal betöltésében játszott meghatározó szerepe
magyarázza.
A politikai vezetőkön kívül más vezető beosztású
tisztségviselők megbízatása is olyannak minősülhet, amely
alapvetően bizalmi viszonyra épül. Álláspontom szerint az a
politikai (szakpolitikai) döntési jogkörrel rendelkező vezető
beosztásra (vezetői munkakör) nem terjed ki az indokolás
nélküli megszüntetésével szembeni védelem, illetve az
Alkotmányból nem következik szükségszerűen az indokoláshoz
kötöttség.
A tisztség ellátásában megnyilvánuló döntési jogkörön és az
ezzel összefüggő bizalmi elven kívül más szempontok is
lehetnek, amelyek az indokolás nélküli felmentés lehetőségét
alkotmányosan megengedhetővé teszik. A jogviszony indokolás
nélküli felmentéssel történő megszüntetésének az összes
közhivatalra – így a jelenleg kormánytisztviselőként
szabályozott összes tisztségviselőre – történő kiterjesztése
azonban véleményem szerint ilyen okokkal nem magyarázható.
2. Álláspontomat összefoglalva: a közhivatal viseléséhez való
jog a közhatalom gyakorlásában való részvételre,
közreműködésre, s ennek következtében a közhivatal megőrzésére
is feljogosítja az állampolgárokat. Ez azonban nem jelenti az
ilyen jogviszony megszüntethetetlenségét. A törvényhozó — az
Alkotmány keretei között — széles körű szabadsággal rendelkezik
a megszűnési okok szabályozására, így a kormánytisztviselők
jogállásáról szóló törvény megalkotását megelőző szabályozásnál
rugalmasabban is megállapíthatja a kormánytisztviselők
felmentésének szabályait. A jogviszony-megszüntetési okok
meghatározásánál figyelembe lehet venni a közhivatal
viseléséhez való jognak a közhivatallal összefüggő (objektív,
külső) és az állampolgár adottságaival összefüggő (szubjektív,
belső) korlátait, illetve meg kell tartani az alapjog-
korlátozás szükségességét és arányosságát. A különféle
közhivatalok esetén azok rendeltetésétől, az államszervezetben
betöltött szerepétől függően a jogviszony megszüntetésére
(felmentési okok) vonatkozóan eltérő szabályozás létrehozható.
A jelenleg kormánytisztviselőként egységesen szabályozott
tisztségviselők körén belül — például az egyes tisztséghez
kapcsolódó felelősségre, döntési jogkörökre tekintettel — is
kialakítható differenciált szabályozás a felmentés
vonatkozásában. Azonban az, hogy a törvény a
kormánytisztviselők teljes körére kiterjedően lehetővé teszi az
indokolás nélküli felmentést, a közhivatal viseléséhez való
alapjog aránytalan korlátozását eredményezi. Ilyen szabályozás
esetén az egyébként szükséges korlátozás túllépi a megengedett,
igazolható mértéket (az objektíven indokolt, valós és okszerű
felmentés eseteit), a munkáltatói jogkör gyakorlójának önkényes
döntésétől teszi függővé, hogy a kormánytisztviselő az általa
betöltött közhivatalt megtarthatja-e, ezért alkotmányellenes.
Budapest, 2011. február 15.
Dr. Stumpf István
alkotmánybíró
. |