English
Hungarian
Ügyszám:
.
282/G/2006
Előadó alkotmánybíró: Bihari Mihály Dr.
.
Az indítvány lényege:
.
A döntés száma: 47/2007. (VII. 3.) AB határozat
.
ABH oldalszáma: 2007/620
.
A döntés kelte: Budapest, 07/03/2007
.
.

.
A döntés szövege (pdf):
    .
    A döntés szövege:
    .
    A döntés szövege:
                       A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
       
       Az       Alkotmánybíróság      a      köztársasági       elnök
      alkotmányértelmezésre  irányuló  indítványa  tárgyában  —   dr.
      Bragyova  András,  dr. Holló András, dr.  Kiss  László  és  dr.
      Kukorelli István alkotmánybírók különvéleményével — meghozta az
      alábbi
       
                               határozatot:
       
                                    I.
       
       1.  Az  Alkotmánybíróság megállapítja,  hogy  az  Alkotmány  a
      köztársasági elnök hatásköreit meghatározó 30/A. § (1) bekezdés
      j)  pontjában  szabályozza  a  köztársasági  elnök  kitüntetés-
      adományozási és –viselésének engedélyezési jogát. Ennek keretén
      belül   —   a  jelenleg  hatályos  szabályozás  alapján   —   a
      köztársasági elnököt valódi döntési — kitüntetés-adományozási —
      jogkör  illeti meg az erre irányuló eljárás során, mely döntési
      jogköre azonban nem korlátlan.
       Az  Alkotmány  30/A.  §  (1)  bekezdés  j)  pontjában  foglalt
      „törvényben meghatározott” alkotmányi fordulat arra utal,  hogy
      a  törvényalkotó  törvényi szinten szabályozza  a  kitüntetések
      (címek,   érdemrendek)  alapítását,  meghatározását,   valamint
      részletes  adományozási  eljárását, és  az  Alkotmány  30/A.  §
      (1)  bekezdés  j)  pontja ezeknek az állami  kitüntetéseknek  a
      köztársasági  elnök  általi adományozásáról  rendelkezik.  Erre
      tekintettel  az  Alkotmánybíróság határozata meghozatala  során
      figyelembe  vette  a hatályos törvényi szabályozást  is.  Ennek
      alapján   a   kitüntetés-adományozás  döntési  folyamatában   a
      köztársasági  elnök jogkörének korlátját jelenti  egyrészt  az,
      hogy a kitüntettek személyi körére más (a miniszterelnök vagy a
      miniszter)  tesz  előterjesztést, másrészt, hogy  az  Alkotmány
      30/A.  §  (2) bekezdése alapján kitüntetés-adományozási jogköre
      ellenjegyzéshez  kötött.  Figyelemmel  arra,  hogy  a  jelenleg
      hatályos  törvényi szabályozás, és az eddig kialakult gyakorlat
      alapján  a kitüntetett személyére vonatkozó előterjesztés  joga
      nem  illeti meg a köztársasági elnököt, ezért döntési joga  nem
      terjed  ki  arra,  hogy az előterjesztésben  meg  nem  nevezett
      személynek kitüntetést adományozzon. Ezt az előterjesztő  azzal
      akadályozhatja  meg,  hogy  megtagadja  a  köztársasági   elnök
      kitüntetés-adományozási   döntésének   ellenjegyzését.   Mindez
      eljárási  szempontból  korlátját képezi  a  köztársasági  elnök
      kitüntetés-adományozási jogkörének.
       
       2.   A   kitüntetések   adományozásának  feltételeiről   szóló
      törvények,  illetve a kitüntetéseket alapító egyéb jogszabályok
      határozzák  meg azt, hogy mely értékeket ismer el  a  jogalkotó
      olyannak,  amely  alapján  kitüntetések  adományozhatók.   Ezen
      értékek a Magyar Köztársaság alkotmányos értékrendjének szerves
      részét  képezik.  A  kitüntetés alapjául szolgáló  értékek  egy
      része az Alkotmányban megfogalmazott, nevesített érték, vagy az
      abból   levezetett  érték.  A  kitüntetésre   való   érdemesség
      meghatározásakor   a   legfőbb  mérce  a   Magyar   Köztársaság
      alkotmányos   értékrendje.   Az   alkotmányos   értékrend    az
      Alkotmányban, mint normában megjelenő, illetve az  Alkotmányból
      levezethető   értékek  összessége.  Ennek  az  értékrendnek   a
      kitüntetés-adományozási eljárásban is feltétlenül érvényesülnie
      kell.
       A  Magyar Köztársaság alkotmányos értékrendjébe ütköző,  attól
      eltérő  értékrend  alapján való kitüntetési előterjesztés  vagy
      adományozás  —  az alkotmányos értékek sérelme következtében  —
      ellentétes  az Alkotmánnyal. Mind a kitüntetésre előterjesztést
      tevőknek,   mind  a  köztársasági  elnöknek  joga   és   egyben
      kötelessége, hogy a Magyar Köztársaság alkotmányos értékrendjét
      tiszteletben   tartsa,   a  kitüntetési   eljárásban   érvényre
      juttassa,  és  érvényesülését biztosítsa. A köztársasági  elnök
      ezen  feladat- és hatásköre természetszerűleg kiterjed arra  az
      esetre  is,  amikor  a  kitüntetés-adományozási  eljárásban  az
      Alkotmány  30/A. § (1) bekezdésének j) pontjában  meghatározott
      hatáskörét gyakorolja, amely alapján a törvényben meghatározott
      címeket,   érdemrendeket,  kitüntetéseket  adományozza   és   a
      külföldi állami kitüntetések viselését engedélyezi.
       
       3.  A  köztársasági  elnöknek  az  Alkotmányban  meghatározott
      kitüntetés-adományozási  hatásköre  tartalmi,  érdemi   döntési
      jogot  foglal  magában, amely a Magyar Köztársaság  alkotmányos
      értékrendjének  érvényre  juttatásán,  illetve  az  alkotmányos
      értékrendet  sértő  előterjesztések elfogadásának  megtagadásán
      keresztül   fejeződik  ki.  A  Magyar  Köztársaság  alkotmányos
      értékrendjébe  ütköző  kitüntetési  előterjesztés   kapcsán   a
      köztársasági  elnök  joga,  hogy  —  indokai  közlésével  —  az
      előterjesztést   ne   írja  alá,  a  kitüntetés   adományozását
      megtagadja.   A   kitüntetés-adományozás,   illetve    –viselés
      engedélyezésének   megtagadása  ebben  az  esetben   a   Magyar
      Köztársaság alkotmányos értékrendjének a védelmét szolgálja.
       
       4.  Az  Alkotmánybíróság — hivatalból eljárva —  megállapítja,
      hogy  az  Országgyűlés  nem  tett teljes  mértékben  eleget  az
      Alkotmány  30/A.  §  (1) bekezdésének j) pontjából  adódó  azon
      kötelezettségének,  hogy  a  kitüntetés-adományozás  szabályait
      részletesen,   az  Alkotmány  2.  §  (1)  bekezdésébe   foglalt
      jogállamiság,  jogbiztonság  követelményének  megfelelő   módon
      szabályozza. Így nem került sor annak meghatározására sem, hogy
      az   előterjesztő  milyen  határidőig  köteles   megküldeni   a
      kitüntetési  előterjesztést a köztársasági  elnöknek,  illetve,
      hogy  a  köztársasági  elnöknek  milyen  határidőn  belül  kell
      nyilatkozni az esetleges érdemességi (az alkotmányos  értékrend
      sérelmén   alapuló)   kifogásáról  és  annak   indokairól.   Az
      Alkotmánybíróság  felhívja az Országgyűlést, hogy  szabályozási
      kötelezettségének 2007. december 31. napjáig tegyen eleget.
       
                                    II.
       
       Az   Alkotmánybíróság  megállapítja,  hogy  az   Alkotmány   a
      köztársasági elnök hatásköreit meghatározó 30/A. § (1) bekezdés
      k)  pontjában szabályozza a köztársasági elnök egyéni  kegyelem
      gyakorlására irányuló jogát. Ennek keretén belül a köztársasági
      elnököt  az  erre irányuló eljárás során valódi döntési  jogkör
      illeti meg abban a tekintetben, hogy kegyelmezési jogával kíván-
      e   élni   vagy  sem.  Az  előkészítő  eljárásban  a   kegyelem
      gyakorlására  vagy  megtagadására vonatkozó  előterjesztések  a
      köztársasági  elnököt nem kötik. A köztársasági  elnök  döntési
      jogköre  azonban  nem  korlátlan, mivel kegyelmi  határozatának
      érvényességéhez  ellenjegyzés  szükséges.  Az  ellenjegyzőt  az
      ellenjegyzés  vagy  annak megtagadása tekintetében  illeti  meg
      valódi döntési jog.
       
       Az  Alkotmánybíróság  ezt a határozatát  a  Magyar  Közlönyben
      közzéteszi.
                                   Indokolás
         
                                      I.
         
         A  köztársasági elnök az Alkotmánybíróságról szóló  1989.  évi
        XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. § g) pontja és 21.  §
        (6)  bekezdés  b)  pontja  alapján az  Alkotmány  értelmezésére
        terjesztett elő indítványt.
         
         1.  A köztársasági elnök az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés  j)
        pontjában foglalt jogköréhez kapcsolódóan annak az értelmezését
        kérte, hogy a kitüntetés-adományozási jogköre gyakorlása  során
        milyen  szempontok alapján jogosult megvizsgálni a kitüntetendő
        személyekre   tett   előterjesztést.   A   köztársasági   elnök
        indítványában hivatkozott az Alkotmánybíróságnak a köztársasági
        elnöki  intézménnyel kapcsolatos korábbi határozataira, amelyek
        kimondták,   hogy   a  köztársasági  elnök  az   államszervezet
        demokratikus  működése feletti őrködése  során,  e  feladatának
        teljesítése  érdekében  tartalmi  okokból  is  megtagadhatja  a
        kinevezési  javaslat  teljesítését. A  köztársasági  elnök  ezt
        annak    ellenére    megteheti,   hogy   kinevezési    jogkörei
        ellenjegyzéshez  kötött jogkörök, s az  ellenjegyzés  a  döntés
        érvényességi kelléke.
         A   köztársasági  elnök  által  értelmezni  kért   kitüntetés-
        adományozási  jogkör  —  az Alkotmány  30/A.  §  (2)  bekezdése
        értelmében  —  ellenjegyzéshez kötött  jogkör.  A  köztársasági
        elnök  nézete  szerint a kitüntetés-adományozás ellenjegyzéshez
        kötöttsége  e  jogkör  esetében  sem  jelentheti  azt,  hogy  a
        kitüntetési előterjesztésnek automatikusan köteles volna eleget
        tenni.  Ez, álláspontja szerint azt jelenti, hogy a kitüntetési
        előterjesztés  tekintetében  —  az  előterjesztés  jogszerűségi
        (formai) vizsgálatán túlmenően, amely egyébként minden  jogköre
        gyakorlása  során biztosított a köztársasági elnöknek  —  helye
        van tartalmi vizsgálatnak is.
         A  köztársasági elnök indítványában ugyanakkor utalt arra  is,
        hogy a kitüntetések adományozására és a kinevezésekre vonatkozó
        jogkörök  —  annak  ellenére, hogy  mindkét  jogkör  gyakorlása
        ellenjegyzéshez  kötött — egymástól eltérő  természetűek.  Amíg
        ugyanis  a  kinevezési jogkörök közvetlen kihatással vannak  az
        államszervezet  demokratikus működésére, addig  a  kitüntetések
        adományozására  vonatkozó  jogkör  tekintetében  ilyen  érdemi,
        közvetlen  kihatás  nem  áll  fenn. A  kinevezésekre  vonatkozó
        jogkörrel   ellentétben   sem   a   kitüntetési   előterjesztés
        teljesítése,   sem   annak   megtagadása   nem   vezethet    az
        államszervezet demokratikus működésének súlyos zavarához.
         A   köztársasági  elnök  véleménye  szerint  mindezek  alapján
        kérdéses, hogy alkalmazhatók-e az Alkotmánybíróság által  —  az
        Alkotmány  30/A.  §  (1) bekezdés i) pontjában  foglalt  elnöki
        jogkörhöz    kapcsolódóan   —   a   kinevezés    teljesítésének
        megtagadásával    összefüggésben   kifejtett    alkotmányossági
        szempontok (mércék) a kitüntetési előterjesztések megtagadására
        vonatkozóan is.
         
         2.  A  köztársasági  elnök indítványában  kifejtette,  hogy  a
        kitüntetés  köztársasági elnök részéről történő adományozása  a
        nemzet   (egységes)  elismerését  fejezi   ki   a   kitüntetett
        életútjáért vagy teljesítményéért.
         Ebből    következően   a   kitüntetés-adományozás   jogkörének
        értelmezése  során  az  Alkotmány 29. § (1)  bekezdésének  azon
        rendelkezése  szolgálhat  kiindulópontként,  amely  szerint   a
        köztársasági elnök „kifejezi a nemzet egységét, és  őrködik  az
        államszervezet  demokratikus működése felett”.  A  köztársasági
        elnök szerint az államfő azon alkotmányi jogköreinél, melyeknél
        döntése    nem    kapcsolódik   szorosan   az    államszervezet
        (demokratikus) működéséhez, az említett alkotmányi  rendelkezés
        szolgálhat a döntés alkotmányossági mércéjéül.
         A  köztársasági  elnöknek döntése során azt  kell  vizsgálnia,
        hogy  a  kitüntetési  előterjesztés  teljesítése  következtében
        bekövetkezhet-e az államszervezet demokratikus működésének  tág
        értelemben    vett   zavara,   sérülhet-e   az   államszervezet
        demokratikus  működésének tartalmi érvényesülése, az  Alkotmány
        alapvető értékrendje.
         A  köztársasági  elnök véleménye szerint az  államfő  erkölcsi
        integritása  kerülhet  veszélybe  akkor,  ha  nem  kap   érdemi
        (valódi) döntési jogot a hivatkozott — így az Alkotmány 30/A. §
        (1)  bekezdés  j)  pontjában szereplő —  jogkörében  meghozandó
        döntései során.
         A   köztársasági   elnök   szerint   a   kitüntetés   törvényi
        előfeltételeinek    vizsgálata   nem    választható    el    az
        értékítélettől; a kitüntetési előterjesztésre vonatkozó döntése
        tisztán  erkölcsi természetű, és egy meghatározott  értékrenden
        alapuló értékítéletet fejez ki.
         A  döntés erkölcsi jellege miatt — a köztársasági elnök nézete
        szerint  —  azt is biztosítani kell, hogy a köztársasági  elnök
        döntése  során  saját erkölcsi értékrendjének  (integritásának)
        megfelelően érvényesíthesse az Alkotmány értékrendjét.
         A  kifejtettek  alapján a köztársasági elnök  azon  szempontok
        (mérce)  meghatározását  kérte az Alkotmánybíróságtól,  amelyek
        alapján   tartalmi   vizsgálat  alá  vonhatja   a   kitüntetési
        előterjesztést, továbbá azon feltételek meghatározását, amelyek
        fennállása  esetén  megtagadhatja a  kitüntetési  előterjesztés
        teljesítését.
         A   kitüntetési   előterjesztés  tárgyában  történő   államfői
        döntéssel összefüggésben a köztársasági elnök kérdésként  tette
        fel,  hogy  döntése meghozatala során képezheti-e az  elutasító
        döntése   alapját   más   szempont,  mint   az   államszervezet
        demokratikus működésének súlyos zavara. A köztársasági elnök az
        Alkotmánybíróságtól  választ várt arra a kérdésre  is,  hogy  a
        kitüntetési    előterjesztésre   vonatkozó   döntését    (annak
        teljesítését   vagy   megtagadását)  milyen   határidőn   belül
        gyakorolhatja.
         
         3.  A  köztársasági  elnök indítványában kifejtette,  hogy  az
        Alkotmány  30/A.  §  (1) bekezdés k) pontja  alapján  gyakorolt
        egyéni  kegyelmezési jogköre „jellegét tekintve közel  áll”  az
        Alkotmány  30/A.  §  (1) bekezdés j) pontja  alapján  gyakorolt
        kitüntetés-adományozási jogköréhez. Erre tekintettel  kérte  az
        Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés k) pontjának értelmezését  is  a
        kitüntetés-adományozási   jogkör   értelmezésére    vonatkozóan
        kifejtett indokokkal azonos indokok mellett.
                                       
                                      II.
         
         Az  Alkotmány  indítvánnyal  érintett  és  vizsgálatba  bevont
        rendelkezései:
         
         „2.   §  (1)  A  Magyar  Köztársaság  független,  demokratikus
        jogállam.”
         
         „29.  §  (1) Magyarország államfője a köztársasági elnök,  aki
        kifejezi  a  nemzet  egységét,  és  őrködik  az  államszervezet
        demokratikus működése felett.”
         
         „30/A. § (1) A köztársasági elnök
         (…)
         j)    adományozza   a   törvényben   meghatározott    címeket,
        érdemrendeket, kitüntetéseket és engedélyezi viselésüket,
         k) gyakorolja az egyéni kegyelmezés jogát, (…).
         
         (2)  A  köztársasági elnöknek az (1) bekezdésben meghatározott
        minden intézkedéséhez és rendelkezéséhez — az a), d), e), f) és
        g)  pontban foglaltak kivételével — a miniszterelnöknek vagy az
        illetékes miniszternek az ellenjegyzése szükséges.”
         „77. § (1) Az Alkotmány a Magyar Köztársaság alaptörvénye.

         (2)  Az  Alkotmány  és az alkotmányos jogszabályok  mindenkire
        egyaránt kötelezőek.”

                                     III.
         
         1.  Az  Alkotmánybíróság  az  indítvány  tartalmi  elbírálását
        megelőzően  megvizsgálta, hogy az indítvány  kielégíti-e  az  —
        Abtv. 1. § g) pontjában, valamint 51. § (1) és (2) bekezdésében
        foglalt  — alkotmányértelmezésre irányuló hatáskörében  történő
        eljárás követelményeit.
         Az  Alkotmánybíróság már egy korai, a 31/1990. (XII.  18.)  AB
        határozatában   (ABH   1990,  136.)  összefoglalta   azokat   a
        követelményeket,  amelyeknek az alkotmányértelmezésre  irányuló
        indítványnak meg kell felelnie.
         A határozat indokolásában kifejtettek szerint az
        alkotmányértelmezésre kizárólag akkor kerülhet sor, ha az
        indítvány:
         –  az  Abtv.  21.  §-ának (6) bekezdésében megjelölt  szervek,
        illetve személyek valamelyikétől származik,
         –  nem  általánosságban, hanem valamely konkrét  alkotmányjogi
        probléma  szempontjából  kezdeményezi  az  Alkotmány  konkrétan
        megjelölt rendelkezésének az értelmezését (e hatáskörben  tehát
        nincs   lehetőség  valamely  alkotmányos  rendelkezés  teljesen
        elvont,  semmiféle  konkrét problémához nem kapcsolódó,  s  így
        valójában parttalan értelmezésére),
         –   az   adott  alkotmányjogi  probléma  közvetlenül   —   más
        jogszabály közbejötte nélkül — levezethető az Alkotmányból.
         Az  Alkotmánybíróság  megállapította,  hogy  az  indítvány  az
        Abtv.  21.  §  (6)  bekezdés  b)  pontjában  meghatározott,  az
        alkotmányértelmezésre    irányuló   eljárás    indítványozására
        jogosult  személy  részéről  került  előterjesztésre,   továbbá
        megfelel   a  fent  ismertetett  követelményeknek,  ezért   azt
        érdemben bírálta el.

         2.  A köztársasági elnök az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés  j)
        pontjának  az  értelmezését az Alkotmány 29. § (1)  bekezdésébe
        foglalt  köztársasági elnöki kötelezettségekre (is) figyelemmel
        kérte.
         
         Az   Alkotmánybíróság   elsőként   azt   vizsgálta,   hogy   a
        köztársasági   elnök   indítványában  felvetett   alkotmányjogi
        probléma  [a  kitüntetési  előterjesztés  tárgyában  meghozandó
        államfői   döntés  „terjedelme”,  a  kitüntetési  előterjesztés
        aláírása   megtagadásának  alkotmányos  feltételei   (mércéje)]
        kapcsolatba   hozható-e  az  Alkotmánybíróság   korábbi   —   a
        köztársasági elnök ellenjegyzéshez kötött alkotmányos jogköreit
        vizsgáló — határozataival. Áttekintette, hogy vajon az említett
        határozatokban,   az   ott   vizsgált  jogkörök   gyakorlásával
        összefüggésben  tett  megállapítások,  felállított  alkotmányos
        mércék  a  köztársasági elnöknek a kitüntetések adományozásához
        kapcsolódó jogköre értelmezése kapcsán is alkalmazhatóak-e.
         
         A  köztársasági elnök álláspontja szerint az Alkotmány  29.  §
        (1)  bekezdése alapján az államszervezet demokratikus  működése
        feletti  „őrködés”,  valamint  a nemzet  egységének  kifejezése
        képezi az alkotmányos alapját (mércéjét) az államfő kitüntetési
        eljárásban  betöltött,  meghatározó szerepének,  a  kitüntetési
        előterjesztés  tárgyában meghozott — formai (törvényességi)  és
        tartalmi (érdemességi) szempontok mérlegelésén nyugvó —  érdemi
        döntési jogának.
         
         Az   Alkotmánybíróságnak  az  indítvány   alapján   vizsgálnia
        kellett,  hogy  az  Alkotmány 29. §  (1)  bekezdésében  foglalt
        „őrködés” és a „nemzet egységének kifejezése” — figyelemmel  az
        Alkotmánybíróságnak  a  köztársasági elnök  Alkotmány  30/A.  §
        (1)   bekezdésében  foglalt  ellenjegyzéshez  kötött  jogköreit
        vizsgáló  korábbi  határozataiban foglaltakra  —  a  kitüntetés
        adományozása   során  szolgálhat-e  alkotmányos   mércéjéül   a
        köztársasági   elnök   döntésének  (kitüntetési   előterjesztés
        aláírásának, illetve megtagadásának).
         
         Az    Alkotmánybíróság   a   köztársasági   elnök    politikai
        felelőssége,  döntési jogköre és az elé terjesztett  kinevezési
        és  felmentési  javaslatok vonatkozásában fennálló  mérlegelési
        joga tekintetében az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdésében foglalt
        államfői  jogkörök  egy  részét a  korábbi  határozataiban  már
        vizsgálta  és értelmezte. [48/1991 (IX. 26.) AB határozat,  ABH
        1991,  217.  (a  továbbiakban:  Abh1.);  8/1992.  (I.  30.)  AB
        határozat, ABH 1992, 51.; 36/1992. (VI. 10.) AB határozat,  ABH
        1992, 207. (a továbbiakban: Abh2.)]
         
         Az   Alkotmánybíróság   az  Abh1.-ben   kifejtette,   hogy   a
        köztársasági   elnök  a  kinevezések  tekintetében   [Alkotmány
        30/A.  §  (1)  bekezdés  i) pont] politikai  felelősséggel  nem
        tartozik, „a döntéseiért való politikai felelősséget a  Kormány
        a  miniszterelnöki vagy miniszteri ellenjegyzéssel vállalja  át
        az Országgyűléssel szemben” (ABH 1991, 233.).
         
         A   hivatkozott  határozatban  az  Alkotmánybíróság  arra   is
        rámutatott,  hogy  az Alkotmány kivételesen olyan  döntésre  is
        feljogosítja  az  államfőt, amely végleges, felülbírálhatatlan,
        de  amelyért sem a köztársasági elnök, sem más szerv  (személy)
        nem  visel politikai felelősséget az Országgyűlés előtt (önálló
        politikai döntés).
         
         A   köztársasági   elnök  önálló  politikai   döntést   —   az
        Alkotmányban  foglalt felhatalmazás alapján —  kivételesen,  és
        azokban   az   esetekben  hozhat,  amikor   az   államszervezet
        demokratikus működésében olyan súlyos zavarok támadnak, amelyek
        elhárítása az államfő beavatkozását követeli meg.
         
         A   köztársasági   elnök   ezekben  az   esetekben   kivételes
        intézkedésével  átlendíti a holtponton az államgépezetet  annak
        érdekében, hogy normális működése újból beindulhasson.
         
         A  köztársasági  elnök  beavatkozásával  az  Alkotmány  29.  §
        (1)  bekezdésében  meghatározott alkotmányos  feladatának  tesz
        eleget,   „őrködik”  az  államszervezet  demokratikus  működése
        felett.  Az  Alkotmánybíróság értelmezése szerint ilyen  önálló
        politikai  döntése  a köztársasági elnöknek  az  is,  amikor  a
        kinevezési,  illetve  jóváhagyási jogkörének  gyakorlása  során
        tartalmi okból megtagadja a kinevezést vagy a jóváhagyást.
         
         Az  ilyen  döntés  ügydöntő, végleges  és  felülbírálhatatlan,
        senki  nem visel érte politikai felelősséget, azaz megfelel  az
        önálló politikai döntés ismérveinek (Abh1., ABH 1991, 233.).
         
         A   köztársasági   elnök   tartalmi  okból   kizárólag   akkor
        utasíthatja  el  a kinevezési előterjesztést, ha  alapos  okkal
        arra következtet, hogy a javaslat teljesítése az államszervezet
        demokratikus  működését  súlyosan  zavarná  (Abh1.,  ABH  1991,
        235.).
         
         Az  Alkotmánybíróság az Abh2.-ben a köztársasági  elnöknek  az
        Alkotmány  30/A.  §  (1)  bekezdés  i)  pontjában  foglalt,   a
        kinevezéshez  kapcsolódó  jogköre  értelmezésekor   az   önálló
        politikai   döntés   alkotmányos   feltételeit   („őrködik   az
        államszervezet demokratikus működése felett”) szigorú  tartalmi
        keretek között szabta meg:
         
         „E  határozatban az elnök nevesített önálló politikai jogkörei
        és  a  kinevezési jogkör különbségeit, s különösen a mérlegelés
        szerepét  figyelembe véve az Alkotmánybíróság az államszervezet
        demokratikus   működése   súlyos  zavarának   kritériumát   úgy
        pontosítja, hogy a személyre tett javaslat teljesítésének olyan
        súlyos,    az    érintett   szerv   alapfunkcióira    vonatkozó
        működőképtelenségre  kell vezetnie, mint amilyenre  tekintettel
        az  Alkotmány önálló politikai jogkört adott az Országgyűléssel
        kapcsolatban a köztársasági elnöknek. Nem arról van tehát  szó,
        hogy  a szervezet működése (annak eredménye) nem fog megfelelni
        valamely   politikai   követelménynek,  hanem   hogy   alapvető
        funkcióit nem tudja ellátni.
         
         Az  államszervezet demokratikus működése magában foglalja azt,
        hogy  az állam, szerveinek tevékenységén keresztül, eleget tesz
        az alapvető jogok tiszteletben tartására és védelmére vonatkozó
        alkotmányos  kötelességének [Alkotmány 8. § (1) bekezdés].  (…)
        Az   alapjog   sérelme  tehát  nem  választható  el   a   szerv
        működésétől.  (…) Figyelembe kell venni azt, hogy az  Alkotmány
        az  elnöknek az államszervezet demokratikus működése felett  ad
        őrködési  jogkört. Minél távolabb esik a kinevezéssel  érintett
        szerv  az  alkotmányos  jelentőségű  szervektől,  vagy  akár  a
        közhatalmat gyakorló állami szervektől, másrészt minél  kevésbé
        meghatározó   a  kinevezéssel  betöltendő  tisztség   a   szerv
        alapfeladataira  nézve,  annál  kevésbé  valószínű,  hogy   egy
        kinevezés folytán az államszervezet súlyos zavara alapos  okkal
        feltételezhető lenne. Külön kell kezelni azokat a tisztségeket,
        ahol  az  államfői kinevezésnek elsősorban nagyobb megbecsülést
        kifejező jellege van.
         
         Az  önálló politikai döntés a köztársasági elnök jogállását és
        az  államszervezet  demokratikus  működése  feletti  funkcióját
        szolgáló  tipikus jogosítványait tekintve rendhagyó,  kivételes
        és  végső  eszköz.  (…)  A kinevezési jog megtagadásával  akkor
        élhet, ha a kinevezéssel fenyegető veszély közvetlen és súlyos,
        s   más   jogkörök  gyakorlásával  nem  hárítható  el.  Különös
        jelentősége van annak, hogy a veszélynek a kinevezésre javasolt
        személyéből kell erednie.” [Abh2., ABH 1992, 207, 215, 216.]
         
         Az  Alkotmánybíróság hivatkozott határozataiból tehát kitűnik,
        hogy  a  köztársasági  elnök csak akkor hozhat  olyan  döntést,
        amelyért  a politikai felelősséget senki nem vállalja tőle  át,
        ha  e  döntés nélkül az államszervezet demokratikus működésének
        olyan  súlyos  zavara  következne be, amelyet  más  jogköreinek
        gyakorlásával nem tudna elhárítani.
         
         A   kinevezett   személyek   az  államszervezet   egy   részét
        működtetik,   melynek  során  döntéshozói  pozícióban   vannak,
        meghatározott  szervezetet  irányítanak,  állami   pénzeszközök
        felett rendelkeznek. A kinevezendő személyéből adódó veszélynek
        olyan   súlyúnak   kell  lennie,  hogy  az  a  szerv   alapvető
        funkcióinak az ellátását veszélyeztesse.
         
         A   hivatkozott   határozatokban  megfogalmazott   alkotmányos
        követelmények   a   kinevezésre,  illetve   az   államszervezet
        működésével  kapcsolatos egyéb előterjesztésre vonatkoznak.  Az
        Alkotmány  30/A. § (1) bekezdésében foglalt államfői jogkörökre
        vonatkozó  korábbi  alkotmánybírósági  határozatok  (az   ebben
        foglalt  értelmezések) egyike sem érintette  eddig  az  államfő
        kitüntetés  adományozásra  vonatkozó,  az  Alkotmány  30/A.   §
        (1) bekezdésének j) pontjában foglalt jogkörét.
         
         Az  Alkotmánybíróságnak a kifejtettek alapján  állást  kellett
        foglalnia   abban   a   kérdésben,   hogy   a   kitüntetésekkel
        kapcsolatban    fennállhat-e   hasonló,    az    államszervezet
        demokratikus működésére közvetlenül kiható veszély, képezheti-e
        az  államfő érdemi döntésének alkotmányos alapját az  Alkotmány
        29.  § (1) bekezdésében foglalt, az államszervezet demokratikus
        működése feletti őrködés.
         
         Az   Alkotmánybíróság   álláspontja   szerint   a   kitüntetés
        adományozása   (a  kitüntetési  előterjesztés  államfő   általi
        aláírása),  vagy  annak  megtagadása  közvetlenül   nem   lehet
        hatással  az  államszervezet demokratikus működésére,  mivel  a
        kitüntetés — függetlenül attól, hogy az adott személy  betölt-e
        állami    tisztséget,   vagy   sem   —   nem   jár    semmiféle
        (többlet)jogosítvánnyal, operatív intézkedési joggal.
         
         A  köztársasági elnöknek a kinevezéshez, illetve a  kitüntetés
        adományozásához  kapcsolódó jogköre  a  fentiek  alapján  tehát
        olyannyira  különbözik  egymástól,  hogy  a  kinevezési  joggal
        kapcsolatos    alkotmánybírósági   határozatok   „analógiaként”
        (precedensként) nem alkalmazhatóak a köztársasági  elnök  által
        az indítványában felvetett alkotmányossági problémára.
         
         Mivel   hiányzik   a  közvetlen  kapcsolat  az  államszervezet
        demokratikus működése és a kitüntetés adományozása  között,  az
        Alkotmány  29.  §  (1)  bekezdésében  foglalt  —  „őrködik   az
        államszervezet  demokratikus  működése  felett”  —   alkotmányi
        rendelkezésből nem vezethető le az, hogy a köztársasági elnök a
        kitüntetés   adományozásával  kapcsolatban   bármifajta   olyan
        döntést   hozhatna,  melyért  a  politikai   felelősséget   nem
        vállalják át tőle.
         
         Az  Alkotmánybíróság hangsúlyozza, hogy a  fenti  megállapítás
        nem   érinti  a  korábbi  alkotmánybírósági  határozatoknak   a
        köztársasági  elnök számára az Alkotmány 30/A. §  (1)  bekezdés
        i)  pontjában  biztosított  kinevezési  jogkörével  kapcsolatos
        megállapításait, ide értve az Alkotmány 29. § (1)  bekezdésében
        foglalt,   idézett   alkotmányi   rendelkezésnek   az   államfő
        kinevezési jogköréhez kapcsolódó értelmezését is.
         
         Az  Alkotmány 29. § (1) bekezdésének első fordulata szerint  a
        köztársasági    elnök   kifejezi   a   nemzet   egységét.    Az
        Alkotmánybíróság  értelmezése szerint  az  említett  alkotmányi
        rendelkezés  szimbolikus kifejezés, amely  az  államfő  közjogi
        pozíciójához   kapcsolódik.   Az  Alkotmánybíróság   megítélése
        szerint  a  kitüntetések köztársasági elnök általi adományozása
        nem   jelenti   azt,   hogy   a   konkrét   kitüntetés   mögött
        szükségszerűen  a  nemzet  egészének,  minden  egyes   tagjának
        egységes, és azonos — pozitív — értékítélete kell, hogy álljon.
         
         Az  állami  címek, érdemrendek és kitüntetések adományozásában
        tükröződnek   az  ország  történelmi  értékei,   tradíciói.   A
        legmagasabb   szintű   kitüntetések  adományozása   hagyományos
        államfői  jogosítvány. A kitüntetés átnyújtójának személye,  az
        átadás körülményei (szimbolikája és szokásrendje) hozzájárulnak
        az  esemény kivételes jellegének hangsúlyozásához, az elismerés
        súlyának növeléséhez.
         
         Ebből  következően  a  kitüntetés-adományozási  eljárásban   —
        ennek  részletszabályaiban és protokolljában — kifejezésre  jut
        az   államfő  alkotmányos  (közjogi)  pozíciója  (tradicionális
        kitüntetés-adományozási  jogköre),  és  a  kitüntetés   államfő
        általi  adományozása szimbolikusan kifejezi az  állam  (nemzet)
        elismerését, a kitüntetett személy iránti megbecsülést is.
         
         A  köztársasági elnöknek a kitüntetés-adományozási  eljárásban
        is   az   átadás  szokásrendjében  való  jelenléte  az  államfő
        alkotmányos jogállásán keresztül tehát szimbolikusan  a  nemzet
        elismerését (megbecsülését) is kifejezi.
         
         Az  Alkotmánybíróság mindezek alapján megállapította,  hogy  a
        fenti   —   a  korábbi  határozataiban  elemzett  —  alkotmányi
        rendelkezések („őrködik” valamint „kifejezi a nemzet egységét”)
        az  Alkotmány  30/A.  § (1) bekezdése j) pontjának  értelmezése
        kapcsán a vizsgált esetben csak közvetett kapcsolatban állnak a
        köztársasági   elnök  indítványában  felvetett  alkotmányossági
        kérdésekkel,   különösen  a  köztársasági   elnök   kitüntetés-
        adományozási jogkörével.
         
         3.  A  köztársasági  elnök  által  értelmezni  kért  Alkotmány
        30/A.   §   (1)   bekezdés  j)  pontjában  foglalt   alkotmányi
        rendelkezés alapján a köztársasági elnök:
         – adományozza
         –   a   törvényben   meghatározott   címeket,   érdemrendeket,
        kitüntetéseket,
         – és engedélyezi azok viselését.
         Az  Alkotmány értelmezni kért rendelkezése sem az „adományoz”,
        sem   „a   törvényben   meghatározott”  alkotmányi   fordulatok
        tekintetében   nem   ad  további  eligazítást   a   hivatkozott
        rendelkezések tartalmának a meghatározására.
         
         3.1.   A   „törvényben   meghatározott”  alkotmányi   fordulat
        egyfelől  arra  utal,  hogy  a  törvényhozó  törvényi   szinten
        szabályozza  az  államfő  által adományozható  állami  címeket,
        érdemrendeket,   kitüntetéseket,  és  az  Alkotmány   30/A.   §
        (1) bekezdésének j) pontja ezeknek az állami kitüntetéseknek  a
        köztársasági  elnök által történő adományozásáról  rendelkezik.
        [Ettől  eltérő  esetkört  jelent  a  köztársasági  elnök  által
        létrehozott   (alapított),   és  ezáltal   ténylegesen   általa
        adományozott (odaítélt) kitüntetések, emlékérmek adományozása.]
         Másrészt   az   említett   alkotmányi   fordulat   az   állami
        kitüntetések   adományozására  vonatkozó,   jelenleg   hatályos
        jogszabályi     rendelkezésekre,    a    kitüntetés-adományozás
        folyamatának    eltérő   jogforrási   szinteken    szabályozott
        mozzanataira utal.
         A  állami  kitüntetések  Alkotmány 30/A.  §  (1)  bekezdés  j)
        pontja  alapján  történő adományozása (a kitüntetés-adományozás
        folyamata)   a  jelenleg  hatályos  szabályozás  alapján   több
        mozzanatra (szakaszra) bontható:
         – javaslatok gyűjtése a kitüntetésre érdemes személyekről,
         –  szakmai  döntés  a kitüntetendők köréről és  eljuttatása  a
        javaslattételre jogosult személyhez,
         –   döntés  arról,  hogy  e  személyek  közül  kik  kerüljenek
        kitüntetésre előterjesztésre a köztársasági elnök elé,
         –    az   előterjesztés   aláírása   és   visszajuttatása   az
        előterjesztőhöz,
         – a köztársasági elnök döntésének ellenjegyzése,
         –  a  kitüntetés  átadása az azt kísérő  szokásrend  betartása
        mellett.
         
         3.2.  Az  Alkotmánybíróság  — a rendelkező  részben  foglaltak
        szerint  —  az  Alkotmány  30/A. § (1)  bekezdés  j)  pontjában
        foglalt „adományoz” kifejezést akként értelmezi, hogy az állami
        kitüntetés    adományozásának    érvényességi    feltétele    a
        kitüntetésre   vonatkozó   előterjesztés   köztársasági   elnök
        részéről történő aláírása.
         A  köztársasági  elnök elé kerülő kitüntetési  előterjesztések
        törvényessége feletti ellenőrzés az államfő Alkotmányból fakadó
        „általános  kötelezettsége”, ebből következően megilleti  az  a
        jog,  hogy az előterjesztést formai (törvényességi) szempontból
        megvizsgálja,  és esetleges kétségeit jelezze  az  előterjesztő
        felé.
         Az  Alkotmánybíróság értelmezése szerint — a jelenleg hatályos
        szabályozás  alapján — a köztársasági elnököt  valódi  (érdemi)
        döntési  jogkör  illeti  meg a kitüntetés-adományozási  eljárás
        során, ám e döntési jogköre nem korlátlan.
         A  kitüntetés-adományozás döntési folyamatában a  köztársasági
        elnök   jogkörének   egyik  korlátját  az   jelenti,   hogy   a
        kitüntetettek  személyi  körére más (a  miniszterelnök  vagy  a
        miniszter) tesz előterjesztést.
         A  másik  korlátot  maga az Alkotmány állítja  fel,  amikor  a
        30/A.  §  (2)  bekezdésében  a köztársasági  elnök  kitüntetés-
        adományozási jogkörét ellenjegyzéshez köti.
         Az  Alkotmány  30/A. § (1) bekezdésének j)  pontjában  foglalt
        alkotmányi  rendelkezés által felhívott  törvényi  szabályozás,
        valamint a kitüntetés-adományozás kialakult gyakorlata  alapján
        az    állami   kitüntetés   adományozása   során   a   személyi
        előterjesztés  joga  nem  illeti meg  a  köztársasági  elnököt,
        döntési  joga nem terjed ki arra, hogy az előterjesztésben  meg
        nem nevezett személy számára kitüntetést adományozzon.
         Az   ellenjegyző   ellenjegyzése  —  eljárási   értelemben   —
        behatárolja   a   köztársasági  elnök   kitüntetés-adományozási
        jogkörét,  biztosítva azt, hogy az ellenjegyzés  megtagadásával
        megakadályozható  legyen  a  köztársasági  elnök  részéről   az
        előterjesztésben   nem   szereplő   személy   számára   történő
        kitüntetés-adományozás.
         
         4.  Az  Alkotmánybíróságnak  az  indítvány  alapján  abban   a
        kérdésben  is  állást  kellett foglalnia, hogy  a  köztársasági
        elnök  jogosult-e  a  döntése meghozatala során  a  kitüntetési
        előterjesztés  formai  szempontú  (törvényességi)   vizsgálatán
        túlmenő tartalmi vizsgálatra is, és ha igen, milyen alkotmányos
        mércét kell alkalmaznia ennek során.
         Az  Alkotmánybíróság ezzel összefüggésben megállapította, hogy
        az  állami  kitüntetések  adományozásának  feltételeiről  szóló
        törvények,  illetve a kitüntetéseket alapító egyéb jogszabályok
        határozzák  meg  azt, hogy mely értékeket  tekint  a  jogalkotó
        kitüntetésre érdemesnek.
         Ezek  a  jogalkotó által jogszabályokban meghatározott értékek
        a   Magyar   Köztársaság  alkotmányos   értékrendjének   —   az
        Alkotmányban  megfogalmazott,  illetve  az  azokból  levezetett
        értékeknek  —  szerves  részét  képezik.  A  kitüntetésre  való
        érdemesség  a  kitüntetési  előterjesztés  tartalmi   szempontú
        vizsgálata körébe eső kérdés, ennek meghatározásakor a mérce  a
        Magyar   Köztársaság  alkotmányos  értékrendje.  A  kitüntetés-
        adományozási eljárásban tehát feltétlenül érvényesülnie kell az
        Alkotmányban   és   a  kitüntetéseket  alapító  jogszabályokban
        meghatározott alkotmányos értékrendnek.
         Az  Alkotmánybíróság álláspontja szerint a Magyar  Köztársaság
        alkotmányos   értékrendjébe  ütköző,  attól  eltérő   értékrend
        alapján  történő  kitüntetési előterjesztés,  illetve  az  ezen
        alapuló adományozás
        —   az   alkotmányos   értékrend  sérelmén   keresztül   —   az
        Alkotmányba ütközik. Mind a kitüntetésre előterjesztést  tévők,
        mind  a  köztársasági elnök Alkotmányból folyó joga  és  egyben
        kötelezettsége,  hogy tiszteletben tartsa a Magyar  Köztársaság
        alkotmányos  értékrendjét,  azt  a  kitüntetési  eljárásban  is
        érvényre juttassa, érvényesülését biztosítsa.
         Mindezekből  következően  az Alkotmánybíróság  megállapította,
        hogy  a  köztársasági  elnöknek az  Alkotmányban  meghatározott
        kitüntetés-adományozási jogköre [Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés
        j) pont] tartalmi, érdemi döntési jogot foglal magában, amely a
        Magyar    Köztársaság   alkotmányos   értékrendjének   érvényre
        juttatásán,   illetve   az   alkotmányos   értékrendet    sértő
        előterjesztések megakadályozásán keresztül fejeződik ki.
         A  köztársaság  alkotmányos értékrendjébe  ütköző  kitüntetési
        előterjesztés  kapcsán  a köztársasági  elnök  joga  és  egyben
        kötelessége,  hogy az előterjesztést ne írja alá, a  kitüntetés
        adományozását  megtagadja.  A  kitüntetés-adományozás,  illetve
        –viselés engedélyezésének megtagadása ebben az esetben a Magyar
        Köztársaság alkotmányos értékrendjének a védelmét szolgálja.
         
         5. A köztársasági elnök — alkotmányos jogállásából fakadóan  —
        önálló   döntést   (olyan   döntést,   amelyért   a   politikai
        felelősséget  nem  vállalja át tőle  a  miniszterelnök  vagy  a
        miniszter) csak kivételes esetben hozhat.
         Az  Alkotmány alapján a köztársasági elnököt abban az  esetben
        illeti   meg  az  önálló  döntési  jog,  ha  az  államszervezet
        megszokott   működése   kibillen   az   egyensúlyából,   és   a
        köztársasági  elnök  ellensúlyozó szerepére  van  szükség  (ld.
        Országgyűlés     akadályoztatása    esetén    a    hadiállapot,
        szükségállapot kihirdetése; Országgyűlés feloszlatása, stb.).
         Az    Alkotmánybíróság   a   köztársasági   elnök   kinevezési
        jogköréhez   kapcsolódó  határozataiban   úgy   értelmezte   az
        Alkotmányt,  hogy  olyan  esetekben, amikor  az  államszervezet
        demokratikus  működésének  súlyos  zavara  következhet  be,   a
        köztársasági   elnök   önálló  döntést  hozhat   az   egyébként
        ellenjegyzéshez kötött hatásköreiben is.
         Önálló  döntésnek tekinthető ugyanis az is, ha a  köztársasági
        elnök   nem   ír  alá  valamilyen  előterjesztést,  hiszen   az
        előterjesztésben foglaltak elmaradása az ő felelőssége, azt  az
        ellenjegyzésre jogosult nem vállalja át tőle.
         Az  Alkotmánybíróság a jelen határozatában is megerősíti, hogy
        a  köztársasági elnök önálló döntéshozatali jogköre —  éppen  a
        köztársasági  elnöki  alkotmányos  jogintézmény  védelmében   —
        rendkívül szűk körű, azt maga az Alkotmány állapítja meg,  vagy
        közvetlenül levezethető valamely alkotmányos kötelezettségéből.
         Az  Alkotmány  30/A.  §  (1)  bekezdés  j)  pontjában  foglalt
        kitüntetés-adományozási  jogkör  gyakorlása  során   a   Magyar
        Köztársaság     alkotmányos    értékrendje     érvényesülésének
        biztosítása az Alkotmánybíróság megítélése szerint kellő  súlyú
        alkotmányos  indokot  teremt  arra,  hogy  az  államfő   önálló
        (érdemi) döntést hozzon a kitüntetési előterjesztés aláírásának
        a megtagadásáról.
         Az  alkotmányos  értékrendbe ütköző kitüntetési  előterjesztés
        aláírásának  megtagadásával  tehát  az  államfő  olyan   érdemi
        döntést hoz, amelyért — az ellenjegyzés hiányában — maga viseli
        a (politikai) felelősséget, azt tőle senki nem vállalja át.
         Ennek   az   önálló  döntési  felelősségnek   az   alkotmányos
        kiindulópontja a köztársasági elnök azon kötelezettsége, hogy a
        kitüntetés-adományozási  eljárás  folyamatában  a   kitüntetési
        előterjesztés tartalmi vizsgálata során is biztosítani  köteles
        a  kitüntetések  adományozására vonatkozó  törvényi  (és  egyéb
        jogszabályi)  rendelkezések, valamint az  ezekben  foglalt  (az
        Alkotmányból  levezetett  és a jogalkotó  által  meghatározott)
        értékrend  érvényesülését,  és ezen  keresztül  az  alkotmányos
        értékrend védelmét.
         Az  Alkotmánybíróság értelmezése szerint tehát a  köztársasági
        elnök  az  Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés j) pontjában  foglalt
        jogköre  gyakorlása  során  — a jelenleg  hatályos  szabályozás
        alapján  —  kizárólag  abban  az  esetben  tagadhatja   meg   a
        kitüntetési   előterjesztés  aláírását,  és  hozhat   ebben   a
        kérdésben  önálló  (politikai)  felelősséggel  döntést,  ha   a
        kitüntetési  előterjesztés  a  Magyar  Köztársaság  alkotmányos
        értékrendjébe ütközik.
         Ez  esetben  tehát  nem az Alkotmány 29.  §  (1)  bekezdésében
        foglalt   alkotmányi  rendelkezések  —  ennek   részeként   „az
        államszervezet demokratikus működése feletti őrködés”, vagy  „a
        nemzet  egységének”  a  kifejezése  —  képezik  az  alkotmányos
        alapját  az önálló felelősséggel meghozandó államfői döntésnek,
        hanem    a    Magyar   Köztársaság   alkotmányos    értékrendje
        érvényesülésének a biztosítása.
         A  kitüntetési előterjesztés tartalmi vizsgálatának, és  ennek
        részeként  az előterjesztésben szereplő, kitüntetésre  javasolt
        személy  érdemességének  a vizsgálata során  az  államfő  által
        alkalmazható alkotmányos mérce a Magyar Köztársaság alkotmányos
        értékrendje.
         
         6.  Az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdésének j) pontja értelmében
        a   köztársasági   elnök  nemcsak  adományozza   a   törvényben
        meghatározott  címeket, érdemrendeket és kitüntetéseket,  hanem
        engedélyezi is azok viselését.
         A   külföldi   állami  címek,  érdemrendek   és   kitüntetések
        viselésének   engedélyezése  szintén   tradicionális   államfői
        jogosítvány,  amely  az  államfő számára  lehetőséget  biztosít
        arra,  hogy  az alkotmányos értékrendbe ütköző külföldi  állami
        cím, érdemrend, illetve kitüntetés viselését ne engedélyezze.
         A   Magyar   Köztársaság  kitüntetéseiről  szóló   1991.   évi
        XXXI.  törvény  (a továbbiakban: Kitv.) 2. §-a  értelmében  nem
        kell az államfőtől külön engedélyt kérni a külföldi tudományos,
        művészeti,  sportszervezetek által  adományozott  (nem  állami)
        kitüntetések viseléséhez.
         Olyan   esetben,   ha   például   az   engedélyeztetés   iránt
        megkeresett államfő államát — annak alkotmányos értékrendjét  —
        sértené   a   kitüntetett  személynek  a  külföldi   kitüntetés
        adományozásának  alapjául  szolgáló  tevékenysége,   akkor   az
        államfő  a  kitüntetés viselésének az engedélyezésére  irányuló
        megkeresés (javaslat) elutasításával a saját állama alkotmányos
        értékrendjének   az   elsőbbségét   fejezi   ki,    ennek    az
        érvényesülését biztosítja. (A Kitv. 2. §-a alapján  a  külföldi
        állami    kitüntetés   viselésének   engedélyezésére   irányuló
        javaslatot  a  külpolitikáért  felelős  miniszter  terjeszti  a
        köztársasági elnök elé.)
         Az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdésének j) pontjában foglalt,  a
        külföldi   állami  kitüntetések  „viselésének  engedélyezésére”
        vonatkozó  államfői  jogkör  gyakorlása  során  a  köztársasági
        elnököt  valódi (érdemi) döntési jog illeti meg,  e  döntésének
        alkotmányos  mércéje  —  csakúgy, mint az  állami  kitüntetések
        adományozása   esetén   —  a  Magyar  Köztársaság   alkotmányos
        értékrendje.
         Ez   esetben  a  köztársasági  elnök  nem  kötött  a   viselés
        engedélyezésére   irányuló  megkereséshez   (javaslathoz),   ám
        döntésének  itt  is  korlátját  képezi  az  Alkotmány  30/A.  §
        (2) bekezdésében foglalt ellenjegyzés.
         
         7.  Az Alkotmánybíróság az indítvány tartalmi elbírálása során
        megvizsgálta  a  különféle jogszabályokban,  eltérő  jogforrási
        szinteken   szabályozott   kitüntetés   fogalmát,   az    egyes
        szabályozási   szinteket,   és  a  kitüntetés   adományozásának
        eljárási folyamatát.
         
         7.1.  A  kitüntetés  fogalmára  sem  az  Alkotmány,  sem   más
        jogszabály nem ad általános érvényű meghatározást.
         Az  eltérő  jogszabályokban, eltérő  tartalommal  szabályozott
        kitüntetések  lényegi  tartalmi  jegyei  alapján  a  kitüntetés
        érdemességi  szempontokon  nyugvó, meghatározott  értékítéleten
        (értékválasztáson)   alapuló,   történelmi   koronként   eltérő
        értékeket  (teljesítményt) honoráló állami elismerés,  amelynek
        odaítélése  —  a  jelenlegi  szabályozás  alapján  —  egy  több
        szereplős döntéshozatali folyamat eredménye.
         Az   érdemességi   feltételeket  a  különböző   kitüntetésekre
        vonatkozó  törvények  és  egyéb  jogszabályok  határozzák  meg,
        melyek mögött határozott értékrend áll.
         A  Kitv.  az  alábbiak szerint fogalmazza meg  az  érdemességi
        feltételeket, és ezen keresztül a törvényalkotó által  elismert
        értékrendet:
         „A  Magyar  Köztársaság nagyra becsüli a nemzet szolgálatában,
        az   ország  fejlődésének  elősegítésében,  a  haza  érdekeinek
        előmozdításában  és az egyetemes emberi értékek  gyarapításában
        kifejtett    kimagasló,   példamutató    tevékenységet.    Ezek
        elismerésére az Országgyűlés Magyar Köztársasági Érdemrendet és
        Magyar Köztársasági Érdemkeresztet alapít.” (Kitv. 1. §)
         „A  Magyar  Köztársasági Érdemrend és Érdemkereszt a független
        és  demokratikus Magyarország érdekeinek elősegítése,  valamint
        támogatása  körül  kimagasló  érdemeket  szerzett   magyar   és
        külföldi  állampolgároknak  adományozható,  külön  polgári   és
        katonai  tagozattal.” [Kitv. 1. számú melléklet I.  pont  1.  §
        (1) bekezdés]
         „Magyar   állampolgár   kitüntetése  esetében   a   kitüntetés
        alapjául  szolgáló  érdemek nagyságán kívül  a  felterjesztendő
        személy  közéleti  szerepének, életkorának,  esetleges  korábbi
        kitüntetéseinek figyelembevételével a miniszterelnök  terjeszti
        elő az adományozandó fokozatot.” [Kitv. 7. § (1) bekezdés]
         Az  Alkotmány  rendelkezéseiből is  megállapítható,  hogy  nem
        csak a köztársasági elnök adományozhat kitüntetést, és nem csak
        törvény hozhat létre, alapíthat kitüntetést.
         A  Kitv.  7. § (1) bekezdése felsorolja, hogy a törvényen  túl
        mely   személy,  szervezet  és  milyen  (szakmai,  illetve   az
        önkormányzatok   helyi   jellegű)   kitüntető   címet,   díjat,
        oklevelet, plakettet, stb. alapíthat.
         A   Kitv.   rendelkezik  arról,  hogy  a  Magyar  Köztársasági
        Érdemrendet,  a Magyar Köztársasági Érdemkeresztet  és  a  Nagy
        Imre   Érdemrendet   a   köztársasági  elnök   adományozza,   a
        miniszterelnök, illetve miniszter előterjesztésére.
         A   Kossuth-díjról  és  a  Széchenyi-díjról  szóló  1990.  évi
        XII.  törvény (a továbbiakban: KSzdtv.) pedig kimondja, hogy  e
        díjakat is a köztársasági elnök adományozza és adja át. A díjra
        javasolt   személyekre  —  az  e  célra  létrehozott  bizottság
        ajánlása alapján — a kormány tesz előterjesztést az államfőnek.
         A köztársasági elnök tehát:
         –  egyrészt  adományozza  a  fenti, törvényben  nevesített  öt
        kitüntetést,
         – másrészt önmaga is alapíthat kitüntetést.
         Az  Alkotmány két helyen tartalmaz rendelkezést a kitüntetések
        adományozására   vonatkozóan.  A   köztársasági   elnök   által
        értelmezni  kért Alkotmány 30/A. § (1) bekezdésének  j)  pontja
        szerinti kitüntetést:
         –  az  Országgyűlés  törvényben  alapítja,  melyben  konkrétan
        meghatározza  a  kitüntetés  megnevezését,  és  adományozásának
        feltételeit;
         –  a  kitüntetésre  javasoltak  személyére  a  miniszterelnök,
        illetve  a miniszterek tesznek előterjesztést (ez a szabályozás
        azonban  nem  az  Alkotmányban, hanem csak a  Kitv.-ben  került
        meghatározásra);
         – a köztársasági elnök adományozza a kitüntetést.
         Az  Alkotmány  44/A. § (1) bekezdésének f)  pontja  szerint  a
        helyi  képviselőtestület  „önkormányzati  jelképeket  alkothat,
        helyi  kitüntetéseket és elismerő címeket alapíthat”. Az  utóbb
        hivatkozott  alkotmányi rendelkezésből is megállapítható,  hogy
        többféle  (többszintű) kitüntetés létezik, és  törvény  mellett
        más (jogszabály) is alapíthat kitüntetést.
         A  Kitv.  7.  §  (1)  bekezdése alapján a  köztársasági  elnök
        kitüntető  címet,  díjat, stb. alapíthat  és  adományozhat.  Az
        Alkotmányban,  valamint  a  Kitv.-ben  nevesített  kitüntetések
        azonban egymástól különbözőek.
         Az  Alkotmány  30/A. § (1) bekezdésének j)  pontjában  foglalt
        esetkörtől  eltérő  az az eset, amikor a köztársasági  elnök  a
        Kitv.  alapján maga alapít és adományoz kitüntetéseket;  itt  a
        döntési jogköre teljes: ő dönt arról, hogy legyen kitüntetés, ő
        határozza meg az érdemességi kritériumokat, ő gyűjti  össze  és
        összegzi  a  személyekre  szóló javaslatokat,  majd  ő  dönt  a
        személyekről (ő választja ki őket), ő adományozza és adja át  a
        kitüntetést.
         A  köztársasági  elnök kitüntetési jogköre  tehát  ez  esetben
        teljes    (nem    korlátozott),   annak   sem   a   kitüntetési
        előterjesztés, sem az ellenjegyzés nem képezi a korlátját.
         A   köztársasági  elnök  által  alapított  kitüntetés   esetén
        egyértelmű,  hogy  ő  állapítja meg a kitüntetés  odaítélésének
        szabályait, feltételeit, így fel sem merülhet annak a  kérdése,
        hogy  az  elnök olyannak kell, hogy kitüntetés adjon  át,  akit
        méltatlannak tart arra (érdemességi/értékkonfliktus).
         
         7.2.  Az  Alkotmánybíróság az indítvány alapján  megvizsgálta,
        hogy   a   köztársasági   elnök   által   adományozott   állami
        kitüntetések  odaítélésének  és  átadásának  folyamata   miként
        szabályozott törvényi szinten.
         A  Kitv.  és a KSzdtv. rendkívül szűkszavúan szól mind  arról,
        hogy  kinek lehet odaítélni a kitüntetéseket, mind arról,  hogy
        az   odaítélés   és   adományozás  folyamata   hogyan   alakul.
        Részletesebb  szabályokat kormányhatározatok  tartalmaznak,  de
        sok eljárási természetű kérdésre ezek sem adnak választ.
         A  köztársasági elnök által adományozott állami kitüntetések a
        magyar   állam   kitüntetései,  amelyekben   a   magyar   állam
        alkotmányos   értékrendje  fejeződik  ki,  a   „magyar   állam”
        irtékítéletét  fejezik  ki,  a „magyar  állam”  elismerése  áll
        mögöttük.   Maga  az  Alkotmány  is  nevesíti   a   kitüntetés-
        adományozási   folyamatban   szereplő   három   intézményt:   a
        köztársasági   elnök  adományozza  a  törvényben   (vagyis   az
        Országgyűlés által megállapított) kitüntetéseket,  mely  elnöki
        döntéshez  ellenjegyzés szükséges (vagyis a Kormány egyetértése
        nélkül nem kaphat senki kitüntetést).
         
         8.  Az  Alkotmánybíróság vizsgálta azt a kérdést  is,  hogy  a
        köztársasági  elnököt — az Alkotmány 31/A. §  (1)  bekezdés  j)
        pontjában  foglalt  kitüntetés-adományozási jogköre  gyakorlása
        során   —   megillető  érdemi  döntés  alkotmányos  mércéjeként
        szolgáló  Magyar  Köztársaság alkotmányos  értékrendjét  milyen
        tartalmi elemek alkotják.
         
         A  Magyar  Köztársaság alkotmányos értékrendje az Alkotmányban
        normatív  módon meghatározott elsődleges (alapvető) értékekből,
        az    Alkotmány    normatív   rendelkezéseiből    értelmezéssel
        megállapított     alkotmányos    elvekből     és     értékekből
        (leszármaztatott értékek), valamint az egyes jogági  kódexekben
        (törvényekben   és  egyéb  jogszabályokban),  így   az   állami
        kitüntetések  adományozására vonatkozó  törvényekben  és  egyéb
        jogszabályi   rendelkezésekben   megjelenő   —   az   Alkotmány
        elsődleges   és  leszármaztatott  értékrendjét  kifejező   (azt
        közvetítő)  —  további  értékekből  áll.  Ezek  az  értékek  az
        Alkotmánybíróság  értelmezéseiben  (határozataiban),  és  végső
        soron az egész alkotmányos kultúrában jelen vannak.
         
         Az  Alkotmányban foglalt elsődleges és leszármaztatott értékek
        egy  hierarchikus  értékrendet alkotnak,  a  normatív  formában
        megjelenő elsődleges értékekből — az Alkotmánybíróság  irányadó
        gyakorlatának    megfelelően   —    többféle    leszármaztatott
        alkotmányos érték (elv) vezethető le.
         
         Az  Alkotmányban foglalt hierarchikus értékrend  „csúcsán”  az
        Alkotmány  54.  §  (1) bekezdésében foglalt emberi  élethez  és
        méltósághoz  való alapjog helyezkedik el, amely számos  további
        alkotmányos alapjog alapja és forrása, az alkotmányos alapjogok
        egyik  „anyajoga”.  Az emberi élethez való alkotmányos  alapjog
        abszolút  (korlátozhatatlan)  voltából  fakad  a  halálbüntetés
        (alkotmányos)  tilalma. [23/1990. (X. 31.)  AB  határozat,  ABH
        1990, 88.]
         
         Az  Alkotmány 54. § (1) bekezdésében foglalt emberi élethez és
        méltósághoz   való  jogból  levezetett,  az  egyént   megillető
        önrendelkezési   jog   számos  további,   az   Alkotmány   XII.
        fejezetében szabályozott alapvető alkotmányos joghoz (értékhez)
        köthető.  Ide sorolható — többek között — a véleménynyilvánítás
        szabadsága  [Alkotmány  61.  § (1)  bekezdés],  a  gondolat,  a
        lelkiismeret   és   a  vallás  szabadsága  [Alkotmány   60.   §
        (1) bekezdés], a jóhírnévhez, a magánlakás sérthetetlenségéhez,
        valamint a magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog
        [Alkotmány 59. § (1) bekezdés].
         
         Az   említett  alkotmányos  alapjogok  (értékek)  esetében  az
        Alkotmány  maga  határozza  meg a cél-értékeket,  és  többnyire
        minősített  többséggel  megalkotott törvények  tartalmazzák  az
        Alkotmányban   meghatározott   cél-értékekhez    kötődő    (azt
        kiteljesítő, tartalmilag kibontó) eszköz-értékeket.
         
         Az   Alkotmány   62.  §  (1)  bekezdésében,  illetve   63.   §
        (1)  bekezdésében foglalt gyülekezéshez, valamint  egyesüléshez
        való  jog  által hordozott cél-értékhez (gyülekezés,  egyesülés
        szabadsága)   rendelt  eszköz-értéket  a  cél-érték   tartalmát
        kibontó törvények határozzák meg.
         
         Az  egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény a társadalmi
        szervezet   létrehozására,   működésére   vonatkozó    törvényi
        rendelkezések meghatározásán keresztül az Alkotmányban  foglalt
        cél-érték tartamát konkretizálja.
         
         Az   Alkotmány   cél-értékként  határozza  meg   a   szociális
        biztonsághoz való jogot ˙(Alkotmány 70/E. §) amely —  az  állam
        objektív     intézményvédelmi     kötelezettségén     keresztül
        (társadalombiztosítás  és  szociális intézmények  rendszereinek
        fenntartása)   —  öregség,  betegség,  rokkantság,   özvegység,
        árvaság  és önhibán kívül bekövetkező munkanélküliség esetén  a
        megélhetéshez szükséges szintű ellátást biztosítja a jogosultak
        számára.
         
         A   cél-értékhez  rendelt  eszköz-értékeket  (az   intézmények
        létrehozásának,   működésének,  az  egyes   ellátások   igénybe
        vételének  feltételeit) az intézményekre vonatkozó törvényi  és
        egyéb jogszabályi rendelkezések fejtik ki.
         
         Az  Alkotmány  normatív  rendelkezései között  olyan  alapvető
        alkotmányos  értékeket (cél-értékeket)  fogalmaz  meg,  mint  a
        köztársasági   államforma   (Alkotmány   1.   §),   az    állam
        függetlensége  és  a  demokratikus  jogállam  [Alkotmány  2.  §
        (1) bekezdés].

        Az  Alkotmány 77. § (1) bekezdése rögzíti, hogy az Alkotmány  a
        Magyar Köztársaság alaptörvénye.

        Az   Alkotmány  tartalmát  tekintve  egyike  a  legösszetettebb
        (legkomplexebb) törvényeknek.

        Az   Alkotmányban  a  társadalmi  rendre  vonatkozó  alkotmányi
        rendelkezések mellett szervezeti, illetve az egyes  alkotmányos
        szervek  jogköreit,  hatásköreit rendező  normák,  valamint  az
        alkotmányos   szervek   egymáshoz  való  viszonyát   szabályozó
        eljárási természetű normák egyaránt megtalálhatók.
         
         Az  Alkotmány önálló fejezetben szabályozza azokat a normákat,
        amelyek  az  állampolgárok alapvető alkotmányos  jogait  és  az
        állampolgári  kötelezettségeket határozzák meg (Alkotmány  XII.
        fejezet).
         
         Az  Alkotmányban  szereplő további normatípus  az  alkotmányos
        célokat, elveket rögzítő normák csoportja.
         
         Az  Alkotmány  77. § (2) bekezdése értelmében az Alkotmány  és
        az alkotmányos jogszabályok mindenkire egyaránt kötelezőek.
         
         Ebből  következően  az  Alkotmány normatív  rendelkezései,  az
        abban  megjelenő  alkotmányos  értékek  és  ezen  keresztül  az
        alkotmányos  értékrend mindenkire — így a köztársasági  elnökre
        is — kötelező.
         
         A   köztársasági  elnök  alkotmányos  jogállásából  eredően  —
        figyelemmel  az  Alkotmány  77.  §  (2)  bekezdésében   foglalt
        (általános)   alkotmányos   kötelezettségre   is   —    köteles
        biztosítani  az  alkotmányos  értékrend  érvényesülését,   mely
        kötelezettsége    értelemszerűen    fennáll    a    kitüntetési
        előterjesztés tartalmi vizsgálata során is.
         
         A  köztársasági  elnök mérlegelésen alapuló  döntési  jogkörét
        fejezi  ki  az  Alkotmány 30/A. § (1) bekezdésében  foglalt  j)
        pont,   amely  szerint  a  köztársasági  elnök  adományozza   a
        törvényben meghatározott címeket, érdemrendeket, kitüntetéseket
        és engedélyezi viselésüket.
         
         A   törvényben   meghatározott  kitüntetések  adományozása   a
        köztársasági  elnöknek  az Alkotmányban biztosított  hatásköre,
        ami valódi, érdemi döntési jogot jelent.
         
         A  köztársasági  elnök  az alkotmányos  értékrend  alkotmányos
        mércéje   alapján   mérlegeli  a  kitüntetési   előterjesztések
        aláírását.
         
         A   köztársasági  elnök  alkotmányban  biztosított   hatásköre
        érdemi  döntési  jogosultságot  jelent,  annak  ellenére,  hogy
        döntése  előterjesztéshez  és az előterjesztő  ellenjegyzéséhez
        kötött.
         
         Az  Alkotmánybíróság  ugyanakkor  rámutat  arra  is,  hogy  az
        alkotmányos  értékrend olyan, térben és időben egyaránt  kötött
        értékrend,  amelyet  a  mindenkori  társadalmi,  gazdasági,  és
        politikai  rendszer (berendezkedés) határoz  meg,  és  amelynek
        alapvető  értékeit  az alkotmányozás során az  Országgyűlés  az
        Alkotmányban fogalmazza meg.
         
         Ebből   következően   az   alkotmányos  értékrend   történelmi
        koronként  eltérő. Az egyes történelmi korszakokhoz, társadalmi
        berendezkedésekhez  —  így  a  rendszerváltás   előtti   és   a
        rendszerváltás    utáni    társadalmi    berendezkedéshez,    a
        diktatúrához  és a demokratikus jogállamhoz kötődő  alkotmányos
        értékrendek  —  egymással össze nem egyeztethető  értékrendeket
        jelentenek.
         
         Így  például  az 1989-es alkotmánymódosítás előtt  a  tulajdon
        korlátozott  volt,  az alapvető termelési  javak  nem  lehettek
        magántulajdonban; a különböző szabadságjogok — így különösen  a
        szólás   és   véleménynyilvánítás  szabadsága  —  a   politikai
        berendezkedésre  hivatkozva  korlátozottak  voltak.  A   vezető
        szerepet    egy    párt    töltötte   be,    melynek    hatalma
        megkérdőjelezhetetlen  volt, stb. Az  1989.  utáni  alkotmányos
        értékrenddel mindezek kibékíthetetlen ellentétben  állnak  (ld.
        az  Alkotmánynak  a tulajdont védő szabályai, a  szabadságjogok
        gyakorlásának   biztosítása  és  védelme,  a   többpártrendszer
        alkotmányi   garanciái,   stb.).   Az   1989.   október    23-i
        alkotmánymódosítás — a számbeli teljes azonosság ellenére  —  a
        Népköztársaság  értékrendjének  teljes  tagadását   jelenti   a
        Köztársaság értékrendje által.
         
         A  kitüntetési  eljárás (adományozás) folyamatában  valamennyi
        résztvevő   alkotmányos  kötelessége   a   Magyar   Köztársaság
        alkotmányos  értékrendjének,  az  ebben  megjelenő  elsődleges,
        leszármaztatott  (másodlagos) és a  további  (ezen  értékekből)
        levezetett értékek érvényesülésének a biztosítása és védelme, a
        köztársaság   értékrendjének   érvényesítése   a   kitüntetések
        adományozásakor.
         
         A   köztársasági   elnök   kötelezettsége,   hogy   a   Magyar
        Köztársaság  alkotmányos  értékrendjét  érvényre  juttassa;  az
        alkotmányos értékrend érvényesítéséért felelősség terheli.
         
         A  kitüntetések  adományozásakor az  államfő  felelőssége  úgy
        konkretizálódik, hogy a kitüntetés adományozása nem sértheti  a
        Magyar Köztársaság alkotmányos értékrendjét.
         
         Ebből   következően,   ha   az   a  tevékenység,   magatartás,
        teljesítmény,  amelyet az előterjesztő kitüntetésre  érdemesnek
        talál,  ütközik  az  alkotmányos  értékrendbe,  az  adományozás
        ellentétes   lenne   az   alkotmányos   értékrenddel,   így   a
        köztársasági  elnök jogosult és egyben köteles is  az  aláírást
        megtagadni.
         
         9.  Az Alkotmánybíróság hivatalból eljárva — a rendelkező rész
        I./4.  pontjában  foglaltak szerint — megállapította,  hogy  az
        Országgyűlés nem tett teljes körűen eleget az Alkotmány 30/A. §
        (1) bekezdés j) pontjából eredő azon kötelezettségének, hogy  a
        kitüntetés-adományozás  szabályait  részletesen,  az  Alkotmány
        2.  §  (1) bekezdésben foglalt jogállamiság, és az ennek részét
        képező jogbiztonság követelményének megfelelően szabályozza.
         
         Az   Alkotmánybíróság   ezzel   összefüggésben   rámutat:    a
        törvényalkotót  széles  körű döntési jog  illeti  meg  abban  a
        kérdésben, hogy az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés j)  pontjában
        foglalt    kitüntetések   adományozására   vonatkozó   eljárási
        szabályokat  hogyan  alakítja ki, ennek keretében  a  jelenlegi
        törvényi   és   egyéb   jogszabályi   rendelkezésektől   eltérő
        szabályozást is alkothat.
         
         Az   Alkotmánybíróság   ugyanakkor   hangsúlyozza,   hogy    a
        kitüntetés  adományozására vonatkozó eljárási  szabályoknak  ki
        kell  elégíteniük  az  Alkotmány 2. § (1) bekezdésében  foglalt
        jogállamiság    részét    képező    jogbiztonság     alkotmányi
        követelményét;  a  kitüntetés-adományozás jogintézményének  meg
        kell  felelnie a jogintézmények kiszámítható, előre látható  és
        biztonságos működésére vonatkozó alkotmányos követelménynek.
         
         A  jelenlegi szabályozás hiányosságai, így — többek között — a
        kitüntetési     előterjesztés    előterjesztésére     vonatkozó
        formalizált  rendelkezések  hiánya,  az  előterjesztő   és   az
        adományozó közötti döntési hatáskörök rendezetlensége, annak  a
        tisztázatlansága, hogy az előterjesztő milyen  határidőn  belül
        köteles az előterjesztést a köztársasági elnöknek megküldeni, s
        úgyszintén,  hogy a köztársasági elnök milyen  határidőn  belül
        köteles   az   előterjesztés   aláírásáról   (annak   esetleges
        megtagadásáról)  döntést  hozni,  kiszámíthatatlanná  teszik  a
        jogintézmény  működését,  ellehetetleníthetik  az  adományozási
        folyamatban  résztvevő  egyes szereplők (így  az  előterjesztő,
        vagy a köztársasági elnök) joggyakorlását.
         
         A  hiányzó eljárási szabályok mellett a törvényalkotónak felül
        kell   vizsgálnia,   és   biztosítania  kell   a   kitüntetések
        szabályozására vonatkozó, jelenleg hatályos törvényi  és  egyéb
        jogszabályi  rendelkezések Alkotmánnyal, és egymással  fennálló
        összhangját,  ide  értve  a  jogalkotásról  szóló   1987.   évi
        XI. törvényben foglaltaknak megfelelő jogforrási (szabályozási)
        szintek biztosítását is.
         
         A   kitüntetés  adományozására  irányadó,  jelenleg   hatályos
        részletszabályok  nem  felelnek  meg  a  jogforrási  hierarchia
        követelményének,   több  rendeleti  szintre  tartozó   eljárási
        részletszabály határozati szinten került szabályozásra.
         
         A  Kitv.  6/B. § b) pontja értelmében a miniszterelnök  „az  e
        törvény,  a Kormány, valamint a miniszterelnök által  alapított
        kitüntetések,   díjak  kezdeményezésének   és   adományozásának
        általános  szabályait  rendeletben állapítja  meg.”  E  kérdést
        jelenleg  részleteiben (nem teljes körűen és  teljes  mértékben
        kielégítően)   a   Kitüntetési  Bizottságról   és   az   állami
        kitüntetések adományozási rendjéről szóló 1130/2002. (VII. 24.)
        Korm. határozat tartalmazza.
         
         A  KSzdtv.  8.  §  (3)  bekezdése szerint:  „A  Díjra  történő
        javaslattétel,  valamint  az  adományozás  és   visszavonás   e
        törvényben  meg nem határozott szabályait a Kormány javaslatára
        a  köztársasági  elnök  hagyja jóvá.” A törvényben  hivatkozott
        szabályokat  jelenleg a Kossuth- és Széchenyi-díj  adományozási
        szabályzatáról   szóló  1101/1996.  (X.  2.)  Korm.   határozat
        tartalmazza,   tehát  a  néhány  meglévő,  fontos  szabályozási
        részelem is kormányhatározati szinten van szabályozva.
         
         Mindezekre   tekintettel  az  Alkotmánybíróság  a   rendelkező
        részben   foglaltak   szerint   határozott,   azzal,   hogy   a
        törvényalkotó  számára  határidőt szabott  az  alkotmányellenes
        mulasztás megszüntetésére.
         
                                      IV.
         
         Az   Alkotmánybíróság   megvizsgálta  a   köztársasági   elnök
        Alkotmányban foglalt kegyelmezési jogkörének értelmezését  kérő
        indítványt  is, és ahhoz kapcsolódóan az alábbiakat állapította
        meg.
         A   köztársasági   elnököt  megillető,  (egyéni)   kegyelmezés
        jogkörét   az  Alkotmány  30/A.  §  (1)  bekezdés   k)   pontja
        biztosítja,  mely szerint a köztársasági elnök  „gyakorolja  az
        egyéni kegyelmezés jogát”.
         Az  Alkotmány  30/A.  §  (2) bekezdése  alapján  e  döntésének
        érvényességéhez  azonban  a miniszterelnök  vagy  az  illetékes
        miniszter  ellenjegyzése szükséges. Az Alkotmány nem  tartalmaz
        más  rendelkezést  a köztársasági elnök kegyelmezési  jogkörére
        vonatkozóan.
        Az  Alkotmánybíróság áttekintette, hogy a köztársasági  elnököt
        megillető egyéni kegyelmezési jog gyakorlására irányadó eljárás
        —  a  vonatkozó  jogszabályok alapján — a  gyakorlatban  hogyan
        valósul meg.
        A   büntetőeljárásról   szóló  1998.  évi   XIX.   törvény   (a
        továbbiakban: Be.) 598. § (5) bekezdése közvetetten utal  arra,
        hogy  az  Alkotmány  30/A.  §  (2)  bekezdésében  meghatározott
        ellenjegyző  az  igazságügyért felelős miniszter  az  Alkotmány
        30/A.  §  (1) bekezdés k) pontja tekintetében, ezt a  hatáskört
        közvetlenül  azonban  az  igazságügyi és  rendészeti  miniszter
        feladat-  és  hatásköréről  szóló 164/2006.  (VII.  28.)  Korm.
        rendelet 8. § (5) bekezdése ruházza rá a miniszterre. E szerint
        a  köztársasági  elnök  kegyelmi döntéseit  az  igazságügyi  és
        rendészeti   miniszter  —  az  igazságügyért  való  felelőssége
        körében — előkészíti és ellenjegyzi.
         A  Büntető  Törvénykönyvről szóló  1978.  évi  IV.  törvény  a
        kegyelmet  büntethetőséget megszüntető okként [32. § c)  pont],
        büntetés  végrehajtását  kizáró okként  [66.  §  c)  pont],  az
        elítélt  mentesítésének módjaként [101.  §  c)  pont,  valamint
        106. §] nevesíti.
         A   Be.   XXX.  Fejezet  III.  címe  rendelkezik  a   kegyelmi
        eljárásról,   a  köztársasági  elnök  kegyelmezési   jogkörének
        gyakorlására  vonatkozó eljárás szabályait  az  597.  §-598.  §
        tartalmazza.    Eszerint   „kegyelem   iránti   előterjesztést”
        hivatalból  vagy  kérelemre a büntetőeljárás megszüntetésére  a
        vádirat   benyújtásáig  a  legfőbb  ügyész,  azt  követően   az
        igazságügyért  felelős  miniszter;  a  még  végre  nem  hajtott
        büntetés  elengedésére vagy mérséklésére, illetve  a  büntetett
        előélethez fűződő hátrányok alóli mentesítésre az igazságügyért
        felelős miniszter tehet a köztársasági elnökhöz.
         „Kegyelmi  kérelmet”  (ami a kérelemre meginduló  kegyelmezési
        eljárás   alapja)  a  terhelt,  a  védő,  valamint  a   terhelt
        hozzátartozója  nyújthat  be.  A  büntetőeljárás  megszüntetése
        iránt   kegyelmi   kérelmet  annál  az   ügyésznél,   illetőleg
        bíróságnál kell benyújtani, amely előtt az eljárás folyik,  míg
        a  még  végre  nem hajtott büntetés elengedése vagy mérséklése,
        illetőleg   a  büntetett  előélethez  fűződő  hátrányok   alóli
        mentesítés  iránt  a  kegyelmi kérelmet az  első  fokon  eljárt
        bíróságnál  kell benyújtani. Az ügyész, illetőleg a  bíróság  a
        kegyelmi  eljárás  során  a  terheltnek  a  kegyelmi  döntéshez
        szükséges személyes adatait beszerzi és kezeli [Be. 597. § (4)-
        (5) bekezdése].
         A  büntetőügyekben  hozott határozatok  végrehajtása  során  a
        bíróságokra  és  egyéb  szervekre  háruló  feladatokról   szóló
        9/2002.  (IV.  9.) IM rendelet 105. § (2) bekezdése  a  bíróság
        által     beszerzendő     szükséges     adatok     körét      a
        környezettanulmányban,    pártfogó   felügyelői    véleményben,
        munkahelyi  véleményben, erkölcsi bizonyítványban, a  büntetés-
        végrehajtási   intézet  véleményében,  a   rendelkezésre   álló
        egészségügyi   dokumentumokban,  korábbi  ítélet   kiadmányában
        határozza   meg.   A  kérelemhez  csatolni   kell   továbbá   a
        büntetőügyben  keletkezett azon iratokat,  amelyek  a  kegyelmi
        kérelem elintézéséhez szükségesek.
         A  „kegyelmi kérelem” iratainak előkészítését végző  ügyészség
        a legfőbb ügyészhez, a bíróságok pedig az igazságügyért felelős
        miniszterhez  terjesztik  elő  a döntéshez  szükséges  adatokat
        tartalmazó iratokat, valamint a kegyelmi kérvényt [Be.  598.  §
        (1) bekezdése].
         A  legfőbb  ügyész  és  az igazságügyért felelős  miniszter  a
        „kegyelmi  kérelmet”  akkor is köteles a köztársasági  elnökhöz
        felterjeszteni,  ha  a  „kegyelem gyakorlása  iránt”  nem  tesz
        előterjesztést  [Be. 598. § (3) bekezdése]. A kegyelmi  eljárás
        minden  esetben a kegyelmi döntésről szóló határozattal  zárul,
        melynek  érvényességéhez  az  igazságügyért  felelős  miniszter
        ellenjegyzése szükséges [Be. 598. § (4)-(5) bekezdése].
         Az   Alkotmánybíróság  —  áttekintve  az  Alkotmány  vonatkozó
        rendelkezéseit,   valamint  a  hatályos  jogszabályok   alapján
        kialakult  gyakorlatot  —  megállapította,  hogy  az  Alkotmány
        30/A.  § (1) bekezdés k) pontjában a köztársasági elnök részére
        biztosított  egyéni  kegyelmezés  jogának  gyakorlása  során  a
        köztársasági  elnököt valódi döntési jog  illeti  meg  abban  a
        tekintetben,  hogy  az akár hivatalból, akár  kérelemre  indult
        kegyelmezési  eljárásban  kegyelemben  részesíti-e  a  kegyelmi
        kérelemben    megnevezett   személyt   vagy   sem.   Döntésében
        kifejezésre  juttathat  méltányossági,  humanitárius  és  saját
        értékrendjéből fakadó erkölcsi szempontokat is.
         Ennek   a   döntésének  egyedüli  korlátját  az  igazságügyért
        felelős   miniszter  ellenjegyzési  joga   jelenti   abban   az
        értelemben,  hogy  a  köztársasági elnöki  döntés  érvényességi
        feltétele  a  miniszteri ellenjegyzés. A  köztársasági  elnököt
        tehát   nem   köti  az,  hogy  a  kegyelmi  eljárás  előkészítő
        szakaszában  eljáró  legfőbb ügyész, illetve  az  igazságügyért
        felelős miniszter tesz-e előterjesztést a kegyelem (gyakorlása)
        iránt;  ilyen  előterjesztés hiányában is, a  kegyelmi  kérelem
        alapján  gyakorolhatja  a kegyelmezési jogát,  míg  a  kegyelmi
        előterjesztés  esetén  is  dönthet  úgy,  hogy  nem  ad  egyéni
        kegyelmet.
         Az  ellenjegyző (az igazságügyért felelős) minisztert  viszont
        abban  a  tekintetben illeti meg valódi mérlegelési és  döntési
        jog,   hogy  a  köztársasági  elnök  kegyelmi  döntésről  szóló
        határozatát ellenjegyzi-e vagy sem.
         A   köztársasági   elnök  a  kegyelem  iránti  előterjesztésen
        keresztül (annak megléte, illetve hiánya által) nem kötelezhető
        arra,  hogy  kegyelmet  gyakoroljon,  illetve  azt  megtagadja,
        diszkrecionális   jogkörben,   előterjesztéshez    nem    kötve
        gyakorolja e jogkörét.
         A    köztársasági    elnök   e   diszkrecionális    jogkörének
        korlátlanságát  az  Alkotmánybíróság  a  31/1997.  (V.  6.)  AB
        határozatában  már  kimondta,  utalva  arra,  hogy  az   egyéni
        kegyelem  megadása esetén az államfő az állam büntető igényéről
        mond le. (ABH 1997, 154, 155, 157.)
         
         Ugyanakkor  az igazságügyért felelős miniszter sem kötelezhető
        arra,  hogy  a  köztársasági  elnök  kegyelmi  döntésről  szóló
        határozatát  automatikusan ellenjegyezze;  őt  az  ellenjegyzés
        vagy annak megtagadása kérdésében illeti meg döntési jog.
         
         A  jelen  határozat Magyar Közlönyben történő  közzététele  az
        Abtv. 51. § (2) bekezdésén alapul.
                                 Dr. Bihari Mihály
                            az Alkotmánybíróság elnöke,
                               előadó alkotmánybíró
                                         
                    Dr. Balogh Elemér       Dr. Bragyova András
                    alkotmánybíró                 alkotmánybíró
                                         
                    Dr. Holló András            Dr. Kiss László
                    alkotmánybíró                 alkotmánybíró
                                         
                    Dr. Kovács Péter       Dr. Kukorelli István
                    alkotmánybíró                 alkotmánybíró
                                         
                    Dr. Lenkovics Barnabás     Dr. Lévay Miklós
                    alkotmánybíró                 alkotmánybíró
                                         
                    Dr. Paczolay Péter     Dr. Trócsányi László
                    alkotmánybíró                 alkotmánybíró
          Dr. Kiss László alkotmánybíró különvéleménye
                                         
           1.  A  határozat  rendelkező  része  II.  pontjában  írt  —  a
          köztársasági elnök egyéni kegyelem gyakorlására irányuló  jogát
          érintő — megállapítással egyetértek. Ennek megfelelően magam is
          hangsúlyozom,  hogy a köztársasági elnököt az  egyéni  kegyelem
          gyakorlását magában foglaló eljárás során érdemi döntési jogkör
          illeti meg abban a tekintetben, hogy kegyelmezési jogával kíván-
          e élni vagy sem.
           
           2.   Nem  értek  egyet  ugyanakkor  a  határozat  1.,  2.,  3.
          pontjában írtakkal, mivel úgy vélem, hogy a felmerülő  probléma
          kiküszöböléséhez  a  Magyar  Köztársaságban  csak  a   törvényi
          szabályozás   nyújthat   alkotmányjogi  szempontból   megfelelő
          megoldást.  Azaz: minden arra irányuló törekvés, hogy  pontosan
          meghatározható  legyen  azoknak  az  okoknak  a  köre,  amelyek
          fennállása  esetén  a  köztársasági elnök  megtagadhatja  adott
          személy   esetében   a   kitüntetés   adományozását,   nem   az
          alkotmányértelmezés,   hanem  a   jogalkotás   fogalmi   körébe
          tartozik, így kívül esik az Alkotmánybíróság hatáskörén.
           Álláspontom  elvi  alapja megegyezik  dr.  Kilényi  Géza,  dr.
          Schmidt  Péter  és dr. Vörös Imre alkotmánybírók 48/1991.  (IX.
          26.)      AB      határozathoz     fűzött     különvéleményében
          megfogalmazottakkal. A kitüntetések köztársasági  elnök  általi
          adományozására  nézve is irányadó a hivatkozott  alkotmánybírók
          véleménye:
           „A  nemzetközi jogösszehasonlításból az a megállapítás adódik,
          hogy  nem  tartalmaznak  erre vonatkozó szabályt  más  országok
          alkotmányai  sem. Az utóbbinak az a magyarázata, hogy  egyfelől
          az  említett  országokban rendszerint ugyanaz a  politikai  erő
          állítja  a  köztársasági elnököt és a kormányfőt,  s  ez  okból
          eleve  kisebb  a  kinevezési jogkörrel kapcsolatos  konfliktus-
          veszély,   másfelől  pedig  a  több  évtizedes   —   esetenként
          évszázados  —  politikai  kultúra  által  kialakított   közjogi
          szokások  segítenek áthidalni az esetleges nézetkülönbségeket.”
          (ABH 1991, 240.)
           Sajnálatos,  hogy  a  magyar  rendszerváltás  óta  eltelt   17
          esztendő alatt nem alakult ki a kitüntetések köztársasági elnök
          általi  adományozása  terén a Kormány és a  köztársasági  elnök
          között    a    jogállamiság   elvének   megfelelő    gyakorlati
          együttműködés.
           Jogállamunk    a    hatalommegosztás    elvén    alapul.     A
          hatalommegosztás  viszont  akkor érvényesülhet  hatékonyan,  ha
          annak   résztvevői   elválasztott  feladat-  és   hatáskörükben
          intézményesen együtt is működnek.
           „A  jogállamiság  elvéből [Alkotmány 2.  §  (1)  bekezdés]  is
          következik  az  Alkotmányban  szabályozott  szerveknek   az   a
          kötelessége,   hogy   alkotmányos  jelentőségű   hatásköreiket,
          feladataik   teljesítését  kölcsönösen  segítve,  együttműködve
          gyakorolják.” [8/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 54.]
           Az   alkotmányértelmezési  indítvány  nyomán  eldöntésre  váró
          alapkérdés   itt   is   az  volt,  hogy  az   Alkotmány   által
          szabályozatlanul    hagyott    probléma     megoldható-e     az
          alkotmányértelmezés    keretei    között,    avagy     törvényi
          szabályozásra lenne-e szükség.
           Álláspontom  szerint a jelen esetben is kizárólag  a  törvényi
          szabályozás   pontosítása  nyújthat  alkotmányjogi  szempontból
          megnyugtató megoldást.
           
           3.  Mint  fentebb  hangsúlyoztam: a kitüntetések  adományozása
          körüli  problémákat  alapvetően  az  Alkotmányban  szabályozott
          szervek   (Kormány,   köztársasági  elnök)  közötti   kölcsönös
          együttműködésnek   kellene  eliminálnia.   Ennek   eléggé   nem
          kritizálható   hiányában   a   jogi   (törvényi)    szabályozás
          egyértelműbbé, pontosabbá tételének igénye vethető  fel.  Azaz:
          jóllehet  a  köztársasági elnök indítványa alkotmányértelmezést
          vár  az  Alkotmánybíróságtól, ez utóbbi mégis legfeljebb  addig
          mehet  (mehetett  volna)  el,  hogy mulasztásban  megnyilvánuló
          alkotmányellenességet  állapít meg. Ennek  alapja  az,  hogy  a
          törvényhozó a Kitv.-ben nem gondoskodott maradéktalanul azoknak
          az  eljárási (előzetes véleményezési, egyeztetési) szabályoknak
          a  megalkotásáról, amelyek biztosíthatnák az Alkotmány 30/A.  §
          j)  pontjában  írt  rendelkezés [A  köztársasági  elnök  …  „j)
          adományozza  a törvényben meghatározott címeket, érdemrendeket,
          kitüntetéseket és engedélyezi viselésüket”] végrehajtását.
           A   kitüntetések  (címek,  érdemrendek),  köztársasági   elnök
          általi  —  Alkotmányban biztosított — adományozását megnehezíti
          tehát   az  a  körülmény,  hogy  a  Kitv.  nem  határozza   meg
          hiánytalanul    az    előkészítési   eljárás    rendjét.    „Az
          Alkotmánybíróság gyakorlata szerint mulasztásban  megnyilvánuló
          alkotmánysértés  megállapítható akkor is, ha  az  adott  kérdés
          tekintetében  van  ugyan szabályozás,  de  az  Alkotmány  által
          megkívánt jogszabályi rendelkezés hiányzik [22/1995. (III. 31.)
          AB határozat, ABH 1995, 108, 113.], és akkor is, ha a jogalkotó
          nem    megfelelő    tartalommal   szabályozott    és    ezáltal
          alkotmányellenes  helyzet  állt  elő.”  [15/1998.  (V.  8.)  AB
          határozat,  ABH  1998,  132, 138-139.;  25/2003.  (V.  21.)  AB
          határozat, ABH 2003, 328, 343.]

          Budapest, 2007. július 3.
                                                          Dr. Kiss László
                                                            alkotmánybíró

          Dr. Kukorelli István alkotmánybíró különvéleménye

           A  rendelkező  rész  I.  2. és 3., valamint  II.  pontjával  —
          figyelembe  véve  a köztársasági elnök jogkörét  és  jogállását
          értelmező      korábbi     alkotmánybírósági     határozatokban
          kifejtetteket — nem értek egyet.
           
           1.  Az  indítványozó köztársasági elnök álláspontja szerint  a
          kitüntetés-adományozás jogkörének értelmezéséhez  az  Alkotmány
          29.   §   (1)   bekezdésének  azon  két   kitétele   szolgálhat
          kiindulópontként,  miszerint a köztársasági  elnök  kifejezi  a
          nemzet   egységét,  valamint  hogy  őrködik  az  államszervezet
          demokratikus  működése  felett.  Ezek  egymásra  vonatkoztatott
          értelmezésével   lehet   meghatározni  a   köztársasági   elnök
          mérlegelési jogkörét a kitüntetés-adományozás során.
           A   határozat  megállapítja,  hogy  az  Alkotmány  29.  §  (1)
          bekezdése  nem  „szolgálhat alkotmányos mércéül” a  kitüntetési
          előterjesztés  aláírásának, illetve megtagadásának,  ezt  azzal
          indokolja,  hogy  a  köztársasági elnök kitüntetés-adományozási
          hatáskörének   gyakorlása   nincs   közvetlen   kihatással   az
          államszervezet demokratikus működésére.
           Álláspontom  szerint  az Alkotmány 29.  §  (1)  bekezdése  nem
          zárható  ki  teljes egészében a köztársasági elnök  kitüntetési
          hatásköre   értelmezéséből.  Bár  az  Alkotmány   29.   §   (1)
          bekezdésének  azon kitétele, miszerint az államfő  „kifejezi  a
          nemzet  egységét”  nem  biztosít a köztársasági  elnök  számára
          mérlegelési jogot a kitüntetés-adományozási hatáskör gyakorlása
          során, a köztársasági elnök feladat-meghatározását („őrködik az
          államszervezet  demokratikus  működése  felett”)  a   hatáskör-
          értelmezés alapjaként kell figyelembe venni.
           Az  Alkotmánybíróság  eddigi gyakorlata során  a  köztársasági
          elnök  egyes  hatásköreinek értelmezésekor  minden  esetben  az
          Alkotmány 29. § (1) bekezdéséből indult ki. Ahogyan a  48/1991.
          (IX.  29.)  AB határozat fogalmazott: az Alkotmány  29.  §  (1)
          bekezdését    „az   egyes   köztársasági   elnöki    hatáskörök
          értelmezésénél  alapul kell venni”. (ABH 1991,  217,  228.)  Az
          Alkotmány  29.  §  (1) bekezdése ugyanis a  köztársasági  elnök
          alkotmányos    jogállását,   az   államszervezeti   rendszerben
          elfoglalt   helyét   határozza  meg.   Az   elnöki   hatáskörök
          gyakorlásának keretei, korlátai éppen ezért az Alkotmány 29.  §
          (1)  bekezdése  alapján állapíthatók meg. A köztársasági  elnök
          jogállása    alapját   képező   „őrködik   az    államszervezet
          demokratikus működése felett” kitétel tehát az alkotmányos rend
          védelmének   speciális,   a  köztársasági   elnök   alkotmányos
          jogállásához  igazodó formája, amely egyúttal  iránymutatásként
          is szolgál egyes jogkörei gyakorlása során.
           Miután   a   köztársasági  elnök  hatáskör-gyakorlása   minden
          esetben  egy  döntési  láncolatba illeszkedik,  a  köztársasági
          elnök  valamennyi hatásköre révén részt vesz az  államszervezet
          demokratikus működésének fenntartásában. A 8/1992. (I. 30.)  AB
          határozat így fogalmazott: „Az »őrködés« nem korlátozódik tehát
          krízishelyzetek feloldására, hanem része az államügyek szokásos
          menetének,  s benne a köztársasági elnök saját joggyakorlásának
          is”.  (ABH 1992, 51, 54.) Őrködési feladata ezért a szimbolikus
          és   az   ügyek   hétköznapi  menetébe  illeszkedő  hatáskörein
          keresztül   éppúgy   megvalósul,   mint   a   más   intézmények
          döntéseinek,  működésének korrekcióját, az államügyek  normális
          menetéből  kizökkent  államszervezeti  működés  helyreállítását
          célzó hatásköreinél.
           
           2.  Értelmezésem szerint önmagában az Alkotmány  30/A.  §  (1)
          bekezdés  j) pontja alapján — az Alkotmány más rendelkezéseinek
          figyelmen  kívül  hagyásával — nem lehet arra a következtetésre
          jutni,   hogy   a  köztársasági  elnök  kitüntetés-adományozási
          hatásköre „tartalmi, érdemi hatáskör”.
           A   köztársasági   elnök   kitüntetés-adományozási   hatásköre
          értelmezése során sem lehet eltekinteni attól, hogy döntése egy
          döntési   láncolatba   illeszkedik,   amiből   következően    a
          köztársasági   elnök  soha  nem  lehet  „ura”   a   kitüntetés-
          adományozásnak.   A  döntéshozatali  folyamatban   jogállásának
          megfelelően  vesz  részt, ami az Alkotmány értelmében  kizárja,
          hogy   saját  szabad  mérlegelése  alapján  határozza   meg   a
          kitüntetésben részesülők körét. Ez mindenek előtt azt  jelenti,
          hogy  a  köztársasági elnök nem rendelkezik alkotmányos döntési
          hatáskörrel   arra,   hogy   az  ellenjegyzőre   rákényszerítse
          akaratát.  Ugyanakkor  az  ellenjegyzés  funkciója  nem  csupán
          „eljárási  korlát” biztosítása a köztársasági elnök  döntésével
          szemben.  Az ellenjegyzéshez kötött hatáskörök tekintetében  az
          ellenjegyzés a köztársasági elnöki jogállás lényeges eleme,  és
          a döntés érvényességi kelléke. E hatásköreinek gyakorlása során
          az  ellenjegyzés  biztosítja  a  köztársasági  elnök  politikai
          felelőtlenségét,  amelyet az Alkotmány 31/A.  §  (1)  bekezdése
          deklarál.  Emellett az ellenjegyzés azt is biztosítja,  hogy  a
          köztársasági  elnök  döntéseiért  az  Országgyűlés   előtt   az
          ellenjegyző felelősséget vállaljon.
           A  köztársasági elnöknek az Alkotmány 31/A. § (1) bekezdésében
          meghatározott  politikai  felelőtlensége  azonban  nemcsak   az
          ellenjegyzéshez  kötött  hatáskörei tekintetében  áll  fenn.  A
          köztársasági   elnök   politikai  felelőtlensége   jogállásának
          lényeges  elemét  képezi, s valamennyi  döntésénél  érvényesül.
          Ebből következően a köztársasági elnök semelyik döntéséért, így
          az   önálló   politikai  döntésekért  sem  viseli  a  politikai
          felelősséget.
           
           3.  A  köztársasági elnök kitüntetés-megtagadási hatáskörét  —
          hasonlóan  a kinevezés-megtagadási hatásköréhez — az  Alkotmány
          nem tartalmazza. Így annak megállapítására alkotmány-értelmezés
          útján,  csak  megfelelő súlyú alkotmányos  indokok  alapján,  a
          köztársasági elnök jogállására figyelemmel van lehetőség.
           A  határozat  a  jogalkotó által a kitüntetési jogszabályokban
          meghatározott  érdemességi  feltételekből,  mint   „alkotmányos
          értékekből”  és az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés j)  pontjából
          vezeti  le,  hogy  a köztársasági elnök jogosult  a  kitüntetés
          megtagadására.
           A  kitüntetés  adományozását megtagadó döntés  a  határozatból
          következően az ügy érdemére vonatkozó végleges döntés,  amit  a
          köztársasági  elnök  ellenjegyzés  nélkül  gyakorol.  Mivel  az
          önálló   politikai  döntések  is  az  ügy  érdemére  vonatkozó,
          végleges,  ellenjegyzés hiányában gyakorolt döntések,  ebben  a
          tekintetben   a   kitüntetés-megtagadás  az  önálló   politikai
          döntésekkel azonos természetű.
           Az  önálló  politikai döntési jogkörök gyakorlása  azonban  az
          Alkotmánybíróság  korábbi értelmezései alapján  rendkívül  szűk
          körben  lehetséges, akkor, ha az államszervezet  súlyos  zavara
          állt  be,  vagy  annak veszélye áll fenn. Az  önálló  politikai
          döntések gyakorlását éppen azért kötötte ezekhez a szigorú — az
          Alkotmány 29. § (1) bekezdéséből levezethető — feltételekhez az
          Alkotmánybíróság korábbi döntéseiben, mert a köztársasági elnök
          ilyen  esetben  ellenjegyzés nélkül, az ügy érdemére  vonatkozó
          döntést   hoz,   amelyért  senki  nem  vállalja   a   politikai
          felelősséget. A kitüntetés-megtagadásának feltétele a határozat
          szerint  nem az államszervezet demokratikus működésének  súlyos
          zavara,   hanem  a  kitüntetési  jogszabályokban  meghatározott
          „értékek” sérelme.
           A    többségi    álláspont    szerinti   kitüntetés-megtagadás
          gyakorlásának  feltétele az Alkotmány  29.  §  (1)  bekezdésére
          vissza   nem   vezethető,   és   így   az   Alkotmány   konkrét
          rendelkezésével összefüggésbe nem hozható szempont, nevezetesen
          az  „alkotmányos  értékrend védelme”. Ezzel meglátásom  szerint
          egy  érdemi alkotmányos korlátok nélküli politikai döntési  jog
          jön létre.
           Álláspontom  szerint a köztársasági elnök bármely hatáskörének
          ilyen  felfogása ellentétes az Alkotmány 29. § (1) bekezdésében
          foglalt köztársasági elnöki jogállással, amelynek lényege, hogy
          bár   a   köztársasági  elnök  nincs  minden   tekintetben   az
          előterjesztéshez  kötve,  azt csak  meghatározott  szűk  körben
          vizsgálhatja  felül.  Ennek az az oka,  hogy  akkor,  amikor  a
          köztársasági  elnök a döntéshozatalt megtagadja,  e  döntéséért
          egy szerv sem viseli a politikai felelősséget.
           Fontosnak   tartom   külön  hangsúlyozni,   hogy   alkotmányos
          rendszerben   a  politikai  felelősségvállalás  hiánya   mindig
          kivételes,  és  kizárólag  akkor  fordulhat  elő,  ha   azt   a
          körülmények rendkívüli jellege indokolttá teszi. Éppen ezért  a
          köztársasági  elnök  az  ügy érdemére  vonatkozó,  végleges  és
          ellenjegyzéshez nem kötött hatásköreivel, amelyekért senki  nem
          viseli  a politikai felelősséget, csak rendkívüli körülményekre
          tekintettel:    kizárólag   az   államszervezet    demokratikus
          működésének  súlyos  zavara esetén élhet.  Minden  más  esetben
          alkotmányosan  nem  indokolható  —  és  az  Alkotmány   29.   §
          (1)  bekezdésében foglalt jogállásával, és tágabb értelemben  a
          jogállamisággal,  a  hatalommegosztással  és  a   parlamentáris
          kormányformával ellentétes —, hogy a köztársasági  elnök  ilyen
          érdemi politikai döntési jogot kapjon.
           
           4.   Álláspontom   szerint  kizárólag  a  köztársasági   elnök
          kitüntetési  hatáskörét  szabályozó 30/A.  §  (1)  bekezdés  j)
          pontja  alapján nem lehet arra a következtetésre jutni, hogy  a
          köztársasági  elnöknek  az Alkotmány  29.  §  (1)  bekezdésében
          foglalt  jogállástól függetlenül volna feladata „az alkotmányos
          értékrend védelme”.
           Az  alkotmányos  értékrend  létét én  magam  sem  vitatom,  és
          védelmét  a legfontosabb feladatok egyikének tartom. Úgy  vélem
          azonban, hogy helytálló az Alkotmánybíróság korábbi gyakorlata,
          miszerint  az  alkotmányosságot és jogszerűséget a köztársasági
          elnök    általánosságban    biztosítja,    az    államszervezet
          demokratikus működésének fenntartása során. Az Alkotmány elvont
          értékrendjének  védelme nem specifikusan a  köztársasági  elnök
          feladata:   a   jogállamiság  és  az   alkotmányosság   védelme
          valamennyi   alkotmányos  intézmény   kötelezettsége.   Ezt   a
          kötelezettséget a köztársasági elnök esetében az Alkotmány  29.
          § (1) bekezdése nevesíti.
           Az  alkotmányosság köztársasági elnök általi védelme  tehát  a
          köztársasági  elnök jogállásának része, nem  pedig  az  államfő
          jogállásától  függetlenül létező, az egyes köztársasági  elnöki
          hatáskörökből levezethető feladat.
           A  határozat  a  köztársasági elnök által védendő  alkotmányos
          értékrendet  a  „jogalkotó által jogszabályokban  meghatározott
          értékekből”  vezeti  le,  s megállapítja,  hogy  a  kitüntetési
          jogszabályokban található érdemességi feltételek olyan értékek,
          amelyek „a Magyar Köztársaság alkotmányos értékrendjének részét
          képezik”.   Ezzel   a   jogalkotó  által  bármely   kitüntetési
          jogszabályban meghatározott érdemességi feltételt az  Alkotmány
          szintjére  emel.  Ugyanakkor a köztársasági  elnök  kitüntetés-
          megtagadási  hatáskörét  és gyakorlásának  feltételeit  nem  az
          Alkotmány, hanem a kitüntetési törvényekben foglalt érdemességi
          feltételekre  alapozva állapítja meg, s  a  köztársasági  elnök
          feladatkörébe utalja annak védelmét.
           Az  Alkotmány értelmezni kért 30/A. § (1) bekezdés  j)  pontja
          szerint   a   köztársasági  elnök  a  törvényben  meghatározott
          címeket, érdemrendeket, kitüntetéseket adományozza. Álláspontom
          szerint   a  köztársasági  elnök  őrködési  feladata   csak   a
          kitüntetési       jogszabályok      megsértésével       történt
          előterjesztésekkel szemben nyújt eszközt számára,  így  csak  a
          jogszabálysértő előterjesztések teljesítését tagadhatja meg. Ez
          az   érdemességi  feltételek  tekintetében  a  jogalkotó  által
          meghatározott     feltételekkel    nyilvánvalóan     ellentétes
          előterjesztések  megtagadására ad jogot  és  kötelezettséget  a
          köztársasági elnöknek.
           
           5.   Az   indokolás  alapján  a  kitüntetés-megtagadó   döntés
          következményei  sem  egyértelműek.  Ha  ugyanis   egy   személy
          kitüntetését a köztársasági elnök arra tekintettel tagadja meg,
          hogy  az  adott személy kitüntetése az alkotmányos  értékrendet
          sérti, kérdés, hogy az adott személy előterjeszthető-e újra, és
          ha  igen, mikor és milyen feltételekkel terjeszthető elő  újból
          kitüntetésre. Feltételezhető ugyanis, hogy ha egy adott személy
          kitüntetése  az  „alkotmányos értékrendet”  sértené,  ez  olyan
          kizáró ok, ami nem orvosolható.
           Az  általam  kifejtettek szerint a köztársasági elnök  csak  a
          kitüntetési  jogszabályok megsértésére  tekintettel  tagadhatná
          meg az előterjesztés teljesítését. Ebből az következik, hogy az
          előterjesztés  hibája  orvosolható. Így  a  köztársasági  elnök
          általi   kitüntetés-megtagadást  követően  akár   ugyanarra   a
          személyre   vonatkozóan  is  lehet  kitüntetési  előterjesztést
          tenni,   feltéve,  hogy  a  jelölttel  szemben   a   kitüntetés
          jogszabályi feltételei teljesülnek.
           
           6.   Fontosnak  tartom  hangsúlyozni  végül,  hogy  miután   a
          kitüntetés  adományozás  több szerv  együttes  döntése  alapján
          születik,     a    döntéshozatalban    résztvevő    intézmények
          mindegyikének úgy kell eljárnia a döntéshozatal során,  hogy  a
          döntéshozatal megtagadására (akár a köztársasági elnök, akár az
          ellenjegyző  részéről) lehetőség szerint  ne  kerüljön  sor.  A
          köztársasági  elnök,  mint  államfő jogállásához,  funkciójához
          olyan,  az Alkotmányban kifejezetten fel nem sorolt alkotmányos
          eszközök  is kapcsolódnak, amelyek elsődlegesen azt szolgálják,
          hogy  pártatlan őrködési feladatát hatékonyabban  ellássa,  még
          mielőtt  a döntéshozatal megtagadására vonatkozó jogával,  mint
          végső  eszközzel  élne. Az államszervezeti intézmények  közötti
          együttműködési    kötelezettség   elsősorban    azt    hivatott
          biztosítani, hogy az olyan típusú döntések meghozatalát, mint a
          kitüntetés megtagadása, megelőzze.
           
           7.  Az  államfő kegyelmi jogkörével kapcsolatban ismét  utalok
          arra,   hogy   az  Alkotmánybíróság  gyakorlata  szerint   „[a]
          köztársasági  elnök  jogkörét érintő  alkotmányértelmezésnek  a
          köztársasági  elnök  jogállásából kell  kiindulnia”.  [36/1992.
          (VI.  10.)  AB  határozat, ABH 1992, 207, 211.] A  köztársasági
          elnök  kegyelmi hatáskörének tartalma ezért megítélésem szerint
          nem   a   hatályos   jogszabályok,  vagy  az  eddig   kialakult
          jogalkalmazói gyakorlat, hanem az Alkotmány 29. § (1) bekezdése
          alapján   állapítható  meg.  Így  annak  értelmezésbe   történő
          bevonása  az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés k) pontja  esetében
          sem mellőzhető.

          Budapest, 2007. július 3.
                                                     Dr. Kukorelli István
                                                            alkotmánybíró
          A különvéleményhez csatlakozom:
                                                      Dr. Bragyova András
                                                            alkotmánybíró

          A különvéleményhez csatlakozom, az alábbi megjegyzésekkel:
           
           1.  Az  Alkotmány 30. § (1) bekezdés j) pontja meghatározza  a
          köztársasági   elnök   döntési   szabadságát.   Az   alkotmányi
          felhatalmazáson alapuló törvényi szabályozásból  következően  a
          köztársasági elnök kitüntetés-adományozási hatásköre e törvényi
          szabályozás  kereteiben — az alaki és tartalmi jogi  feltételek
          vizsgálatában — érvényesül.
           
           2.  Az  általános mozgástér — a törvényben foglalt érdemességi
          feltételek  ellenőrzése — azonban nem jelent  kizárólagosságot.
          Az  Alkotmány  29.  §  (1)  bekezdésének  második  fordulatában
          megfogalmazott     általános     feladat-meghatározásból,     a
          köztársasági  elnök „őrködési feladatából”  nem  hiányozhat  az
          Alkotmány értékrendjének őrzési feladata sem.
           Tekintettel  arra,  hogy  a  29. §  (1)  bekezdését  az  egyes
          köztársasági  elnöki  hatáskörök  „értelmezésénél  kell  alapul
          venni” [48/1991. (IX. 26.) AB határozat, ABH 1991, 217, 228.] —
          s   így   nyilvánvalóan  a  kitüntetés  adományozási   hatáskör
          értelmezésénél  is  —  valamint arra is  figyelemmel,  hogy  az
          Alkotmány  29.  §  (1)  bekezdésében megfogalmazott  „őrködési”
          feladat nem korlátozódik krízishelyzetek feloldására, hanem  „…
          része  az államügyek szokásos menetének, s benne a köztársasági
          elnök   saját  joggyakorlatának  is”  [8/1992.  (I.   30.)   AB
          határozat,  ABH  1992,  51, 54.], ezért nem  zárható  ki,  hogy
          normatív   szinten   az   Alkotmánnyal   koherens   érdemességi
          kritériumok   konkrét   esetben  —  a   kitüntetésre   javasolt
          személy(ek)  viszonyában — nincsenek nyilvánvalóan  összhangban
          az Alkotmány alapelveivel, értékrendjével. A köztársasági elnök
          ilyen  kivételes  helyzetben is megtagadhatja az  előterjesztés
          teljesítését.
           
           3.    A    köztársasági   elnök   alkotmányi    értékrend-őrző
          tevékenységét   a   fentiek   szerint   nem   elvitatva    kell
          megjegyeznem,  hogy  mindez nem írja át az alkotmányos  szervek
          egymáshoz   viszonyított  közjogi  pozícióját.   Az   Alkotmány
          értékrendjének   őrzése   elsősorban   az   Alkotmány   hiteles
          értelmezése    útján,    az    alkotmánybírósági     hatáskörök
          gyakorlásában bontakozik ki a maga teljességében.

          Budapest, 2007. július 3.
                                                         Dr. Holló András
                                                            alkotmánybíró
            .
            English:
            English:
            .
            Petition filed:
            .
            Subject of the case:
            .
            The discretionary powers of the President of the Republic in conferring orders, awards and decorations
            Number of the Decision:
            .
            47/2007. (VII. 3.)
            Date of the decision:
            .
            07/03/2007
            .
            .
            Full text:
            en_0047_2007.pdfen_0047_2007.pdf