A döntés szövege:
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság a köztársasági elnök
alkotmányértelmezésre irányuló indítványa tárgyában — dr.
Bragyova András, dr. Holló András, dr. Kiss László és dr.
Kukorelli István alkotmánybírók különvéleményével — meghozta az
alábbi
határozatot:
I.
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Alkotmány a
köztársasági elnök hatásköreit meghatározó 30/A. § (1) bekezdés
j) pontjában szabályozza a köztársasági elnök kitüntetés-
adományozási és –viselésének engedélyezési jogát. Ennek keretén
belül — a jelenleg hatályos szabályozás alapján — a
köztársasági elnököt valódi döntési — kitüntetés-adományozási —
jogkör illeti meg az erre irányuló eljárás során, mely döntési
jogköre azonban nem korlátlan.
Az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés j) pontjában foglalt
„törvényben meghatározott” alkotmányi fordulat arra utal, hogy
a törvényalkotó törvényi szinten szabályozza a kitüntetések
(címek, érdemrendek) alapítását, meghatározását, valamint
részletes adományozási eljárását, és az Alkotmány 30/A. §
(1) bekezdés j) pontja ezeknek az állami kitüntetéseknek a
köztársasági elnök általi adományozásáról rendelkezik. Erre
tekintettel az Alkotmánybíróság határozata meghozatala során
figyelembe vette a hatályos törvényi szabályozást is. Ennek
alapján a kitüntetés-adományozás döntési folyamatában a
köztársasági elnök jogkörének korlátját jelenti egyrészt az,
hogy a kitüntettek személyi körére más (a miniszterelnök vagy a
miniszter) tesz előterjesztést, másrészt, hogy az Alkotmány
30/A. § (2) bekezdése alapján kitüntetés-adományozási jogköre
ellenjegyzéshez kötött. Figyelemmel arra, hogy a jelenleg
hatályos törvényi szabályozás, és az eddig kialakult gyakorlat
alapján a kitüntetett személyére vonatkozó előterjesztés joga
nem illeti meg a köztársasági elnököt, ezért döntési joga nem
terjed ki arra, hogy az előterjesztésben meg nem nevezett
személynek kitüntetést adományozzon. Ezt az előterjesztő azzal
akadályozhatja meg, hogy megtagadja a köztársasági elnök
kitüntetés-adományozási döntésének ellenjegyzését. Mindez
eljárási szempontból korlátját képezi a köztársasági elnök
kitüntetés-adományozási jogkörének.
2. A kitüntetések adományozásának feltételeiről szóló
törvények, illetve a kitüntetéseket alapító egyéb jogszabályok
határozzák meg azt, hogy mely értékeket ismer el a jogalkotó
olyannak, amely alapján kitüntetések adományozhatók. Ezen
értékek a Magyar Köztársaság alkotmányos értékrendjének szerves
részét képezik. A kitüntetés alapjául szolgáló értékek egy
része az Alkotmányban megfogalmazott, nevesített érték, vagy az
abból levezetett érték. A kitüntetésre való érdemesség
meghatározásakor a legfőbb mérce a Magyar Köztársaság
alkotmányos értékrendje. Az alkotmányos értékrend az
Alkotmányban, mint normában megjelenő, illetve az Alkotmányból
levezethető értékek összessége. Ennek az értékrendnek a
kitüntetés-adományozási eljárásban is feltétlenül érvényesülnie
kell.
A Magyar Köztársaság alkotmányos értékrendjébe ütköző, attól
eltérő értékrend alapján való kitüntetési előterjesztés vagy
adományozás — az alkotmányos értékek sérelme következtében —
ellentétes az Alkotmánnyal. Mind a kitüntetésre előterjesztést
tevőknek, mind a köztársasági elnöknek joga és egyben
kötelessége, hogy a Magyar Köztársaság alkotmányos értékrendjét
tiszteletben tartsa, a kitüntetési eljárásban érvényre
juttassa, és érvényesülését biztosítsa. A köztársasági elnök
ezen feladat- és hatásköre természetszerűleg kiterjed arra az
esetre is, amikor a kitüntetés-adományozási eljárásban az
Alkotmány 30/A. § (1) bekezdésének j) pontjában meghatározott
hatáskörét gyakorolja, amely alapján a törvényben meghatározott
címeket, érdemrendeket, kitüntetéseket adományozza és a
külföldi állami kitüntetések viselését engedélyezi.
3. A köztársasági elnöknek az Alkotmányban meghatározott
kitüntetés-adományozási hatásköre tartalmi, érdemi döntési
jogot foglal magában, amely a Magyar Köztársaság alkotmányos
értékrendjének érvényre juttatásán, illetve az alkotmányos
értékrendet sértő előterjesztések elfogadásának megtagadásán
keresztül fejeződik ki. A Magyar Köztársaság alkotmányos
értékrendjébe ütköző kitüntetési előterjesztés kapcsán a
köztársasági elnök joga, hogy — indokai közlésével — az
előterjesztést ne írja alá, a kitüntetés adományozását
megtagadja. A kitüntetés-adományozás, illetve –viselés
engedélyezésének megtagadása ebben az esetben a Magyar
Köztársaság alkotmányos értékrendjének a védelmét szolgálja.
4. Az Alkotmánybíróság — hivatalból eljárva — megállapítja,
hogy az Országgyűlés nem tett teljes mértékben eleget az
Alkotmány 30/A. § (1) bekezdésének j) pontjából adódó azon
kötelezettségének, hogy a kitüntetés-adományozás szabályait
részletesen, az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe foglalt
jogállamiság, jogbiztonság követelményének megfelelő módon
szabályozza. Így nem került sor annak meghatározására sem, hogy
az előterjesztő milyen határidőig köteles megküldeni a
kitüntetési előterjesztést a köztársasági elnöknek, illetve,
hogy a köztársasági elnöknek milyen határidőn belül kell
nyilatkozni az esetleges érdemességi (az alkotmányos értékrend
sérelmén alapuló) kifogásáról és annak indokairól. Az
Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy szabályozási
kötelezettségének 2007. december 31. napjáig tegyen eleget.
II.
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Alkotmány a
köztársasági elnök hatásköreit meghatározó 30/A. § (1) bekezdés
k) pontjában szabályozza a köztársasági elnök egyéni kegyelem
gyakorlására irányuló jogát. Ennek keretén belül a köztársasági
elnököt az erre irányuló eljárás során valódi döntési jogkör
illeti meg abban a tekintetben, hogy kegyelmezési jogával kíván-
e élni vagy sem. Az előkészítő eljárásban a kegyelem
gyakorlására vagy megtagadására vonatkozó előterjesztések a
köztársasági elnököt nem kötik. A köztársasági elnök döntési
jogköre azonban nem korlátlan, mivel kegyelmi határozatának
érvényességéhez ellenjegyzés szükséges. Az ellenjegyzőt az
ellenjegyzés vagy annak megtagadása tekintetében illeti meg
valódi döntési jog.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben
közzéteszi.
Indokolás
I.
A köztársasági elnök az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi
XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. § g) pontja és 21. §
(6) bekezdés b) pontja alapján az Alkotmány értelmezésére
terjesztett elő indítványt.
1. A köztársasági elnök az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés j)
pontjában foglalt jogköréhez kapcsolódóan annak az értelmezését
kérte, hogy a kitüntetés-adományozási jogköre gyakorlása során
milyen szempontok alapján jogosult megvizsgálni a kitüntetendő
személyekre tett előterjesztést. A köztársasági elnök
indítványában hivatkozott az Alkotmánybíróságnak a köztársasági
elnöki intézménnyel kapcsolatos korábbi határozataira, amelyek
kimondták, hogy a köztársasági elnök az államszervezet
demokratikus működése feletti őrködése során, e feladatának
teljesítése érdekében tartalmi okokból is megtagadhatja a
kinevezési javaslat teljesítését. A köztársasági elnök ezt
annak ellenére megteheti, hogy kinevezési jogkörei
ellenjegyzéshez kötött jogkörök, s az ellenjegyzés a döntés
érvényességi kelléke.
A köztársasági elnök által értelmezni kért kitüntetés-
adományozási jogkör — az Alkotmány 30/A. § (2) bekezdése
értelmében — ellenjegyzéshez kötött jogkör. A köztársasági
elnök nézete szerint a kitüntetés-adományozás ellenjegyzéshez
kötöttsége e jogkör esetében sem jelentheti azt, hogy a
kitüntetési előterjesztésnek automatikusan köteles volna eleget
tenni. Ez, álláspontja szerint azt jelenti, hogy a kitüntetési
előterjesztés tekintetében — az előterjesztés jogszerűségi
(formai) vizsgálatán túlmenően, amely egyébként minden jogköre
gyakorlása során biztosított a köztársasági elnöknek — helye
van tartalmi vizsgálatnak is.
A köztársasági elnök indítványában ugyanakkor utalt arra is,
hogy a kitüntetések adományozására és a kinevezésekre vonatkozó
jogkörök — annak ellenére, hogy mindkét jogkör gyakorlása
ellenjegyzéshez kötött — egymástól eltérő természetűek. Amíg
ugyanis a kinevezési jogkörök közvetlen kihatással vannak az
államszervezet demokratikus működésére, addig a kitüntetések
adományozására vonatkozó jogkör tekintetében ilyen érdemi,
közvetlen kihatás nem áll fenn. A kinevezésekre vonatkozó
jogkörrel ellentétben sem a kitüntetési előterjesztés
teljesítése, sem annak megtagadása nem vezethet az
államszervezet demokratikus működésének súlyos zavarához.
A köztársasági elnök véleménye szerint mindezek alapján
kérdéses, hogy alkalmazhatók-e az Alkotmánybíróság által — az
Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés i) pontjában foglalt elnöki
jogkörhöz kapcsolódóan — a kinevezés teljesítésének
megtagadásával összefüggésben kifejtett alkotmányossági
szempontok (mércék) a kitüntetési előterjesztések megtagadására
vonatkozóan is.
2. A köztársasági elnök indítványában kifejtette, hogy a
kitüntetés köztársasági elnök részéről történő adományozása a
nemzet (egységes) elismerését fejezi ki a kitüntetett
életútjáért vagy teljesítményéért.
Ebből következően a kitüntetés-adományozás jogkörének
értelmezése során az Alkotmány 29. § (1) bekezdésének azon
rendelkezése szolgálhat kiindulópontként, amely szerint a
köztársasági elnök „kifejezi a nemzet egységét, és őrködik az
államszervezet demokratikus működése felett”. A köztársasági
elnök szerint az államfő azon alkotmányi jogköreinél, melyeknél
döntése nem kapcsolódik szorosan az államszervezet
(demokratikus) működéséhez, az említett alkotmányi rendelkezés
szolgálhat a döntés alkotmányossági mércéjéül.
A köztársasági elnöknek döntése során azt kell vizsgálnia,
hogy a kitüntetési előterjesztés teljesítése következtében
bekövetkezhet-e az államszervezet demokratikus működésének tág
értelemben vett zavara, sérülhet-e az államszervezet
demokratikus működésének tartalmi érvényesülése, az Alkotmány
alapvető értékrendje.
A köztársasági elnök véleménye szerint az államfő erkölcsi
integritása kerülhet veszélybe akkor, ha nem kap érdemi
(valódi) döntési jogot a hivatkozott — így az Alkotmány 30/A. §
(1) bekezdés j) pontjában szereplő — jogkörében meghozandó
döntései során.
A köztársasági elnök szerint a kitüntetés törvényi
előfeltételeinek vizsgálata nem választható el az
értékítélettől; a kitüntetési előterjesztésre vonatkozó döntése
tisztán erkölcsi természetű, és egy meghatározott értékrenden
alapuló értékítéletet fejez ki.
A döntés erkölcsi jellege miatt — a köztársasági elnök nézete
szerint — azt is biztosítani kell, hogy a köztársasági elnök
döntése során saját erkölcsi értékrendjének (integritásának)
megfelelően érvényesíthesse az Alkotmány értékrendjét.
A kifejtettek alapján a köztársasági elnök azon szempontok
(mérce) meghatározását kérte az Alkotmánybíróságtól, amelyek
alapján tartalmi vizsgálat alá vonhatja a kitüntetési
előterjesztést, továbbá azon feltételek meghatározását, amelyek
fennállása esetén megtagadhatja a kitüntetési előterjesztés
teljesítését.
A kitüntetési előterjesztés tárgyában történő államfői
döntéssel összefüggésben a köztársasági elnök kérdésként tette
fel, hogy döntése meghozatala során képezheti-e az elutasító
döntése alapját más szempont, mint az államszervezet
demokratikus működésének súlyos zavara. A köztársasági elnök az
Alkotmánybíróságtól választ várt arra a kérdésre is, hogy a
kitüntetési előterjesztésre vonatkozó döntését (annak
teljesítését vagy megtagadását) milyen határidőn belül
gyakorolhatja.
3. A köztársasági elnök indítványában kifejtette, hogy az
Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés k) pontja alapján gyakorolt
egyéni kegyelmezési jogköre „jellegét tekintve közel áll” az
Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés j) pontja alapján gyakorolt
kitüntetés-adományozási jogköréhez. Erre tekintettel kérte az
Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés k) pontjának értelmezését is a
kitüntetés-adományozási jogkör értelmezésére vonatkozóan
kifejtett indokokkal azonos indokok mellett.
II.
Az Alkotmány indítvánnyal érintett és vizsgálatba bevont
rendelkezései:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus
jogállam.”
„29. § (1) Magyarország államfője a köztársasági elnök, aki
kifejezi a nemzet egységét, és őrködik az államszervezet
demokratikus működése felett.”
„30/A. § (1) A köztársasági elnök
(…)
j) adományozza a törvényben meghatározott címeket,
érdemrendeket, kitüntetéseket és engedélyezi viselésüket,
k) gyakorolja az egyéni kegyelmezés jogát, (…).
(2) A köztársasági elnöknek az (1) bekezdésben meghatározott
minden intézkedéséhez és rendelkezéséhez — az a), d), e), f) és
g) pontban foglaltak kivételével — a miniszterelnöknek vagy az
illetékes miniszternek az ellenjegyzése szükséges.”
„77. § (1) Az Alkotmány a Magyar Köztársaság alaptörvénye.
(2) Az Alkotmány és az alkotmányos jogszabályok mindenkire
egyaránt kötelezőek.”
III.
1. Az Alkotmánybíróság az indítvány tartalmi elbírálását
megelőzően megvizsgálta, hogy az indítvány kielégíti-e az —
Abtv. 1. § g) pontjában, valamint 51. § (1) és (2) bekezdésében
foglalt — alkotmányértelmezésre irányuló hatáskörében történő
eljárás követelményeit.
Az Alkotmánybíróság már egy korai, a 31/1990. (XII. 18.) AB
határozatában (ABH 1990, 136.) összefoglalta azokat a
követelményeket, amelyeknek az alkotmányértelmezésre irányuló
indítványnak meg kell felelnie.
A határozat indokolásában kifejtettek szerint az
alkotmányértelmezésre kizárólag akkor kerülhet sor, ha az
indítvány:
– az Abtv. 21. §-ának (6) bekezdésében megjelölt szervek,
illetve személyek valamelyikétől származik,
– nem általánosságban, hanem valamely konkrét alkotmányjogi
probléma szempontjából kezdeményezi az Alkotmány konkrétan
megjelölt rendelkezésének az értelmezését (e hatáskörben tehát
nincs lehetőség valamely alkotmányos rendelkezés teljesen
elvont, semmiféle konkrét problémához nem kapcsolódó, s így
valójában parttalan értelmezésére),
– az adott alkotmányjogi probléma közvetlenül — más
jogszabály közbejötte nélkül — levezethető az Alkotmányból.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítvány az
Abtv. 21. § (6) bekezdés b) pontjában meghatározott, az
alkotmányértelmezésre irányuló eljárás indítványozására
jogosult személy részéről került előterjesztésre, továbbá
megfelel a fent ismertetett követelményeknek, ezért azt
érdemben bírálta el.
2. A köztársasági elnök az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés j)
pontjának az értelmezését az Alkotmány 29. § (1) bekezdésébe
foglalt köztársasági elnöki kötelezettségekre (is) figyelemmel
kérte.
Az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy a
köztársasági elnök indítványában felvetett alkotmányjogi
probléma [a kitüntetési előterjesztés tárgyában meghozandó
államfői döntés „terjedelme”, a kitüntetési előterjesztés
aláírása megtagadásának alkotmányos feltételei (mércéje)]
kapcsolatba hozható-e az Alkotmánybíróság korábbi — a
köztársasági elnök ellenjegyzéshez kötött alkotmányos jogköreit
vizsgáló — határozataival. Áttekintette, hogy vajon az említett
határozatokban, az ott vizsgált jogkörök gyakorlásával
összefüggésben tett megállapítások, felállított alkotmányos
mércék a köztársasági elnöknek a kitüntetések adományozásához
kapcsolódó jogköre értelmezése kapcsán is alkalmazhatóak-e.
A köztársasági elnök álláspontja szerint az Alkotmány 29. §
(1) bekezdése alapján az államszervezet demokratikus működése
feletti „őrködés”, valamint a nemzet egységének kifejezése
képezi az alkotmányos alapját (mércéjét) az államfő kitüntetési
eljárásban betöltött, meghatározó szerepének, a kitüntetési
előterjesztés tárgyában meghozott — formai (törvényességi) és
tartalmi (érdemességi) szempontok mérlegelésén nyugvó — érdemi
döntési jogának.
Az Alkotmánybíróságnak az indítvány alapján vizsgálnia
kellett, hogy az Alkotmány 29. § (1) bekezdésében foglalt
„őrködés” és a „nemzet egységének kifejezése” — figyelemmel az
Alkotmánybíróságnak a köztársasági elnök Alkotmány 30/A. §
(1) bekezdésében foglalt ellenjegyzéshez kötött jogköreit
vizsgáló korábbi határozataiban foglaltakra — a kitüntetés
adományozása során szolgálhat-e alkotmányos mércéjéül a
köztársasági elnök döntésének (kitüntetési előterjesztés
aláírásának, illetve megtagadásának).
Az Alkotmánybíróság a köztársasági elnök politikai
felelőssége, döntési jogköre és az elé terjesztett kinevezési
és felmentési javaslatok vonatkozásában fennálló mérlegelési
joga tekintetében az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdésében foglalt
államfői jogkörök egy részét a korábbi határozataiban már
vizsgálta és értelmezte. [48/1991 (IX. 26.) AB határozat, ABH
1991, 217. (a továbbiakban: Abh1.); 8/1992. (I. 30.) AB
határozat, ABH 1992, 51.; 36/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH
1992, 207. (a továbbiakban: Abh2.)]
Az Alkotmánybíróság az Abh1.-ben kifejtette, hogy a
köztársasági elnök a kinevezések tekintetében [Alkotmány
30/A. § (1) bekezdés i) pont] politikai felelősséggel nem
tartozik, „a döntéseiért való politikai felelősséget a Kormány
a miniszterelnöki vagy miniszteri ellenjegyzéssel vállalja át
az Országgyűléssel szemben” (ABH 1991, 233.).
A hivatkozott határozatban az Alkotmánybíróság arra is
rámutatott, hogy az Alkotmány kivételesen olyan döntésre is
feljogosítja az államfőt, amely végleges, felülbírálhatatlan,
de amelyért sem a köztársasági elnök, sem más szerv (személy)
nem visel politikai felelősséget az Országgyűlés előtt (önálló
politikai döntés).
A köztársasági elnök önálló politikai döntést — az
Alkotmányban foglalt felhatalmazás alapján — kivételesen, és
azokban az esetekben hozhat, amikor az államszervezet
demokratikus működésében olyan súlyos zavarok támadnak, amelyek
elhárítása az államfő beavatkozását követeli meg.
A köztársasági elnök ezekben az esetekben kivételes
intézkedésével átlendíti a holtponton az államgépezetet annak
érdekében, hogy normális működése újból beindulhasson.
A köztársasági elnök beavatkozásával az Alkotmány 29. §
(1) bekezdésében meghatározott alkotmányos feladatának tesz
eleget, „őrködik” az államszervezet demokratikus működése
felett. Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint ilyen önálló
politikai döntése a köztársasági elnöknek az is, amikor a
kinevezési, illetve jóváhagyási jogkörének gyakorlása során
tartalmi okból megtagadja a kinevezést vagy a jóváhagyást.
Az ilyen döntés ügydöntő, végleges és felülbírálhatatlan,
senki nem visel érte politikai felelősséget, azaz megfelel az
önálló politikai döntés ismérveinek (Abh1., ABH 1991, 233.).
A köztársasági elnök tartalmi okból kizárólag akkor
utasíthatja el a kinevezési előterjesztést, ha alapos okkal
arra következtet, hogy a javaslat teljesítése az államszervezet
demokratikus működését súlyosan zavarná (Abh1., ABH 1991,
235.).
Az Alkotmánybíróság az Abh2.-ben a köztársasági elnöknek az
Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés i) pontjában foglalt, a
kinevezéshez kapcsolódó jogköre értelmezésekor az önálló
politikai döntés alkotmányos feltételeit („őrködik az
államszervezet demokratikus működése felett”) szigorú tartalmi
keretek között szabta meg:
„E határozatban az elnök nevesített önálló politikai jogkörei
és a kinevezési jogkör különbségeit, s különösen a mérlegelés
szerepét figyelembe véve az Alkotmánybíróság az államszervezet
demokratikus működése súlyos zavarának kritériumát úgy
pontosítja, hogy a személyre tett javaslat teljesítésének olyan
súlyos, az érintett szerv alapfunkcióira vonatkozó
működőképtelenségre kell vezetnie, mint amilyenre tekintettel
az Alkotmány önálló politikai jogkört adott az Országgyűléssel
kapcsolatban a köztársasági elnöknek. Nem arról van tehát szó,
hogy a szervezet működése (annak eredménye) nem fog megfelelni
valamely politikai követelménynek, hanem hogy alapvető
funkcióit nem tudja ellátni.
Az államszervezet demokratikus működése magában foglalja azt,
hogy az állam, szerveinek tevékenységén keresztül, eleget tesz
az alapvető jogok tiszteletben tartására és védelmére vonatkozó
alkotmányos kötelességének [Alkotmány 8. § (1) bekezdés]. (…)
Az alapjog sérelme tehát nem választható el a szerv
működésétől. (…) Figyelembe kell venni azt, hogy az Alkotmány
az elnöknek az államszervezet demokratikus működése felett ad
őrködési jogkört. Minél távolabb esik a kinevezéssel érintett
szerv az alkotmányos jelentőségű szervektől, vagy akár a
közhatalmat gyakorló állami szervektől, másrészt minél kevésbé
meghatározó a kinevezéssel betöltendő tisztség a szerv
alapfeladataira nézve, annál kevésbé valószínű, hogy egy
kinevezés folytán az államszervezet súlyos zavara alapos okkal
feltételezhető lenne. Külön kell kezelni azokat a tisztségeket,
ahol az államfői kinevezésnek elsősorban nagyobb megbecsülést
kifejező jellege van.
Az önálló politikai döntés a köztársasági elnök jogállását és
az államszervezet demokratikus működése feletti funkcióját
szolgáló tipikus jogosítványait tekintve rendhagyó, kivételes
és végső eszköz. (…) A kinevezési jog megtagadásával akkor
élhet, ha a kinevezéssel fenyegető veszély közvetlen és súlyos,
s más jogkörök gyakorlásával nem hárítható el. Különös
jelentősége van annak, hogy a veszélynek a kinevezésre javasolt
személyéből kell erednie.” [Abh2., ABH 1992, 207, 215, 216.]
Az Alkotmánybíróság hivatkozott határozataiból tehát kitűnik,
hogy a köztársasági elnök csak akkor hozhat olyan döntést,
amelyért a politikai felelősséget senki nem vállalja tőle át,
ha e döntés nélkül az államszervezet demokratikus működésének
olyan súlyos zavara következne be, amelyet más jogköreinek
gyakorlásával nem tudna elhárítani.
A kinevezett személyek az államszervezet egy részét
működtetik, melynek során döntéshozói pozícióban vannak,
meghatározott szervezetet irányítanak, állami pénzeszközök
felett rendelkeznek. A kinevezendő személyéből adódó veszélynek
olyan súlyúnak kell lennie, hogy az a szerv alapvető
funkcióinak az ellátását veszélyeztesse.
A hivatkozott határozatokban megfogalmazott alkotmányos
követelmények a kinevezésre, illetve az államszervezet
működésével kapcsolatos egyéb előterjesztésre vonatkoznak. Az
Alkotmány 30/A. § (1) bekezdésében foglalt államfői jogkörökre
vonatkozó korábbi alkotmánybírósági határozatok (az ebben
foglalt értelmezések) egyike sem érintette eddig az államfő
kitüntetés adományozásra vonatkozó, az Alkotmány 30/A. §
(1) bekezdésének j) pontjában foglalt jogkörét.
Az Alkotmánybíróságnak a kifejtettek alapján állást kellett
foglalnia abban a kérdésben, hogy a kitüntetésekkel
kapcsolatban fennállhat-e hasonló, az államszervezet
demokratikus működésére közvetlenül kiható veszély, képezheti-e
az államfő érdemi döntésének alkotmányos alapját az Alkotmány
29. § (1) bekezdésében foglalt, az államszervezet demokratikus
működése feletti őrködés.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a kitüntetés
adományozása (a kitüntetési előterjesztés államfő általi
aláírása), vagy annak megtagadása közvetlenül nem lehet
hatással az államszervezet demokratikus működésére, mivel a
kitüntetés — függetlenül attól, hogy az adott személy betölt-e
állami tisztséget, vagy sem — nem jár semmiféle
(többlet)jogosítvánnyal, operatív intézkedési joggal.
A köztársasági elnöknek a kinevezéshez, illetve a kitüntetés
adományozásához kapcsolódó jogköre a fentiek alapján tehát
olyannyira különbözik egymástól, hogy a kinevezési joggal
kapcsolatos alkotmánybírósági határozatok „analógiaként”
(precedensként) nem alkalmazhatóak a köztársasági elnök által
az indítványában felvetett alkotmányossági problémára.
Mivel hiányzik a közvetlen kapcsolat az államszervezet
demokratikus működése és a kitüntetés adományozása között, az
Alkotmány 29. § (1) bekezdésében foglalt — „őrködik az
államszervezet demokratikus működése felett” — alkotmányi
rendelkezésből nem vezethető le az, hogy a köztársasági elnök a
kitüntetés adományozásával kapcsolatban bármifajta olyan
döntést hozhatna, melyért a politikai felelősséget nem
vállalják át tőle.
Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza, hogy a fenti megállapítás
nem érinti a korábbi alkotmánybírósági határozatoknak a
köztársasági elnök számára az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés
i) pontjában biztosított kinevezési jogkörével kapcsolatos
megállapításait, ide értve az Alkotmány 29. § (1) bekezdésében
foglalt, idézett alkotmányi rendelkezésnek az államfő
kinevezési jogköréhez kapcsolódó értelmezését is.
Az Alkotmány 29. § (1) bekezdésének első fordulata szerint a
köztársasági elnök kifejezi a nemzet egységét. Az
Alkotmánybíróság értelmezése szerint az említett alkotmányi
rendelkezés szimbolikus kifejezés, amely az államfő közjogi
pozíciójához kapcsolódik. Az Alkotmánybíróság megítélése
szerint a kitüntetések köztársasági elnök általi adományozása
nem jelenti azt, hogy a konkrét kitüntetés mögött
szükségszerűen a nemzet egészének, minden egyes tagjának
egységes, és azonos — pozitív — értékítélete kell, hogy álljon.
Az állami címek, érdemrendek és kitüntetések adományozásában
tükröződnek az ország történelmi értékei, tradíciói. A
legmagasabb szintű kitüntetések adományozása hagyományos
államfői jogosítvány. A kitüntetés átnyújtójának személye, az
átadás körülményei (szimbolikája és szokásrendje) hozzájárulnak
az esemény kivételes jellegének hangsúlyozásához, az elismerés
súlyának növeléséhez.
Ebből következően a kitüntetés-adományozási eljárásban —
ennek részletszabályaiban és protokolljában — kifejezésre jut
az államfő alkotmányos (közjogi) pozíciója (tradicionális
kitüntetés-adományozási jogköre), és a kitüntetés államfő
általi adományozása szimbolikusan kifejezi az állam (nemzet)
elismerését, a kitüntetett személy iránti megbecsülést is.
A köztársasági elnöknek a kitüntetés-adományozási eljárásban
is az átadás szokásrendjében való jelenléte az államfő
alkotmányos jogállásán keresztül tehát szimbolikusan a nemzet
elismerését (megbecsülését) is kifejezi.
Az Alkotmánybíróság mindezek alapján megállapította, hogy a
fenti — a korábbi határozataiban elemzett — alkotmányi
rendelkezések („őrködik” valamint „kifejezi a nemzet egységét”)
az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdése j) pontjának értelmezése
kapcsán a vizsgált esetben csak közvetett kapcsolatban állnak a
köztársasági elnök indítványában felvetett alkotmányossági
kérdésekkel, különösen a köztársasági elnök kitüntetés-
adományozási jogkörével.
3. A köztársasági elnök által értelmezni kért Alkotmány
30/A. § (1) bekezdés j) pontjában foglalt alkotmányi
rendelkezés alapján a köztársasági elnök:
– adományozza
– a törvényben meghatározott címeket, érdemrendeket,
kitüntetéseket,
– és engedélyezi azok viselését.
Az Alkotmány értelmezni kért rendelkezése sem az „adományoz”,
sem „a törvényben meghatározott” alkotmányi fordulatok
tekintetében nem ad további eligazítást a hivatkozott
rendelkezések tartalmának a meghatározására.
3.1. A „törvényben meghatározott” alkotmányi fordulat
egyfelől arra utal, hogy a törvényhozó törvényi szinten
szabályozza az államfő által adományozható állami címeket,
érdemrendeket, kitüntetéseket, és az Alkotmány 30/A. §
(1) bekezdésének j) pontja ezeknek az állami kitüntetéseknek a
köztársasági elnök által történő adományozásáról rendelkezik.
[Ettől eltérő esetkört jelent a köztársasági elnök által
létrehozott (alapított), és ezáltal ténylegesen általa
adományozott (odaítélt) kitüntetések, emlékérmek adományozása.]
Másrészt az említett alkotmányi fordulat az állami
kitüntetések adományozására vonatkozó, jelenleg hatályos
jogszabályi rendelkezésekre, a kitüntetés-adományozás
folyamatának eltérő jogforrási szinteken szabályozott
mozzanataira utal.
A állami kitüntetések Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés j)
pontja alapján történő adományozása (a kitüntetés-adományozás
folyamata) a jelenleg hatályos szabályozás alapján több
mozzanatra (szakaszra) bontható:
– javaslatok gyűjtése a kitüntetésre érdemes személyekről,
– szakmai döntés a kitüntetendők köréről és eljuttatása a
javaslattételre jogosult személyhez,
– döntés arról, hogy e személyek közül kik kerüljenek
kitüntetésre előterjesztésre a köztársasági elnök elé,
– az előterjesztés aláírása és visszajuttatása az
előterjesztőhöz,
– a köztársasági elnök döntésének ellenjegyzése,
– a kitüntetés átadása az azt kísérő szokásrend betartása
mellett.
3.2. Az Alkotmánybíróság — a rendelkező részben foglaltak
szerint — az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés j) pontjában
foglalt „adományoz” kifejezést akként értelmezi, hogy az állami
kitüntetés adományozásának érvényességi feltétele a
kitüntetésre vonatkozó előterjesztés köztársasági elnök
részéről történő aláírása.
A köztársasági elnök elé kerülő kitüntetési előterjesztések
törvényessége feletti ellenőrzés az államfő Alkotmányból fakadó
„általános kötelezettsége”, ebből következően megilleti az a
jog, hogy az előterjesztést formai (törvényességi) szempontból
megvizsgálja, és esetleges kétségeit jelezze az előterjesztő
felé.
Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint — a jelenleg hatályos
szabályozás alapján — a köztársasági elnököt valódi (érdemi)
döntési jogkör illeti meg a kitüntetés-adományozási eljárás
során, ám e döntési jogköre nem korlátlan.
A kitüntetés-adományozás döntési folyamatában a köztársasági
elnök jogkörének egyik korlátját az jelenti, hogy a
kitüntetettek személyi körére más (a miniszterelnök vagy a
miniszter) tesz előterjesztést.
A másik korlátot maga az Alkotmány állítja fel, amikor a
30/A. § (2) bekezdésében a köztársasági elnök kitüntetés-
adományozási jogkörét ellenjegyzéshez köti.
Az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdésének j) pontjában foglalt
alkotmányi rendelkezés által felhívott törvényi szabályozás,
valamint a kitüntetés-adományozás kialakult gyakorlata alapján
az állami kitüntetés adományozása során a személyi
előterjesztés joga nem illeti meg a köztársasági elnököt,
döntési joga nem terjed ki arra, hogy az előterjesztésben meg
nem nevezett személy számára kitüntetést adományozzon.
Az ellenjegyző ellenjegyzése — eljárási értelemben —
behatárolja a köztársasági elnök kitüntetés-adományozási
jogkörét, biztosítva azt, hogy az ellenjegyzés megtagadásával
megakadályozható legyen a köztársasági elnök részéről az
előterjesztésben nem szereplő személy számára történő
kitüntetés-adományozás.
4. Az Alkotmánybíróságnak az indítvány alapján abban a
kérdésben is állást kellett foglalnia, hogy a köztársasági
elnök jogosult-e a döntése meghozatala során a kitüntetési
előterjesztés formai szempontú (törvényességi) vizsgálatán
túlmenő tartalmi vizsgálatra is, és ha igen, milyen alkotmányos
mércét kell alkalmaznia ennek során.
Az Alkotmánybíróság ezzel összefüggésben megállapította, hogy
az állami kitüntetések adományozásának feltételeiről szóló
törvények, illetve a kitüntetéseket alapító egyéb jogszabályok
határozzák meg azt, hogy mely értékeket tekint a jogalkotó
kitüntetésre érdemesnek.
Ezek a jogalkotó által jogszabályokban meghatározott értékek
a Magyar Köztársaság alkotmányos értékrendjének — az
Alkotmányban megfogalmazott, illetve az azokból levezetett
értékeknek — szerves részét képezik. A kitüntetésre való
érdemesség a kitüntetési előterjesztés tartalmi szempontú
vizsgálata körébe eső kérdés, ennek meghatározásakor a mérce a
Magyar Köztársaság alkotmányos értékrendje. A kitüntetés-
adományozási eljárásban tehát feltétlenül érvényesülnie kell az
Alkotmányban és a kitüntetéseket alapító jogszabályokban
meghatározott alkotmányos értékrendnek.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a Magyar Köztársaság
alkotmányos értékrendjébe ütköző, attól eltérő értékrend
alapján történő kitüntetési előterjesztés, illetve az ezen
alapuló adományozás
— az alkotmányos értékrend sérelmén keresztül — az
Alkotmányba ütközik. Mind a kitüntetésre előterjesztést tévők,
mind a köztársasági elnök Alkotmányból folyó joga és egyben
kötelezettsége, hogy tiszteletben tartsa a Magyar Köztársaság
alkotmányos értékrendjét, azt a kitüntetési eljárásban is
érvényre juttassa, érvényesülését biztosítsa.
Mindezekből következően az Alkotmánybíróság megállapította,
hogy a köztársasági elnöknek az Alkotmányban meghatározott
kitüntetés-adományozási jogköre [Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés
j) pont] tartalmi, érdemi döntési jogot foglal magában, amely a
Magyar Köztársaság alkotmányos értékrendjének érvényre
juttatásán, illetve az alkotmányos értékrendet sértő
előterjesztések megakadályozásán keresztül fejeződik ki.
A köztársaság alkotmányos értékrendjébe ütköző kitüntetési
előterjesztés kapcsán a köztársasági elnök joga és egyben
kötelessége, hogy az előterjesztést ne írja alá, a kitüntetés
adományozását megtagadja. A kitüntetés-adományozás, illetve
–viselés engedélyezésének megtagadása ebben az esetben a Magyar
Köztársaság alkotmányos értékrendjének a védelmét szolgálja.
5. A köztársasági elnök — alkotmányos jogállásából fakadóan —
önálló döntést (olyan döntést, amelyért a politikai
felelősséget nem vállalja át tőle a miniszterelnök vagy a
miniszter) csak kivételes esetben hozhat.
Az Alkotmány alapján a köztársasági elnököt abban az esetben
illeti meg az önálló döntési jog, ha az államszervezet
megszokott működése kibillen az egyensúlyából, és a
köztársasági elnök ellensúlyozó szerepére van szükség (ld.
Országgyűlés akadályoztatása esetén a hadiállapot,
szükségállapot kihirdetése; Országgyűlés feloszlatása, stb.).
Az Alkotmánybíróság a köztársasági elnök kinevezési
jogköréhez kapcsolódó határozataiban úgy értelmezte az
Alkotmányt, hogy olyan esetekben, amikor az államszervezet
demokratikus működésének súlyos zavara következhet be, a
köztársasági elnök önálló döntést hozhat az egyébként
ellenjegyzéshez kötött hatásköreiben is.
Önálló döntésnek tekinthető ugyanis az is, ha a köztársasági
elnök nem ír alá valamilyen előterjesztést, hiszen az
előterjesztésben foglaltak elmaradása az ő felelőssége, azt az
ellenjegyzésre jogosult nem vállalja át tőle.
Az Alkotmánybíróság a jelen határozatában is megerősíti, hogy
a köztársasági elnök önálló döntéshozatali jogköre — éppen a
köztársasági elnöki alkotmányos jogintézmény védelmében —
rendkívül szűk körű, azt maga az Alkotmány állapítja meg, vagy
közvetlenül levezethető valamely alkotmányos kötelezettségéből.
Az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés j) pontjában foglalt
kitüntetés-adományozási jogkör gyakorlása során a Magyar
Köztársaság alkotmányos értékrendje érvényesülésének
biztosítása az Alkotmánybíróság megítélése szerint kellő súlyú
alkotmányos indokot teremt arra, hogy az államfő önálló
(érdemi) döntést hozzon a kitüntetési előterjesztés aláírásának
a megtagadásáról.
Az alkotmányos értékrendbe ütköző kitüntetési előterjesztés
aláírásának megtagadásával tehát az államfő olyan érdemi
döntést hoz, amelyért — az ellenjegyzés hiányában — maga viseli
a (politikai) felelősséget, azt tőle senki nem vállalja át.
Ennek az önálló döntési felelősségnek az alkotmányos
kiindulópontja a köztársasági elnök azon kötelezettsége, hogy a
kitüntetés-adományozási eljárás folyamatában a kitüntetési
előterjesztés tartalmi vizsgálata során is biztosítani köteles
a kitüntetések adományozására vonatkozó törvényi (és egyéb
jogszabályi) rendelkezések, valamint az ezekben foglalt (az
Alkotmányból levezetett és a jogalkotó által meghatározott)
értékrend érvényesülését, és ezen keresztül az alkotmányos
értékrend védelmét.
Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint tehát a köztársasági
elnök az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés j) pontjában foglalt
jogköre gyakorlása során — a jelenleg hatályos szabályozás
alapján — kizárólag abban az esetben tagadhatja meg a
kitüntetési előterjesztés aláírását, és hozhat ebben a
kérdésben önálló (politikai) felelősséggel döntést, ha a
kitüntetési előterjesztés a Magyar Köztársaság alkotmányos
értékrendjébe ütközik.
Ez esetben tehát nem az Alkotmány 29. § (1) bekezdésében
foglalt alkotmányi rendelkezések — ennek részeként „az
államszervezet demokratikus működése feletti őrködés”, vagy „a
nemzet egységének” a kifejezése — képezik az alkotmányos
alapját az önálló felelősséggel meghozandó államfői döntésnek,
hanem a Magyar Köztársaság alkotmányos értékrendje
érvényesülésének a biztosítása.
A kitüntetési előterjesztés tartalmi vizsgálatának, és ennek
részeként az előterjesztésben szereplő, kitüntetésre javasolt
személy érdemességének a vizsgálata során az államfő által
alkalmazható alkotmányos mérce a Magyar Köztársaság alkotmányos
értékrendje.
6. Az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdésének j) pontja értelmében
a köztársasági elnök nemcsak adományozza a törvényben
meghatározott címeket, érdemrendeket és kitüntetéseket, hanem
engedélyezi is azok viselését.
A külföldi állami címek, érdemrendek és kitüntetések
viselésének engedélyezése szintén tradicionális államfői
jogosítvány, amely az államfő számára lehetőséget biztosít
arra, hogy az alkotmányos értékrendbe ütköző külföldi állami
cím, érdemrend, illetve kitüntetés viselését ne engedélyezze.
A Magyar Köztársaság kitüntetéseiről szóló 1991. évi
XXXI. törvény (a továbbiakban: Kitv.) 2. §-a értelmében nem
kell az államfőtől külön engedélyt kérni a külföldi tudományos,
művészeti, sportszervezetek által adományozott (nem állami)
kitüntetések viseléséhez.
Olyan esetben, ha például az engedélyeztetés iránt
megkeresett államfő államát — annak alkotmányos értékrendjét —
sértené a kitüntetett személynek a külföldi kitüntetés
adományozásának alapjául szolgáló tevékenysége, akkor az
államfő a kitüntetés viselésének az engedélyezésére irányuló
megkeresés (javaslat) elutasításával a saját állama alkotmányos
értékrendjének az elsőbbségét fejezi ki, ennek az
érvényesülését biztosítja. (A Kitv. 2. §-a alapján a külföldi
állami kitüntetés viselésének engedélyezésére irányuló
javaslatot a külpolitikáért felelős miniszter terjeszti a
köztársasági elnök elé.)
Az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdésének j) pontjában foglalt, a
külföldi állami kitüntetések „viselésének engedélyezésére”
vonatkozó államfői jogkör gyakorlása során a köztársasági
elnököt valódi (érdemi) döntési jog illeti meg, e döntésének
alkotmányos mércéje — csakúgy, mint az állami kitüntetések
adományozása esetén — a Magyar Köztársaság alkotmányos
értékrendje.
Ez esetben a köztársasági elnök nem kötött a viselés
engedélyezésére irányuló megkereséshez (javaslathoz), ám
döntésének itt is korlátját képezi az Alkotmány 30/A. §
(2) bekezdésében foglalt ellenjegyzés.
7. Az Alkotmánybíróság az indítvány tartalmi elbírálása során
megvizsgálta a különféle jogszabályokban, eltérő jogforrási
szinteken szabályozott kitüntetés fogalmát, az egyes
szabályozási szinteket, és a kitüntetés adományozásának
eljárási folyamatát.
7.1. A kitüntetés fogalmára sem az Alkotmány, sem más
jogszabály nem ad általános érvényű meghatározást.
Az eltérő jogszabályokban, eltérő tartalommal szabályozott
kitüntetések lényegi tartalmi jegyei alapján a kitüntetés
érdemességi szempontokon nyugvó, meghatározott értékítéleten
(értékválasztáson) alapuló, történelmi koronként eltérő
értékeket (teljesítményt) honoráló állami elismerés, amelynek
odaítélése — a jelenlegi szabályozás alapján — egy több
szereplős döntéshozatali folyamat eredménye.
Az érdemességi feltételeket a különböző kitüntetésekre
vonatkozó törvények és egyéb jogszabályok határozzák meg,
melyek mögött határozott értékrend áll.
A Kitv. az alábbiak szerint fogalmazza meg az érdemességi
feltételeket, és ezen keresztül a törvényalkotó által elismert
értékrendet:
„A Magyar Köztársaság nagyra becsüli a nemzet szolgálatában,
az ország fejlődésének elősegítésében, a haza érdekeinek
előmozdításában és az egyetemes emberi értékek gyarapításában
kifejtett kimagasló, példamutató tevékenységet. Ezek
elismerésére az Országgyűlés Magyar Köztársasági Érdemrendet és
Magyar Köztársasági Érdemkeresztet alapít.” (Kitv. 1. §)
„A Magyar Köztársasági Érdemrend és Érdemkereszt a független
és demokratikus Magyarország érdekeinek elősegítése, valamint
támogatása körül kimagasló érdemeket szerzett magyar és
külföldi állampolgároknak adományozható, külön polgári és
katonai tagozattal.” [Kitv. 1. számú melléklet I. pont 1. §
(1) bekezdés]
„Magyar állampolgár kitüntetése esetében a kitüntetés
alapjául szolgáló érdemek nagyságán kívül a felterjesztendő
személy közéleti szerepének, életkorának, esetleges korábbi
kitüntetéseinek figyelembevételével a miniszterelnök terjeszti
elő az adományozandó fokozatot.” [Kitv. 7. § (1) bekezdés]
Az Alkotmány rendelkezéseiből is megállapítható, hogy nem
csak a köztársasági elnök adományozhat kitüntetést, és nem csak
törvény hozhat létre, alapíthat kitüntetést.
A Kitv. 7. § (1) bekezdése felsorolja, hogy a törvényen túl
mely személy, szervezet és milyen (szakmai, illetve az
önkormányzatok helyi jellegű) kitüntető címet, díjat,
oklevelet, plakettet, stb. alapíthat.
A Kitv. rendelkezik arról, hogy a Magyar Köztársasági
Érdemrendet, a Magyar Köztársasági Érdemkeresztet és a Nagy
Imre Érdemrendet a köztársasági elnök adományozza, a
miniszterelnök, illetve miniszter előterjesztésére.
A Kossuth-díjról és a Széchenyi-díjról szóló 1990. évi
XII. törvény (a továbbiakban: KSzdtv.) pedig kimondja, hogy e
díjakat is a köztársasági elnök adományozza és adja át. A díjra
javasolt személyekre — az e célra létrehozott bizottság
ajánlása alapján — a kormány tesz előterjesztést az államfőnek.
A köztársasági elnök tehát:
– egyrészt adományozza a fenti, törvényben nevesített öt
kitüntetést,
– másrészt önmaga is alapíthat kitüntetést.
Az Alkotmány két helyen tartalmaz rendelkezést a kitüntetések
adományozására vonatkozóan. A köztársasági elnök által
értelmezni kért Alkotmány 30/A. § (1) bekezdésének j) pontja
szerinti kitüntetést:
– az Országgyűlés törvényben alapítja, melyben konkrétan
meghatározza a kitüntetés megnevezését, és adományozásának
feltételeit;
– a kitüntetésre javasoltak személyére a miniszterelnök,
illetve a miniszterek tesznek előterjesztést (ez a szabályozás
azonban nem az Alkotmányban, hanem csak a Kitv.-ben került
meghatározásra);
– a köztársasági elnök adományozza a kitüntetést.
Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésének f) pontja szerint a
helyi képviselőtestület „önkormányzati jelképeket alkothat,
helyi kitüntetéseket és elismerő címeket alapíthat”. Az utóbb
hivatkozott alkotmányi rendelkezésből is megállapítható, hogy
többféle (többszintű) kitüntetés létezik, és törvény mellett
más (jogszabály) is alapíthat kitüntetést.
A Kitv. 7. § (1) bekezdése alapján a köztársasági elnök
kitüntető címet, díjat, stb. alapíthat és adományozhat. Az
Alkotmányban, valamint a Kitv.-ben nevesített kitüntetések
azonban egymástól különbözőek.
Az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdésének j) pontjában foglalt
esetkörtől eltérő az az eset, amikor a köztársasági elnök a
Kitv. alapján maga alapít és adományoz kitüntetéseket; itt a
döntési jogköre teljes: ő dönt arról, hogy legyen kitüntetés, ő
határozza meg az érdemességi kritériumokat, ő gyűjti össze és
összegzi a személyekre szóló javaslatokat, majd ő dönt a
személyekről (ő választja ki őket), ő adományozza és adja át a
kitüntetést.
A köztársasági elnök kitüntetési jogköre tehát ez esetben
teljes (nem korlátozott), annak sem a kitüntetési
előterjesztés, sem az ellenjegyzés nem képezi a korlátját.
A köztársasági elnök által alapított kitüntetés esetén
egyértelmű, hogy ő állapítja meg a kitüntetés odaítélésének
szabályait, feltételeit, így fel sem merülhet annak a kérdése,
hogy az elnök olyannak kell, hogy kitüntetés adjon át, akit
méltatlannak tart arra (érdemességi/értékkonfliktus).
7.2. Az Alkotmánybíróság az indítvány alapján megvizsgálta,
hogy a köztársasági elnök által adományozott állami
kitüntetések odaítélésének és átadásának folyamata miként
szabályozott törvényi szinten.
A Kitv. és a KSzdtv. rendkívül szűkszavúan szól mind arról,
hogy kinek lehet odaítélni a kitüntetéseket, mind arról, hogy
az odaítélés és adományozás folyamata hogyan alakul.
Részletesebb szabályokat kormányhatározatok tartalmaznak, de
sok eljárási természetű kérdésre ezek sem adnak választ.
A köztársasági elnök által adományozott állami kitüntetések a
magyar állam kitüntetései, amelyekben a magyar állam
alkotmányos értékrendje fejeződik ki, a „magyar állam”
irtékítéletét fejezik ki, a „magyar állam” elismerése áll
mögöttük. Maga az Alkotmány is nevesíti a kitüntetés-
adományozási folyamatban szereplő három intézményt: a
köztársasági elnök adományozza a törvényben (vagyis az
Országgyűlés által megállapított) kitüntetéseket, mely elnöki
döntéshez ellenjegyzés szükséges (vagyis a Kormány egyetértése
nélkül nem kaphat senki kitüntetést).
8. Az Alkotmánybíróság vizsgálta azt a kérdést is, hogy a
köztársasági elnököt — az Alkotmány 31/A. § (1) bekezdés j)
pontjában foglalt kitüntetés-adományozási jogköre gyakorlása
során — megillető érdemi döntés alkotmányos mércéjeként
szolgáló Magyar Köztársaság alkotmányos értékrendjét milyen
tartalmi elemek alkotják.
A Magyar Köztársaság alkotmányos értékrendje az Alkotmányban
normatív módon meghatározott elsődleges (alapvető) értékekből,
az Alkotmány normatív rendelkezéseiből értelmezéssel
megállapított alkotmányos elvekből és értékekből
(leszármaztatott értékek), valamint az egyes jogági kódexekben
(törvényekben és egyéb jogszabályokban), így az állami
kitüntetések adományozására vonatkozó törvényekben és egyéb
jogszabályi rendelkezésekben megjelenő — az Alkotmány
elsődleges és leszármaztatott értékrendjét kifejező (azt
közvetítő) — további értékekből áll. Ezek az értékek az
Alkotmánybíróság értelmezéseiben (határozataiban), és végső
soron az egész alkotmányos kultúrában jelen vannak.
Az Alkotmányban foglalt elsődleges és leszármaztatott értékek
egy hierarchikus értékrendet alkotnak, a normatív formában
megjelenő elsődleges értékekből — az Alkotmánybíróság irányadó
gyakorlatának megfelelően — többféle leszármaztatott
alkotmányos érték (elv) vezethető le.
Az Alkotmányban foglalt hierarchikus értékrend „csúcsán” az
Alkotmány 54. § (1) bekezdésében foglalt emberi élethez és
méltósághoz való alapjog helyezkedik el, amely számos további
alkotmányos alapjog alapja és forrása, az alkotmányos alapjogok
egyik „anyajoga”. Az emberi élethez való alkotmányos alapjog
abszolút (korlátozhatatlan) voltából fakad a halálbüntetés
(alkotmányos) tilalma. [23/1990. (X. 31.) AB határozat, ABH
1990, 88.]
Az Alkotmány 54. § (1) bekezdésében foglalt emberi élethez és
méltósághoz való jogból levezetett, az egyént megillető
önrendelkezési jog számos további, az Alkotmány XII.
fejezetében szabályozott alapvető alkotmányos joghoz (értékhez)
köthető. Ide sorolható — többek között — a véleménynyilvánítás
szabadsága [Alkotmány 61. § (1) bekezdés], a gondolat, a
lelkiismeret és a vallás szabadsága [Alkotmány 60. §
(1) bekezdés], a jóhírnévhez, a magánlakás sérthetetlenségéhez,
valamint a magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog
[Alkotmány 59. § (1) bekezdés].
Az említett alkotmányos alapjogok (értékek) esetében az
Alkotmány maga határozza meg a cél-értékeket, és többnyire
minősített többséggel megalkotott törvények tartalmazzák az
Alkotmányban meghatározott cél-értékekhez kötődő (azt
kiteljesítő, tartalmilag kibontó) eszköz-értékeket.
Az Alkotmány 62. § (1) bekezdésében, illetve 63. §
(1) bekezdésében foglalt gyülekezéshez, valamint egyesüléshez
való jog által hordozott cél-értékhez (gyülekezés, egyesülés
szabadsága) rendelt eszköz-értéket a cél-érték tartalmát
kibontó törvények határozzák meg.
Az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény a társadalmi
szervezet létrehozására, működésére vonatkozó törvényi
rendelkezések meghatározásán keresztül az Alkotmányban foglalt
cél-érték tartamát konkretizálja.
Az Alkotmány cél-értékként határozza meg a szociális
biztonsághoz való jogot ˙(Alkotmány 70/E. §) amely — az állam
objektív intézményvédelmi kötelezettségén keresztül
(társadalombiztosítás és szociális intézmények rendszereinek
fenntartása) — öregség, betegség, rokkantság, özvegység,
árvaság és önhibán kívül bekövetkező munkanélküliség esetén a
megélhetéshez szükséges szintű ellátást biztosítja a jogosultak
számára.
A cél-értékhez rendelt eszköz-értékeket (az intézmények
létrehozásának, működésének, az egyes ellátások igénybe
vételének feltételeit) az intézményekre vonatkozó törvényi és
egyéb jogszabályi rendelkezések fejtik ki.
Az Alkotmány normatív rendelkezései között olyan alapvető
alkotmányos értékeket (cél-értékeket) fogalmaz meg, mint a
köztársasági államforma (Alkotmány 1. §), az állam
függetlensége és a demokratikus jogállam [Alkotmány 2. §
(1) bekezdés].
Az Alkotmány 77. § (1) bekezdése rögzíti, hogy az Alkotmány a
Magyar Köztársaság alaptörvénye.
Az Alkotmány tartalmát tekintve egyike a legösszetettebb
(legkomplexebb) törvényeknek.
Az Alkotmányban a társadalmi rendre vonatkozó alkotmányi
rendelkezések mellett szervezeti, illetve az egyes alkotmányos
szervek jogköreit, hatásköreit rendező normák, valamint az
alkotmányos szervek egymáshoz való viszonyát szabályozó
eljárási természetű normák egyaránt megtalálhatók.
Az Alkotmány önálló fejezetben szabályozza azokat a normákat,
amelyek az állampolgárok alapvető alkotmányos jogait és az
állampolgári kötelezettségeket határozzák meg (Alkotmány XII.
fejezet).
Az Alkotmányban szereplő további normatípus az alkotmányos
célokat, elveket rögzítő normák csoportja.
Az Alkotmány 77. § (2) bekezdése értelmében az Alkotmány és
az alkotmányos jogszabályok mindenkire egyaránt kötelezőek.
Ebből következően az Alkotmány normatív rendelkezései, az
abban megjelenő alkotmányos értékek és ezen keresztül az
alkotmányos értékrend mindenkire — így a köztársasági elnökre
is — kötelező.
A köztársasági elnök alkotmányos jogállásából eredően —
figyelemmel az Alkotmány 77. § (2) bekezdésében foglalt
(általános) alkotmányos kötelezettségre is — köteles
biztosítani az alkotmányos értékrend érvényesülését, mely
kötelezettsége értelemszerűen fennáll a kitüntetési
előterjesztés tartalmi vizsgálata során is.
A köztársasági elnök mérlegelésen alapuló döntési jogkörét
fejezi ki az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdésében foglalt j)
pont, amely szerint a köztársasági elnök adományozza a
törvényben meghatározott címeket, érdemrendeket, kitüntetéseket
és engedélyezi viselésüket.
A törvényben meghatározott kitüntetések adományozása a
köztársasági elnöknek az Alkotmányban biztosított hatásköre,
ami valódi, érdemi döntési jogot jelent.
A köztársasági elnök az alkotmányos értékrend alkotmányos
mércéje alapján mérlegeli a kitüntetési előterjesztések
aláírását.
A köztársasági elnök alkotmányban biztosított hatásköre
érdemi döntési jogosultságot jelent, annak ellenére, hogy
döntése előterjesztéshez és az előterjesztő ellenjegyzéséhez
kötött.
Az Alkotmánybíróság ugyanakkor rámutat arra is, hogy az
alkotmányos értékrend olyan, térben és időben egyaránt kötött
értékrend, amelyet a mindenkori társadalmi, gazdasági, és
politikai rendszer (berendezkedés) határoz meg, és amelynek
alapvető értékeit az alkotmányozás során az Országgyűlés az
Alkotmányban fogalmazza meg.
Ebből következően az alkotmányos értékrend történelmi
koronként eltérő. Az egyes történelmi korszakokhoz, társadalmi
berendezkedésekhez — így a rendszerváltás előtti és a
rendszerváltás utáni társadalmi berendezkedéshez, a
diktatúrához és a demokratikus jogállamhoz kötődő alkotmányos
értékrendek — egymással össze nem egyeztethető értékrendeket
jelentenek.
Így például az 1989-es alkotmánymódosítás előtt a tulajdon
korlátozott volt, az alapvető termelési javak nem lehettek
magántulajdonban; a különböző szabadságjogok — így különösen a
szólás és véleménynyilvánítás szabadsága — a politikai
berendezkedésre hivatkozva korlátozottak voltak. A vezető
szerepet egy párt töltötte be, melynek hatalma
megkérdőjelezhetetlen volt, stb. Az 1989. utáni alkotmányos
értékrenddel mindezek kibékíthetetlen ellentétben állnak (ld.
az Alkotmánynak a tulajdont védő szabályai, a szabadságjogok
gyakorlásának biztosítása és védelme, a többpártrendszer
alkotmányi garanciái, stb.). Az 1989. október 23-i
alkotmánymódosítás — a számbeli teljes azonosság ellenére — a
Népköztársaság értékrendjének teljes tagadását jelenti a
Köztársaság értékrendje által.
A kitüntetési eljárás (adományozás) folyamatában valamennyi
résztvevő alkotmányos kötelessége a Magyar Köztársaság
alkotmányos értékrendjének, az ebben megjelenő elsődleges,
leszármaztatott (másodlagos) és a további (ezen értékekből)
levezetett értékek érvényesülésének a biztosítása és védelme, a
köztársaság értékrendjének érvényesítése a kitüntetések
adományozásakor.
A köztársasági elnök kötelezettsége, hogy a Magyar
Köztársaság alkotmányos értékrendjét érvényre juttassa; az
alkotmányos értékrend érvényesítéséért felelősség terheli.
A kitüntetések adományozásakor az államfő felelőssége úgy
konkretizálódik, hogy a kitüntetés adományozása nem sértheti a
Magyar Köztársaság alkotmányos értékrendjét.
Ebből következően, ha az a tevékenység, magatartás,
teljesítmény, amelyet az előterjesztő kitüntetésre érdemesnek
talál, ütközik az alkotmányos értékrendbe, az adományozás
ellentétes lenne az alkotmányos értékrenddel, így a
köztársasági elnök jogosult és egyben köteles is az aláírást
megtagadni.
9. Az Alkotmánybíróság hivatalból eljárva — a rendelkező rész
I./4. pontjában foglaltak szerint — megállapította, hogy az
Országgyűlés nem tett teljes körűen eleget az Alkotmány 30/A. §
(1) bekezdés j) pontjából eredő azon kötelezettségének, hogy a
kitüntetés-adományozás szabályait részletesen, az Alkotmány
2. § (1) bekezdésben foglalt jogállamiság, és az ennek részét
képező jogbiztonság követelményének megfelelően szabályozza.
Az Alkotmánybíróság ezzel összefüggésben rámutat: a
törvényalkotót széles körű döntési jog illeti meg abban a
kérdésben, hogy az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés j) pontjában
foglalt kitüntetések adományozására vonatkozó eljárási
szabályokat hogyan alakítja ki, ennek keretében a jelenlegi
törvényi és egyéb jogszabályi rendelkezésektől eltérő
szabályozást is alkothat.
Az Alkotmánybíróság ugyanakkor hangsúlyozza, hogy a
kitüntetés adományozására vonatkozó eljárási szabályoknak ki
kell elégíteniük az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt
jogállamiság részét képező jogbiztonság alkotmányi
követelményét; a kitüntetés-adományozás jogintézményének meg
kell felelnie a jogintézmények kiszámítható, előre látható és
biztonságos működésére vonatkozó alkotmányos követelménynek.
A jelenlegi szabályozás hiányosságai, így — többek között — a
kitüntetési előterjesztés előterjesztésére vonatkozó
formalizált rendelkezések hiánya, az előterjesztő és az
adományozó közötti döntési hatáskörök rendezetlensége, annak a
tisztázatlansága, hogy az előterjesztő milyen határidőn belül
köteles az előterjesztést a köztársasági elnöknek megküldeni, s
úgyszintén, hogy a köztársasági elnök milyen határidőn belül
köteles az előterjesztés aláírásáról (annak esetleges
megtagadásáról) döntést hozni, kiszámíthatatlanná teszik a
jogintézmény működését, ellehetetleníthetik az adományozási
folyamatban résztvevő egyes szereplők (így az előterjesztő,
vagy a köztársasági elnök) joggyakorlását.
A hiányzó eljárási szabályok mellett a törvényalkotónak felül
kell vizsgálnia, és biztosítania kell a kitüntetések
szabályozására vonatkozó, jelenleg hatályos törvényi és egyéb
jogszabályi rendelkezések Alkotmánnyal, és egymással fennálló
összhangját, ide értve a jogalkotásról szóló 1987. évi
XI. törvényben foglaltaknak megfelelő jogforrási (szabályozási)
szintek biztosítását is.
A kitüntetés adományozására irányadó, jelenleg hatályos
részletszabályok nem felelnek meg a jogforrási hierarchia
követelményének, több rendeleti szintre tartozó eljárási
részletszabály határozati szinten került szabályozásra.
A Kitv. 6/B. § b) pontja értelmében a miniszterelnök „az e
törvény, a Kormány, valamint a miniszterelnök által alapított
kitüntetések, díjak kezdeményezésének és adományozásának
általános szabályait rendeletben állapítja meg.” E kérdést
jelenleg részleteiben (nem teljes körűen és teljes mértékben
kielégítően) a Kitüntetési Bizottságról és az állami
kitüntetések adományozási rendjéről szóló 1130/2002. (VII. 24.)
Korm. határozat tartalmazza.
A KSzdtv. 8. § (3) bekezdése szerint: „A Díjra történő
javaslattétel, valamint az adományozás és visszavonás e
törvényben meg nem határozott szabályait a Kormány javaslatára
a köztársasági elnök hagyja jóvá.” A törvényben hivatkozott
szabályokat jelenleg a Kossuth- és Széchenyi-díj adományozási
szabályzatáról szóló 1101/1996. (X. 2.) Korm. határozat
tartalmazza, tehát a néhány meglévő, fontos szabályozási
részelem is kormányhatározati szinten van szabályozva.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság a rendelkező
részben foglaltak szerint határozott, azzal, hogy a
törvényalkotó számára határidőt szabott az alkotmányellenes
mulasztás megszüntetésére.
IV.
Az Alkotmánybíróság megvizsgálta a köztársasági elnök
Alkotmányban foglalt kegyelmezési jogkörének értelmezését kérő
indítványt is, és ahhoz kapcsolódóan az alábbiakat állapította
meg.
A köztársasági elnököt megillető, (egyéni) kegyelmezés
jogkörét az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés k) pontja
biztosítja, mely szerint a köztársasági elnök „gyakorolja az
egyéni kegyelmezés jogát”.
Az Alkotmány 30/A. § (2) bekezdése alapján e döntésének
érvényességéhez azonban a miniszterelnök vagy az illetékes
miniszter ellenjegyzése szükséges. Az Alkotmány nem tartalmaz
más rendelkezést a köztársasági elnök kegyelmezési jogkörére
vonatkozóan.
Az Alkotmánybíróság áttekintette, hogy a köztársasági elnököt
megillető egyéni kegyelmezési jog gyakorlására irányadó eljárás
— a vonatkozó jogszabályok alapján — a gyakorlatban hogyan
valósul meg.
A büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény (a
továbbiakban: Be.) 598. § (5) bekezdése közvetetten utal arra,
hogy az Alkotmány 30/A. § (2) bekezdésében meghatározott
ellenjegyző az igazságügyért felelős miniszter az Alkotmány
30/A. § (1) bekezdés k) pontja tekintetében, ezt a hatáskört
közvetlenül azonban az igazságügyi és rendészeti miniszter
feladat- és hatásköréről szóló 164/2006. (VII. 28.) Korm.
rendelet 8. § (5) bekezdése ruházza rá a miniszterre. E szerint
a köztársasági elnök kegyelmi döntéseit az igazságügyi és
rendészeti miniszter — az igazságügyért való felelőssége
körében — előkészíti és ellenjegyzi.
A Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvény a
kegyelmet büntethetőséget megszüntető okként [32. § c) pont],
büntetés végrehajtását kizáró okként [66. § c) pont], az
elítélt mentesítésének módjaként [101. § c) pont, valamint
106. §] nevesíti.
A Be. XXX. Fejezet III. címe rendelkezik a kegyelmi
eljárásról, a köztársasági elnök kegyelmezési jogkörének
gyakorlására vonatkozó eljárás szabályait az 597. §-598. §
tartalmazza. Eszerint „kegyelem iránti előterjesztést”
hivatalból vagy kérelemre a büntetőeljárás megszüntetésére a
vádirat benyújtásáig a legfőbb ügyész, azt követően az
igazságügyért felelős miniszter; a még végre nem hajtott
büntetés elengedésére vagy mérséklésére, illetve a büntetett
előélethez fűződő hátrányok alóli mentesítésre az igazságügyért
felelős miniszter tehet a köztársasági elnökhöz.
„Kegyelmi kérelmet” (ami a kérelemre meginduló kegyelmezési
eljárás alapja) a terhelt, a védő, valamint a terhelt
hozzátartozója nyújthat be. A büntetőeljárás megszüntetése
iránt kegyelmi kérelmet annál az ügyésznél, illetőleg
bíróságnál kell benyújtani, amely előtt az eljárás folyik, míg
a még végre nem hajtott büntetés elengedése vagy mérséklése,
illetőleg a büntetett előélethez fűződő hátrányok alóli
mentesítés iránt a kegyelmi kérelmet az első fokon eljárt
bíróságnál kell benyújtani. Az ügyész, illetőleg a bíróság a
kegyelmi eljárás során a terheltnek a kegyelmi döntéshez
szükséges személyes adatait beszerzi és kezeli [Be. 597. § (4)-
(5) bekezdése].
A büntetőügyekben hozott határozatok végrehajtása során a
bíróságokra és egyéb szervekre háruló feladatokról szóló
9/2002. (IV. 9.) IM rendelet 105. § (2) bekezdése a bíróság
által beszerzendő szükséges adatok körét a
környezettanulmányban, pártfogó felügyelői véleményben,
munkahelyi véleményben, erkölcsi bizonyítványban, a büntetés-
végrehajtási intézet véleményében, a rendelkezésre álló
egészségügyi dokumentumokban, korábbi ítélet kiadmányában
határozza meg. A kérelemhez csatolni kell továbbá a
büntetőügyben keletkezett azon iratokat, amelyek a kegyelmi
kérelem elintézéséhez szükségesek.
A „kegyelmi kérelem” iratainak előkészítését végző ügyészség
a legfőbb ügyészhez, a bíróságok pedig az igazságügyért felelős
miniszterhez terjesztik elő a döntéshez szükséges adatokat
tartalmazó iratokat, valamint a kegyelmi kérvényt [Be. 598. §
(1) bekezdése].
A legfőbb ügyész és az igazságügyért felelős miniszter a
„kegyelmi kérelmet” akkor is köteles a köztársasági elnökhöz
felterjeszteni, ha a „kegyelem gyakorlása iránt” nem tesz
előterjesztést [Be. 598. § (3) bekezdése]. A kegyelmi eljárás
minden esetben a kegyelmi döntésről szóló határozattal zárul,
melynek érvényességéhez az igazságügyért felelős miniszter
ellenjegyzése szükséges [Be. 598. § (4)-(5) bekezdése].
Az Alkotmánybíróság — áttekintve az Alkotmány vonatkozó
rendelkezéseit, valamint a hatályos jogszabályok alapján
kialakult gyakorlatot — megállapította, hogy az Alkotmány
30/A. § (1) bekezdés k) pontjában a köztársasági elnök részére
biztosított egyéni kegyelmezés jogának gyakorlása során a
köztársasági elnököt valódi döntési jog illeti meg abban a
tekintetben, hogy az akár hivatalból, akár kérelemre indult
kegyelmezési eljárásban kegyelemben részesíti-e a kegyelmi
kérelemben megnevezett személyt vagy sem. Döntésében
kifejezésre juttathat méltányossági, humanitárius és saját
értékrendjéből fakadó erkölcsi szempontokat is.
Ennek a döntésének egyedüli korlátját az igazságügyért
felelős miniszter ellenjegyzési joga jelenti abban az
értelemben, hogy a köztársasági elnöki döntés érvényességi
feltétele a miniszteri ellenjegyzés. A köztársasági elnököt
tehát nem köti az, hogy a kegyelmi eljárás előkészítő
szakaszában eljáró legfőbb ügyész, illetve az igazságügyért
felelős miniszter tesz-e előterjesztést a kegyelem (gyakorlása)
iránt; ilyen előterjesztés hiányában is, a kegyelmi kérelem
alapján gyakorolhatja a kegyelmezési jogát, míg a kegyelmi
előterjesztés esetén is dönthet úgy, hogy nem ad egyéni
kegyelmet.
Az ellenjegyző (az igazságügyért felelős) minisztert viszont
abban a tekintetben illeti meg valódi mérlegelési és döntési
jog, hogy a köztársasági elnök kegyelmi döntésről szóló
határozatát ellenjegyzi-e vagy sem.
A köztársasági elnök a kegyelem iránti előterjesztésen
keresztül (annak megléte, illetve hiánya által) nem kötelezhető
arra, hogy kegyelmet gyakoroljon, illetve azt megtagadja,
diszkrecionális jogkörben, előterjesztéshez nem kötve
gyakorolja e jogkörét.
A köztársasági elnök e diszkrecionális jogkörének
korlátlanságát az Alkotmánybíróság a 31/1997. (V. 6.) AB
határozatában már kimondta, utalva arra, hogy az egyéni
kegyelem megadása esetén az államfő az állam büntető igényéről
mond le. (ABH 1997, 154, 155, 157.)
Ugyanakkor az igazságügyért felelős miniszter sem kötelezhető
arra, hogy a köztársasági elnök kegyelmi döntésről szóló
határozatát automatikusan ellenjegyezze; őt az ellenjegyzés
vagy annak megtagadása kérdésében illeti meg döntési jog.
A jelen határozat Magyar Közlönyben történő közzététele az
Abtv. 51. § (2) bekezdésén alapul.
Dr. Bihari Mihály
az Alkotmánybíróság elnöke,
előadó alkotmánybíró
Dr. Balogh Elemér Dr. Bragyova András
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Holló András Dr. Kiss László
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter Dr. Kukorelli István
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás Dr. Lévay Miklós
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter Dr. Trócsányi László
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kiss László alkotmánybíró különvéleménye
1. A határozat rendelkező része II. pontjában írt — a
köztársasági elnök egyéni kegyelem gyakorlására irányuló jogát
érintő — megállapítással egyetértek. Ennek megfelelően magam is
hangsúlyozom, hogy a köztársasági elnököt az egyéni kegyelem
gyakorlását magában foglaló eljárás során érdemi döntési jogkör
illeti meg abban a tekintetben, hogy kegyelmezési jogával kíván-
e élni vagy sem.
2. Nem értek egyet ugyanakkor a határozat 1., 2., 3.
pontjában írtakkal, mivel úgy vélem, hogy a felmerülő probléma
kiküszöböléséhez a Magyar Köztársaságban csak a törvényi
szabályozás nyújthat alkotmányjogi szempontból megfelelő
megoldást. Azaz: minden arra irányuló törekvés, hogy pontosan
meghatározható legyen azoknak az okoknak a köre, amelyek
fennállása esetén a köztársasági elnök megtagadhatja adott
személy esetében a kitüntetés adományozását, nem az
alkotmányértelmezés, hanem a jogalkotás fogalmi körébe
tartozik, így kívül esik az Alkotmánybíróság hatáskörén.
Álláspontom elvi alapja megegyezik dr. Kilényi Géza, dr.
Schmidt Péter és dr. Vörös Imre alkotmánybírók 48/1991. (IX.
26.) AB határozathoz fűzött különvéleményében
megfogalmazottakkal. A kitüntetések köztársasági elnök általi
adományozására nézve is irányadó a hivatkozott alkotmánybírók
véleménye:
„A nemzetközi jogösszehasonlításból az a megállapítás adódik,
hogy nem tartalmaznak erre vonatkozó szabályt más országok
alkotmányai sem. Az utóbbinak az a magyarázata, hogy egyfelől
az említett országokban rendszerint ugyanaz a politikai erő
állítja a köztársasági elnököt és a kormányfőt, s ez okból
eleve kisebb a kinevezési jogkörrel kapcsolatos konfliktus-
veszély, másfelől pedig a több évtizedes — esetenként
évszázados — politikai kultúra által kialakított közjogi
szokások segítenek áthidalni az esetleges nézetkülönbségeket.”
(ABH 1991, 240.)
Sajnálatos, hogy a magyar rendszerváltás óta eltelt 17
esztendő alatt nem alakult ki a kitüntetések köztársasági elnök
általi adományozása terén a Kormány és a köztársasági elnök
között a jogállamiság elvének megfelelő gyakorlati
együttműködés.
Jogállamunk a hatalommegosztás elvén alapul. A
hatalommegosztás viszont akkor érvényesülhet hatékonyan, ha
annak résztvevői elválasztott feladat- és hatáskörükben
intézményesen együtt is működnek.
„A jogállamiság elvéből [Alkotmány 2. § (1) bekezdés] is
következik az Alkotmányban szabályozott szerveknek az a
kötelessége, hogy alkotmányos jelentőségű hatásköreiket,
feladataik teljesítését kölcsönösen segítve, együttműködve
gyakorolják.” [8/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 54.]
Az alkotmányértelmezési indítvány nyomán eldöntésre váró
alapkérdés itt is az volt, hogy az Alkotmány által
szabályozatlanul hagyott probléma megoldható-e az
alkotmányértelmezés keretei között, avagy törvényi
szabályozásra lenne-e szükség.
Álláspontom szerint a jelen esetben is kizárólag a törvényi
szabályozás pontosítása nyújthat alkotmányjogi szempontból
megnyugtató megoldást.
3. Mint fentebb hangsúlyoztam: a kitüntetések adományozása
körüli problémákat alapvetően az Alkotmányban szabályozott
szervek (Kormány, köztársasági elnök) közötti kölcsönös
együttműködésnek kellene eliminálnia. Ennek eléggé nem
kritizálható hiányában a jogi (törvényi) szabályozás
egyértelműbbé, pontosabbá tételének igénye vethető fel. Azaz:
jóllehet a köztársasági elnök indítványa alkotmányértelmezést
vár az Alkotmánybíróságtól, ez utóbbi mégis legfeljebb addig
mehet (mehetett volna) el, hogy mulasztásban megnyilvánuló
alkotmányellenességet állapít meg. Ennek alapja az, hogy a
törvényhozó a Kitv.-ben nem gondoskodott maradéktalanul azoknak
az eljárási (előzetes véleményezési, egyeztetési) szabályoknak
a megalkotásáról, amelyek biztosíthatnák az Alkotmány 30/A. §
j) pontjában írt rendelkezés [A köztársasági elnök … „j)
adományozza a törvényben meghatározott címeket, érdemrendeket,
kitüntetéseket és engedélyezi viselésüket”] végrehajtását.
A kitüntetések (címek, érdemrendek), köztársasági elnök
általi — Alkotmányban biztosított — adományozását megnehezíti
tehát az a körülmény, hogy a Kitv. nem határozza meg
hiánytalanul az előkészítési eljárás rendjét. „Az
Alkotmánybíróság gyakorlata szerint mulasztásban megnyilvánuló
alkotmánysértés megállapítható akkor is, ha az adott kérdés
tekintetében van ugyan szabályozás, de az Alkotmány által
megkívánt jogszabályi rendelkezés hiányzik [22/1995. (III. 31.)
AB határozat, ABH 1995, 108, 113.], és akkor is, ha a jogalkotó
nem megfelelő tartalommal szabályozott és ezáltal
alkotmányellenes helyzet állt elő.” [15/1998. (V. 8.) AB
határozat, ABH 1998, 132, 138-139.; 25/2003. (V. 21.) AB
határozat, ABH 2003, 328, 343.]
Budapest, 2007. július 3.
Dr. Kiss László
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István alkotmánybíró különvéleménye
A rendelkező rész I. 2. és 3., valamint II. pontjával —
figyelembe véve a köztársasági elnök jogkörét és jogállását
értelmező korábbi alkotmánybírósági határozatokban
kifejtetteket — nem értek egyet.
1. Az indítványozó köztársasági elnök álláspontja szerint a
kitüntetés-adományozás jogkörének értelmezéséhez az Alkotmány
29. § (1) bekezdésének azon két kitétele szolgálhat
kiindulópontként, miszerint a köztársasági elnök kifejezi a
nemzet egységét, valamint hogy őrködik az államszervezet
demokratikus működése felett. Ezek egymásra vonatkoztatott
értelmezésével lehet meghatározni a köztársasági elnök
mérlegelési jogkörét a kitüntetés-adományozás során.
A határozat megállapítja, hogy az Alkotmány 29. § (1)
bekezdése nem „szolgálhat alkotmányos mércéül” a kitüntetési
előterjesztés aláírásának, illetve megtagadásának, ezt azzal
indokolja, hogy a köztársasági elnök kitüntetés-adományozási
hatáskörének gyakorlása nincs közvetlen kihatással az
államszervezet demokratikus működésére.
Álláspontom szerint az Alkotmány 29. § (1) bekezdése nem
zárható ki teljes egészében a köztársasági elnök kitüntetési
hatásköre értelmezéséből. Bár az Alkotmány 29. § (1)
bekezdésének azon kitétele, miszerint az államfő „kifejezi a
nemzet egységét” nem biztosít a köztársasági elnök számára
mérlegelési jogot a kitüntetés-adományozási hatáskör gyakorlása
során, a köztársasági elnök feladat-meghatározását („őrködik az
államszervezet demokratikus működése felett”) a hatáskör-
értelmezés alapjaként kell figyelembe venni.
Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során a köztársasági
elnök egyes hatásköreinek értelmezésekor minden esetben az
Alkotmány 29. § (1) bekezdéséből indult ki. Ahogyan a 48/1991.
(IX. 29.) AB határozat fogalmazott: az Alkotmány 29. § (1)
bekezdését „az egyes köztársasági elnöki hatáskörök
értelmezésénél alapul kell venni”. (ABH 1991, 217, 228.) Az
Alkotmány 29. § (1) bekezdése ugyanis a köztársasági elnök
alkotmányos jogállását, az államszervezeti rendszerben
elfoglalt helyét határozza meg. Az elnöki hatáskörök
gyakorlásának keretei, korlátai éppen ezért az Alkotmány 29. §
(1) bekezdése alapján állapíthatók meg. A köztársasági elnök
jogállása alapját képező „őrködik az államszervezet
demokratikus működése felett” kitétel tehát az alkotmányos rend
védelmének speciális, a köztársasági elnök alkotmányos
jogállásához igazodó formája, amely egyúttal iránymutatásként
is szolgál egyes jogkörei gyakorlása során.
Miután a köztársasági elnök hatáskör-gyakorlása minden
esetben egy döntési láncolatba illeszkedik, a köztársasági
elnök valamennyi hatásköre révén részt vesz az államszervezet
demokratikus működésének fenntartásában. A 8/1992. (I. 30.) AB
határozat így fogalmazott: „Az »őrködés« nem korlátozódik tehát
krízishelyzetek feloldására, hanem része az államügyek szokásos
menetének, s benne a köztársasági elnök saját joggyakorlásának
is”. (ABH 1992, 51, 54.) Őrködési feladata ezért a szimbolikus
és az ügyek hétköznapi menetébe illeszkedő hatáskörein
keresztül éppúgy megvalósul, mint a más intézmények
döntéseinek, működésének korrekcióját, az államügyek normális
menetéből kizökkent államszervezeti működés helyreállítását
célzó hatásköreinél.
2. Értelmezésem szerint önmagában az Alkotmány 30/A. § (1)
bekezdés j) pontja alapján — az Alkotmány más rendelkezéseinek
figyelmen kívül hagyásával — nem lehet arra a következtetésre
jutni, hogy a köztársasági elnök kitüntetés-adományozási
hatásköre „tartalmi, érdemi hatáskör”.
A köztársasági elnök kitüntetés-adományozási hatásköre
értelmezése során sem lehet eltekinteni attól, hogy döntése egy
döntési láncolatba illeszkedik, amiből következően a
köztársasági elnök soha nem lehet „ura” a kitüntetés-
adományozásnak. A döntéshozatali folyamatban jogállásának
megfelelően vesz részt, ami az Alkotmány értelmében kizárja,
hogy saját szabad mérlegelése alapján határozza meg a
kitüntetésben részesülők körét. Ez mindenek előtt azt jelenti,
hogy a köztársasági elnök nem rendelkezik alkotmányos döntési
hatáskörrel arra, hogy az ellenjegyzőre rákényszerítse
akaratát. Ugyanakkor az ellenjegyzés funkciója nem csupán
„eljárási korlát” biztosítása a köztársasági elnök döntésével
szemben. Az ellenjegyzéshez kötött hatáskörök tekintetében az
ellenjegyzés a köztársasági elnöki jogállás lényeges eleme, és
a döntés érvényességi kelléke. E hatásköreinek gyakorlása során
az ellenjegyzés biztosítja a köztársasági elnök politikai
felelőtlenségét, amelyet az Alkotmány 31/A. § (1) bekezdése
deklarál. Emellett az ellenjegyzés azt is biztosítja, hogy a
köztársasági elnök döntéseiért az Országgyűlés előtt az
ellenjegyző felelősséget vállaljon.
A köztársasági elnöknek az Alkotmány 31/A. § (1) bekezdésében
meghatározott politikai felelőtlensége azonban nemcsak az
ellenjegyzéshez kötött hatáskörei tekintetében áll fenn. A
köztársasági elnök politikai felelőtlensége jogállásának
lényeges elemét képezi, s valamennyi döntésénél érvényesül.
Ebből következően a köztársasági elnök semelyik döntéséért, így
az önálló politikai döntésekért sem viseli a politikai
felelősséget.
3. A köztársasági elnök kitüntetés-megtagadási hatáskörét —
hasonlóan a kinevezés-megtagadási hatásköréhez — az Alkotmány
nem tartalmazza. Így annak megállapítására alkotmány-értelmezés
útján, csak megfelelő súlyú alkotmányos indokok alapján, a
köztársasági elnök jogállására figyelemmel van lehetőség.
A határozat a jogalkotó által a kitüntetési jogszabályokban
meghatározott érdemességi feltételekből, mint „alkotmányos
értékekből” és az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés j) pontjából
vezeti le, hogy a köztársasági elnök jogosult a kitüntetés
megtagadására.
A kitüntetés adományozását megtagadó döntés a határozatból
következően az ügy érdemére vonatkozó végleges döntés, amit a
köztársasági elnök ellenjegyzés nélkül gyakorol. Mivel az
önálló politikai döntések is az ügy érdemére vonatkozó,
végleges, ellenjegyzés hiányában gyakorolt döntések, ebben a
tekintetben a kitüntetés-megtagadás az önálló politikai
döntésekkel azonos természetű.
Az önálló politikai döntési jogkörök gyakorlása azonban az
Alkotmánybíróság korábbi értelmezései alapján rendkívül szűk
körben lehetséges, akkor, ha az államszervezet súlyos zavara
állt be, vagy annak veszélye áll fenn. Az önálló politikai
döntések gyakorlását éppen azért kötötte ezekhez a szigorú — az
Alkotmány 29. § (1) bekezdéséből levezethető — feltételekhez az
Alkotmánybíróság korábbi döntéseiben, mert a köztársasági elnök
ilyen esetben ellenjegyzés nélkül, az ügy érdemére vonatkozó
döntést hoz, amelyért senki nem vállalja a politikai
felelősséget. A kitüntetés-megtagadásának feltétele a határozat
szerint nem az államszervezet demokratikus működésének súlyos
zavara, hanem a kitüntetési jogszabályokban meghatározott
„értékek” sérelme.
A többségi álláspont szerinti kitüntetés-megtagadás
gyakorlásának feltétele az Alkotmány 29. § (1) bekezdésére
vissza nem vezethető, és így az Alkotmány konkrét
rendelkezésével összefüggésbe nem hozható szempont, nevezetesen
az „alkotmányos értékrend védelme”. Ezzel meglátásom szerint
egy érdemi alkotmányos korlátok nélküli politikai döntési jog
jön létre.
Álláspontom szerint a köztársasági elnök bármely hatáskörének
ilyen felfogása ellentétes az Alkotmány 29. § (1) bekezdésében
foglalt köztársasági elnöki jogállással, amelynek lényege, hogy
bár a köztársasági elnök nincs minden tekintetben az
előterjesztéshez kötve, azt csak meghatározott szűk körben
vizsgálhatja felül. Ennek az az oka, hogy akkor, amikor a
köztársasági elnök a döntéshozatalt megtagadja, e döntéséért
egy szerv sem viseli a politikai felelősséget.
Fontosnak tartom külön hangsúlyozni, hogy alkotmányos
rendszerben a politikai felelősségvállalás hiánya mindig
kivételes, és kizárólag akkor fordulhat elő, ha azt a
körülmények rendkívüli jellege indokolttá teszi. Éppen ezért a
köztársasági elnök az ügy érdemére vonatkozó, végleges és
ellenjegyzéshez nem kötött hatásköreivel, amelyekért senki nem
viseli a politikai felelősséget, csak rendkívüli körülményekre
tekintettel: kizárólag az államszervezet demokratikus
működésének súlyos zavara esetén élhet. Minden más esetben
alkotmányosan nem indokolható — és az Alkotmány 29. §
(1) bekezdésében foglalt jogállásával, és tágabb értelemben a
jogállamisággal, a hatalommegosztással és a parlamentáris
kormányformával ellentétes —, hogy a köztársasági elnök ilyen
érdemi politikai döntési jogot kapjon.
4. Álláspontom szerint kizárólag a köztársasági elnök
kitüntetési hatáskörét szabályozó 30/A. § (1) bekezdés j)
pontja alapján nem lehet arra a következtetésre jutni, hogy a
köztársasági elnöknek az Alkotmány 29. § (1) bekezdésében
foglalt jogállástól függetlenül volna feladata „az alkotmányos
értékrend védelme”.
Az alkotmányos értékrend létét én magam sem vitatom, és
védelmét a legfontosabb feladatok egyikének tartom. Úgy vélem
azonban, hogy helytálló az Alkotmánybíróság korábbi gyakorlata,
miszerint az alkotmányosságot és jogszerűséget a köztársasági
elnök általánosságban biztosítja, az államszervezet
demokratikus működésének fenntartása során. Az Alkotmány elvont
értékrendjének védelme nem specifikusan a köztársasági elnök
feladata: a jogállamiság és az alkotmányosság védelme
valamennyi alkotmányos intézmény kötelezettsége. Ezt a
kötelezettséget a köztársasági elnök esetében az Alkotmány 29.
§ (1) bekezdése nevesíti.
Az alkotmányosság köztársasági elnök általi védelme tehát a
köztársasági elnök jogállásának része, nem pedig az államfő
jogállásától függetlenül létező, az egyes köztársasági elnöki
hatáskörökből levezethető feladat.
A határozat a köztársasági elnök által védendő alkotmányos
értékrendet a „jogalkotó által jogszabályokban meghatározott
értékekből” vezeti le, s megállapítja, hogy a kitüntetési
jogszabályokban található érdemességi feltételek olyan értékek,
amelyek „a Magyar Köztársaság alkotmányos értékrendjének részét
képezik”. Ezzel a jogalkotó által bármely kitüntetési
jogszabályban meghatározott érdemességi feltételt az Alkotmány
szintjére emel. Ugyanakkor a köztársasági elnök kitüntetés-
megtagadási hatáskörét és gyakorlásának feltételeit nem az
Alkotmány, hanem a kitüntetési törvényekben foglalt érdemességi
feltételekre alapozva állapítja meg, s a köztársasági elnök
feladatkörébe utalja annak védelmét.
Az Alkotmány értelmezni kért 30/A. § (1) bekezdés j) pontja
szerint a köztársasági elnök a törvényben meghatározott
címeket, érdemrendeket, kitüntetéseket adományozza. Álláspontom
szerint a köztársasági elnök őrködési feladata csak a
kitüntetési jogszabályok megsértésével történt
előterjesztésekkel szemben nyújt eszközt számára, így csak a
jogszabálysértő előterjesztések teljesítését tagadhatja meg. Ez
az érdemességi feltételek tekintetében a jogalkotó által
meghatározott feltételekkel nyilvánvalóan ellentétes
előterjesztések megtagadására ad jogot és kötelezettséget a
köztársasági elnöknek.
5. Az indokolás alapján a kitüntetés-megtagadó döntés
következményei sem egyértelműek. Ha ugyanis egy személy
kitüntetését a köztársasági elnök arra tekintettel tagadja meg,
hogy az adott személy kitüntetése az alkotmányos értékrendet
sérti, kérdés, hogy az adott személy előterjeszthető-e újra, és
ha igen, mikor és milyen feltételekkel terjeszthető elő újból
kitüntetésre. Feltételezhető ugyanis, hogy ha egy adott személy
kitüntetése az „alkotmányos értékrendet” sértené, ez olyan
kizáró ok, ami nem orvosolható.
Az általam kifejtettek szerint a köztársasági elnök csak a
kitüntetési jogszabályok megsértésére tekintettel tagadhatná
meg az előterjesztés teljesítését. Ebből az következik, hogy az
előterjesztés hibája orvosolható. Így a köztársasági elnök
általi kitüntetés-megtagadást követően akár ugyanarra a
személyre vonatkozóan is lehet kitüntetési előterjesztést
tenni, feltéve, hogy a jelölttel szemben a kitüntetés
jogszabályi feltételei teljesülnek.
6. Fontosnak tartom hangsúlyozni végül, hogy miután a
kitüntetés adományozás több szerv együttes döntése alapján
születik, a döntéshozatalban résztvevő intézmények
mindegyikének úgy kell eljárnia a döntéshozatal során, hogy a
döntéshozatal megtagadására (akár a köztársasági elnök, akár az
ellenjegyző részéről) lehetőség szerint ne kerüljön sor. A
köztársasági elnök, mint államfő jogállásához, funkciójához
olyan, az Alkotmányban kifejezetten fel nem sorolt alkotmányos
eszközök is kapcsolódnak, amelyek elsődlegesen azt szolgálják,
hogy pártatlan őrködési feladatát hatékonyabban ellássa, még
mielőtt a döntéshozatal megtagadására vonatkozó jogával, mint
végső eszközzel élne. Az államszervezeti intézmények közötti
együttműködési kötelezettség elsősorban azt hivatott
biztosítani, hogy az olyan típusú döntések meghozatalát, mint a
kitüntetés megtagadása, megelőzze.
7. Az államfő kegyelmi jogkörével kapcsolatban ismét utalok
arra, hogy az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint „[a]
köztársasági elnök jogkörét érintő alkotmányértelmezésnek a
köztársasági elnök jogállásából kell kiindulnia”. [36/1992.
(VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 207, 211.] A köztársasági
elnök kegyelmi hatáskörének tartalma ezért megítélésem szerint
nem a hatályos jogszabályok, vagy az eddig kialakult
jogalkalmazói gyakorlat, hanem az Alkotmány 29. § (1) bekezdése
alapján állapítható meg. Így annak értelmezésbe történő
bevonása az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés k) pontja esetében
sem mellőzhető.
Budapest, 2007. július 3.
Dr. Kukorelli István
alkotmánybíró
A különvéleményhez csatlakozom:
Dr. Bragyova András
alkotmánybíró
A különvéleményhez csatlakozom, az alábbi megjegyzésekkel:
1. Az Alkotmány 30. § (1) bekezdés j) pontja meghatározza a
köztársasági elnök döntési szabadságát. Az alkotmányi
felhatalmazáson alapuló törvényi szabályozásból következően a
köztársasági elnök kitüntetés-adományozási hatásköre e törvényi
szabályozás kereteiben — az alaki és tartalmi jogi feltételek
vizsgálatában — érvényesül.
2. Az általános mozgástér — a törvényben foglalt érdemességi
feltételek ellenőrzése — azonban nem jelent kizárólagosságot.
Az Alkotmány 29. § (1) bekezdésének második fordulatában
megfogalmazott általános feladat-meghatározásból, a
köztársasági elnök „őrködési feladatából” nem hiányozhat az
Alkotmány értékrendjének őrzési feladata sem.
Tekintettel arra, hogy a 29. § (1) bekezdését az egyes
köztársasági elnöki hatáskörök „értelmezésénél kell alapul
venni” [48/1991. (IX. 26.) AB határozat, ABH 1991, 217, 228.] —
s így nyilvánvalóan a kitüntetés adományozási hatáskör
értelmezésénél is — valamint arra is figyelemmel, hogy az
Alkotmány 29. § (1) bekezdésében megfogalmazott „őrködési”
feladat nem korlátozódik krízishelyzetek feloldására, hanem „…
része az államügyek szokásos menetének, s benne a köztársasági
elnök saját joggyakorlatának is” [8/1992. (I. 30.) AB
határozat, ABH 1992, 51, 54.], ezért nem zárható ki, hogy
normatív szinten az Alkotmánnyal koherens érdemességi
kritériumok konkrét esetben — a kitüntetésre javasolt
személy(ek) viszonyában — nincsenek nyilvánvalóan összhangban
az Alkotmány alapelveivel, értékrendjével. A köztársasági elnök
ilyen kivételes helyzetben is megtagadhatja az előterjesztés
teljesítését.
3. A köztársasági elnök alkotmányi értékrend-őrző
tevékenységét a fentiek szerint nem elvitatva kell
megjegyeznem, hogy mindez nem írja át az alkotmányos szervek
egymáshoz viszonyított közjogi pozícióját. Az Alkotmány
értékrendjének őrzése elsősorban az Alkotmány hiteles
értelmezése útján, az alkotmánybírósági hatáskörök
gyakorlásában bontakozik ki a maga teljességében.
Budapest, 2007. július 3.
Dr. Holló András
alkotmánybíró
. |