English
	Hungarian

Ügyszám: .	499/B/1998
Előadó alkotmánybíró: Sólyom László Dr. .

Az indítvány lényege: .

A döntés száma: 27/1998. (VI. 16.) AB határozat .

ABH oldalszáma: 1998/197 .

A döntés kelte: Budapest, 06/15/1998 .

.

.

A döntés szövege (pdf): .

A döntés szövege: .

A döntés szövege:                 A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az  Alkotmánybíróság az állami irányítás egyéb  jogi  eszköze alkotmányellenessége  megállapítására   és   megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő                         határozatot : 1.  Az  Alkotmánybíróság  megállapítja:  mindaddig,  amíg   a jelenlegi  választási rendszer érvényesül, az  olyan  párthoz tartozó  országgyűlési képviselőket, amelynek  pártlistája  a valamennyi   területi  pártlistára  leadott   és   országosan összesített  érvényes  szavazatok  több  mint  öt  százalékát megkapta,    akkor    is    megilleti   a    képviselőcsoport létrehozásának   joga,   ha  az  Országgyűlés   egyébként   a képviselőcsoport alakításához magasabb létszámot határoz meg. Az   ilyen   párt  képviselőcsoportjának  létrehozásához   és működéséhez   szükséges  létszám  a  párt  képviselőinek   az Országgyűlés alakuló ülésekor meglévő száma. 2.  Az  Alkotmánybíróság megállapítja: a  Magyar  Köztársaság Országgyűlésének Házszabályáról szóló 46/1994. (IX. 30.)  OGY határozat (a továbbiakban: Házszabály) 15. § (1) bekezdésének első  mondata  alkotmányellenes. Ezért ezt a rendelkezést  az Alkotmánybíróság  1998.  június  2-ára  visszamenő  hatállyal megsemmisíti. 3. Mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség áll fenn  a tekintetben,  hogy  a  Házszabály nem  tartalmaz  garanciális rendelkezést arról, hogy a képviselőcsoportokhoz nem  tartozó képviselők   ténylegesen  tagjai  lehetnek  az   Országgyűlés állandó   és   ideiglenes   bizottságainak,   különösen   nem szabályozza   az  összes  képviselőre  kiterjedő   részvételi lehetőség  és  a  helyek  arányos  elosztásának  módját.   Az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy  jogalkotási kötelezettségének 1998. szeptember 1-jéig tegyen eleget. 4. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy alkotmányellenes  a Házszabály  31., 32.És 33. §, továbbá a 35. §  (2)  bekezdése és  a  36.  §  (4)  bekezdése is. Ezeket a rendelkezéseket  a Házszabály  azon  rendelkezéseinek  hatálybalépése  napjával, amelyek    a    3.    pontban   meghatározott,   mulasztásban megnyilvánuló    alkotmányellenességet    kiküszöbölik,    de legkésőbb   1998.   szeptember  1-jével  az  Alkotmánybíróság megsemmisíti. Az  Alkotmánybíróság  ezt a határozatát a  Magyar  Közlönyben közzéteszi.                           Indokolás                                                            I. 1.   Az   indítványozó   —  az  1998.  májusi   országgyűlési képviselőválasztásokon a területi és az  országos  pártlistán összesen tizennégy mandátumot szerzett párt — kérte, hogy  az Alkotmánybíróság   állapítsa   meg   a   Magyar   Köztársaság Országgyűlésének Házszabályáról szóló 46/1994. (IX. 30.)  OGY határozat  15.  §  (1) bekezdésének alkotmányellenességét  és semmisítse meg azt. Egyben indítványozta: az Alkotmánybíróság az  Alkotmánybíróságról szóló 1989.  évi  XXXII.  törvény  (a továbbiakban   Abtv.)   43.  §  (4)  bekezdése   alapján   az alkotmányellenes  jogszabályt  az  indítványozó  tekintetében visszaható  hatállyal semmisítse meg, továbbá állapítsa  meg, hogy  a  Házszabály 15. § (1) bekezdésének  első  mondata  az indítványozó  országgyűlési  képviselőcsoportja  megalakulása tekintetében nem alkalmazható. Az  indítvány  szerint a Házszabály azon rendelkezése,  amely szerint   "képviselőcsoportot  legalább   tizenöt   képviselő alakíthat" (15. § (1) bekezdés), újabb feltételtől, a tizenöt fős  létszám  elérésétől teszi függővé azt, hogy  a  területi listán öt százalékos küszöböt elérő, s így a pártlistáról  az Országgyűlésbe  került, ugyanazon párthoz tartozó  képviselők jogaik teljességét gyakorolhassák. Az indítvány számos példát hoz  fel  az  Alkotmányból  és  a  Házszabályból  arra,  hogy bizonyos jogok csakis a képviselőcsoportok vezetőit,  illetve a  képviselőcsoportok  tagjait illetik  meg;  így  például  a Házbizottságban és az országgyűlési bizottságokban  csakis  a képviselőcsoport  vezetői illetve tagjai vehetnek  részt.  Az indítványozó  szerint a Házszabály 15. §-a ezért  ellentétben áll  az  Alkotmány  70/A  §  (1)  és  (3)  bekezdésével;   az országgyűlési képviselők választásáról szóló 1989. évi XXXIV. törvény (a továbbiakban: választási törvény) 8. §-ával, amely a  pártok  országgyűlési képviselethez jutásának  lehetőségét szabályozza,  s  az  öt százalékos küszöb  elérésén  túl  más feltételt nem tartalmaz; a választási eljárásról szóló  1997. évi C. törvény 26. § (3) bekezdésével, amely szintén nem szab feltételt   a  képviselőcsoport  alakításának;  s   végül   a jogalkotásról  szóló  1987.  évi  XI.  törvény   1.   §   (2) bekezdésével, amely szerint az alacsonyabb szintű  jogszabály a magasabb szintű jogszabállyal nem lehet ellentétes. 2.  A  Házszabály  14. § (1) bekezdése szerint  az  ugyanazon párthoz   tartozó   országgyűlési  képviselők   tevékenységük összehangolására képviselőcsoportot hozhatnak létre. A  15.  §  (1)  bekezdése  kimondja, hogy  képviselőcsoportot legalább  tizenöt képviselő alakíthat. A képviselő  csak  egy képviselőcsoportnak lehet tagja. Az   Alkotmánybíróság  megállapította:  a   Házszabálynak   a képviselőcsoport     létszámára    vonatkozó     rendelkezése alkotmányossága nem vizsgálható önmagában, hanem szükséges  a képviselőcsoport jogosítványainak bevonása is a  vizsgálatba. A   Házszabálynak   erre   vonatkozó   szabályai   közül   az Alkotmánybíróság a következőket vizsgálta: 31.  §  (1)  Az  állandó  bizottságok számára,  elnevezésére, feladatkörére,  tagjainak számára, elnökének, alelnökének  és tagjainak  megválasztására – a 28. §-ban és a 33.  §  (1)–(2) bekezdésében foglaltak alapján – a képviselőcsoportok vezetői ajánlásának   megfelelően   a   Házbizottság   terjeszt   elő javaslatot   az   Országgyűlésnek.  A  bizottság   elnökének, alelnökének és tagjainak személyére vonatkozó változásra –  a képviselőcsoportok  vezetői  ajánlásának  megfelelően  –   az Országgyűlés elnöke tesz javaslatot. (2)   A  javaslatot  az  Országgyűlés  elnöke  ismerteti.   A javaslatra  csak  a  képviselőcsoport  vezetője  –   személyi javaslatra csak az érintett képviselőcsoport vezetője – tehet módosító  javaslatot,  arról  az  Országgyűlés  vita   nélkül határoz. 32.  § (1) Az országgyűlési bizottság elnökének, alelnökének, tagjának megbízatása megszűnik: a) a bizottság megbízatásának megszűnésével, b) képviselői megbízatásának megszűnésével, c)  a  képviselőcsoportból való kilépésével vagy kizárásával, független     képviselő     esetében     pedig     valamelyik képviselőcsoporthoz való csatlakozásával, d) a képviselőcsoport általi visszahívással, e) a képviselőcsoportjának megszűnésével, f) a megbízatásról való lemondással. (2)   A   megüresedett  hely  betöltéséről  az   Országgyűlés elnökének  javaslata  alapján  az  Országgyűlés   a   31.   § rendelkezései szerint határoz. 33.  § (1) Az állandó bizottság munkájában bizottsági tagként minden   képviselőcsoportból  annyi  képviselő  vehet  részt, amennyi    a   képviselőcsoportok   közötti   létszámaránynak megfelel. (2)   A   képviselőcsoportok  vezetői  az   (1)   bekezdésben foglaltaktól   eltérően  is  megállapodhatnak.   Az   állandó bizottságokban bizottságonként a képviselőcsoportok  legalább egy-egy képviselőjének helyet kell kapnia. (3)   Az   Országgyűlés  úgy  is  határozhat,  hogy  valamely bizottságba mind a kormánypárti képviselőcsoport(ok), mind az ellenzéki    képviselőcsoport(ok)    együttesen    ugyanannyi képviselőt jelölhetnek (paritásos bizottság). 35. § (2) Az eseti bizottság elnökének, tisztségviselőinek és tagjainak   jelölésére   és  megválasztására   a   31.   §-t, megbízatásuk  megszűnésére a 32. §-t kell  alkalmazni  azzal, hogy  az  eseti  bizottság tagjainak legfeljebb  a  fele  nem országgyűlési    képviselő   is    lehet.36.    §    (4)    A vizsgálóbizottságot  a  33.  § (3) bekezdésében  foglaltaknak megfelelően   kell  megalakítani.  A  Kormány  vagy   bármely kormányzati     szerv,    továbbá    valamely    minisztérium tevékenységét  vizsgáló bizottság elnöke az érintett  Kormány ellenzékéhez tartozó képviselő. 3.  Az Alkotmány 20. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési képviselők tevékenységüket a köz érdekében végzik. Az   Alkotmány  3.  §  (2)  bekezdése  értelmében  a   pártok közreműködnek      a     népakarat     kialakításában      és kinyilvánításában. A   választási  törvény  4.  §  (4)  bekezdése   szerint   az országgyűlési képviselők jogai és kötelességei azonosak. II. 1.   Az   Alkotmánybíróság  állandó  gyakorlata   szerint   a Házszabályról szóló országgyűlési határozat, mint  az  állami irányítás  egyéb  jogi  eszköze, bárki indítványára  utólagos normakontroll tárgya lehet. (39/1996. (IX. 25.) AB, ABH 1996, 134;  29/1997. (IV. 29.)AB, ABH 1997, 122; 50/1997. (X.  11.) AB,   ABH   1997,   327.)  A  Házszabály  vonatkozásában   is megállapítható           mulasztásban           megnyilvánuló alkotmányellenesség, ha a Házszabály nem tartalmazza azokat a garanciákat, amelyek az országgyűlési képviselőket  megillető jogok  gyakorlását biztosítják. (29/1997. (IV. 29.)  AB,  ABH 1997,   122.)  Az  a  körülmény  tehát,  hogy  az  Abtv.   az "országgyűlés  ügyrendjét"  név  szerint  csak  az   előzetes alkotmányossági vizsgálat tárgyai között említi  (1.  §  a)), semmilyen    összefüggésben    nincs    azzal,    hogy     az Alkotmánybíróság   hatásköre   az   utólagos    normakontroll tekintetében   teljes;   az   Alkotmányból   eredően   minden jogszabályra, ezen kívül az Abtv. alapján az állami irányítás minden  normatív jogi eszközére kiterjed. (4/1996.  (I.  22.) AB, ABH 1997,41, 45.) 2.   Az  Alkotmány  értelmében  az  országgyűlési  képviselők mandátuma szabad mandátum. Ezt az Alkotmánybíróság a  2/1993. (I. 22.)AB határozatában az Alkotmány 20. § (2) bekezdése  és a  20/A.  § (2) bekezdése alapján kifejezetten megállapította (ABH 1993, 33,38.). Összhangban van ezzel a Házszabály 15.  § (2)  bekezdésének  az  a rendelkezése  is,  amely  szerint  a képviselőcsoportból   kilépett   vagy    kizárt    képviselőt függetlennek kell tekinteni. A  szabad  mandátum a képviselői jogállás  alapja.  A  szabad mandátum  azt jelenti, hogy a megválasztás után  a  képviselő jogilag   függetlenné  válik  választóitól;  állásfoglalásait meggyőződése és lelkismerete alapján alakítja ki,  s  így  is szavaz;  képviselői  tevékenysége  és  szavazata  miatt   nem hívható  vissza.  Ugyanez a szabadság  érvényesül  azonban  a képviselő  és az őt állító párt viszonyában is.  A  képviselő legitimációja a megválasztáshoz és nem a párthoz  kötődik.  A párt  jogi eszközökkel nem kényszerítheti a képviselőt a párt véleményének  képviseletére. A pártból kilépett  vagy  kizárt képviselő   országgyűlési  képviselői  jogállása  sértetlenül fennmarad.   A   megválasztott  képviselő  szabad   mandátuma gyakorlása   részeként  vesz  részt  valamelyik   pártfrakció munkájában. A  szabad mandátum e jellemzői abban is kifejeződnek, hogy  a képviselők  jogállása  egyenlő,  azaz  —  mint  a  választási törvény   mondja  —  jogaik  és  kötelességeik  azonosak.   A képviselői  feladat ellátásához szükséges jogok és szervezeti feltételek   tekintetében  nem  lehet  a  képviselők   között aszerint  különbséget  tenni, hogy milyen  módon  nyerték  el mandátumukat  —  vagyis,  hogy  pártlistáról,   vagy   egyéni választással   kerültek-  e  a  parlamentbe   —,   és   ennek megfelelően  mandátumuk  mögött több vagy  kevesebb  szavazat áll;  nem lehet különböztetni aszerint sem, hogy a képviselőt párt  indította, vagy támogatta-e, avagy pártoktól  független jelöltként   indult;  s  aszerint  sem,  hogy   megválasztott képviselőként       csatlakozott-e       valamely        párt képviselőcsoportjához, vagy sem. A  szabad mandátum fenti tulajdonságai meghatározóak a pártok parlamenti jogállása tekintetében is; jóllehet az ebből eredő következményeket  a  pártok sajátos  funkcióival  egyensúlyba kell  hozni.  Annak  azonban, hogy  ezen  korlátok  között  a parlamentben képviselt pártoknak egyenjogúaknak kell  lenniük és  igényük  van  arra,  hogy a pártok  sajátos  feladataihoz szükséges  jogok  teljességét élvezhessék,  egyik  forrása  a képviselők  szabad mandátuma. Ezért például ha  a  parlamenti ciklus  tartama alatt pártok szétválnak, új pártok  alakulnak stb.,  s  a  képviselők ezeknek az eredetileg, a választáskor még  nem  létező  új pártoknak a képviseletét  látják  el  az Országgyűlésben,    úgy   ezen   pártok   legitimációja    az Országgyűlésben nem közvetlenül a választók akaratából, hanem a képviselők legitimációjából ered. 3.  A  képviselők  szabad mandátuma mellett  az  Országgyűlés működésének  másik  alapja  a  politikai  pártok  parlamenten belüli szervezett tevékenysége. A  pártoknak  nem csupán általában van közvetítő  szerepe  az állam  és  a társadalom között (Alkotmány 3. § (2) bekezdés), hanem az Alkotmány kifejezetten olyan "többpártrendszert"  és "parlamenti  demokráciát" valósít meg (Alkotmány preambulum), amelyben  a  pártoknak az Országgyűlésben kifejezetten  jelen kell    lenniük,    mert   az   Alkotmány   a    demokratikus intézményrendszer működéséhez nélkülözhetetlen feladatokat ír elő a pártok parlamenti képviselőcsoportjai, illetve vezetőik számára  (19/B. § (2) bekezdés, 28. § (5) bekezdés,  32/A.  § (4) bekezdés). A pártok országgyűlési szerepe az Alkotmányból következik;  ez  az egyetlen olyan fogalmi  ismérv,  amely  a "pártot" más társadalmi szervezetektől megkülönbözteti. (Csak az  a  politikai  szervezet "párt",  amely  képviselőjelöltek állításával  bizonyítja  ama törekvése  komolyságát,  hogy  a "népakaratot"    az    Országgyűlésben    képviselői    által "nyilvánítsa ki". (53/1996. (XI. 22.) AB, ABH 1996,165,  169, 171.) Az    "Országgyűlésben   képviselettel   rendelkező    pártok képviselőcsoportjainak"  létét  és  működését  az   Alkotmány idézett  rendelkezései feltételezik; létrehozásuk alkotmányos kötelesség. A képviselőcsoport fogalmi ismérveit azonban  sem az  Alkotmány, sem a választási törvény, sem az országgyűlési képviselők  jogállásáról szóló 1990.  évi  LV.  törvény,  sem pedig    az    országgyűlési   képviselők   tiszteletdíjáról, költségtérítéséről és kedvezményeiről szóló  1990.  évi  LVI. törvény  nem  határozza meg. Ezért az  Országgyűlés  a  saját működését  szabályozó Házszabályban maga állapíthatja  meg  a képviselőcsoport fogalmi ismérveit és jogosítványait. Az   Alkotmány  szóhasználatából  nem  következik,  hogy  "az Országgyűlésben   képviselettel   rendelkező   párt"    eleve képviselőcsoportként   van  jelen  az   Országgyűlésben.   Az Országgyűlésben  képviselettel  rendelkezik  az  a  párt  is, amelynek  akár  egyetlen,  egyéni választókörzetben  indított képviselőjelöltjét     megválasztották,     vagy     amelynek képviseletét   valamelyik,  eredetileg  az   illető   párttól függetlenül  a parlamentbe jutott képviselő vállalja  —  mint ahogy  továbbra  is képviselve marad az a párt  is,  amelynek frakciója  — például haláleset miatt — az előírt létszám  alá süllyed  és megszűnik. Sem az Alkotmány, sem más törvény  nem zárja   ki,   hogy   az   Országgyűlés   a   képviselőcsoport alakításához   további   feltételeket   állapítson   meg.   A képviselőcsoport  fogalma és jogosítványai kialakítása  során az  Országgyűlésnek  kétirányú  alkotmányos  kötöttsége  van, amelyek  a  parlamenti demokrácia két alkotmányos pilléréből: egyrészt    a    szabad   mandátumból   és    a    képviselői egyenjogúságból,  másrészt  a  pártok  sajátos   feladataiból adódnak. 4.  A  képviselőcsoport fogalma és jogai meghatározásánál  az Országgyűlésnek  tehát  figyelemmel  kell  lennie  azokra   a jogokra  és  arra  a felelősségre, amellyel  az  Alkotmány  a képviselőcsoportok által delegált bizottsági tagokat, illetve a   frakcióvezetőket  felruházta.  Ezzel  összefüggésben,  de tágabb     értelemben,    a    képviselőcsoport    intézménye meghatározásának  a  parlamenti  munka  hatékonyságát  és  az Országgyűlés    működése   stabilitását   kell    szolgálnia, tekintettel   azokra   a  feladatokra,   amelyek   a   modern képviseleti    demokráciában   a   pártokra    hárulnak.    A képviselőcsoportok a politikai véleményformálás és a vélemény egységes  képviseletének eszközei, munkájuk  által  tudják  a pártok  alkotmányos  feladatukat,  a  népakarat  közvetítését hatékonyan   ellátni.   A   frakciók   nélkülözhetetlenek   a parlamenti  vita  strukturálásában,  lehetővé  teszik,   hogy többszáz, szétszórt egyéni vélemény helyett néhány egyértelmű álláspont   jelenjék  meg  és  ütközzék.  Az   így   elérhető hatékonyságot  szolgálják azok a jogosítványok,  amelyek  nem egyes   képviselőket,   hanem   kifejezetten   a   frakciókat (képviselőjüket) illetik csak meg. Bár   a   Házszabály  megalkotására  az  Alkotmányban   adott felhatalmazás   az  Országgyűlés  működése  szabályainak   és tárgyalási   rendjének  megállapítására  szól  (24.   §   (4) bekezdés),  a hatékony parlamenti működés messze e  technikai értelemben  vett működési renden túlmutató, alkotmányos  elv. Ezt  a  hatékonyságot  a politikai pártok  vonatkozásában  az Alkotmánybíróság  kezdettől  fogva  mint   a   pártoknak   az Alkotmány  3.  §  (2)  bekezdésében  meghatározott   feladata ellátására való képességét értelmezte és egyben összefüggésbe hozta   a   párt  megfelelő  támogatottságával.  Ezeknek   az ismérveknek  alapulvételével járt el  az  Alkotmánybíróság  a párt fogalma (jelöltállítási képesség, 53/1996. (XI. 22.) AB, ABH   1996,   165),   a   párt  parlamentbe   való   bejutása (meghatározott arányú támogatás elérése, mint  párt,  3/1991. (II.  7.)  AB,  ABH  1991, 15), a parlamentbe  jutott  pártok állami támogatása (országos listán mandátumot szerzett pártok kiemelt támogatása, 2197/B/1991.AB, ABH 1994, 520), és  ebben a  határozatban  a  képviselőcsoport alakításának  feltételei tekintetében is. E határozatok értelmében a választók általi, meghatározott támogatottság alkotmányosan lehet a  parlamenti párt  fogalmi  ismérve,  továbbá  a  törvények  alkotmányosan megszabhatnak   az   illető  szabályozási  tárgyhoz   igazodó támogatottsági  küszöböket, amelyek a  párt  adott  feladatra való  alkalmasságát bizonyítják. A hatékonysági kritériumokat tehát az Alkotmánybíróság alkotmányosnak ítélte és egységesen alkalmazta  a  párt  fogalmától kezdve a választási  rendszer vizsgálatán  át a párt parlamenti működésének az Alkotmányban meghatározott   legteljesebb  formájáig,  a  képviselőcsoport jogainak gyakorlásáig. A   hatályos  választási  rendszerben  a  párt,   mint   párt támogatottsága elsősorban a rendszer arányossági összetevőjét képviselő  pártlistákra  adott szavazatokon  mérhető  le.  Ez akkor is így van, ha az országos listára az egyéni jelöltekre adott  töredékszavazatok  is  felkerülnek,  hiszen  ezeket  a töredékszavazatokat  is  csak azok a pártok  hasznosíthatják, amelyek  a területi listán az öt százalékos küszöböt elérték. A   választási  törvény  szerint  pártlistán  szerezhető   az országgyűlési  mandátumok jóval több mint  fele  (210  a  176 egyéni   mandátummal  szemben).  A  listás  mandátum   mögött általában több szavazat áll, mint egy egyéni mandátum mögött. A  hatékonysági követelmény itt az öt százalékos küszöb révén két  vonatkozásban is érvényesül: az ezt el  nem  érő  pártok nemcsak pártként szerzett szavazataikat vesztik el, de egyéni jelöltjeik  töredékszavazatait is; a bejutottakat  viszont  a rendszer jutalmazza. Az  egyes képviselők szabad mandátumai között nincs és nem is tehető  különbség, így azon az alapon sem, hogy  a  képviselő listán vagy egyéni jelöltként szerezte-e mandátumát. A pártok parlamenti  jogállásában azonban, amikor  tehát  mint  pártok szerepelnek és élveznek jogokat, tekintetbe kell venni,  hogy az   illető  párt  mint  párt  szerzett  képviseletet,   azaz juttatott képviselőket a parlamentbe, s nem fordítva,  amikor — jóllehet szabály szerint a párt által indított, de — egyéni képviselők  szereznek  a  pártnak  képviseletet.   A   listás mandátum  megmarad a párt számára akkor is,  ha  a  képviselő meghal   vagy   megválik  mandátumától.  A  párthoz   tartozó képviselő egyéni választókörzetben szerzett mandátuma viszont ilyen  esetben  elveszik a párt számára: a  választókörzetben ugyanis   új,  időközi  választást  kell  tartani.   Ezen   a különbségen  és  a  választási  rendszerből  eredő  szélesebb támogatottságon  alapulnak  az Alkotmánybíróság  határozatai, amelyek   alkotmányosnak  mondják  ki   a   csak   pártlistás mandátumokhoz  kapcsolt jogokat. (2197/B/1991.AB,  ABH  1994, 521  és a jelen határozat.) Ahogy viszont az egyes képviselők mandátuma  teljes és egyenlő, úgy a pártokra osztott  sajátos feladatok  tekintetében  is a listán bejutott  pártoknak  (az őket   képviselő  szervezeti  egységnek)  egyenlő  és  teljes jogállást kell biztosítani. A  választási  rendszerhez,  a pártok  parlamentbe  jutásához kapcsolódó  sajátosságok akkor érvényesülnek a  legélesebben, amikor az Országgyűlés megalakul. Ekkor vágja el a mandátumok már  saját  hatáskörű  igazolásával  és  az  eskütétellel   a parlament a választásokhoz kötődő köldökzsinórt, s  az  ettől kezdődően  érvényre jutó szabad mandátumgyakorlás  elmoshatja ezt   az  élesen  kirajzolódó  kiinduló  szerkezetet.  De   a megalakuláskor még a választói akarat szerint kell  a  pártok jogállását   biztosítani.  A  Házszabálynak   is   úgy   kell meghatároznia   a  pártoknak  járó  sajátos  feladatokat   és jogokat,  hogy  a  kifejezetten e  minőségben  a  parlamentbe került  pártokat  egyenlőként,  s  teljes  jogúként  kezelje. Bármely különbségtételhez tehát alkotmányosan kielégítő indok szükséges. A  hatékonyság  —  a  parlament  szétaprózódásával  fenyegető szélsőséges  esettől eltekintve, amely a  rendszerváltás  óta Magyarországon kialakult pártstrukturát tekintve  nem  reális veszély  —  önmagában  nem  lehet elégséges  indok  a  listán bekerült  pártok  közötti  különbségtételre,  mert  a  szabad mandátum  és a képviselői jogegyenlőség alapelvéből a  pártok jogállására következő követelmények olyan erősek, hogy azok a hatékonyság  érdekében  a  már a pártként  való  bekerülésnél érvényesülő  differenciáláson és  válogatáson  túli,  további különbségtételt  nem engednek. Míg a többi esetben,  ahol  az Alkotmánybíróság a törvényhozási hatékonyságra  és  a  pártok támogatottságára figyelemmel volt, az alkotmányossági  mércét csakis  ehhez,  s így az adott ügy saját belső szempontjaihoz igazíthatta,   ebben   az   ügyben  olyan   más   alkotmányos követelményt   is  érvényesítenie  kell,  amely   folytán   a hatékonyság szerinti megkülönböztetést a pártok  között  —  a választás    és   az   Országgyűlés   megalakulása    közötti összefüggés,   sőt   érintkezés   miatt   logikusan   —    az Országgyűlésen  kívülre,  vagy  legalábbis  a  működés  kezdő határvonalára  helyezi.  Ez  a sajátosság  —  az  egyeztetési kényszer — a frakciókkal kapcsolatos összes kérdés eldöntését meghatározza. Az  országgyűlési  képviselettel  rendelkező  pártoknak  járó jogok  teljességét a pártok képviselőcsoportjai  élvezik.  Az Országgyűlés megalakulásakor azoktól a pártoktól,  amelyeknek pártlistája  a  valamennyi területi  pártlistára  leadott  és országosan  összesített  érvényes  szavazatok  több  mint  öt százalékát  megkapta,  a képviselőcsoport  alakításának  joga alkotmányosan   nem  tagadható  meg.  Ha   ugyanis   a   párt Alkotmányból    adódó    fogalmi    ismérve    a    népakarat kinyilvánítása,  s ezt a feladatát — szintén az  Alkotmányból következően  — az Országgyűlésben is el kell látnia,  továbbá ha  erre  a  feladatra  a választási törvényben  megkövetelt, kifejezetten  a  pártnak szóló választópolgári  támogatottság felhatalmazza a pártot, akkor azok a pártok, amelyek ezzel  a támogatással  rendelkeznek, nem foszthatók  meg  a  feladatuk gyakorlásához szükséges jogoktól és szervezeti feltételektől, akkor  sem,  ha  egyébként  az  Országgyűlés  —  hatékonysági szempontok  miatt — a képviselőcsoport alakításához  magasabb létszámot határozna meg. 5.  A frakcióalakítás másik alkotmányos feltétele az, hogy  a pártok   feladatait   és  az  Országgyűlés   működőképességét szolgáló  igényeket  —  amelyek tehát a  frakcióknak  sajátos jogállást  biztosítanak  — összhangba  kell  hozni  a  szabad mandátummal és a képviselők ebből folyó jogegyenlőségével. A   képviselőcsoportok   létrehozását   illetően   a   szabad mandátumnak elvi jelentősége van. Bár az Alkotmányból folyik, hogy  az  Országgyűlésben pártok képviselőcsoportjainak  kell működnie,  ezek  megalakítása  valójában  a  szabad  mandátum gyakorlása.  A  frakciótagságot az  egyes  képviselő  számára ezért  nem lehet jogilag kötelezővé tenni. Ennek a Házszabály 14.  és 15. §-a meg is felel: a képviselők képviselőcsoportot hozhatnak létre. Ha a frakcióalakítás egyik forrása a  szabad mandátum,   akkor   a   képviselőcsoportok   jogállásában   a képviselők  jogállása  egyenlőségének  és  teljességének   is tükröződnie   kell,  másrészt  a  frakciók   jogai   ezt   az egyenlőséget lényegében nem sérthetik. Az  alapvető  egyeztetésről  fent,  a  listán  Országgyűlésbe került pártok frakcióalapítási joga kapcsán már szó volt.  Az egyeztetésnek további vonatkozásokban is meg kell  történnie: így  a  minden  képviselőt egyenlően  megillető  jogok  és  a frakciók  jogosítványai  között;  továbbá  a  frakcióalakítás feltételei tekintetében, különös tekintettel a pártlistán  be nem  jutott  párt egyéni képviselői frakcióalakítási  jogára, továbbá a választói akarattól független pártok megjelenésére. Végül a frakcióalakítást a képviselők szabad csoportalakítási jogával is össze kell hangolni. 6.  A  szabad mandátumot és a képviselői jogegyenlőséget  nem annyira a frakciók létszámának meghatározásakor, mint  inkább a  képviselőcsoportok jogosítványainak kialakítása során kell figyelembe   venni.  Ekkor  érvényesítendő  ugyanis   az   az alkotmányos  követelmény, hogy az egyes képviselők  —  minden egyes   képviselő  —  közreműködését  biztosítani   kell   az Országgyűlés  hatáskörébe tartozó  döntésekben  és  az  ahhoz vezető  akaratképzésben.  A frakciók indokolt  jogosítványait tehát egyensúlyba kell hozni az egyes képviselőt megillető, a feladata  ellátásához nélkülözhetetlen jogokkal és szervezeti feltételekkel.  Természetes, hogy a  képviselőcsoport  tagja, amíg   tag,  jogait  ezen  keretek  között  gyakorolja.   Nem alkotmányos  viszont  az olyan szabályozás,  amely  csakis  a frakciók  működéséhez fűződő érdeket tekinti,  s  a  frakción kívüli   képviselőket  gyakorlatilag  kizárja   a   feladatuk ellátásához szükséges jogosítványokból. Azt,  hogy  egyrészt  a szabad mandátumból  és  a  képviselői jogegyenlőségből folyó követelmények, másrészt  az  Alkotmány szerint  is  a frakciók működésével biztosítandó hatékony  és világosan tagolt parlamenti munkaszervezés egyensúlyba hozása eredményeként  a  Házszabály az egyes képviselők,  illetve  a frakciók jogállását mikor alakítja ki alkotmányosan,  s  hogy ehhez  milyen  jogokkal  kell  őket  felruháznia,  csakis   a Házszabály   (sőt,   a  kapcsolódó  anyagi   ellátmányok   és szervezési  feltételek) egészét tekintve ítélhető meg.  Ennek az  eljárásnak  azonban nem ez a tárgya. Az  Alkotmánybíróság ezért csupán a frakción kívüli képviselőket érintő, azokat  a lényegi  jogosítványokat jelöli meg, amelyek megadása  nélkül az Alkotmány megkövetelte egyensúlyról bizonyosan nem lehetne beszélni. A     képviselői    jogegyenlőségből    következően    minden országgyűlési   képviselő   számára   biztosítani   kell   az Országgyűlés   plenáris   ülésén   való   véleménynyilvánítás lehetőségét;  az  országgyűlési bizottságok  munkájában  való teljesjogú részvételt, s végül a csoportalakítás lehetőségét. a)  Az  első követelmény magától értetődő; időbeli,  sorrendi vagy  gyakorisági  korlátok azonban az üléseken  folyó  munka természetéből    adódóan    lehetségesek,     s     mindaddig alkotmányosak, amíg az egyenlőség elvét nem sértik. b)   Az   országgyűlési  bizottságokkal   összefüggésben   az Alkotmánybíróság nyomatékosan rámutat arra, hogy a parlamenti munka egyre nagyobb érdemi része folyik a bizottságokban, itt formálódnak  ki  azok  a  szakmai és  politikai  álláspontok, amelyekről  a  plénum  dönt.  A bizottságokban  jut  hozzá  a képviselő   a  munkájához  szükséges  információk  legnagyobb részéhez.  A  bizottságok  által  látja  el  az  Országgyűlés ellenőrző és kivizsgáló feladatát. A bizottságokban történtek így    nem    választhatók   el   az   Országgyűlés   lényegi feladatellátásától, vagyis az Országgyűlésben való képviselet nem  korlátozható a plenáris üléseken való aktiv részvételre. A  képviselő  mandátuma  tehát a  bizottsági  részvételre  és munkára, azaz az ott folyó politikai akaratképzésre is  szól. Ebből    következően   a   bizottságok   összetételének    az Országgyűlés  összetételét  kell  megfelelően  tükröznie.  (A Házszabály  —  noha  csupán a frakciólétszámot  elért  pártok vonatkozásában, s ezért torzítva — de jelenleg is követi  ezt az  elvet). Ha pedig a mandátum a bizottsági munkára is szól, a  bizottságokban résztvevő képviselők jogai és  kötelességei csakis  egyenlőek lehetnek — függetlenül attól, hogy  frakció tagjaként, vagy független képviselőként lettek-e a  bizottság tagjai. Legalább egy országgyűlési bizottság munkájában  való részvétel lehetőségét tehát minden képviselő számára lehetővé kell tenni. Azzal az elvvel, hogy — amennyiben törvény kivételt nem  tesz —   az   Országgyűlés  tisztségeire,  illetve   bizottságaiba bármelyik  képviselő  megválasztható (Házszabály  13.  §  (2) bekezdés)   a   bizottsági   helyek   betöltésére   vonatkozó részletszabályoknak  (Házszabály  31.,  32.     És   33.   §, továbbá  a 35. § (2) bekezdése és a 36. § (4) bekezdése)  nem csupán   összhangban   kell  lenniük,  hanem   a   részvételt kifejezetten  garantálniuk kell.  A  Házszabály  azonban  úgy rendelkezik,  hogy a bizottságok tagjainak megválasztására  a képviselőcsoportok   vezetői   ajánlásának   megfelelően    a Házbizottság  terjeszthet elő javaslatot az  Országgyűlésnek; az  állandó bizottságok munkájában bizottsági tagként  minden képviselőcsoportból annyi képviselő vehet  részt,  amennyi  a képviselőcsoportok  közötti létszámaránynak  megfelel.  Ha  a képviselőcsoportok   vezetői  ettől  az   aránytól   eltérően állapodnak  meg,  minden  képviselőcsoportnak  legalább   egy képviselővel  jelen kell lennie a bizottságban.  Azzal,  hogy független  képviselő  is  bizottsági  taggá  válhat,  csak  a bizottsági  tagság megszűnésének szabályozása  számol:  ha  a független     képviselő     valamelyik    képviselőcsoporthoz csatlakozik,  bizottsági tagsága megszűnik. Jelenleg  a  nem- frakciótagok bizottsági tagságáról tehát a képviselőcsoportok ajánlása   dönt;   bizottsági   részvételüket   elvileg   sem garantálja semmi. Ezért az Alkotmánybíróság megállapította az Országgyűlés alkotmányellenes mulasztását és kötelezte,  hogy a garanciális szabályokat 1998. szeptember 1.-ig alkossa meg. A  helyek  arányos  elosztása — többek  között  a  bizottsági helyek és a frakción kívüli képviselők számától is függően  — a  mindenkori  országgyűlés dolga. A fenti alapelv  betartása mellett  is  különböztetni  lehet azonban  aszerint,  hogy  a bizottsági  helyek  betöltése paritásos-e avagy  arányos.  Az előbbi  esetre  nyilván  sajátos  részvételi  megoldást  kell találni.  Rokon  ezzel  a  problémával,  hogy  nem  lehet   a részvételi   jogokat   egyformán   szabályozni    az    olyan bizottságokban, ahol — mint például a Házszabály  szerint  az állandó  bizottságokban — minden képviselő egyénileg  szavaz, és  azokban, ahol csak a frakciók bírnak egy-egy szavazattal. Az  utóbbiakban  a frakción kívüli képviselők részvétele  nem alkotmányos   követelmény   —  az   Alkotmányban   nevesített esetekben pedig kifejezetten kizárt. c)   A  csoportalakítás  szintén  a  képviselők  Alkotmányból levezethető  joga  —  hiszen  a  frakcióalakítás  is   szabad mandátumuk  gyakorlásából ered. Ezt a jogot a  Házszabály  is elismeri  (14.,  18.  §). (A képviselőcsoport  megalakítására vonatkozó   kötelezettség  sajátosságával   most   nem   kell foglalkoznia az Alkotmánybíróságnak — a tárgyalt ügyhöz  elég a  jogosultság megállapítása.) Mint az Alkotmánybíróság  fent kifejtette,     az     Országgyűlés    a     képviselőcsoport intézményesítésére   köteles.  Ezek  és  a   képviselőcsoport alakítása   feltételeinek  meg  nem  felelő   csoportosulások viszonyáról   alább,   a  8.  pontban   mond   véleményt   az Alkotmánybíróság. 7. A fentiek szerint az Országgyűlés megalakulásakor mindazok a  pártok  képviselőcsoport alakítására  jogosultak,  amelyek pártként,  azaz  listán  (is)  bejutottak  a  parlamentbe.  A hatékonyság elve ekkor még a választási törvény öt százalékos küszöbe folytán érvényesül. A  képviselők jogegyenlőségéből és csoportalakítási  jogából, másrészt a pártok egyenlőségéből is következik azonban,  hogy azt  a  képviselői csoportosulást, amely teljesíti a  (tágabb értelemben  vett) párthoz tartozás követelményét,  de  tagjai egyéni   választókörzetben  szereztek   mandátumot,   szintén megilleti   a   frakcióalakítás  joga,   feltéve,   hogy   az Országgyűlés  által  meghatározott létszámot  eléri.  Ugyanaz vonatkozik   új   pártok  megjelenésére   vagy   képviseletük vállalására  a  parlamentben. Az eredetileg is  e  minőségben parlamentbe  jutott  párthoz  képest  az  egyéni   képviselők alakította  frakció  nem  fejezi  ki  eleve,  feltétlenül  és elsődlegesen   a  választók  kifejezetten  a  pártnak   szóló támogatását;  a  második  esetben pedig  ez  nem  igazolható. Emiatt   a   különbség   miatt  a  pártok   egyenlősége   nem érvényesülhet  mechanikusan: a nem listán, eleve  pártként  a parlamentbe    jutott    pártok    frakcióinak    létrehozása tekintetében ezért az Országgyűlés a minimális frakciólétszám meghatározásánál nem köteles figyelemmel lenni  a  választási törvény  hatékonysági  küszöbére,  hanem  elég,  ha  csak   a parlamenti  működés  hatékonyságára  van  figyelemmel.  Nincs tehát    olyan    alkotmányossági   követelmény,    hogy    a képviselőcsoport  alakításához  szükséges  létszámot   minden ciklusra  külön,  a  legkisebb, listán a  parlamentbe  jutott párthoz  tartozó  képviselőknek  az  alakuló  ülésen  meglévő létszámában  határozza  meg a Házszabály.  Hiszen  a  mostani határozatban  kimondott elvnek is csak akkor  van  gyakorlati jelentősége — s az indítványra is ez a helyzet adott okot  —, ha  a  választási törvény öt százalékos küszöbét túllépő párt képviselőinek   száma   az   egyébként   ennél    magasabban, számszerűen meghatározott frakcióalakítási létszámot nem  éri el. A határozat rendelkező részében meghatározott követelmény a  választók  által pártként a parlamentbe  juttatott  pártok egyenlőségén alapul. Az összes, az Országgyűlésben akármilyen módon   is   megjelenő  pártnak  szóló,  általános  ismérvvel meghatározott  képviselőcsoport-alakítási küszöbbel  szemben, és  az összes párt egyenlőségének szemszögéből nézve ennek az egyenlőségnek  érvényesítése alkotmányosan  indokolt  pozitiv diszkrimináció. 8.  A  csoportalakítás joga a szabad mandátumból  következően megilleti  a képviselőket, s ugyancsak abból következően  nem csupán   a  Házszabály  18.  §  (1)  bekezdésében  példálózva felsorolt szakmai vagy területi csoportalakításra terjed  ki, hanem  a  tágabb  értelemben vett  párthoz  tartozás  alapján történő  szerveződésre  is,  amely  a  frakcióalapításnak  is fogalmi ismérve. Kérdés, hogy milyen jogokat kell adni a  sem a  hatékonyság,  sem a kifejezetten pártnak  szóló  választói támogatás által nem legitimált — azaz a frakcióalapítás egyik küszöblétszámát   sem   elérő  —,  de  egyébként   pártalapon szerveződő képviselőknek. A  hatékony  működés elvéből következően az Országgyűlés  nem tekinthet el attól a különbségtől, amely a jogok és  működési feltételek  biztosítása  tekintetében  a  jelentős  létszámot kitevő független (különböző politikai nézetet valló és együtt nem  működő) képviselők, illetve a hasonló létszámú,  de  egy párthoz  tartozó, közös véleményt formáló és  azt  képviselni kívánó országgyűlési képviselők között fennáll. Természetesen nem  kell  és nem is lehet a jogi feltételeket nem  teljesítő csoportnak   a  frakció  jogállását  megadni.  A   képviselők kétségtelen  csoportalakítási jogát  azonban  itt  nem  lehet azzal  a  "külső", a választási törvény szerinti hatékonysági küszöbbel  egyeztetni,  amelyet a  frakcióalakításnál  alapul vehetett  az  Alkotmánybíróság. Ezért  ebben  az  esetben  az Országgyűlésnek   csakis  a  saját  működési   hatékonyságára figyelemmel  lehet megállapítania azt a minimális  létszámot, amelyet  a párt-alapon szervezett képviselői csoport  számára is — nyilvánvalóan alkotmányosan — előír. Ebben az esetben az Országgyűlésnek — a pártok egyenlőségére is figyelemmel — meg kell  határoznia azokat a jogokat is, amelyek a csoportot,  a pártok  képviselőcsoportjai jogainak  mintájára,  de  csak  a csoport    feladatellátásához   elengedhetetlenül   szükséges mértékben megilletik. Az  említett  kvázi-frakciók létjogosultságát  akkor  kellene mérlegelni,  ha a képviselőcsoportok létrehozása aránytalanul magas  küszöbhöz lenne kötve, vagy ha a Házszabály a  frakció minimális   létszámát  csakis  a  hatékonysági  elv   alapján határozná meg, s így a pártkénti parlamentbe jutás  ténye  is közömbös  lenne.  Ekkor  merülne fel  az  a  kérdés,  hogy  a képviselőknek feltétlenül a képviselőcsoport intézményére van- e  alkotmányos igénye, avagy a közös politikai fellépéshez és feladat-ellátáshoz nélkülözhetetlen tartalmi jogokra. Az első lehetőség — a túl magas küszöb — azonban jelenleg nem áll   fenn,  sőt  a  magyar  pártstruktura  mellett  nem   is valószínű,  hogy a Házszabály ilyet vezetne be. Amíg  azonban az új szabályozás meg nem születik, a kérdés fölvetése is idő előtti.  A  második  lehetőség, amely a  Házszabály  hatályos megoldásának   elve   volt,   éppen   e   határozat   szerint alkotmányellenesnek    bizonyult.   Mindezek    alapján    az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy jelenleg a  pártpolitikai alapon  szervezett  képviselői  csoportoknak  a  frakciókéhoz hasonló  jogokkal való felruházására nincs az Országgyűlésnek alkotmányos kötelessége. 9.  Az Alkotmánybíróság a Házszabály 15. § (1) bekezdése első mondatát,  amely szerint képviselőcsoportot legalább  tizenöt képviselő   alakíthat,  a  választások  hivatalos   eredménye bejelentésének napjára visszamenő hatállyal megsemmisítette. A  Házszabály  hatályos szövege szerint tehát  "az  ugyanazon párthoz   tartozó   országgyűlési  képviselők   országgyűlési tevékenységük  összehangolására képviselőcsoportot  hozhatnak létre"  (14. § (1) bekezdés). A 15. § (1) bekezdése megmaradt szövege    szerint    pedig    "a    képviselő    csak    egy képviselőcsoportnak lehet tagja". A   visszaható   hatályú   megsemmisítés   következtében   az Országgyűlés    alakuló   ülésén   az    összes    parlamenti képviselettel      rendelkező     párt     képviselőcsoportja megalakulhat,  anélkül,  hogy ehhez  előzőleg  a  Házszabályt módosítani  kellene.  Erre  az  Alkotmánybíróság  határozatát megelőzően  a  hatályos  Házszabály szerint  az  indítványozó kivételével  mindegyik parlamentben képviselt  párt  jogosult volt;  az  alakuló  ülés előkészítése is  ennek  megfelelően, továbbá  az  Alkotmánybíróságon  folyamatban  lévő  ügyre  is tekintettel  folyt. Az Alkotmánybíróság a 15. § (1)  bekezdés visszaható   hatályú  megsemmisítésével  az  új  Országgyűlés munkájának megindulását kívánta segíteni. Az  Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy a Házszabály vizsgált 15. §-a nem önmagában, a frakció létrehozásához előírt 15 fős létszám  miatt  bizonyult alkotmányellenesnek,  hanem  azért, mert  a  Házszabály nem volt tekintettel a választási törvény alapján  listás  mandátumok  szerzésére  jogosulttá  vált,  a választók  által  kifejezetten  pártként  támogatott   pártok sajátos jogállására és egyenlőségére. A fent — s különösen  a 7.   pontban   —   kifejtettek  alapján  az  Országgyűlés   a Házszabályban    többféleképpen    is    szabályozhatja     a képviselőcsoport létrehozásához szükséges létszámot: úgy  is, hogy  a  legkisebb, listán bejutott párt mandátumainak számát alapul  véve egységesen határozza meg a küszöböt, és úgy  is, hogy   a   parlamenti   működés  követelményeiből   kiindulva általános  szabályként számszerűen, vagy az összes  képviselő létszámának százalékával meghatározott létszámot ír elő, s az ezt   el   nem   érő,   listán   mandátumot   szerzett   párt frakcióalakítási  jogát  külön  szabállyal   biztosítja.   Az Alkotmánybíróság   határozata  nem  tartalmaz   határidőt   a Házszabály  kiegészítésére. Amíg azonban a frakcióalapításhoz szükséges  létszámot az Országgyűlés nem  határozza  meg,  az Alkotmánybíróságnak  ez  a  határozata  a  listán  mandátumot szerzett  pártok képviselőcsoport-alakítási jogát közvetlenül megalapozza,  s  az  ennek  alapján az  Országgyűlés  alakuló ülésén  meghatározható létszám — egyéb rendelkezés  híján,  a pártok  egyenlősége alapján — az ugyanahhoz a párthoz tartozó képviselők frakcióalakítására általában is irányadó.                       Dr. Sólyom László                  az Alkotmánybíróság elnöke                     előadó alkotmánybíró                                        Dr. Ádám Antal             Dr. Bagi István          alkotmánybíró                alkotmánybíró                                        Dr. Erdei Árpád           Dr. Holló András          alkotmánybíró                alkotmánybíró                                        Dr. Kilényi Géza           Dr. Kiss László          alkotmánybíró                alkotmánybíró                                        Dr. Lábady Tamás          Dr. Németh János          alkotmánybíró                alkotmánybíró                                                  Dr. Tersztyánszky Ödön                         alkotmánybíró .

English:
English: .
Petition filed: .
Subject of the case: .	The Parliament failing to guarantee that MPs who are not members of any party fraction can be members either of a permanent or an ad hoc committe
Number of the Decision: .	27/1998. (VI. 16.)
Date of the decision: .	06/15/1998
. CODICES summary: http://www.codices.coe.int/NXT/gateway.dll/CODICES/precis/eng/eur/hun/hun-1998-2-006?fn=document-frameset.htm$f=templates$3.0
.