Hungarian
Ügyszám:
.
593/A/2005
Előadó alkotmánybíró: Harmathy Attila Dr.
.
Az indítvány lényege:
.
A döntés száma: 34/2005. (IX. 29.) AB határozat
.
ABH oldalszáma: 2005/367
.
A döntés kelte: Budapest, 09/27/2005
.
.

.
A döntés szövege (pdf):
    .
    A döntés szövege:
    .
    A döntés szövege:
                       A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
             Az   Alkotmánybíróság   a   köztársasági   elnöknek   az
      Országgyűlés által elfogadott, de még ki nem hirdetett  törvény
      egyes     rendelkezései    alkotmányellenességének     előzetes
      vizsgálatára benyújtott indítványa alapján meghozta a következő

                               határozatot:
                                     
            Az   Alkotmánybíróság  megállapítja,  hogy  a  kisebbségi
      önkormányzati képviselők választásáról, valamint a  nemzeti  és
      etnikai  kisebbségekre vonatkozó egyes törvények  módosításáról
      szóló,  az Országgyűlés 2005. június 13-i ülésnapján elfogadott
      törvény 68. §-ának (3) bekezdése alkotmányellenes.
           Az  Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben
      közzéteszi.
                                   Indokolás
                                       
                                      I.
                                       
             A  köztársasági  elnök  –  az  Alkotmány  26.  §-ának  (4)
        bekezdése  alapján  –  nem írta alá a kisebbségi  önkormányzati
        képviselők   választásáról,  valamint  a  nemzeti  és   etnikai
        kisebbségekre vonatkozó egyes törvények módosításáról szóló, az
        Országgyűlés  2005. június 13-i ülésnapján elfogadott  törvényt
        (a  továbbiakban: Tv.), hanem azt az Alkotmánybíróságnak küldte
        meg véleményezésre. A köztársasági elnök az Alkotmánybíróságról
        szóló  1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.)  1.  §-
        ának a) pontjára, 21. §-a (1) bekezdésének b) pontjára és 35. §-
        ára   hivatkozva   indítványozta,  hogy   az   Alkotmánybíróság
        vizsgálja  meg alkotmányossági szempontból a Tv.  68.  §-a  (3)
        bekezdésének rendelkezéseit.

             Az  indítvány  szerint aggályos a helyi  önkormányzatokról
        szóló  1990. évi LXV. törvénybe (a továbbiakban: Öt.) a Tv.-vel
        beiktatott  az  a  megoldás, amellyel a  települési  kisebbségi
        önkormányzat   megválasztott  tagja   –   meghatározott   számú
        választópolgárnak   a   települési   kisebbségi   önkormányzati
        választás    keretében    történő    szavazása     esetén     –
        nyilatkozattétellel a helyi önkormányzat képviselő-testületének
        tagjává válik. Az indítvány szerint ez a szabályozás ellentétes
        az  Alkotmány 2. §-ának (1) és (2) bekezdésével, 44. §-ának (1)
        bekezdésével, 70. §-ának (2) és (3) bekezdésével, valamint  71.
        §-ának (1) bekezdésével.

             Az  indítvány kifejti, hogy az Alkotmány 2. §-ának (1)  és
        (2)  bekezdése,  42.  §-a,  44. §-a,  70.  §-ának  (2)  és  (3)
        bekezdése,  valamint  71.  §-a  alapján  a  helyi  önkormányzat
        képviselő-testületének tagja csak olyan személy lehet,  akit  a
        helyi    választáson   választójoggal   rendelkező    személyek
        összessége számára nyitva álló választás legitimál. A Tv. 68. §-
        ának (3) bekezdésével megállapított megoldás szerint azonban  a
        képviselő-testületnek olyan személyek is tagjává válnak, akiket
        a  választópolgárok egy szűkebb köre választ meg. A Tv.  2.  §-
        ának  (1)  bekezdése szerint ugyanis a kisebbségi választásokon
        csak  az  a  helyi  önkormányzati választásokon  választójoggal
        rendelkező   személy  vehet  részt,  aki  a  külön   törvényben
        meghatározott   kisebbséghez   tartozik   és   a   kisebbséghez
        tartozását  kinyilvánítja. Az indítvány  szerint  az  Alkotmány
        felsorolt rendelkezései alapján azért merül fel aggály ezzel  a
        szabályozással   szemben,   mert  a  kisebbségi   választásokon
        megválasztott   személy   a   helyi   önkormányzat   képviselő-
        testületének  annak  ellenére lesz tagja, hogy  a  demokratikus
        legitimáció ebben a tekintetben nem valósul meg.

             Az  indítvány  szerint  a  Tv. 68.  §-ának  (3)  bekezdése
        ellentétes  továbbá  a  választójog  egyenlő  értékűségének  az
        Alkotmány 71. §-a (1) bekezdésén alapuló elvével is. A Tv. 2. §-
        a  (1)  bekezdésének  c)  pontját  figyelembe  véve  ugyanis  a
        támadott  szabály alapján azok a személyek, akik a kisebbséghez
        tartozásukat   kinyilvánítják,  mind  a   helyi   önkormányzati
        választáson,   mind  a  kisebbségi  választáson  választójoggal
        rendelkeznek,  míg  a  többi  választópolgár   csak   a   helyi
        önkormányzati választáson nyilváníthat véleményt.

                                      II.
                                       
             1.  Az  indítványozó az Alkotmány következő  rendelkezései
        alapján fejtett ki aggályokat a Tv. 68. §-ának (3) bekezdésével
        szemben:
        „2.   §   (1)  A  Magyar  Köztársaság  független,  demokratikus
        jogállam.
        (2)  A  Magyar  Köztársaságban minden hatalom a népé,  amely  a
        népszuverenitást   választott   képviselői   útján,    valamint
        közvetlenül gyakorolja.”
        „42.  §  A község, a város, a főváros és kerületei, valamint  a
        megye   választópolgárainak  közösségét   megilleti   a   helyi
        önkormányzás  joga.  A  helyi önkormányzás  a  választópolgárok
        közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése,
        a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása.”
        „44.  § (1) A választópolgárok a helyi önkormányzást az általuk
        választott    képviselőtestület    útján,    illetőleg    helyi
        népszavazással gyakorolják.”
        „70.   §   (2)   A  Magyar  Köztársaság  területén  lakóhellyel
        rendelkező  minden nagykorú magyar állampolgárt és  az  Európai
        Unió   más   tagállamának   a  Magyar   Köztársaság   területén
        lakóhellyel  rendelkező nagykorú állampolgárát megilleti  az  a
        jog,  hogy a helyi önkormányzati képviselők és a polgármesterek
        választásán választható és – amennyiben a választás, illetve  a
        népszavazás napján a Magyar Köztársaság területén tartózkodik –
        választó   legyen,  valamint  helyi  népszavazásban   és   népi
        kezdeményezésben  részt  vegyen.  Polgármesterré  és   fővárosi
        főpolgármesterré magyar állampolgár választható.
        (3)    A    Magyar    Köztársaságban    minden    menekültként,
        bevándoroltként   vagy   letelepedettként   elismert   nagykorú
        személyt   megillet  az  a  jog,  hogy  a  helyi  önkormányzati
        képviselők  és  a  polgármesterek választásán  –  amennyiben  a
        választás,  illetve  a népszavazás napján a Magyar  Köztársaság
        területén  tartózkodik  –  választó legyen,  valamint  a  helyi
        népszavazásban és népi kezdeményezésben részt vegyen.”
        „71.  § (1) Az országgyűlési képviselőket, az Európai Parlament
        képviselőit,  a  helyi önkormányzati képviselőket,  valamint  a
        polgármestert  és a fővárosi főpolgármestert a választópolgárok
        általános  és egyenlő választójog alapján, közvetlen és  titkos
        szavazással választják.”

             2.  A  Tv.  68.  §-ának (3) bekezdése  –  amely  az  Öt.-t
        módosítja – a következő rendelkezéseket tartalmazza:
        „Az Öt. a következő 21/A. §-sal egészül ki:
        ’21/A. § (1) A 10 000 vagy annál kevesebb lakosú településen  a
        települési    kisebbségi   önkormányzat   legtöbb   szavazattal
        megválasztott    tagja   az   (5)   bekezdés    szerint    tett
        nyilatkozatával  a  képviselő-testület  tagjává  válik,  ha   a
        települési  kisebbségi önkormányzat választásán legalább  annyi
        választópolgár szavazott érvényesen, mint amennyi a  települési
        önkormányzati  általános  választáson a  kislistán  mandátumhoz
        jutott jelöltekre leadott szavazatok átlagának
          a)  a 600 vagy annál kevesebb lakosú településen a fele,
        b)  az 5 000 vagy ennél kevesebb lakosú településen az
        egyharmada,
          c)  az 5 000-nél több lakosú településen az egynegyede.
        (2)   A   10  000-nél  több  lakosú  településen  a  települési
        kisebbségi önkormányzat legtöbb szavazattal megválasztott tagja
        az  (5)  bekezdés  szerint  tett nyilatkozatával  a  képviselő-
        testület tagjává válik, ha a települési kisebbségi önkormányzat
        választásán legalább annyi választópolgár szavazott érvényesen,
        mint a települési önkormányzati általános választáson az egyéni
        választókerületekben  megválasztott önkormányzati  képviselőkre
        leadott érvényes szavazatok
          a)  átlagának a kétszerese a 25 000 vagy annál kevesebb lakosú
             településen,
        b)  átlaga az 50 000 vagy annál kevesebb lakosú településen,
        c)  átlagának a fele a 100 000 vagy annál kevesebb lakosú
        településen,
        d)  átlagának az egyharmada a 100 000-nél több lakosú
        településen.
        (3)  Az  (1),  illetőleg a (2) bekezdés  szerint  a  képviselő-
        testület    tagjává   vált   képviselő   a   képviselő-testület
        határozatképessége,   döntéshozatala,  működése   szempontjából
        települési  képviselőnek tekintendő, és esküt tesz a képviselő-
        testület előtt. E képviselőt csak egyik – választása szerinti –
        minőségben illeti meg tiszteletdíj.
        (4)  Az  (1), illetőleg (2) bekezdésben foglalt esetben egyenlő
        szavazatszám esetén a képviselők között sorsolás dönt,  amelyet
        a helyi választási bizottság végez el.
        (5)  Az  (1),  illetőleg  (2)  bekezdésben  foglalt  esetben  a
        települési    kisebbségi   önkormányzat   legtöbb   szavazattal
        megválasztott tagja a választást követő 8 naptári  napon  belül
        nyilatkozik,   hogy  a  megbízatást  vállalja-e.   A   határidő
        jogvesztő.  Ha  a jogosult határidőben nem tesz  nyilatkozatot,
        vagy  a  megbízatást  nem  vállalja,  a  települési  kisebbségi
        önkormányzat   tagja   nem  válik  a  települési   önkormányzat
        tagjává.’”

                                     III.

             1.  Az  indítványozó  által  aggályosnak  tartott  szabály
        szerint  a  települési  kisebbségi önkormányzati  választásokon
        választó     és    választható    személyek    (a    kisebbségi
        választópolgárok)   által  legtöbb  szavazattal   megválasztott
        települési   kisebbségi  önkormányzati  tag   –   meghatározott
        feltételek  mellett  –  a  települési  önkormányzat  képviselő-
        testületének tagjává válik. Az indítvány szerint ez  a  szabály
        sérti az Alkotmány 44. §-ának (1) bekezdését.
              Az   Alkotmány  44.  §-ának  (1)  bekezdése   alapján   a
        választópolgárokat megilleti a helyi önkormányzáshoz való  jog.
        A  helyi  önkormányzás jogának tartalmát az Alkotmány  42.  §-a
        alapján  a  helyi  közügyek  önálló, demokratikus  intézése,  a
        helyi   közhatalomnak  a  lakosság  érdekében  való  gyakorlása
        jelenti  [61/2003.  (XI.  26.) AB  határozat,  ABH  2003,  627,
        635.].  A  helyi önkormányzásnak a választópolgárok  közösségét
        megillető  joga  – az Alkotmánybíróság gyakorlatában  kialakult
        elveknek  megfelelően – tartalma szerint az  alapvető  jogokkal
        megegyező védelemben részesül. Így e jog korlátozására,  a  jog
        lényeges  tartalma  kivételével, az  Alkotmány  8.  §-ának  (2)
        bekezdésében  meghatározott  feltételek  szerint  sor  kerülhet
        [18/1993. (III. 19.) AB határozat, ABH 1993, 161, 167-168.].
             Az  Alkotmány  44. §-ának (1) bekezdése kimondja,  hogy  a
        választópolgárok a helyi önkormányzáshoz való jogot  választott
        képviselő-testület,   illetőleg   helyi    népszavazás    útján
        gyakorolják.  Az Alkotmány 70. §-ának (2) bekezdése  alapján  –
        meghatározott  feltételek mellett – minden magyar  állampolgárt
        megillet  az  a  jog,  hogy  a helyi  önkormányzati  képviselők
        választásán  választó és választható legyen, népszavazásban  és
        népi  kezdeményezésben  részt vegyen.  Az  Alkotmánynak  ezt  a
        rendelkezését  értelmezve az Alkotmánybíróság a  22/1993.  (IV.
        2.)  AB  határozatban kifejtette, hogy az önkormányzáshoz  való
        jog  az  Alkotmány  2.  §-ának  (2) bekezdésében  meghatározott
        népszuverenitással összefüggésben áll, de önálló  kategória.  A
        helyi    önkormányzás    joga    ugyanis    nem    az    ország
        választópolgárainak  összességét  illeti  meg,  hanem  csak  az
        egymástól  közjogilag  elkülönített  települések  és   területi
        egységek  választópolgárainak közösségét (ABH 1993,  182,  186-
        187.).

             2. A Tv. aggályosnak tartott szabálya a nemzeti és etnikai
        kisebbségi  választópolgárok által  a  kisebbségi  önkormányzat
        tagjává  megválasztott  személynek  a  települési  önkormányzat
        képviselő-testülete tagjává válásáról szól. Az Alkotmánybíróság
        ezért  megvizsgálta, hogy milyen rendelkezéseket  tartalmaz  az
        Alkotmány a nemzeti és etnikai kisebbségek képviseletéről.
             Az  Alkotmány 68. §-ának (2) bekezdése – egyebek között  –
        kimondja,  hogy a Magyar Köztársaság biztosítja  a  nemzeti  és
        etnikai kisebbségek kollektív részvételét a közéletben. A 68. §
        (3)  bekezdése  szerint  az  ország területén  élő  nemzeti  és
        etnikai kisebbségek képviseletét törvények biztosítják. A 68. §
        (4) bekezdése alapján a nemzeti és etnikai kisebbségek helyi és
        országos önkormányzatokat hozhatnak létre.
             Az  Alkotmány a nemzeti és etnikai kisebbségek  jogait  az
        alapjogok között szabályozza. A közéletben való részvétel  joga
        az alapjogok között szerepel, de az Alkotmány szerint kollektív
        részvételről  van  szó.  A kisebbségek képviseletére  vonatkozó
        jogról  szóló  szabályt  követően  mondja  ki  az  Alkotmány  a
        kisebbségeknek az önkormányzat létesítésére vonatkozó jogát. Az
        Alkotmány   szabálya  ezekben  az  esetekben  az   elvi   tétel
        kimondására   korlátozódik,   az   összes   többi   rendelkezés
        meghatározása  – a 68. § (5) bekezdése alapján  –  a  jelenlévő
        országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával  elfogadott
        törvényben történik. Az Alkotmány tehát nem határozza meg, hogy
        a kisebbségek önkormányzatai hogyan jönnek létre, milyen helyet
        foglalnak  el  az  államszervezetben,  hogyan  kapcsolódnak  az
        állami  szervekhez (435/B/1997. AB határozat,  ABH  1998,  711,
        714.).
            A  kisebbségek képviseletének, valamint a kisebbségi  helyi
        és  országos  önkormányzatoknak a szabályozására vonatkozóan  a
        törvényalkotónak   adott  felhatalmazásra   is   értelemszerűen
        irányadó az a megállapítás, amelyet az Alkotmánybíróság a helyi
        önkormányzásról általában tett: a törvényhozó a  szabályozásnál
        – az Alkotmány keretei között – széleskörű döntési szabadsággal
        rendelkezik [56/1996. (XII. 12.) AB határozat, ABH  1996,  204,
        206.].

             3.  Az indítványban szereplő aggályok a nemzeti és etnikai
        kisebbségek  közéletben való részvételével állnak kapcsolatban.
        Az  Alkotmánynak a kisebbségek jogairól szóló szabálya  alapján
        történő  vizsgálat során figyelembe kell venni azt is,  hogy  a
        Magyar  Köztársaságot ennek a kérdésnek a  tekintetében  milyen
        nemzetközi  kötelezettségek terhelik. Az is mérlegelendő,  hogy
        kifejezett  kötelezettségek nélkül milyen nemzetközi  elvárások
        érvényesülnek.
             a/ A Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya
        –  amelyet  az Egyesült Nemzetek Szervezetének Közgyűlése  XXI.
        ülésszakán,  1966.  december 16-án fogadott el,  Magyarországon
        pedig  az 1976. évi 8. törvényerejű rendelet hirdetett ki  –  a
        27.   cikkben   kimondta,  a  nemzeti,  vallási   vagy   nyelvi
        kisebbségekhez tartozó személyektől nem lehet megtagadni azt  a
        jogot,   hogy   csoportjuk  más  tagjaival   együttesen   saját
        kultúrájuk  legyen,  saját vallásukat vallják  és  gyakorolják,
        vagy saját nyelvüket használják.
             Az  Egyezségokmány  27. cikke alapján az  ENSZ  Közgyűlése
        1992-ben  a  46/135. sz. határozattal elfogadta a nemzeti  vagy
        etnikai,  vallási  és nyelvi kisebbségekhez  tartozó  személyek
        jogairól  szóló  nyilatkozatot. A nyilatkozat  2.  cikkének  2.
        bekezdése szerint a kisebbséghez tartozó személyeknek joguk van
        hatékonyan  részt  venni  a  kulturális,  vallási,  társadalmi,
        gazdasági  életben és a közéletben. A 3. bekezdés a  közéletben
        való  részvétel  jogát azzal konkretizálja,  hogy  kimondja,  a
        kisebbséghez  tartozó  személyeknek  joguk  van  a  kisebbségre
        vonatkozó  nemzeti,  – megfelelő esetben  –  regionális  szintű
        döntések  meghozatalában  való részvételre.  A  3.  bekezdéshez
        fűzött  magyarázat  szerint a döntéshozatalban  való  részvétel
        legmegfelelőbb    módjának    kiválasztása     több     tényező
        figyelembevétele  alapján történhet. Így szerepe  lehet  annak,
        hogy   a  kisebbség  az  adott  ország  területén  egy  tömbben
        helyezkedik-e el vagy szétszórtan, nagy vagy kis létszámmal.  A
        döntést   befolyásolhatja   az  adott   országban   alkalmazott
        választási rendszer is.
             b/  Az Európa Tanács ismételten foglalkozott a kisebbségek
        jogainak  védelmével. 1995. február 1-jén elfogadásra került  a
        Nemzeti Kisebbségek Védelméről szóló Keretegyezmény, amelyet az
        1999.  évi XXXIV. törvény hirdetett ki. Az Egyezmény 15.  cikke
        szerint  az  államok vállalják – egyebek mellett  –  azt,  hogy
        megteremtik  a  feltételeket a nemzeti  kisebbségek  számára  a
        (különösen az őket érintő) közügyekben való részvételhez.

              A   kisebbségeknek  a  közéletben  való  részvételére  is
        vonatkozott a Velence Bizottságnak 2002. októberében elfogadott
        az  az  irányelve (Opinion no. 190/2002), amelyet a választások
        szabályairól   az  Európa  Tanács  Parlamentjének   felkérésére
        dolgozott  ki,  és  amelyet  a  Parlament  2003.  január  30-án
        elfogadott  határozatában az államoknak  alkalmazásra  javasolt
        [Resolution   1320   (2003)].  Az  irányelv   2.4.   pontja   a
        következőket javasolja a kisebbségek képviseletének biztosítása
        érdekében:
           —   engedélyezni  kell  a  kisebbségeket  képviselő   pártok
        választásokon való részvételét,
           —   a   szavazatok   egyenlő  értékűségének  követelményével
        összeegyeztethető  a  kisebbségek számára  meghatározott  számú
        hely  fenntartása  vagy  a  képviselői  helyek  elosztásánál  a
        kisebbségek javára az általános szabálytól való eltérés,
          —  sem  a  jelölteket, sem a szavazókat nem szabad  kötelezni
        arra, hogy kisebbséghez tartozásukat nyilvánossá tegyék.
              A  Velence  Bizottság  az  irányelvet  megalapozó  elemző
        anyagában   megállapította,  hogy  a  kisebbségek  védelme   az
        alkotmányjog  egyik  igen  fontos  témájává  vált.   A   kérdés
        vizsgálata  három alapvető elvvel áll szoros összefüggésben:  a
        demokráciával,   az   emberi  jogokkal  és  a   jogállamisággal
        [Electoral Law and National Minorities, CDL-INF (2000) 4].
             c/  Az  Emberi  Jogok Európai Bíróságának (a továbbiakban:
        Bíróság) gyakorlatában több olyan ügy volt, amelyben a  Bíróság
        a kisebbségek jogairól foglalt állást.
             A  Beard  ügyben  a  Bíróság kifejtette,  hogy  a  Nemzeti
        Kisebbségek  Védelméről  szóló  Keretegyezmény  csak  általános
        elveket   határoz  meg,  és  a  kisebbségek  jogaira  vonatkozó
        ügyekben  nem változtatja meg a Bíróság tevékenységének  azt  a
        jellegét,  amely  az  emberi jogok és az  alapvető  szabadságok
        védelméről  szóló, 1950. évi római egyezmény  (a  továbbiakban:
        Egyezmény)  alapján kialakult (Beard v. United  Kingdom  ügyben
        2001.  január 18-án hozott határozat, appl. no. 24882/94,  104,
        105. pont).

             Magyarországon  az 1993. évi XXXI. törvénnyel  kihirdetett
        Egyezményhez tartozó első kiegészítő jegyzőkönyv 3. cikkében az
        államok    kötelezettséget   vállalnak   arra,   hogy   ésszerű
        időközönként, titkos szavazással szabad választásokat tartanak,
        biztosítva   a  nép  véleményének  kifejezését  a   törvényhozó
        testület  megválasztásánál. A Bíróság a 3. cikkel  kapcsolatban
        több  elvi  megállapítást fogalmazott  meg  a  nyelvi,  nemzeti
        kisebbségek  jogaira vonatkozó Mathieu-Mohin  and  Clerfayt  v.
        Belgium  ügyben (1987. március 2-án hozott határozat,  Ser.  A.
        Vol.  113.).  A  Bíróság kifejtette, hogy  a  3.  cikk  alapján
        fennálló  választási jog nem abszolút, korlátozása  lehetséges,
        de az államok által meghatározott korlátozás nem foszthatja meg
        a jogot lényeges tartalmától (52. pont). Az államok mérlegelési
        szabadsága   kiterjed   a   lehetséges  választási   rendszerek
        bármelyikének  kiválasztására,  ha  ez  a  rendszer  biztosítja
        valamennyi  állampolgár  azonos  jogát  a  választásra   és   a
        megválaszthatóságra,  egyúttal  lehetővé  teszi  a  választások
        révén    az   Egyezmény   10.   cikke   által   védett   szabad
        véleménynyilvánítást  (54. pont). A Bíróság  kiemelte,  hogy  a
        kisebbségek   választási  rendszerrel  kapcsolatos   jogait   a
        közigazgatási  és  a  politikai rendszer összefüggéseiben  kell
        vizsgálni.  Ilyen  alapon elfogadhatók  tehát  a  közigazgatási
        területenként  eltérő  megoldások,  amelyek  az  országban  élő
        különböző  nyelvi közösségek között az egyensúly  megteremtését
        szolgálják (57. pont).
             A  Bíróságnak  ez az említett határozata megerősítette  az
        Emberi  Jogok  Európai  Bizottsága  által  korábban  elfogadott
        álláspontot, amely szerint az államok korlátozhatják  az  aktív
        és  passzív  választási jogot, ha a korlátozás nem önkényes  és
        nem zárja ki a szabad véleménynyilvánítást. A Bizottság azt  is
        hangsúlyozta, hogy az Egyezmény első kiegészítő jegyzőkönyvének
        3.   cikkéből  nem  vezethető  le  egyik  választási   rendszer
        alkalmazásának  kötelezettsége sem, és az  alkalmazásra  kerülő
        választási  rendszer  akkor sem sérti az egyezményt,  ha  az  a
        kisebb  pártok számára hátrányos. A Bizottság az adott  esetben
        nem  vizsgálta  azt  a kérdést, hogy miként kell  megítélni  az
        Egyezménynek  a  diszkrimináció tilalmáról  szóló  14.  cikkét,
        figyelembe  véve  az  olyan választási  rendszert,  amely  arra
        vezet, hogy valamely vallási vagy etnikai csoport soha nem  jut
        képviselethez  (The Liberal Party, Mrs. R.  &  Mr.  P.  v.  the
        United  Kingdom  ügyben 1980. december 18-án hozott  határozat,
        appl.  no.  8765/79). Ugyanezek az elvek tükröződnek a  Bíróság
        egy  újabb  határozatában is, amelyben a Bíróság  megismételte,
        hogy  az  államok  korlátozhatják  a  választási  jogot,  és  a
        kérdésről a választási rendszer egészével, a politikai rendszer
        semlegességével összefüggésben kell dönteni (Ahmed  and  others
        v.  the  United  Kingdom  ügyben 1998. szeptember  2-án  hozott
        határozat, 75. pont).

            A   nemzetközi   kötelezettségekről   elmondottak   alapján
        megállapítható, hogy
        —   a  nemzetközi egyezmények alapján az államoknak  valamilyen
            módon  biztosítaniuk  kell a kisebbségek  közügyekben  való
            részvételét,   különösen   a   rájuk   vonatkozó   döntések
            meghozatalában való közreműködését,
        —   a  kisebbségek  közügyekben való részvételének  biztosítása
            szoros  kapcsolatban áll a demokratikus rendszer, az emberi
            jogok és a jogállamiság alapkérdéseivel,
        —  a   kisebbségek   közügyekben  való  részvételét   biztosító
            szabályok  kialakításánál  több  tényezőt  kell  figyelembe
            venni;  ezek között szerepel az adott állam sajátosságainak
            megfelelő közigazgatási rendszer és az alkalmazásra  kerülő
            választási  rendszer,  valamint a kisebbségeknek  az  adott
            államban  való  megjelenése (földrajzilag koncentrált  vagy
            szétszórt   letelepedés,   viszonylag   nagy    vagy    kis
            lélekszáma, stb.) is,
        —  a  nemzetközi  kötelezettségek nem zárják ki  a  választójog
            korlátozását, ha a korlátozás nem önkényes, nem zárja ki  a
            választójog  gyakorlását, nem jár a  kisebbségek  hátrányos
            megkülönböztetésével.

              4.   Az   Alkotmánybíróság  a  nemzetközi   viszonylatban
        fennálló   kötelezettségeket   és   az   államok   magatartását
        befolyásoló  állásfoglalásokat is figyelembe véve  vizsgálta  a
        jelen ügyben felmerült kérdést.
            A fentiek szerint
        —   az  Alkotmány  44.  §-ának  (1)  bekezdése  alapján  minden
        választópolgárt   megillet   a  választott   képviselő-testület
        útján,   illetőleg   helyi   népszavazással   gyakorolt   helyi
        vnkormányzás alapjoga,
        —   az  Alkotmány  70.  §-ának  (2)  bekezdése  alapján  minden
        választópolgárnak   alapjoga,  hogy   a   helyi   önkormányzati
        képviselők választásán választható és választó legyen.
            Kérdéses az Alkotmány hivatkozott szabályai alapján  a  Tv.
        68.  §-ának (3) bekezdése azon szabályának a megítélése,  amely
        szerint   meghatározott  feltételek  mellett   a   kisebbséghez
        tartozó személyeket megilleti az a jog, hogy a – Tv. 2.  §-ának
        (1)  bekezdése  alapján  –  csak az ő szavazatukkal  települési
        kisebbségi  önkormányzat  tagjává választott  személy  a  helyi
        önkormányzat képviselő-testületének tagjává váljék.
             Az  Alkotmány  68.  §-ának (2)-(4)  bekezdései  alapján  a
        nemzeti  és etnikai kisebbséghez tartozó személyeket kollektive
        megilleti  a  közéletben való részvételnek, a képviseletnek,  a
        kisebbségek  helyi  és  országos  önkormányzata  létrehozásának
        alapjoga.  A  Tv.  hivatkozott szabálya a  nemzeti  és  etnikai
        kisebbségeknek  az  Alkotmány 68.  §-ában  meghatározott  jogai
        érvényesülését szolgálja, de a Tv. 68. §-ának (3)  bekezdésében
        választott   megoldást   az  Alkotmány   nem   tartalmazza,   a
        kisebbségekhez   tartozó   személyeknek   a   közéletben   való
        részvételre,   képviseletre  vonatkozó  joga   más   módon   is
        megvalósulhat.
            A  kérdéses  szabály alkotmányosságának  megítéléséhez  meg
        kell vizsgálni az Alkotmány 71. §-ának (1) bekezdését is.

             5.  A  minden  választópolgárt  megillető  választójog  az
        Alkotmány 71. §-a (1) bekezdése szerint általános és egyenlő.
            Az  Alkotmánybíróság a jelen esetben is a választójogról  a
        22/2005.  (VI.  17.) AB határozatban (ABK  2005.  június)  –  a
        korábbi   gyakorlatot  is  összefoglalva  –  kifejtett  elveket
        tekintette   irányadónak.   Az   Alkotmány   71.   §-ának   (1)
        bekezdésében     meghatározott    egyenlő     választójog     a
        megkülönböztetési   tilalom   [Alkotmány   70/A.   §-ának   (1)
        bekezdése]  speciális rendelkezése a választójog  tekintetében.
        Az   Alkotmány   71.  §-ának  (1)  bekezdésében   meghatározott
        választójogi   szabály  azt  jelenti,  hogy   egyrészt   minden
        választópolgár  azonos számú szavazattal rendelkezik,  másrészt
        szavazataik  a  szavazatszámlálásnál  ugyanannyit  érnek   (ezt
        mondta  ki a 809/B/1998. AB határozat is, ABH 2000, 783, 784.).
        A  szavazáson az „egy ember – egy szavazat” elv alapján egyenlő
        joggal  való  részvétel révén valósul meg a politikai  közösség
        tagjainak demokratikus önkormányzása.
            A  helyi  önkormányzásnak  az  Alkotmány  42.  §-a  alapján
        fennálló  joga  tekintetében is érvényes  az  az  elv,  hogy  a
        képviselők  a  politikai közösség minden tagját  képviselik.  A
        képviselő-választás          népszuverenitáson           (helyi
        népszuverenitáson) alapuló döntéshozatal, a demokratikus  állam
        alapvető   intézménye.  Így  az  egyenlő   választójog   szoros
        kapcsolatban  áll  az  Alkotmány  2.  §-ának  (1)  bekezdésében
        kimondott demokratikus jogállamiság elvével.

             A  Tv.  vizsgált  szabálya alapján a kisebbséghez  tartozó
        személyek    nemcsak   a   minden   választópolgárt   megillető
        választójogot  gyakorolhatják a helyi önkormányzati  képviselő-
        testület   tagjainak   megválasztásakor,   hanem   élhetnek   a
        kisebbségi   önkormányzat   megválasztásakor   a   kisebbséghez
        tartozók  választójogával  is, és  a  megválasztott  kisebbségi
        önkormányzati  képviselő tagjává válhat  a  helyi  önkormányzat
        képviselő-testületének  is.  Itt  tehát  a  helyi  önkormányzat
        képviselő-testületének     tagja     tekintetében     kétszeres
        választójog áll fenn.
             Kérdéses,  hogy  az  Alkotmány 71. §-ának  (1)  bekezdésén
        alapuló  egyenlő  választójog elvétől  való  eltérésnek  –  ami
        egyúttal a választópolgárokat az Alkotmány 42. §-a, 44. §-a  és
        70.  §-a alapján megillető alapjog korlátozásának is minősül  –
        alkotmányos  indoka  lehet-e a nemzeti és etnikai  kisebbséghez
        tartozó  személyeknek  az  Alkotmány 68.  §-ában  meghatározott
        alapjogai érvényesülése.
            Az    alapjog   korlátozásának,   a   választójog   egyenlő
        értékűségének   elve  alól  teendő  ezen  kivétel   alkotmányos
        indokoltságát  vizsgálva az Alkotmánybíróság  az  52/1997.  (X.
        14.)   AB   határozatban  kifejtetteket   vette   alapul:   „Az
        Alkotmánybíróság  állandó  gyakorlata  szerint  azonban  minden
        alapjog  magában  foglalja az alanyi védelmi igény  mellett  az
        állam  objektív  kötelességét is a  joggyakorlás  feltételeinek
        biztosítására  [64/1991.  (XII. 17.) AB  határozat,  ABH  1991,
        297,  302; illetve a 30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH  1992,
        167,  171.]. Ez az intézményvédelem különösen fontos az  olyan,
        a  népszuverenitás  gyakorlására szolgáló  intézmény  esetében,
        mint    a    népszavazás.   Az   intézményvédelem   alkotmányos
        követelménye  (mércéje) nem a szükségesség  és  az  arányosság,
        hanem    a    mindenkori   intézmény   alkotmányos    feladatai
        megvalósításához igazodik.” (ABH 1997, 331, 344.)

             Az  Országgyűlés  az  Alkotmány 68.  §-ában  meghatározott
        kisebbségi alapjogok érvényesülésének biztosítására alkotta meg
        a  nemzeti  és  etnikai kisebbségek jogairól  szóló  1993.  évi
        LXXVII.  törvényt (a továbbiakban: Nekt.). A Nekt. tervezetének
        indokolása  kiemelte, hogy a magyarországi nemzeti  és  etnikai
        kisebbségek   között  meglévő  jelentős  különbségek   ellenére
        egységes szabályozásra kerül sor. Az indokolás hangsúlyozta:
        „A  törvény  kiemelt közösségi jogként biztosítja a kisebbségek
        számára a saját önkormányzat létrehozásának lehetőségét.  Ezzel
        hatékony  és  legitim politikai érdekérvényesítést  biztosít  a
        kisebbségek számára helyi és országos szinten egyaránt.”
              A   Tv.   vizsgált  rendelkezése  a  nemzeti  és  etnikai
        kisebbséghez  tartozó személyek közéletben  való  részvételére,
        képviseletére,  a  kisebbségek helyi és országos  önkormányzata
        létrehozására   vonatkozó  alapjogának  Nekt.-ben   biztosított
        megoldásától  eltért.  A  Nektv.  nem  az  egyetlen  lehetséges
        szabályozást  jelenti. A választandó jogi rendezésnél  alapvető
        követelmény,  hogy  az  az  Alkotmány szabályaival  összhangban
        álljon.
            A  Tv.  68.  §-ának (3) bekezdésében meghatározott  szabály
        nem  az  egyetlen  lehetséges  megoldás,  nem  szükségszerű  és
        ellentétes   az   Alkotmány   71.  §-ának   (1)   bekezdésével.
        Alkotmányosan nem indokolható a választópolgárokat az Alkotmány
        42.  §-a,  44.  §-a,  valamint  a  70.  §-a  alapján  megillető
        alapjognak  a Tv. 68. §-a (3) bekezdésével történő  korlátozása
        sem.
           
            6.  A  Tv.  vizsgált  szabálya, amely eltér  a  választójog
        egyenlőségének az Alkotmányban kimondott elvétől, és korlátozza
        a   kisebbséghez  nem  tartozó  választópolgároknak   a   helyi
        önkormányzásra,   valamint  a  helyi  önkormányzat   képviselő-
        testülete  tagjának megválasztására vonatkozó alapjogát,  nincs
        vsszhangban az Alkotmány 2. §-ával sem.
            Az   Alkotmány  2.  §-ának  (1)  bekezdése  a  demokratikus
        jogállam   elvét   mondja   ki,  a   (2)   bekezdés   pedig   a
        népszuverenitásét. Az Alkotmánybíróság már a 22/1993. (IV.  2.)
        AB  határozatban  megállapította,  hogy  a  helyi  önkormányzás
        alapjoga  eltér  ugyan a népszuverenitástól, de  összefüggésben
        áll  azzal.  A  helyi  önkormányzásnál  a  jog  nem  az  ország
        választópolgárainak összességét illeti meg, hanem az  egymástól
        közjogilag   elkülönített  települések  és  területi   egységek
        választópolgárainak közösségét (ABH 1993, 182, 186.).  A  helyi
        önkormányzásra  is  vonatkozik az az Alkotmány  2.  §-ának  (2)
        bekezdése  értelmezésén alapuló elv, hogy közhatalom  kizárólag
        demokratikus  legitimáció alapján gyakorolható  [30/1998.  (VI.
        25.) AB határozat, ABH 1998, 220, 233.].
            A  közhatalom  demokratikus  forrása  akkor  érvényesül,  a
        demokratikus  legitimáció akkor valósul meg, ha  a  közhatalmat
        gyakorló   testület  tagjait  a  választópolgárok   közvetlenül
        választják,   vagy  a  választások,  kinevezések  láncolata   a
        választópolgároktól   a   közhatalmat  gyakorlókig   folyamatos
        [16/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 140, 146.].
            Az   Alkotmánybíróság   már  a  35/1992.   (VI.   10.)   AB
        határozatban  kimondta,  hogy  törvénnyel  kell  biztosítani  a
        nemzeti    és    etnikai   kisebbségek   helyi   és    országos
        önkormányzatainak létrehozását az Alkotmány 68. §-ában  foglalt
        rendelkezések  végrehajtására (ABH 1992, 204,  205.).  A  helyi
        önkormányzat   képviselő-testülete   tagjának   a   települések
        választópolgárai által történő megválasztása és  a  kisebbségek
        helyi önkormányzata tagjainak megválasztásánál is alapvető  elv
        a  demokratikus  legitimáció. A Tv. 68.  §-ának  (3)  bekezdése
        esetében  hiányzik  a  demokratikus  forrás,  nem  áll  fenn  a
        legitimáció  a  helyi önkormányzat képviselő-testületének  azon
        tagjai  tekintetében,  akik  nem a  valamennyi  választópolgárt
        megillető  választójog alapján, hanem csak Tv.  2.  §-ának  (1)
        bekezdésében    meghatározott    kisebbségi    választópolgárok
        részvételével megtartott választásokon kapják megbízatásukat.
             A fentiek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy
        a Tv. 68. §-ának (3) bekezdése sérti az Alkotmány 2. §-át is.
             Az  Alkotmánybíróság  ezt a határozatot  a  benne  foglalt
        álláspont  elvi  jelentőségére tekintettel a Magyar  Közlönyben
        közzéteszi.
                                 Dr. Holló András
                            az Alkotmánybíróság elnöke
                                         
                Dr. Bagi István                  Dr. Bihari Mihály
                alkotmánybíró                        alkotmánybíró
                                         
                Dr. Erdei Árpád                Dr. Harmathy Attila
                alkotmánybíró                 előadó alkotmánybíró
                                         
                Dr. Kiss László               Dr. Kukorelli István
                alkotmánybíró                        alkotmánybíró
                                         
                        Dr. Tersztyánszkyné Dr. Vasadi Éva
                                   alkotmánybíró

          .
          English:
          .
          Petition filed:
          .
          .
          Number of the Decision:
          .
          34/2005. (IX. 29.)
          Date of the decision:
          .
          09/27/2005
          .
          .