Hungarian
Ügyszám:
.
III/00105/2012
Első irat érkezett: 01/12/2010
.
Az ügy tárgya: a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény 43. § (4) bekezdése alaptörvényellenességének tárgyában benyújtott bírói indítvány
.
Eljárás típusa: Bírói kezdeményezés (egyedi normakontroll eljárás) 2013. március 31-ig
.
Indítványozók típusa:bíró
.
Előadó alkotmánybíróra szignálás napja: 02/02/2012
.
Előadó alkotmánybíró: Bragyova András Dr.
.
Az indítvány lényege:
.
Az indítvány lényege:
Az indítványozó bíró 2010. január 12-én munkaügyi per felfüggesztése mellett fordult az Alkotmánybírósághoz. Álláspontja szerint a közszférában foglalkoztatottak jogviszonyáról szóló törvények módosításáról szóló 2006. évi LXXII. törvénnyel (Mód. tv.) módosított köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (Ktv.) 43. § (4) bekezdése alkotmányellenes, mert a Ktv. korábban hatályos szövegéhez képest nem biztosít jogorvoslati lehetőséget sem a teljesítményértékelés, sem az illetményeltérítési intézkedés esetére. Az új szabályozás szerint a munkáltatót közelebbről meg nem határozott szempontok szerinti, ellenőrizhetetlen, diszkrecionális jogkörben illeti meg a teljesítményértékelés és az illetményeltérítés joga.
A bíróság 2012. október 17-én benyújtott indítvány-kiegészítésében az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdését jelölte meg az alaptörvény-ellenesség alapjaként. Álláspontja szerint a Ktv. 43. § (4) bekezdése megfosztja a peres feleket a jogorvoslathoz való alkotmányos joguktól..
.
Támadott jogi aktus:
    a közszférában foglalkoztatottak jogviszonyáról szóló törvények módosításáról szóló 2006. évi LXXII. törvény 7. § (6) bekezdése
    a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény 43. § (4) bekezdése
Az Alaptörvény hivatkozott rendelkezései az indítványban:
.
Az Alaptörvény hivatkozott rendelkezései az indítványban:
XXVIII. cikk (7) bekezdés
.
A határozat száma: 5/2013. (II. 21.) AB határozat
.
ABH oldalszáma: 2013/175
.
Az ABH 2013 tárgymutatója: alapjogi teszt; alkalmazási tilalom bírói kezdeményezések esetén; diszkrecionális döntési jogkör; emberi méltósághoz való jog; illetményeltérítés; indokolási kötelezettség; ítélt dolog (res iudicata); jogbiztonság; jogbiztonság mint a közhatalom törvény alá rendeltsége; jogbiztonság mint normavilágosság; jogorvoslathoz való jog; karrier típusú (zárt) közszolgálati rendszer; közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálata; köztisztviselői alapilletmény megállapítása; köztisztviselői jogviszony jellemzői; köztisztviselői teljesítményértékelés; köztisztviselői minősítés
.
A határozat kelte: Budapest, 02/19/2013
.
Az Alaptörvény hivatkozott rendelkezései a döntésben:
.
Az Alaptörvény hivatkozott rendelkezései a döntésben:
B) cikk (1) bekezdés
R) cikk (1) bekezdés
R) cikk (3) bekezdés
I. cikk (2) bekezdés
I. cikk (3) bekezdés
II. cikk
XXVIII. cikk
XXVIII. cikk (1) bekezdés

.
Testületi ülések napirendjén:
.
Testületi ülések napirendjén:
2013.02.05 9:00:00 Teljes ülés
2013.02.19 9:00:00 Teljes ülés

.
A határozat szövege:
.
A határozat szövege:
    Az Alkotmánybíróság teljes ülése folyamatban lévő ügyben alkalmazandó jogszabály alkotmányellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezés tárgyában meghozta a következő
    h a t á r o z a t o t:

    Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény 43. § (4) bekezdése első, második és harmadik mondatának 2008. január 1-jétől 2010. augusztus 31-ig hatályban volt szövege alkotmányellenes volt, ezért az a Zalaegerszegi Törvényszék mint másodfokú bíróság 4.Mf.22.122/2009. számú folyamatban lévő ügyében nem alkalmazható.

    Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
    I n d o k o l á s
    I.

    [1] 1. A Zala Megyei Bíróság (jelenleg a Zalaegerszegi Törvényszék mint másodfokú bíróság) bírája az előtte folyamatban lévő 4.Mf.22.122/2009. számú ügyben az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 38. §-a alapján az előtte lévő per tárgyalását felfüggesztette és kezdeményezte a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Ktv.) 43. § (4) bekezdésének a közszférában foglalkoztatottak jogviszonyáról szóló törvények módosításáról szóló 2006. évi LXXII. törvény (a továbbiakban: Módtv.) 7. § (6) bekezdésével módosított rendelkezése alkotmányellenessége megállapítását és megsemmisítését, továbbá ezen rendelkezésnek a Zala Megyei Bíróság mint másodfokú bíróság előtt folyamatban lévő 4.Mf.22.122/2009. számú ügyben való alkalmazásának kizárását.
    [2] Az első- és a másodfokú bíróság által megállapított tényállás szerint a felperes gyámhivatali ügyintézőként köztisztviselői jogviszonyban állt az alperesnél. A gyámhivatal vezetője 2007. december 22-én elkészítette a felperes teljesítményértékelését, majd a munkáltatói jogkört gyakorló jegyző 2008. március 4-i intézkedésével a Ktv. 43. § (4) bekezdése alapján a tárgyévet megelőző szakmai munkájának értékelésére hivatkozással a felperes fizetési fokozathoz tartozó alapilletményét a 2008. március 1-jétől 2009. február 28-ig terjedő időszakra (ún. illetményeltérítést tartalmazva) 5%-kal csökkentett mértékben állapította meg.
    [3] A felperes kereseti kérelmében a teljesítményértékelésében szereplő tényállítások megsemmisítését, valamint az illetményeltérítésre vonatkozó alperesi intézkedés hatályon kívül helyezését kérte. (Álláspontja szerint a szakmai munka értékelésében szerepelni kell szempontrendszernek, valamint a munkavállalónak joga van tudni, hogy mi alapján értékelték, illetve az illetményét mi alapján térítették el.)
    [4] Az elsőfokú bíróság a felperes keresetének részben helyt adott, és a teljesítményértékelésből a teljesítményértékelés alapjául szolgáló, három gyámhatósági ügy egyikére – amely a felperes munkaköri feladatát képezte, és abban végzett intézkedését értékelte az alperes – való hivatkozást törölte. Ezt meghaladóan a felperes keresetét elutasította.
    [5] A felperes fellebbezését elbíráló másodfokú bíróság az Alkotmánybíróság előtt bírói kezdeményezéssel élt a Ktv. 43. § (4) bekezdése alkotmányellenességének utólagos vizsgálatát kérve; míg a fellebbezésnek a teljesítményértékelés ténymegállapításai tekintetében a 4.Mf.22.122/2009/5. számú részítéletében az elsőfokú bíróság ítéletét (nem érintve az egyik gyámhatósági ügyre tett megállapítását) – az indokolás megváltoztatásával – a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény 253. § (2) bekezdése alkalmazásával részben megváltoztatta és a teljesítményértékelésnek egy másik gyámhatósági (1425/2007. számú) ügyben tett ténymegállapításait is megsemmisítette. Ezt meghaladóan – az értesítési kötelezettség elmulasztása körében – az elsőfokú ítélet rendelkezéseit helybenhagyta. Indokolásában megállapította továbbá, hogy a jogerős részítélet eredményeként alig maradt a teljesítményértékelés alapjául szolgáló valós ténymegállapítás.
    [6] Az indítványozó bíró álláspontja szerint a Módtv. 7. § (6) bekezdésével, majd ezt követően 2008. január 1-jével a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény módosításáról szóló 2007. évi LXXXIII. törvény (a továbbiakban: Módtv2.) 22. § (1) bekezdésével módosított Ktv. 43. § (4) bekezdése folytán sérül egyrészt a jogbiztonság, továbbá a végzett munka mennyiségének és minőségének megfelelő bérhez való alapvető jog megsértése miatti igény érvényesítésének alkotmányos joga, mert a jogszabály megfosztja a köztisztviselőt a kinevezése szerinti illetmény csökkentése elleni jogorvoslat (valójában a bírósághoz fordulás) lehetőségétől. Az indítványozó bíró az Alkotmány sérülni vélt rendelkezései között megjelölte továbbá az Alkotmány 70/K. §-át is.
    [7] Érvelésében kifejtette, hogy a Ktv. 34. § (7) bekezdése alapján a munkáltatói jogkör gyakorlójának mérlegelési jogkörébe tartozó teljesítményértékelés hibás vagy valótlan ténymegállapításaira nézve a köztisztviselőt megillette a közszolgálati jogvita kezdeményezésének a joga. Ezért a Módtv. 7. § (6) bekezdésének hatályba lépését megelőzően a Ktv. 34. § (7) bekezdése alapján a Ktv. 43. § (4) bekezdésében szabályozott ún. illetményeltérítési döntés – amely a Ktv. 34. § (1) bekezdésében meghatározott teljesítményértékeléshez kötötte az illetményeltérítés lehetőségét – ellen a köztisztviselő közszolgálati jogvitát kezdeményezhetett (ld. BH 2008. 341.). A Módtv. hatályba lépésével a Ktv. 43. § (4) bekezdése az illetményeltérítést a hivatali szerv vezetőjének a köztisztviselő tárgyévet megelőző “szakmai munkájának” értékelése alapján tette lehetővé. Az illetményeltérítés lehetősége már nem kötődött a köztisztviselő teljesítményének a Ktv. 34. § (1) bekezdése szerinti értékeléséhez, hanem a köztisztviselő “szakmai munkájának” értékelésén alapult. A “szakmai munka” értékelése azonban jogszabályban meg nem határozott szempontok szerint, ellenőrizhetetlenül, valójában diszkrecionális jogkörben illette meg a munkáltatói jogkör gyakorlóját. Azzal, hogy az illetmény csökkentésének lehetősége elvált a teljesítményértékeléstől, megszűnt a közszolgálati jogvita kezdeményezésének lehetősége.
    [8] Hivatkozása szerint a munkáltatói jogkör gyakorlója a vitatott szabállyal tulajdonképpen a kinevezés egyoldalú módosítására kapott indokolás nélküli lehetőséget; a keresetindítás lehetősége a Ktv. 59. § (3) bekezdés e) pontja alapján sem állt fenn, mert mérlegelési jogkörben hozott munkáltatói döntésről van szó, “amely ellen a Ktv. 59. § (2) bekezdése értelmében csak kifejezett megengedő törvényi rendelkezés esetén van lehetőség jogvitát kezdeményezni.”

    [9] 2. Az itt vizsgált Ktv. 43. § (4) bekezdését a Módtv. 7. § (6) bekezdése 2006. augusztus 10-ével módosította, “szakmai munkája” értékeléséhez kötve a köztisztviselő illetményeltérítését; majd a Módtv2. 22. § (1) bekezdése 2008. január 1-jével ugyanezen rendelkezést új szöveggel állapította meg (ennek 2008. március 1-jétől 2009. február 28-ig hatályban volt szövegét kifogásolta a bírói indítvány), ez azonban tartalmában a szakmai munka értékelésén alapuló köztisztviselői illetményeltérítés lehetőségét nem érintette. A Ktv. 43. § (4) bekezdésének rendelkezéseit a jogalkotó ezután is többször módosította: a 2010. évi XC. törvény 85. § (2) bekezdése, majd ezt követően 2011. január 1-jétől a 2010. évi CLXXIV. törvény 6. §-a, végül 2012. március 1-jével a Ktv-t hatályon kívül helyezte a 2012. évi V. törvény 59. § (1) bekezdés a) pontja. Ezek a módosítások, illetve a hatályon kívül helyezés azonban a jelen ügy elbírálását nem érintik, mivel az Alkotmánybíróság bírói kezdeményezés esetén a bíró által az ügyben alkalmazandó jogszabályt vizsgálja.
    [10] 2012. január 1-jén hatályba lépett az Országgyűlés által 2011. április 18-án elfogadott és 2011. április 25-én kihirdetett Magyarország Alaptörvénye (a továbbiakban: Alaptörvény). Az Alkotmánybíróság az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 73. § (1) bekezdése alapján III/105-1/2012. számú végzésével felhívta az indítványozót, hogy 2012. március 31. napjáig egészítse ki indítványát arra nézve, hogy az általa támadott törvényi rendelkezések az Alaptörvény mely rendelkezéseit és miért sértik.
    [11] Az indítványozó – az Alkotmánybíróság felhívásának eleget téve – 2012. március 14-én kelt indítvány-kiegészítésében fenntartotta a Módtv. 7. § (6) bekezdésével összefüggésben tett, alaptörvény-ellenességére vonatkozó álláspontját. Eszerint a támadott rendelkezés az Alaptörvény Nemzeti Hitvallásba foglalt: “Valljuk, hogy az emberi lét alapja az emberi méltóság”, továbbá a “[v]alljuk, hogy a polgárnak és az államnak közös célja a jó élet, a biztonság, a rend, az igazság, a szabadság kiteljesítése” szövegrészeibe ütközik. Sérülni vélte továbbá az Alaptörvény B) cikkének (1) bekezdését, az R) cikk (1) és (3) bekezdéseit, az I. cikk (2) cikkét, valamint a II. cikkét. Ezt követően benyújtott indítvány-kiegészítésében – fenntartva az eredeti kérelmében foglaltakat – sérülni vélte továbbá az Alaptörvény XVIII. cikkének (7) bekezdését. Valamint indítvány-kiegészítésében – korábbi indítványában foglaltakkal azonos tartalommal – az Alaptörvény XVIII. cikke (7) bekezdésében foglalt jogorvoslathoz való jog sérelmét is állította. A bírói kérelem tartalma szerint valójában a bírósághoz forduláshoz való alapjogának, azaz az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésének a sérelmét állította. Az Alkotmánybíróság az indítványt – állandó gyakorlata alapján – tartalma szerint bírálta el.
    [12] Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint “ha az indítványozó egy új rendelkezés tartalmának alkotmányellenességét állítja, akkor az Alkotmánybíróság nem az új rendelkezést hatályba léptető, hanem a módosítás révén az új rendelkezést magába foglaló (inkorporáló) jogszabály alkotmányellenességét vizsgálja meg”. [8/2003. (III. 14.) AB határozat, ABH 2003, 74, 81.; 67/2006. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2006, 971, 977.] Az Alkotmánybíróság erre tekintettel a jelen ügyben sem a Módtv. 7. § (6) bekezdésének, illetve a folyamatban lévő ügyben alkalmazott, Módtv2. 22. § (1) bekezdésének az indítványozó bíró által megjelölt rendelkezését, hanem a Ktv. perben alkalmazott, 2008. január 1. és 2010. augusztus 31. között hatályban volt 43. § (4) bekezdését vizsgálta.
    II.

    [13] 1. Az Alaptörvény indítvánnyal érintett rendelkezései:

    “NEMZETI HITVALLÁS
    Valljuk, hogy az emberi lét alapja az emberi méltóság.
    Valljuk, hogy a polgárnak és az államnak közös célja a jó élet, a biztonság, a rend, az igazság, a szabadság kiteljesítése.”

    “B) cikk (1) Magyarország független, demokratikus jogállam.”

    “R) cikk (1) Az Alaptörvény Magyarország jogrendszerének alapja.
    […]
    (3) Az Alaptörvény rendelkezéseit azok céljával, a benne foglalt Nemzeti hitvallással és történeti alkotmányunk vívmányaival összhangban kell értelmezni.”

    “I. cikk (2) Magyarország elismeri az ember alapvető egyéni és közösségi jogait.”

    “II. cikk Az emberi méltóság sérthetetlen. Minden embernek joga van az élethez és az emberi méltósághoz, a magzat életét a fogantatástól kezdve védelem illeti meg.”

    “XXVIII. cikk (1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat vagy valamely perben a jogait és kötelezettségeit törvény által felállított, független és pártatlan bíróság tisztességes és nyilvános tárgyaláson, ésszerű határidőn belül bírálja el.
    […]
    (7) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy jogorvoslattal éljen az olyan bírósági, hatósági és más közigazgatási döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.”

    [14] 2.1. A Ktv. 43. § (4) bekezdésének a Módtv. 7. § (6) bekezdésével megállapított, 2006. augusztus 10-től 2007. december 31-ig hatályban volt rendelkezése:

    “43. § (4) A hivatali szerv vezetője – az (5) bekezdésben foglaltak kivételével – át nem ruházható hatáskörében, a megállapított személyi juttatások előirányzatán belül szakmai munkája értékelése alapján a köztisztviselő besorolása szerinti fizetési fokozathoz tartozó alapilletményét – a hivatali szervezet vezetője esetében a kinevezésre jogosult, jegyző, főjegyző esetében a polgármester – legfeljebb 30%-kal megemelheti, vagy legfeljebb 20%-kal csökkentett mértékben állapíthatja meg. A főjegyző, illetve a jegyző részére a polgármester – a teljesítményértékeléstől függően – személyi illetmény megállapítására is jogosult.”

    [15] 2.2. A Ktv. 43. § (4) bekezdésének a Módtv. 2. 22. § (1) bekezdésével megállapított, 2008. január 1-jétől 2010. augusztus 31-ig hatályban volt rendelkezése szerint:

    “43. § (4) A hivatali szerv vezetője – az (5) bekezdésben foglaltak kivételével – át nem ruházható hatáskörében, a megállapított személyi juttatások előirányzatán belül tárgyévet megelőző év szakmai munkája értékelése alapján – ide nem értve, ha a köztisztviselő kinevezése év közben történik, vagy áthelyezésére kerül sor – a tárgyévre vonatkozóan a köztisztviselő besorolása szerinti fizetési fokozathoz tartozó alapilletményét – a hivatali szervezet vezetője esetében a kinevezésre jogosult, jegyző, főjegyző esetében a polgármester – december 31-ig – helyi önkormányzatnál tárgyév március 1-jétől következő év február végéig – terjedő időszakra legfeljebb 30%-kal megemelheti, vagy legfeljebb 20%-kal csökkentett mértékben állapíthatja meg. Az eltérítésről a hivatali szervezet vezetője minden év január 31-ig – helyi önkormányzatnál március 1-jéig – dönt. Az így megállapított eltérítés mértéke tárgyévben nem módosítható. A főjegyző, illetve a jegyző részére a polgármester – a teljesítményértékeléstől függően – személyi illetmény megállapítására is jogosult.”

    [16] 3. A Ktv. vizsgált időszakban hatályos egyéb rendelkezései:

    “34. § (1) A köztisztviselő munkateljesítményét munkakörének és a közigazgatási szerv kiemelt céljainak figyelembevételével meghatározott teljesítménykövetelmények alapján a munkáltatói jogkör gyakorlója évente mérlegelési jogkörében eljárva írásban értékeli. A közigazgatási minőségpolitikáért és személyzetpolitikáért felelős miniszter ajánlást adhat az alkalmazandó módszerre.
    […]
    (7) A teljesítményértékelés tartalma hibás vagy valótlan ténymegállapításának megsemmisítése iránt a köztisztviselő közszolgálati jogvitát kezdeményezhet.”

    “36. § A köztisztviselő a minősítés hibás vagy valótlan ténymegállapításának, személyiségi jogát sértő megállapításának megsemmisítését a bíróságtól kérheti.”
    III.

    [17] Az Alkotmánybíróság a 917/B/2005. AB határozatában (ABH 2006, 1802.; a továbbiakban: Abh1.) már vizsgálta a bírói kezdeményezéssel érintett Ktv. 43. § (4) bekezdése alkotmányosságát. Ezért az Alkotmánybíróság az Abtv. 31. § (1) bekezdése alapján elsőként azt tekintette át, hogy az indítványban foglaltak tekinthetők-e “ítélt dolog”-nak.
    [18] Az Alkotmánybíróság az Abh1-ben a Ktv. 43. § (4) bekezdésének csupán a “szakmai munkája” szövegrésze alkotmányossági vizsgálatát végezte el az Alkotmány 2. § (1) bekezdésére nézve. Az említett alkotmányossági probléma abban állt, hogy a Ktv. 43. § (4) bekezdése hátrányos megkülönböztetést eredményez-e a huzamosabb közszolgálati jogviszonyban álló köztisztviselők és a pályakezdő köztisztviselők között az alapilletmény megállapításában. Az Alkotmánybíróság ebben az absztrakt normakontroll eljárásban a Ktv. 43. § (4) bekezdését abból a szempontból is vizsgálta, hogy a kifogásolt rendelkezés azzal, hogy nem határozta meg, hogy a kiválóan alkalmas, alkalmas stb. minősítés esetén “milyen kötelező törvényi bérbeállási szintet kell követnie a hivatali szerv vezetőjének”, sértette-e a jogbiztonság követelményét. Az Abh1. a jogbiztonság követelményének sérelmét a normavilágosság szempontjából vizsgálta és a kifogásolt jogszabályt ezen alkotmányjogi érvek alapján nem találta alkotmányellenesnek. Jelen bírói indítvány a Ktv. 43. § (4) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását az említett határozatban foglaltaktól eltérő alkotmányjogi érvek alapján, azon indokokra figyelemmel kéri, hogy a normavilágosság követelményét nem sértő, világos tartalmú jogszabály nem ad lehetőséget a munkáltató (állam) intézkedése ellen a bírósághoz fordulásra.
    [19] Mivel – a fentiekben foglaltak szerint – a két indítvány a Ktv. 43. § (4) bekezdésének jogbiztonság sérelme miatti alkotmányellenessége vizsgálatát eltérő alkotmányjogi érvek/indokok alapján kérte, ezért az Alkotmánybíróság megállapította, hogy – figyelemmel az Abtv. 31. § (1) bekezdésében foglaltakra – nincs akadálya az indítvány érdemi vizsgálatának.
    IV.

    [20] A bírói indítvány megalapozott.
    [21] A köztisztviselők jogállását szabályozó Ktv. elfogadása, 1992 óta többször változott. A bírói kezdeményezés alapján – a bírói kérelemhez kötöttségre tekintettel – az Alkotmánybíróságnak a Ktv. egy meghatározott, a munkaügyi per alapjául szolgáló tényállás szerinti időtartamban hatályban volt állapotát kellett vizsgálnia. Ezért az Alkotmánybíróság a bírói kezdeményezés alapján a Ktv. 43. § (4) bekezdése 2008. január 1-jétől 2010. augusztus 31-ig hatályban volt állapotának alkotmányossági vizsgálatát végezte el.

    [22] 1. Az Alkotmánybíróság a 8/2011. (II. 18.) AB határozatában (ABH 2011, 49, 96.; a továbbiakban: Abh2.) összegezte a közszolgálati jogviszony mint foglalkoztatási jogviszony főbb jellemzőit, továbbá azon belül a köztisztviselői jogviszony alkotmányosan meghatározott tartalmát, mely megállapításai jelen ügyben is irányadóak.
    [23] Hangsúlyozta, hogy “[a] zárt közszolgálati rendszer alapvető jellemzője, hogy a közszolgálati jogviszony tartalmát, a jogviszony alanyainak jogait és kötelezettségeit nem a felek megállapodása, hanem jogszabály, törvény határozza meg. A jogviszonyt nem mellérendelt felek szerződése, hanem az állam egyoldalú aktusa hozza létre, amelyben kinevezi a köztisztviselőt, megbízva meghatározott feladatkör, munkakör vagy tisztség ellátásával. A köztisztviselőnek nincs aktív szerepe a jogviszony tartalmának alakításában, csak arról dönthet, hogy elfogadja a törvényben meghatározott feltételek mellett a kinevezést vagy sem.” (ABH 2011, 70.) Kiemelte továbbá, hogy “[a] köztisztviselői jogviszony tartalmát a jog arra figyelemmel szabályozza, hogy a köztisztviselők az állam feladatait látják el, feladataik ellátása során közhatalmi jogosítványokat gyakorolnak, s ez megköveteli, hogy a törvény más munkavállalókhoz képest többletkövetelményeket támasszon a köztisztviselőkkel szemben. A köztisztviselők tevékenységének a közérdeket kell szolgálnia, szakszerű, pártatlan, befolyástól és részrehajlástól mentes kell legyen, ezért korszerű és magas szintű szakmai feltételeknek kell megfelelniük, munkájukért fokozott felelősség terheli őket, szigorú összeférhetetlenségi szabályok érvényesülnek velük szemben, ugyanakkor mivel a köztisztviselői illetmények forrása az állami költségvetés, a közszolgálatban elérhető jövedelmek általában alatta maradnak az üzleti szférában elérhető béreknek. A zárt közszolgálati rendszerek, így a Ktv. szabályozásának a kiindulópontja az, – amit a Ktv. indokolása is megfogalmaz – hogy »többletkövetelményt – amit meg lehet és meg is kell követelni a közszolgálati jogviszonyban állótól – csak többletjogosultságok fejében lehet támasztani«. Ilyen többletjogosultságok a törvény által szabályozott előmeneteli rend, törvényben biztosított illetmény, a kiszámítható és biztonságos köztisztviselői életpálya, külön juttatások.” (ABH 2011, 70–71.)
    [24] A köztisztviselői (közszolgálati) jogviszony fenti jellemzőinek felelt meg a díjazás és előmenetel törvényben rögzített rendszere (Ktv. 23. §, 42. §) is.
    [25] Az Alkotmánybíróság korábban a – már említett – Abh.1-ben összefoglalta a köztisztviselők előmenetelére vonatkozó, 2006-ban hatályos jogszabályi feltételeket is.
    [26] A Ktv. 23. §-a a köztisztviselők előmenetelét szabályozva főszabályként rögzítette, hogy a köztisztviselőt – a törvényben meghatározott feltételek teljesítése esetén – iskolai végzettségének és a közszolgálati jogviszonyban eltöltött idejének megfelelően kellett besorolni. Eszerint a közszolgálati munkakörök betöltését a jogalkotó iskolai végzettséghez, közigazgatási alap- és szakvizsgához, illetve ügykezelői alapvizsgához kötötte. A köztisztviselő előmenetele a Ktv. 29. § (5) bekezdése értelmében a közszolgálati jogviszonyban töltött ideje alapján történt. A köztisztviselő illetménye alapilletményből, illetménykiegészítésből és illetménypótlékból állt (Ktv. 42. §). Alapilletménye az iskolai végzettség alapján besorolási osztályhoz, ezen belül az egyes osztályok fizetési fokozataihoz tartozó szorzószám és az illetményalap szorzataként került megállapításra [Ktv. 42. § (4) bekezdése].
    [27] Az Alkotmánybíróság korábban, a 849/B/1992. AB határozatában már hangsúlyozta, hogy az iskolai végzettség és az alap-, illetve szakvizsga feltételként való rögzítése biztosítja, hogy a köztisztviselő rendelkezik a munkája elvégzéséhez szükséges szakmai ismeretekkel, ezért joggal feltételezhető, hogy el tudja látni a munkaköre által támasztott feladatokat. Míg a közszolgálatban eltöltött idő tartama, az ezalatt felgyűlt tapasztalat olyan értéke a köztisztviselőnek, amelyről szintén joggal feltételezhető, hogy munkája teljesítésének minőségét kedvezően befolyásolja (ABH 1996, 392, 393.).

    [28] 2. Az előbbiekhez kapcsolódott a Ktv. szerinti teljesítményértékelés és minősítés.
    [29] A munkáltatói jogkör gyakorlója az általa előre meghatározott teljesítménykövetelmények alapján a köztisztviselő munkateljesítményének – legkésőbb a tárgyév végéig – írásbeli értékelésére volt köteles; a teljesítménykövetelmények megállapítása és az írásbeli értékelés átadása szóbeli megbeszéléshez kötött [Ktv. 34. § (1), (3) bekezdése]. A Ktv. 34. § (7) bekezdése lehetővé tette a köztisztviselő számára a munkáltatói teljesítményértékelés ellen a közszolgálati jogvita kezdeményezését, ha tartalma hibás vagy valótlan ténymegállapítás szerepelt benne. A minősítés szabályait a Ktv. 34/A. §-a tartalmazta. Eszerint a köztisztviselőt a munkáltatói jogkör gyakorlójának a – teljesítményértékeléseket is figyelembe véve – legalább négyévente, valamint minden magasabb fokozatba sorolás előtt, vagy meghatározott feltételekkel a köztisztviselő írásbeli kérelmére külön is [lásd: Ktv. 34/A. § (2) bekezdés] minősíteni kellett, amennyiben a minősítési időszakban a köztisztviselő legalább egy évig a minősítő irányítása alatt dolgozott. A minősítés célja [Ktv. 34/A. § (3) bekezdés] a köztisztviselő szakmai teljesítményének megítélése, a teljesítményét befolyásoló ismeretei, képességei, személyiségjegyei értékelése, valamint a köztisztviselő szakmai fejlődésének elősegítése volt. (A minősítés kötelező elemei a Ktv. 1. számú mellékletébe foglalt minősítő lapon kerültek feltüntetésre.) A minősítés a minősített alkalmasságának megítélését is tartalmazta, melyet a minősítő köteles volt írásban megindokolni. A minősítésben csak kellően alátámasztott, tényeken alapuló megállapítások szerepelhettek; ha a ténymegállapítások hibásak, vagy valótlanok voltak, illetve a minősített köztisztviselő személyiségi jogát sértő megállapítás szerepelt, a köztisztviselő a Ktv. 36. §-a alapján bíróságtól kérhette ezek megsemmisítését.

    [30] 3. A minősítés intézményével az Alkotmánybíróság több határozata is foglalkozott. A 22/B/2003. AB határozat a minősítés elleni bírósághoz fordulás jogának alkotmányosságát vizsgálta; nem találta alkotmányellenesnek, hogy a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok hivatásos állományú tagjai számára a Hszt. nem tette lehetővé a minősítésük elleni bírósághoz fordulást. Dr. Balogh Elemér alkotmánybíró a határozathoz fűzött különvéleményében – a többségi álláspontot összefoglalva – a Hszt. szerinti minősítésről szólva a minősítés általános, lényeges vonásait ekként írta le: “[a] minősítés munkajogi jogintézmény, a közszférában dolgozók munkavégzésének különböző, az egyes jogviszony-típusokban kifejtett tevékenységekhez igazodó szempontok szerinti értékelését, a minősített személy szakmai alkalmasságának a megítélését jelenti. A minősítési eljárás lefolytatását a közszféra munkajogi szabályozása kötelezővé teszi az adott pályaútnak a jogviszonyok tartalmának lényeges változásával járó állomásain, illetve ettől függetlenül is – a megfelelő minőségű munkavégzést motiválandó és az alkalmatlanság kiszűrésére –, meghatározott időközönként. […] A minősítés a munkáltató egyoldalú aktusa. Tartalma, végeredménye lényegesen kihat a minősített pályaútjára: előmenetelére és a jogviszony további fenntartására is.” (ABH 2009, 1585, 1592.)
    [31] A többségi határozat – melyhez az idézett különvélemény is tartozik – megállapította, hogy a jogintézmény a közszféra munkajogi szabályozásának eleme, amely a törvényben szabályozott pálya-előmenetel és a pályán tartás egyik feltétele (22/B/2003. AB határozat, ABH 2009, 1585, 1587–1588.). Ugyanez a határozat – összegezve a közszolgálati rendszerben a minősítés szabályozásának jellemzőit – leszögezte: “[a] karrier típusú (zárt) közszolgálati rendszerben tehát sajátos – az előmenetelt és a jogviszony stabilitását elősegítő – funkciója mellett a minősítés azt is szolgálja, hogy az alkalmatlanná váló személyeket kiszűrje a rendszerből. Ez utóbbi elem nem azonos a versenyszféra kötetlenebb munkáltatói felmondási megoldásával, de annyiban mégis hasonló, hogy a munkavállalói képességeivel összefüggő jogviszony megszüntetéshez kapcsolódik.” (22/B/2003. AB határozat, ABH 2009, 1585, 1588.)

    [32] 4. Az Alkotmánybíróság más alkotmányjogi összefüggésben a 2006-os Abh.1-ben már foglalkozott a Ktv. 43. §-ában található illetményeltérítés alkotmányjogi kérdésével.
    [33] A Ktv. 43. § (4) bekezdése 2006. augusztus 10-éig hatályos szövege szerint a munkáltatói jogkör gyakorlójának a Ktv. 34. § (1) bekezdése szerinti (éves) teljesítményértékelésben foglaltak alapján volt lehetősége a köztisztviselő illetményeltérítésére. Ennek megfelelően az illetményeltérítés a teljesítményértékelésen alapult, így a teljesítményértékelésben foglalt valótlan vagy hibás tartalmának közszolgálati jogvitában történő megtámadása az illetményeltérítésre is kihatással volt.
    [34] A Ktv. 43. § (4) bekezdése 2006. augusztus 10-től viszont – a korábbitól eltérően – az illetményeltérítés lehetőségét a köztisztviselő “szakmai munkájának” értékelésére alapította. Azonban semmilyen jogszabály nem határozta meg, hogy milyen követelményeket kell figyelembe venni a “szakmai munka” értékelésénél, így azt teljes egészében a munkáltató mérlegelésére bízta. A vizsgált, 2008. január 1-jétől 2010. augusztus 31-ig terjedő időszakban tehát az illetményeltérítés elvált a teljesítményértékeléstől, ezért sem a köztisztviselő szakmai munkájának értékelésén alapuló illetményeltérítés, sem a szakmai munka értékelése nem volt megtámadható bíróság előtt; így nem volt alkalmazható a közszolgálati jogvita kezdeményezését lehetővé tevő Ktv. 34. § (7) bekezdése, és a Ktv. 36. §-a sem.
    V.

    [35] Az Alkotmánybíróság ezt követően vizsgálta, hogy sérti-e az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése szerinti jogállamiságból folyó jogbiztonság követelményét, hogy a jogalkotó sem a Ktv.-ben, sem egyéb jogszabályban nem szabályozta a Ktv. 43. § (4) bekezdése szerinti illetményeltérítés alapjául szolgáló, a köztisztviselő tárgyévet megelőző szakmai munkája értékelésének szempontjait és feltételeit.
    [36] Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe foglalt jogállamiság egyik eleme a közigazgatás törvénynek alárendeltsége [először: 56/1991. (XI. 8.) AB határozat, ABH 1991, 454, 456.; 29/2011. (IV. 7.) AB határozat, ABH 2011, 181. 200.].
    [37] Az Alkotmánybíróság a kormánytisztviselők indokolás nélküli felmentéséről szóló határozatával (Abh2.) kifejtette: “a jogállamiság nemcsak a közigazgatás hatósági aktusaival szemben támasztja a joghoz kötöttség követelményét, hanem a közigazgatás törvény alá rendeltségének követelménye kiterjed a közigazgatási szervek minden olyan aktusára, amelyben a közigazgatás a címzettek alapjogait érintő döntést hoz. A köztisztviselő, a kormánytisztviselő felmentéséről a munkáltatói jogok gyakorlója a munkáltató közigazgatási szerv nevében hoz olyan döntést, amely – a fentiek alapján – a tisztviselő alkotmányos jogait érinti. E döntéssel szemben a közigazgatás törvény alá rendeltségéből fakadó követelmény az, hogy törvény határozza meg a munkáltatói döntés anyagi jogi kereteit.” (ABH 2011, 79.)
    [38] A közigazgatás törvényhez kötöttségéből a közigazgatási feladatokat ellátó tisztviselők jogállásának szabályozására származnak kötelezettségek. “A közigazgatási döntések törvényességének biztosítása megkívánja, hogy a törvényhozó a döntést hozó tisztviselők munkajogi helyzetének szabályozása során is teremtse meg azokat a garanciákat, amelyek biztosítják, hogy a közigazgatás nevében eljáró tisztviselők magas szakmai színvonalon, pártpolitikai szempontból semleges módon, minden befolyástól mentesen, pártatlanul, kizárólag a törvények alapján hozzák meg döntéseiket. Ennek a garanciarendszernek egyik eleme a közszolgálati jogviszonyok viszonylagos stabilitásának biztosítása.” (ABH 2011, 79–80.)
    [39] A Ktv. 43. § (4) bekezdése – amely a köztisztviselő illetményeltérítését a köztisztviselő “szakmai munkájának értékelése” alapján tette lehetővé – a munkáltató teljes körű és korlátlan (diszkrecionális) mérlegelési jogkörére bízta a köztisztviselő tárgyévet megelőző évben végzett munkájának szakmai értékelését. A törvényhozó ugyanis egyáltalán nem határozott meg értékelési kritériumokat, sem az értékelés elvégzésének módszereit, továbbá azt sem rögzítette, hogy a köztisztviselő “szakmai munkájának értékelése” mennyiben más, mint a köztisztviselő rendes és kötelező teljesítményértékelése. Ezzel – megfelelő szabályozás híján – minden teljesítményértékelési döntés csakis a munkáltató ellenőrizhetetlen döntésén alapulhat.
    [40] A törvényi feltételek és garanciák, valamint az indokolás nélküli munkáltatói döntés lehetősége az Alkotmánybíróság álláspontja szerint sérti az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése szerinti joghoz kötöttség követelményét azzal, hogy a jogalkotó az illetményeltérítés lehetőségét függetlenítette mindenfajta objektív törvényi feltételtől, illetve követelményrendszertől, a jogbiztonság alkotmányos elvének sérelmét idézte elő.
    [41] Ugyanakkor az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a bírói indítványban foglaltak csupán Ktv. 43. § (4) bekezdése első, második és harmadik mondatára vonatkoznak. A Ktv. 43. § (4) bekezdése negyedik mondatának rendelkezése szerint a főjegyző, illetve a jegyző részére a polgármester – a teljesítményértékeléstől függően – személyi illetmény megállapítására is jogosult volt. Mivel ezen rendelkezés nem érinti az indítványozó bíró által felvetett alkotmányossági problémát, ebben a részében az Alkotmánybíróság az indítványt nem vizsgálta.
    VI.

    [42] Az indítványozó bíró álláspontja szerint a Ktv. illetményeltérítést szabályozó (2008. január 1-jétől 2010. augusztus 31-ig hatályban volt) 43. § (4) bekezdése sértette a bírósághoz fordulás Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdése szerinti jogát, mivel nem tette lehetővé a munkáltató döntése ellen a bírósági út igénybevételét.

    [43] 1. Az Alkotmánybíróság a bírósághoz fordulás jogának értelmezése során több határozatában rámutatott arra, hogy az Alkotmány e rendelkezése [57. § (1) bekezdése] az eljárási garanciákon túl a bírósághoz fordulás alapjogát foglalja magában. Ezen alapjog tartalmát az Alkotmánybíróság több határozatában értelmezte [9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 67.; 59/1993. (XI. 29.) AB határozat, ABH 1993, 335.; 1/1994. (I. 7.) AB határozat, ABH 1994, 35. AB határozatok]. Az Alkotmánybíróság az 59/1993. (XI. 29.) AB határozatában (ABH 1993, 353.) megállapította, hogy ez az alkotmányi rendelkezés mindenkinek alanyi jogosultságot biztosít ahhoz, hogy jogát független és pártatlan bíróság előtt érvényesítse. Az alapvető jogból következően az államra az a kötelezettség hárul, hogy – egyebek között – a polgári jogok és kötelezettségek (a polgári joginak tekintett jogviták) elbírálására bírói utat biztosítson. Az Alkotmánybíróság rámutatott arra is, hogy “a bírósághoz fordulás alapvető joga nem csak a beadványok előterjesztésének jogára szorítkozik, hanem a bírósági eljárásban a fél pozícióját biztosítja a személyeknek. A feleknek az Alkotmányban biztosított joguk van arra, hogy a bíróság az eljárásba vitt jogaikat és kötelezettségeiket elbírálja. A bírósághoz fordulás alapjoga – az Alkotmány 8. § (2) bekezdésére figyelemmel – nem jelent korlátozhatatlan alanyi jogot a perindításra. Törvény azonban az alapjog lényeges tartalmát nem korlátozhatja és a korlátozásnak elkerülhetetlenül szükségesnek és az elérni kívánt célhoz képest arányosnak kell lennie.” (930/B/1994. AB határozat, ABH 1996, 502, 505.)
    [44] Az Alkotmánybíróság korábbi határozatai szerint a bírósághoz fordulás joga az Alkotmány 8. § (2) bekezdése alapján más alapjogokhoz hasonlóan korlátozható. Az Alkotmánybíróság a 3/1994. (I. 21.) AB határozatában megállapította továbbá, hogy a magyar jogrendszerben, bár a munkavégzésre irányuló jogviszonyokat – az ún. versenyszféra, a közszolgálat, s egyéb területek sajátosságai miatt – több törvény eltérő jelleggel szabályozza, azonban valamennyire jellemző, hogy a munkaügyi jogviták tekintetében a bírói út igénybevételének lehetőségét biztosítják (ABH 1994, 59, 61.).
    [45] Ennek hiánya az Alkotmánybíróság gyakorlatában általában alkotmányellenes. Az Alkotmánybíróság 51/1998. (XI. 27.) AB határozatában (ABH 1998, 478.) alkotmányellenesnek bizonyult az a szabályozás, amely a fegyveres erők hivatásos állományába tartozó személyek (adott esetben a büntetésvégrehajtási testület tagjainak) fegyelmi ügyeiben kellő súlyú alkotmányos indok nélkül zárta ki a bírói út igénybevételének lehetőségét.
    [46] Ezzel szemben a 22/B/2003. AB határozat szerint a nemzetbiztonsági szolgálatok hivatásos állományú tagjai számára a minősítés ellen a bírói út igénybevételének Hszt.-ből való kizárását a nemzetbiztonsági érdekek miatt szükséges és arányos alapjogkorlátozásnak tekintette, ezért annak alkotmányellenességét nem állapította meg (ABH 2009, 1585.).
    [47] Az Alkotmánybíróság az Abh2.-ben (ABH 2011, 49, 80–81.) a határozatlan idejű kormánytisztviselői jogviszony indokolás nélküli felmentéssel történő megszüntetése alkotmányellenességét vizsgálva áttekintette az Alkotmány 57. § (1) bekezdése szerinti bírósághoz fordulás jogának tartalmát.
    [48] Kiemelte, hogy az Alkotmánybíróság az Alkotmány 57. § (1) bekezdéséből vezette le a hatékony bírói jogvédelem követelményét, nevezetesen azt, hogy a jogi szabályozásnak olyan jogi környezetet kell biztosítani, hogy a perbe vitt jogok a bíróság által érdemben elbírálhatók legyenek. Utalt továbbá a 39/1997. (VII. 1.) AB határozatának rendelkező részére, amely a közigazgatási határozatok törvényességének bírói felülvizsgálatával összefüggésben az alábbi követelményt fogalmazta meg: “2. A közigazgatási határozatok törvényessége bírósági ellenőrzésének szabályozásánál alkotmányos követelmény, hogy a bíróság a perbe vitt jogokat és kötelezettségeket az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében meghatározott feltételeknek megfelelően érdemben elbírálhassa. A közigazgatási döntési jogkört meghatározó szabálynak megfelelő szempontot vagy mércét kell tartalmaznia, amely alapján a döntés jogszerűségét a bíróság felülvizsgálhatja.”
    [49] Hangsúlyozta, hogy a 39/1997. (VII. 1.) AB határozatában “az Alkotmánybíróság nyomatékkal mutatott rá arra, hogy az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében foglalt eljárási garanciák teljesedéséhez önmagában a bírói út megléte nem elegendő, az Alkotmány által megkövetelt hatékony bírói jogvédelem attól függ, hogy a bíróság mit vizsgálhat felül.” Az Alkotmánybíróság fenti határozatának indokolásában azt is kifejtette, hogy “[a]zok a jogszabályok, amelyek kizárják vagy korlátozzák azt, hogy a bíróság a közigazgatási határozatot felülvizsgálva a fentiek szerint érdemben elbírálja a jogvitát, ellentétesek az Alkotmány 57. § (1) bekezdésével. Ebből az okból nem csupán az a jogszabály lehet alkotmányellenes, amely kifejezetten kizárja a jogkérdésen túlmenő bírói felülvizsgálatot, vagy annak a közigazgatási mérlegeléssel szemben olyan kevés teret hagy, hogy az ügy megfelelő alkotmányos garanciák közötti érdemi elbírálásáról nem beszélhetünk, hanem az olyan jogszabály is, amely az igazgatásnak korlátlan mérlegelési jogot adván semmilyen jogszerűségi mércét nem tartalmaz a bírói döntés számára sem.” (ABH 1997, 263, 272.)
    [50] Az Abh2. megállapította továbbá, hogy “az Alkotmány 57. § (1) bekezdéséből fakadó fenti követelmények irányadók a Ktjt. vitatott szabálya alapján keletkező közszolgálati jogvitákra nézve is. Az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében szabályozott általános bírói jogvédelmi garanciákat az Emberi Jogok Európai Egyezményének 6. cikk (1) bekezdése is megköveteli. Az Emberi Jogok Európai Bírósága, amely az utóbbi időkben folytatott gyakorlatában fokozatosan kiterjesztette a 6. cikk (1) bekezdésének alkalmazhatóságát a köztisztviselők közszolgálati jogvitáira is [Frydlender v. Franciaország no. 30979/96 2000. június 27.; Vilho Eskelinen és társai v. Finnország no. 63235/00 2007. április 19.; Iordan Iordanov és társai v. Bulgária no. 23530/02 2009. július 2.]” (ABH 2011, 49, 81.). A határozat szerint a kormánytisztviselői jogviszony indokolás nélküli felmentéssel való megszüntetése esetén a munkáltató önkényes döntésével szemben önmagában nem nyújtott hatékony jogvédelmet, hogy a tisztviselő a munkáltatói döntést bíróság előtt megtámadhatta. A törvényi garanciák hiánya, továbbá az indoklás hiánya elzárta a bíróságot a felmentés jogszerűségének elbírálásától, aránytalanul korlátozta a kormánytisztviselők Alkotmány 57. § (1) bekezdése alapján megillető bírói jogvédelemhez való jogukat. (ABH 2011, 45, 81.)
    [51] Összegzésként megállapítható, hogy az Alaptörvény XXVIII. cikke szerinti bírósághoz fordulás jogának kettős tartalma van: egyrészt eljárási, másrészt anyagi jogi.
    [52] Az eljárási tartalom szerint a perindítás joga nem korlátozható vagy nem zárható ki. Az anyagi jogi tartalom sérelme esetében ugyan van perindítási jog, de az anyagi jogi szabályozás kizárja az érdemi felülvizsgálatot azzal, hogy nem ad lehetőséget a támadott döntés tartalmának vizsgálatára [erdő természetvédelmi területté nyilvánítása – 33/2006. (VII. 13.) AB határozat, ABH 2006, 447, 465.]. Ilyen volt a köztisztviselők indokolás nélküli felmentése is, ahol az anyagi jogi szabályozás szerint a bíró csak a felmondás formális (eljárási) jogszerűségét vizsgálhatta, tartalmi (anyagi jogi) indokoltságát azonban nem [29/2011. (IV. 7.) AB határozat, ABH 2011, 181, 200.].

    [53] 2. A jelen határozat IV.4. pontja már áttekintette, hogy mely esetben nyílt lehetőség a vizsgált időszakban hatályban volt Ktv. alapján a köztisztviselő munkájának értékelése ellen a közszolgálati jogvita kezdeményezésére, ezzel bírói út igénybevételére.
    [54] Az illetményeltérítés lehetőségéről a munkáltatói jogkör gyakorlója a köztisztviselő tárgyévet megelőző szakmai munkájának értékelése alapján dönthetett. Ez az értékelés jogi szabályozás (jogszabályi feltételek) teljes hiányában a munkáltatói jogkör gyakorlójának szabad és korlátlan döntési jogkörén alapult. Emiatt a törvényhozó nem nyújtott lehetőséget a köztisztviselő számára az őt megillető alapilletménytől eltérő alacsonyabb alapilletmény megállapításának indokai megismerésére, sem a munkáltatói döntés megalapozottságának bíróság előtti vitatására. A Ktv. 43. § (4) bekezdésének azon módosításáig, ameddig az illetményeltérítés a köztisztviselő teljesítményértékelésén alapult, a teljesítményértékelés (minősítés) hibás vagy valótlan ténymegállapításai a Ktv. 36. §-a alapján bíróság előtt megtámadhatóak voltak. Emiatt lehetőség volt a valótlan teljesítményértékelésen alapuló illetményeltérítésről szóló munkáltatói döntés megsemmisítése mellett az illetményeltérítés bíróság előtti megtámadására is. A módosítás folytán azonban a teljesítményértékelés valótlan vagy hibás ténymegállapításainak bíróság előtti megsemmisítése nem hatott ki a munkáltató illetményeltérítési döntésére.
    [55] Az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése az Alkotmány 8. § (2) bekezdésével szövegszerűen megegyezik abban, hogy az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvénynek kell megállapítania. Az Alkotmány 8. § (2) bekezdése kimondta, hogy alapvető jog lényeges tartalmát törvény sem korlátozhatta. A korlátozás további követelményeit viszont az Alkotmánybíróság fogalmazta meg az ún. alapjogi tesztben, melynek lényege, hogy az “állam akkor nyúlhat az alapjog korlátozásának eszközéhez, ha másik alapvető jog és szabadság védelme vagy érvényesülése, illetve egyéb alkotmányos érték védelme más módon nem érhető el. Az alapjog korlátozásának alkotmányosságához tehát önmagában nem elegendő, hogy az másik alapjog vagy szabadság védelme vagy egyéb alkotmányos cél érdekében történik, hanem szükséges, hogy megfeleljen az arányosság követelményeinek: az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban legyen egymással. A törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni. Alkotmányellenes a jog tartalmának korlátozása, ha az kényszerítő ok nélkül, önkényesen történik, vagy ha a korlátozás súlya az elérni kívánt célhoz képest aránytalan” [30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 1992, 167, 171.]. Az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése lényegében ezt az értelmezést követi, amikor akként rendelkezik, hogy alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan korlátozható. Ugyancsak tartalmi azonosság állapítható meg az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében és az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében a lényeges tartalom védelmét illetően.
    [56] Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében foglaltak alapján megállapította, hogy a Ktv. 43. § (4) bekezdése szükségtelenül korlátozza a köztisztviselő bírósághoz fordulásának az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdés szerinti jogát, mivel a bírósághoz fordulás jogának kizárását semmilyen más alkotmányos érdek nem indokolja. (A bírói út hiányának indokáról hallgat a törvénytervezethez fűzött részletes indokolás.) Nincs ugyanis olyan – a közigazgatás működésének biztosításából vagy más alkotmányos értékből levezethető – indok, amely a közigazgatási szerv vezetője tetszésén, korlátlan mérlegelésén alapuló illetményeltérítést igazolná. Ellenkezőleg, a közigazgatás törvényességének és szakszerűségének biztosítása megköveteli, hogy a köztisztviselő előmenetele és jövedelme, általában köztisztviselői jogviszonya ne kizárólag a hivatali felettes belátásától függjön.
    [57] Az Alkotmánybíróság megállapítja: azzal, hogy a törvényhozó elzárta a bírósághoz fordulás alkotmányos alapjogától a szakmai munkája értékelése alapján illetményeltérítésben részesülő köztisztviselőt az értékelés bíróság előtti megtámadásának lehetőségétől, a Ktv. 2008. január 1-jétől 2010. augusztus 31-ig hatályban volt 43. § (4) bekezdésében alkotmányellenesen megsértette a köztisztviselő Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésben foglalt bírói jogvédelemhez való jogát. Ezzel kizárta, hogy a köztisztviselő a felettes értékelésével szemben jogvédelemhez juthasson.
    [58] A Ktv. 43. § (4) bekezdésének negyedik mondata ugyanakkor nem érinti az indítványban megjelölt alkotmányossági problémát, ezért az Alkotmánybíróság az alkotmányellenességet a Ktv. 43. § (4) bekezdésének első, második és harmadik mondata vonatkozásában állapította meg.
    VII.

    [59] Az indítvány szerint a kifogásolt rendelkezés az Alaptörvény II. cikkét is sérti, mert a köztisztviselő emberi méltósághoz való jogát korlátozza.
    [60] Mivel az Alkotmánybíróság a Ktv. kifogásolt 43. § (4) bekezdés első, második és harmadik mondata 2008. január 1-jétől 2010. augusztus 31-ig hatályban volt szövegének Alaptörvénybe ütközését megállapította, a II. cikkébe foglalt emberi méltósághoz való jogának sérelmére alapított vizsgálatára, eddigi gyakorlatát követve [31/1991. (VI. 5.) AB határozat, ABH 1991, 133, 136.] már nem volt szükség.
    [61] Az Alkotmánybíróság – eddigi gyakorlatának megfelelően [30/2000. (X. 11.) AB határozat, ABH 2000, 202.; 51/2004. (XII. 8.) AB határozat, ABH 2004, 679.] – a Ktv. fenti rendelkezései alkotmányellenességének megállapítására tekintettel az Alaptörvény Nemzeti Hitvallással, valamint az R) cikk (1) és (3) bekezdéseivel, az I. cikk (2) cikkével, valamint a II. cikkével kapcsolatos alkotmányellenességre vonatkozó kérelem megalapozottságát szintén nem vizsgálta.
    [62] Az alkotmányellenesség megállapítása miatt a Ktv. 43. § (4) bekezdése a fentiek szerint alkotmányellenes első, második és harmadik mondata a Zalaegerszegi Törvényszék mint másodfokú bíróság 4.Mf.22.122/2009. számú folyamatban lévő ügyében az Abtv. 45. § (2) bekezdése alapján nem alkalmazható.
    [63] Az Alkotmánybíróság határozatának a Magyar Közlönyben történő közzététele az Abtv. 44. § (1) bekezdésén alapul.

        .
        English:
        .
        Petition filed:
        .
        01/12/2010
        .
        Number of the Decision:
        .
        5/2013. (II. 21.)
        Date of the decision:
        .
        02/19/2013
        .
        .