Hungarian

Ügyszám: .	335/B/2005
Előadó alkotmánybíró: Kiss László Dr. .

Az indítvány lényege: .

A döntés száma: 335/B/2005. AB határozat .

ABH oldalszáma: 2007/1856 .

A döntés kelte: Budapest, 03/20/2007 .

.

A döntés szövege: .

A döntés szövege:                  A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány alapján meghozta a következő                          határozatot: Az   Alkotmánybíróság  a  települési  önkormányzatok   többcélú kistérségi   társulásáról  szóló  2004.   évi   CVII.   törvény alkotmányellenességének  megállapítására  és   megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.                            Indokolás                               I.  Az   indítványozó   a   települési   önkormányzatok   többcélú kistérségi  társulásáról  szóló  2004.  évi  CVII.  törvény  (a továbbiakban:  Ktt.) alkotmányellenességének megállapítását  és megsemmisítését kérte az Alkotmánybíróságtól. Véleménye szerint a  Ktt.  sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, a  43.  §  (2) bekezdését,  a  44/A.  § (1) bekezdés h)  pontját,  valamint  a 44/C.  §-át, továbbá a helyi önkormányzatokról szóló 1990.  évi LXV.  törvény (a továbbiakban: Ötv.) 1. § (5) bekezdését  és  a (6)  bekezdés  c)  pontját. Az indítványozó  utalt  arra,  hogy korábban  a  köztársasági  elnök kezdeményezte  a  még  ki  nem hirdetett  törvény  1. § (1), valamint (3)  és  (4)  bekezdései alkotmányellenességének a megállapítását. Az Alkotmánybíróság a 31/2004.  (IX.  11.) AB határozatában megállapította,  hogy  az elfogadott  –  akkor  még  ki  nem  hirdetett  –  törvénynek  a köztársasági     elnök     által    megjelölt     rendelkezései alkotmányellenesek,    az   Országgyűlés    erre    figyelemmel módosította  a törvényt. Az indítványozó hangsúlyozza,  hogy  a törvény  és  a  módosítás  elfogadása is  az  egyszerű  többség szabályai  szerint történt, emiatt úgy véli, hogy ez  sérti  az Alkotmány 44/C. §-ában foglalt rendelkezést, ezért javasolja  a Ktt.  –  tehát  az  egész  törvény – alkotmányellenességének  a megállapítását és megsemmisítését.                               II.    Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését  a  következő jogszabályi rendelkezésekre alapozta.    1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:  „2.   §  (1)  A  Magyar  Köztársaság  független,  demokratikus jogállam.”  „43.  §  (1)  A  helyi  önkormányzatok  alapjogai  (44/A.   §) egyenlőek. Az önkormányzatok kötelezettségei eltérőek lehetnek.  (2)   A   helyi  önkormányzati  jogokat  és  kötelezettségeket törvény  határozza  meg. Az önkormányzat hatáskörének  jogszerű gyakorlása  bírósági védelemben részesül, jogai  védelmében  az önkormányzat az Alkotmánybírósághoz fordulhat.”  „44/A. § (1) A helyi képviselőtestület:  (…)  h)   szabadon   társulhat   más  helyi   képviselőtestülettel, érdekeinek képviseletére önkormányzati érdekszövetséget  hozhat létre,   feladatkörében  együttműködhet  más   országok   helyi önkormányzatával,  és  tagja  lehet  nemzetközi   önkormányzati szervezetnek.”  „44/C.    §   A   helyi   önkormányzatokról   szóló    törvény elfogadásához    a    jelenlévő    országgyűlési     képviselők kétharmadának  szavazata szükséges. Ugyanilyen szavazataránnyal elfogadott    törvényben   korlátozhatók   az    önkormányzatok alapjogai.”    2. Az Ötv. rendelkezései:  „1.  §  (5) Törvény a helyi önkormányzatnak kötelező  feladat- és   hatáskört   is   megállapíthat.  A  kötelezően   ellátandó önkormányzati    feladat-   és   hatáskörök    meghatározásával egyidejűleg   az   Országgyűlés  biztosítja   az   ellátásukhoz szükséges    anyagi   feltételeket,   dönt   a    költségvetési hozzájárulás mértékéről és módjáról.”  „(6) A helyi önkormányzat a törvény keretei között:  (…)  c)  szabadon  társulhat más helyi önkormányzattal,  érdekeinek képviselete  és  védelme céljából területi,  valamint  országos érdekképviseleti    szervezetbe   tömörülhet,    feladat-    és hatáskörében  együttműködhet  külföldi  helyi  önkormányzattal, beléphet nemzetközi önkormányzati szervezetekbe.”    3. A Ktt. rendelkezései:  „1.  §  (1)  A  kistérségben – kivéve  a  fővárost  és  azt  a kistérséget,  amelyben egy település alkot  egy  kistérséget  – működő   települési   önkormányzatok  képviselő-testületei   (a továbbiakban:  képviselő-testület) a  kistérségi  együttműködés hosszú   távú   biztosítására   írásbeli   megállapodással   (a továbbiakban:  többcélú  kistérségi társulási  megállapodás)  a kistérségben egy többcélú kistérségi társulást alakíthatnak.  A többcélú   kistérségi   társulás  részt   vehet   a   kistérség területének összehangolt fejlesztésében (különösen: fejlesztési tervek,  programok, pályázatok készítésében,  megvalósításában) és   a   településfejlesztés   összehangolásában,   vállalhatja kistérségi  közszolgáltatások  biztosítását,  fejlesztését   és szervezését,  valamint  intézmények  fenntartását.  E   törvény alkalmazásában  kistérségen a törvény  mellékletében  megjelölt kistérséget kell érteni.”                              III.                                    Az indítvány nem megalapozott.  1.  Több  alkotmánybírósági határozat  külön  is  tárgyalta  a helyi  önkormányzatok alapjogai alkotmányos szabályozásának,  a kétharmados   szabályozás  fő  kérdéseit.  Ez  utóbbiakról   az Alkotmánybíróság részletesen fejtette ki álláspontját a 4/1993. AB határozatában (ABH 1993, 49–76.) a következőként:    Hangsúlyozta,   hogy   a  minősített  többség   követelménye  ugyanúgy   értelmezendő   „a  helyi  önkormányzatokról   szóló  törvény   elfogadására”  és  az  önkormányzatok   alapjogainak  korlátozására,   mint   az   Alkotmány   szerint   kétharmados  szavazattal  meghozandó  többi, alapjogról  vagy  intézményről  szóló törvényre.  Rámutatott   az   Alkotmánybíróság  arra  is,   hogy   az   az értelmezés,  amely  szerint az önkormányzati alapjogok  bárminő korlátozásához kétharmados törvény szükséges, csak akkor  lenne helytálló,  ha ezekre az alapjogokra vonatkozó minden  szabályt szintén  csak  minősített  többséggel  lehetne  megalkotni.  Az Alkotmánybíróság azonban nem követi azt az értelmezést, hogy az adott  alapjog  maga  a  minősített törvényhozás  tárgya,  azaz minden  vonatkozása  csakis  így  szabályozható.  Ellenkezőleg: éppen  az  önkormányzati jogokról szóló határozatokban bontotta ki   az   Alkotmánybíróság  azt  az   álláspontját,   hogy   az önkormányzatok  nem  minden joga tartozik az  önkormányzatokról szóló  kétharmados törvényre, s még az alapjogoknak sem  minden korlátozása igényel minősített többséget.(ABH 1993, 69.)  A   „helyi   önkormányzatokról  szóló  törvény”  elfogadásához szükséges  minősített többséget az Alkotmánybíróság mindig  úgy értelmezte, hogy az csakis az Alkotmány 44/C. §-ának  közvetlen végrehajtásaként megalkotott, ilyen című törvényre  vonatkozik. Ez  a hatályos jogban a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény.(ABH 1993, 70.)  Az  Alkotmánybíróság gyakorlata szerint  az  Alkotmány  43.  § (2)   bekezdése  az  önkormányzati  jogokat  és  kötelességeket egyszerű  többségű  törvényhozási tárggyá teszi;  sőt,  ha  nem alapjogról  van  szó,  a kétharmados többség  kérdése  fel  sem merül.  [37/1991. (VII. 27.) AB határozat, ABH  1991,  178.;  a 47/1991.   (IX.   24.)  AB  határozat,  ABH  1991,   438.]   Az Alkotmánybíróság  az  1586/B/1990/5.  határozatban  (ABH  1991, 608.)  mondta ki először, hogy az Alkotmány 44/C. §-a nem zárja ki,  hogy az Ötv.-ben szereplő intézményre vonatkozóan  további részletes   szabályokat   egyszerű   szavazattöbbségű   törvény tartalmazzon.  Az  önkormányzatokról – azok egyes  jogairól  és kötelességeiről  –  „szólhat” tehát egyszerű többséggel  hozott törvény   is.  (ABH  1993.  70.)  Ilyen,  egyszerű   többséggel elfogadott  törvény  a  helyi önkormányzatok  társulásairól  és együttműködéséről  szóló  1997.  évi  CXXXV.  törvény   is.   A kétharmados  többséggel elfogadott Ötv.  41.  §  (3)  bekezdése pedig külön kiemeli és egyértelművé teszi, hogy törvény – tehát egyszerű  szótöbbséggel elfogadható törvény – a társulás  egyes feltételeit megállapíthatja.    2.  Az  Alkotmánynak az indítványozó által hivatkozott 44/C.  §-a   alapján   a   helyi  önkormányzatokról   szóló   törvény  elfogadásához   a   jelenlévő   képviselők   kétharmadának   a  szavazata  szükséges.  Ugyanilyen szavazataránnyal  elfogadott  törvényben korlátozhatók az önkormányzatok alapjogai.    Az  Alkotmány 44/C. §-a két szabályt fogalmaz meg. Az  egyik  szerint  a helyi önkormányzatokról szóló törvény elfogadásához  a  jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának  szavazata  szükséges.  Ez  a  szabály  –  egyszerű  nyelvtani  értelmezés  alapján  is  – csak egyetlen, a helyi önkormányzatokról  szóló  törvény   elfogadásához  szükséges,   és   nem   bármely,   az  önkormányzatokat érintő törvényi rendelkezéshez. Az  Alkotmány  44/C.  §-ában megfogalmazott második szabály szerint pedig  az  önkormányzatok alapjogai a jelenlévő országgyűlési  képviselők  kétharmadának      szavazatával     elfogadott      törvénnyel  korlátozhatók.  Az  Alkotmánybíróság fent hivatkozott  4/1993.  (II.  12.)  AB  határozata is rámutatott  már  arra,  hogy  az  Alkotmány 44/C. § második mondata értelmező szabály:  a  helyi  önkormányzatokról szóló törvénnyel ellentétes, az  alapjogokat  ahhoz  képest  korlátozó törvényt kell  minősített  többséggel  elfogadni.   Következésképpen,  ha  a  kétharmados  többséggel  elfogadott  Ötv.  valamely önkormányzati alapjog  korlátozását  egyszerű  többséggel elfogadott törvény útján lehetővé  teszi,  akkor   az  ezen  az  alapon  egyszerű  többséggel  elfogadott  törvény  mindaddig nem alkotmányellenes, amíg az  Ötv.-be  nem  ütközik.  [4/1993.  (II.  12.) AB határozat,  ABH  1993,  71.;  1671/B/1991. AB határozat, ABH 1997, 558.]    3.   Az   indítványozó   a  Ktt.  alkotmányellenességét   az  Alkotmány  44/C. §-ára alapozva állította, vagyis  úgy  vélte,  hogy   ez  a  törvény  a  jelenlévő  országgyűlési  képviselők  kétharmadának igen szavazatával fogadható el, márpedig a Ktt.-  t  az Országgyűlés a jelenlévő képviselők egyszerű többségének  igen szavazatával alkotta meg.    Az   Alkotmánybíróságnak  tehát  az  indítvány  alapján  azt  kellett vizsgálnia, hogy a Ktt. megalkotásához szükséges-e  az  Országgyűlésben a kétharmados minősített többség.    Az  Alkotmánybíróság megállapította: A Ktt. nem általában  a  települési  önkormányzatok társulási alapjogát rendezi,  hanem  a  települési  önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról  szól,   tehát   a   társulások  egyik   típusának   szabályait  tartalmazza.  A   hatáskörcsoportokon  belül  a  társulási   jog   a   helyi önkormányzatok egyik alapjoga. Az Alkotmány 43. § (1) bekezdése szerint  az önkormányzati alapjogokat a 44/A. § állapítja  meg, ezek   között  az  (1)  bekezdés  h)  pontja  szerint  a  helyi önkormányzatok  alapjogainak  egyike  az,  hogy  a   képviselő- testület szabadon társulhat más képviselő-testülettel.    Az  önkormányzati önállóság egyik alkotmányos  garanciája  a  társulási  szabadság,  az önállóság a  társulásban.  A  szabad  társulás  alkotmányos elvéből következik az, hogy a képviselő-  testület   önállóan,  szabadon,  kötelezés,  kényszer   nélkül  dönthet  úgy, hogy feladatait saját maga, önállóan  látja  el,  biztosítja  azok  ellátásához  szükséges  anyagi,  szervezeti,  személyi  és  egyéb feltételeket. Szabadon,  önállóan  dönthet  azonban  úgy  is,  hogy valamely közszolgáltatási  feladatának  ellátásáról  más képviselő-testülettel megállapodva,  társulva  gondoskodik.  Ez az alkotmányos alapjog magában  foglalja  azt  is,   hogy   melyik   más  képviselő-testülettel   (képviselő-  testületekkel)  hozza létre a társulást, továbbá  az  érintett  képviselő-testületek közösen, szabadon  –  a  törvény  keretei  között – dönthetnek a társulási megállapodás tartalmáról is.      4.  Az  Alkotmány 44/C. §-a alapján a jelenlévő  országgyűlési képviselők  kétharmadának  szavazatával  elfogadott  törvényben korlátozhatók  az önkormányzatok alapjogai. Mivel  a  társulási jog a helyi önkormányzatok egyik alapjoga az Alkotmány 44/A.  § (1)  bekezdés h) pontjára hivatkozva az indítvány azt  állítja, ez az alapjog sérül, mivel a Ktt.-t egyszerű többséggel fogadta el az Országgyűlés. Az Alkotmánybíróságnak abban kellett állást foglalnia,  hogy  korlátozza-e a Ktt.  a  helyi  önkormányzatok szabad     társulásának    alkotmányos     alapjogát.     Ennek megválaszolásához a Ktt. vonatkozó rendelkezéseinek az elemzése szükséges.    A  helyi önkormányzatok feladataik hatékonyabb és célszerűbb  megoldására  sokféle társulást hozhatnak létre. Maga  az  Ötv.  is   több   társulási  típust  tárgyal  (hatósági   igazgatási  társulás,  intézményi  társulás,  társult  képviselő-testület,  továbbá  lényegét tekintve a körjegyzőség), de az Ötv.  41.  §  (1)  bekezdése is hangsúlyozza, hogy a társulásnak az Ötv. 42-  44. §-aiban foglaltakon kívül más formái is lehetnek.    A  Ktt.  nem  a  helyi  önkormányzatok  alapjogát,  hanem  a  települési   önkormányzatok  társulásainak   csak   az   egyik  típusát, a többcélú kistérségi társulást szabályozza.    A  Ktt.  1.  §  (1) bekezdése szerint a kistérségben  működő  települési  önkormányzatok képviselő-testületei  a  kistérségi  együttműködés     hosszú    távú    biztosítására     írásbeli  megállapodással   a   kistérségben  egy  többcélú   kistérségi  társulást  alakíthatnak. (A kistérségeket a törvény melléklete  jelöli  meg.)  E  rendelkezés egyszerű  nyelvtani  értelmezése  alapján  megállapítható, hogy nincs kényszer, nem  kötelező  a  törvényben  megjelölt kistérségi társulás  létrehozása,  hanem  az  lehetőség: az érintett – a törvény mellékletében megjelölt  kistérségekhez tartozó – települési önkormányzatok  képviselő-  testületei  dönthetnek  úgy  is,  hogy  nem  alakítanak  ilyen  társulást.  A  kistérségi  társulásban  való  részvételről   a  települési   önkormányzatok   képviselő-testületei   önállóan,  szabadon  dönthetnek.  A  kötelezés, a kényszer  elkerülésének  még   olyan   garanciáját  is  tartalmazza   a   Ktt.   1.   §  (9)  bekezdése,  miszerint  a  többcélú  kistérségi  társulási  megállapodás   jóváhagyásához,   módosításához,   a   többcélú  kistérségi  társulás  megszüntetéséhez, a társuláshoz  történő  csatlakozásához minden érintett képviselő-testület  minősített  többségű döntése szükséges.  A  Ktt.  a  többcélú  kistérségi társulások megalakítását  nem kötelezéssel, hanem anyagi ösztönzéssel kívánja elérni. A  Ktt. 2.  §  (2)  bekezdése alapján amennyiben a többcélú  kistérségi társulás  legalább az (1) bekezdés a), b), c) és  r)  pontokban meghatározott feladatkörbe tartozó egyes feladat-és  hatáskörök ellátásáról  gondoskodik, akkor ezekhez a központi költségvetés az éves költségvetési törvényben ösztönző támogatást biztosít.  Az  Alkotmánybíróság megállapította: a Ktt.  –  összhangban  a társulás  szabadságának az Alkotmány 44/A. §  (1)  bekezdés  h) pontjába  foglalt  elvével – a többcélú  kistérségi  társulások megalakítására nem tartalmaz kötelező rendelkezést,  ezért  nem ellentétes  az  Ötv. 1. § (5) bekezdésével.  Nem  korlátozza  a települési  önkormányzatok  alkotmányos  alapjogát   a   szabad társulásra,  ezért  nem  ellentétes az Alkotmány  44/A.  §  (1) bekezdés  h)  pontjával,  sem az Ötv.  1.  §  (6)  bekezdés  c) pontjával.  A Ktt. elfogadásához nem volt szükség  a  jelenlévő országgyűlési     képviselők     kétharmadának     szavazatára, következésképpen  a Ktt. nem ellentétes az Alkotmány  44/C.  §- ában  foglaltakkal. Az indítványozó az Alkotmány  44/C.  §-ával való  vélt  ellentétre építve állította a Ktt.-nek az Alkotmány 2.  §  (1)  bekezdésével, 43. § (2) bekezdésével, 44/A.  §  (1) bekezdés  h) pontjával, valamint az Ötv. 1. § (5) bekezdésével, (6)  bekezdés c) pontjával való ellentétét. Az Alkotmánybíróság nem  állapította  meg a Ktt. ellentétét az Alkotmány  44/C.  §- ával,  s mivel az indítvány egyéb részei erre az – indítványozó által  vélt  –  ellentétre  alapultak,  az  Alkotmánybíróság  a fentiek alapján az indítványt egészében elutasította.                        Dr. Bihari Mihály                   az Alkotmánybíróság elnöke                                           Dr. Balogh Elemér      Dr. Bragyova András           alkotmánybíró                alkotmánybíró                                           Dr. Harmathy Attila       Dr. Holló András           alkotmánybíró                alkotmánybíró                                           Dr. Kiss László           Dr. Kovács Péter           előadó alkotmánybíró         alkotmánybíró                                           Dr. Paczolay Péter    Dr. Trócsányi László           alkotmánybíró                alkotmánybíró .

English: .
Petition filed: .
.
Number of the Decision: .	335/B/2005
Date of the decision: .	03/20/2007
.
.