English

Hungarian
Ügyszám:
.
962/B/1997
Előadó alkotmánybíró: Kilényi Géza Dr.; Sólyom László Dr.
.
Az indítvány lényege:
.
A döntés száma: 52/1997. (X. 14.) AB határozat
.
ABH oldalszáma: 1997/331
.
A döntés kelte: Budapest, 10/13/1997
.
.

.
A döntés szövege (pdf):
    .
    A döntés szövege:
    .
    A döntés szövege:
                     A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

      Az   Alkotmánybíróság   jogszabály   alkotmányellenességének
      utólagos vizsgálatára,  valamint mulasztásban  megnyilvánuló
      alkotmányellenesség megállapítására, továbbá az állampolgári
      jogok  országgyűlési   biztosa  által   előterjesztett,   az
      Alkotmány rendelkezéseinek  értelmezésére irányuló indítvány
      alapján meghozta a következő

                             határozatot :

                                   I.

      Az Alkotmánybíróság megállapítja: az Alkotmány 28/C. § -ának
      (2), illetőleg  (4)  bekezdésében  szabályozott  népszavazás
      közötti viszonyt  az határozza meg, hogy az Alkotmány 2. § -
      ának (2)  bekezdésében a  népszuverenitás  egyik  gyakorlási
      formájaként megjelölt  közvetlen  hatalomgyakorlást  a  maga
      teljességében a  28/C. § (2) bekezdése szerinti - kötelezően
      elrendelendő  -   népszavazás  valósítja  meg.  A  közvetlen
      hatalomgyakorlás a  népszuverenitás gyakorlásának  kivételes
      formája, amely  azonban kivételes  megvalósulása eseteiben a
      képviseleti  hatalomgyakorlás   fölött  áll.   A  kötelezően
      elrendelendő népszavazást   tehát  elsőbbség  illeti  meg  a
      28/C. §  (4) bekezdésében meghatározott, a népképviseleti és
      a közvetlen  hatalomgyakorlás elemeit  egyaránt  tartalmazó,
      mérlegelés alapján elrendelhető népszavazással szemben.

                                  II.

      1.  A   legalább  200  000  választópolgárnak  a  kötelezően
      elrendelendő népszavazásra  irányuló  kezdeményezését  a  I.
      pontban  meghatározott   elsőbbség  a   mérlegelés   alapján
      elrendelhető népszavazással szemben közvetlenül az Alkotmány
      alapján  az   összegyűjtött  aláírásoknak   az  Országgyűlés
      elnökéhez történő  benyújtásától illeti  meg.  Ettől  kezdve
      minden, az  aláírásgyűjtés ideje alatt ugyanabban a tárgyban
      benyújtott,  mérlegelés  alapján  elrendelhető  népszavazási
      kezdeményezésre vonatkozó  döntést  függőben  kell  tartani,
      illetve azok  végrehajtását az  aláírások hitelesítéséig fel
      kell függeszteni.  Ha  a  hitelesítés  eredménye  alapján  a
      népszavazást el  kell  rendelni,  ez  a  mérlegelés  alapján
      elrendelhető népszavazást kizárja.

      Az  aláírásgyűjtés   tartamára  az  elsőbbséget  a  kötelező
      népszavazásra    irányuló     kezdeményezés    számára     a
      népszavazásról szóló  törvénynek biztosítania kell úgy, hogy
      egyben az aláírásgyűjtés kezdő időpontját, időtartamát és az
      aláírásgyűjtő ívvel  szemben támasztott  tartalmi és  formai
      követelményeket  megfelelő   eljárási  garanciákkal   együtt
      szabályozza.

      2. Az  Alkotmány  2.  §  -ának  (1)  bekezdésében  megjelölt
      jogállamiság szerves részét képező jogbiztonság megköveteli,
      hogy  a   törvény  létesítsen   megfelelő  jogintézményt   a
      népszavazási kezdeményezés  alapjául szánt kérdések előzetes
      alkotmányossági vizsgálatára.

      3. A  választópolgároknak a  népszavazással kapcsolatos joga
      az  Alkotmányban  biztosított  politikai  alapjog,  ezért  a
      népszavazás tárgyában  hozott döntés  ellen biztosítani kell
      az  Alkotmánybírósághoz   irányuló  alkotmányossági   panasz
      lehetőségét.

      4.     Az      Alkotmánybíróság      megállapítja,      hogy
      alkotmányértelmezése  a   kihirdetése  napjától   mindenkire
      kötelező, az a folyamatban lévő ügyekre is irányadó.

      5. A  jogalkotás során elkövetett eljárási alkotmánysértés -
      így  az   is,  ha  a  törvény  alkotmányellenesen  elrendelt
      népszavazáson    alapul     -     a     törvény     tartalmi
      alkotmányellenességének    hiányában     is    a     törvény
      megsemmisítését vonhatja maga után.

                                  III.

      Az Alkotmánybíróság megállapítja: mulasztásban megnyilvánuló
      alkotmányellenesség  áll   fenn  annak   folytán,  hogy   az
      Országgyűlés a  népszavazásról és  a  népi  kezdeményezésről
      szóló 1989. évi XVII. törvényt az Alkotmánybíróság felhívása
      ellenére sem  hozta összhangba  a hatályos  Alkotmánnyal.  A
      hivatkozott törvény  6. §  (1) bekezdésének  a),  b)  és  c)
      pontja, 8.  §   (1) bekezdésének c) és d) pontja, 9. § -ának
      (2) bekezdése,  10. §  -ának (1)  bekezdése, 11. § -ának (2)
      bekezdése, 18. § (1) bekezdése, 23. § (6) bekezdésének a) és
      b) pontja, 28. § -a, 31. § -ának (1) bekezdése, valamint 32.
      § (1)  bekezdésének  az  alábbiakban  megjelölt  szövegrésze
      alkotmányellenes. Az  alkotmányellenes helyzet  maradéktalan
      felszámolása   az    országos    népszavazásra    és    népi
      kezdeményezésre vonatkozó törvényi rendelkezések teljes körű
      felülvizsgálatát     teszi     szükségessé.     Ezért     az
      Alkotmánybíróság   felhívja   az   Országgyűlést,   hogy   e
      jogalkotási feladatának - az Alkotmánybíróság  határozatában
      foglalt alkotmányértelmezéssel  összhangban - 1997. december
      31. napjáig  tegyen eleget. Az Alkotmánybíróság az 1989. évi
      XVII. törvény 32. § -ának (1) bekezdéséből "az eredménytelen
      hitelesítésen alapuló"  szövegrészt e  határozatnak a Magyar
      Közlönyben  való  közzététele  napjával,  a  törvény  összes
      többi, ez  idő szerint  hatályos   rendelkezését pedig 1997.
      december 31. napjával megsemmisíti.

      A megsemmisítés  folytán az  1989. évi XVII. törvény 32. § -
      ának (1) bekezdése az alábbi szöveggel marad hatályban:

      "32.  §   (1)  A   népszavazás  elrendelésének   és  a  népi
      kezdeményezés érdemi  tárgyalásának elutasítása,  valamint a
      népszavazás  lebonyolítására   és  a  szavazás  eredményének
      megállapítására  vonatkozó  törvényes  előírások  megsértése
      miatt az  Alkotmánybírósághoz lehet  alkotmányossági panaszt
      benyújtani."

      Az Alkotmánybíróság  ezt a  határozatát a  Magyar Közlönyben
      közzéteszi.
                                 Indokolás

                                     I.

        Hat  országgyűlési   képviselő   indítvánnyal   fordult   az
        Alkotmánybírósághoz. Ebben annak megállapítását kérték, hogy
        a népszavazásról  és a népi kezdeményezésről szóló 1989. évi
        XVII.  törvény  (a  továbbiakban:  Ntv.)  rendelkezései  nem
        állnak összhangban  az Alkotmány  2.  §  -ának  (1)  és  (2)
        bekezdésével,  valamint   28/C.  §   -ával.  Erre  alapozott
        kérelmük      egyrészt       mulasztásban      megnyilvánuló
        alkotmányellenesség     megállapítására,     másrészt     az
        alkotmányellenes rendelkezések megsemmisítésére irányult.

        Az indítványozók kifejtették: az Alkotmány 28/C. § -ának (2)
        bekezdésében   foglaltakra   tekintettel   az   Országgyűlés
        kizárólag   akkor    köteles   elrendelni   az      országos
        népszavazást,  ha   ezt  legalább   200  000  választópolgár
        kezdeményezte. Ugyanezen  § (4)  bekezdése  szerint  ugyanis
        minden  egyéb,  népszavazás  kezdeményezésére  feljogosított
        szervtől vagy  személytől, úgymint: a köztársasági elnöktől,
        a Kormánytól, az országgyűlési képviselők egyharmadától vagy
        100  000   választópolgártól  származó   kezdeményezést   az
        Országgyűlés mérlegelési  jogkörében bírál el, azaz az ilyen
        kezdeményezések  nyomán   a  népszavazás   elrendelése   nem
        kötelező. Az  indítványozók azt  sérelmezték, hogy az Ntv. a
        népszavazás kötelező  elrendelésére irányuló  aláírásgyűjtés
        tartamára  nem   bástyázza  körül  hatékony  garanciákkal  a
        választópolgári akarat  érvényre jutását, s így nem zárja ki
        annak  lehetőségét,  hogy  valamelyik  más,  indítványozásra
        jogosult szerv  vagy személy  az  aláírásgyűjtés  megkezdése
        után kifejezetten  abból  a  célból  terjesszen  elő  azonos
        tárgykörre vonatkozó, de más megfogalmazású indítványt, hogy
        ezáltal   megakadályozza    a   több    mint    kétszázezres
        választópolgár    kezdeményezésén     alapuló    népszavazás
        elrendelését.

        Az   indítványozók   a   későbbiek   során   kiterjesztették
        indítványukat.  Rámutattak:  az  1997.  évi  LIX.  törvénybe
        foglalt alkotmánymódosítás  folytán az  Ntv. számos alapvető
        fontosságú kérdésben került ellentétbe az Alkotmánnyal. Erre
        figyelemmel kérték  az  egész  Ntv.  átfogó  alkotmányossági
        felülvizsgálatát,     valamint      az     egész     törvény
        alkotmányellenességének      megállapítását       és      az
        alkotmányellenes rendelkezések megsemmisítését.

        Az állampolgári  jogok országgyűlési  biztosa  -  egy  hozzá
        érkezett beadvány  alapján - vizsgálatot rendelt el az 1997.
        augusztus  20-án   elkezdett   aláírásgyűjtés   megindítását
        követően bekövetkezett alkotmányos visszásságok tárgyában. A
        vizsgálat alapján  készített OBH  8526/1997. számú  jelentés
        azzal   a    végkövetkeztetéssel   zárult:   "az   Alkotmány
        értelmezése nélkül  nem dönthető  el, hogy  az  Országgyűlés
        eljárása milyen  esetben okozhat  alkotmányos visszásságot."
        Ez okból  az állampolgári jogok országgyűlési biztosa - élve
        az  1993.   évi  LIX.  törvény  22.  §  -ának  e)  pontjában
        biztosított jogkörével  - a  következő három  kérdésben kért
        alkotmányértelmezést:

        1.   Ha   az   Országgyűlésnek   két   azonos   tárgyú,   de
        különbözőképpen megfogalmazott  népszavazási  kezdeményezést
        nyújtanak be,  dönthet-e  az  Országgyűlés  a  mérlegelésére
        bízott népszavazási  kezdeményezés ügyében mindaddig, amíg a
        kötelezően elrendelendő  kezdeményezést  támogató  aláírások
        hitelesítése meg nem történt?

        2.   Köteles-e  az   Országgyűlés  a   mérlegelésére  bízott
        kezdeményezésről hozott határozatát felülvizsgálni akkor, ha
        a  választópolgároktól   származó  kezdeményezéshez  tartozó
        aláírások hitelesítésének pozitív eredményét a mérlegelésére
        bízott kezdeményezés  ügyében hozott  határozat meghozatalát
        követően, ám a népszavazás megtartása előtt kapja meg?

        3.   Az    Alkotmány    rendelkezései    megkövetelik-e    a
        népszavazási    kezdeményezésben    megfogalmazott    kérdés
        alkotmányosságának előzetes  vizsgálatát, valamint az erről,
        illetve a népszavazási kezdeményezésről hozott országgyűlési
        határozat alkotmányosságának vizsgálhatóságát?

        Az   Alkotmánybíróság    megvizsgálta   e    kérdéseket   és
        megállapította, hogy  az  állampolgári  jogok  országgyűlési
        biztosa  által   benyújtott  indítvány  megfelel  azoknak  a
        követelményeknek,  amelyeket  az  Alkotmánybíróság  31/1990.
        (XII. 18.)  AB határozatában  az  Alkotmánybíróságról  szóló
        1989. évi  XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. § -ának
        g) pontja  szerinti alkotmányértelmezésre  az alaptörvényből
        levezetett. (ABH 1990. 136-138.)

        Az Alkotmánybíróság  a szoros  tartalmi összefüggés  miatt a
        két indítványt egyesítette és együttesen bírálta el.

                                    II.

        Az   Alkotmánybíróság    határozatának   meghozatalánál   az
        Alkotmánynak  a   népszavazásra  vonatkozó  rendelkezéseiből
        indult ki.

        Az alaptörvény  2. §  -ának (1)  bekezdése szerint  a Magyar
        Köztársaság független,  demokratikus jogállam.  Ugyanezen  §
        (2)  bekezdése  kimondja:  a  Magyar  Köztársaságban  minden
        hatalom  a   népé,  amely   a  népszuverenitást   választott
        képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja.

        Annak  kifejezésre   juttatásaként,  hogy  a  nép  közvetlen
        hatalomgyakorlása egy  demokratikus  jogállamban  kiemelkedő
        jelentőségű,  az  1997.  évi  LIX.  törvény  az  alaptörvény
        rangjára emelte  és  az  Alkotmányba  foglalta  az  országos
        népszavazásra vonatkozó  legfontosabb rendelkezéseket.  Ezek
        közül    az    Alkotmánybíróság    döntésének    kialakítása
        szempontjából   főként    a   következő   szabályok   voltak
        meghatározó jelentőségűek:

        A 28/C.  § (1)  bekezdése értelmében  országos  népszavazást
        döntéshozatal  vagy   véleménynyilvánítás   céljából   lehet
        tartani.  A   népszavazás  elrendelésére   kötelezően   vagy
        mérlegelés  alapján   kerül  sor.  A  (2)  bekezdés  szerint
        országos  népszavazást   kell  tartani   legalább  200   000
        választópolgár kezdeményezésére.  Ehhez a (3) bekezdés azt a
        jogkövetkezményt   fűzi,   hogy   amennyiben   az   országos
        népszavazást el  kell rendelni,  az  eredményes  népszavazás
        alapján hozott döntés az Országgyűlésre kötelező.

        A 28/C.  § (4) bekezdése szabályozza azt az esetet, amikor a
        népszavazás elrendelése  nem kötelező, hanem az Országgyűlés
        mérlegelési jogkörében  dönt az  erre irányuló kezdeményezés
        tárgyában.  E   rendelkezés  szerint:   mérlegelés   alapján
        országos népszavazást  a köztársasági  elnök, a  Kormány, az
        országgyűlési   képviselők    egyharmada   vagy    100   000
        választópolgár kezdeményezésére  az  Országgyűlés  rendelhet
        el.

        A 28/C.  § (5)  bekezdése tartalmazza  a  népszavazásra  nem
        bocsátható tárgykörök  tételes felsorolását,  a (6) bekezdés
        pedig az  országos  népszavazás  eredményességére  vonatkozó
        szabályt foglalja magában.

        Az Alkotmánybíróság e rendelkezések alapul vételével bírálta
        el az indítványokat.

                                    III.

        Az  Alkotmánybíróság   az  alkotmányossági  vizsgálat  során
        mindenekelőtt a  népszavazással kapcsolatos jogi szabályozás
        fejlődéstörténetét  tekintette   át,  és   ennek   során   a
        következőket állapította meg:

        Az Országgyűlés  1989. június  hó 1.  napjával fogadta  el a
        népszavazásról   és    a   népi    kezdeményezésről    szóló
        törvényjavaslatot, amely  1989. évi  XVII. törvényként 1989.
        június  hó   15.  napján  lépett  hatályba.  Noha  a  Magyar
        Népköztársaságnak  az   1949.  évi   XX.  törvénybe  foglalt
        Alkotmánya is  tartalmazott rendelkezést a népszavazásról, e
        jogintézmény négy évtizeden át ténylegesen nem működött, s a
        népszavazással     kapcsolatos      részletkérdések     jogi
        szabályozatlansága  miatt   valójában  nem  is  működhetett;
        ekként  a  hatalom  birtokosaként  feltüntetett  népnek  még
        kiemelkedő  jelentőségű   ügyekben  sem  volt  lehetősége  a
        hatalom   közvetlen    gyakorlására.    Emiatt    az    Ntv.
        megalkotásakor hasznosítható magyar tapasztalatok nem álltak
        a törvényalkotó rendelkezésére.

        Az Ntv.  megalkotása után  az  1989.  évi  XXXI.  törvénnyel
        végrehajtott átfogó alkotmányreform eredményeként jött létre
        Magyarországon a  demokratikus jogállam.  Az Ntv. eredetileg
        mind az  országos,  mind  a  helyi  népszavazásra  vonatkozó
        rendelkezéseket  magában  foglalta.  A  későbbi  jogfejlődés
        során a  kétféle népszavazásra  vonatkozó  jogi  szabályozás
        kettévált: az  Ntv.-ben kizárólag  az országos népszavazásra
        vonatkozó szabályok  maradtak,  míg  a  helyi  népszavazásra
        vonatkozó rendelkezéseket  - az  Ntv. e tárgykörre vonatkozó
        szabályainak  hatályon   kívül   helyezése   mellett   -   a
        törvényalkotó a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV.
        törvény (a  továbbiakban: Ötv.) IV. fejezetében helyezte el.
        A népszavazásra  vonatkozó, korábban  egy törvénybe  foglalt
        jogi  szabályozás   kettéválasztása  megmaradt   jogalkotás-
        technikai szinten,  s nem  párosult a  szabályozás  tartalmi
        felülvizsgálatával,  így   mindenekelőtt  a   népszavazással
        kapcsolatos törvényi  rendelkezéseknek  az  ország  hatályos
        alkotmányával  való   összhangba  hozatalával.   Emiatt   az
        Alkotmánybíróság -  az Országgyűlés  Alkotmányügyi, törvény-
        előkészítő  és   igazságügyi  bizottságának   az   Alkotmány
        értelmezése  tárgyában   előterjesztett  indítványa  alapján
        meghozott  -  2/1993.  (I.  22.)  AB  határozatában  egyebek
        mellett    megállapította:     mulasztásban    megnyilvánuló
        alkotmányellenesség  jött   létre  annak  folytán,  hogy  az
        Országgyűlés  az   1989.  évi   XVII.  törvényt  a  hatályos
        Alkotmánnyal  nem   hozta  összhangba.  Az  Alkotmánybíróság
        felhívta az  Országgyűlést, hogy  e jogalkotási  feladatának
        1993. december 31. napjáig tegyen eleget. (ABH 1993. 33-34.)
        Röviddel   később    az   Alkotmánybíróság   -   jogszabályi
        rendelkezések   utólagos    alkotmányossági    vizsgálatára,
        valamint  mulasztásban   megnyilvánuló   alkotmányellenesség
        megállapítására  irányuló,  egyesített  indítványok  alapján
        hozott  -   18/1993.  (III.   19.)  AB   (ABH  1993.   161.)
        határozatában           mulasztásban           megnyilvánuló
        alkotmányellenességet  állapított   meg   amiatt,   hogy   a
        jogalkotó nem határozta meg a helyi önkormányzás népszavazás
        útján  történő   gyakorlásának   alapvető   feltételeit   és
        biztosítékait.    Az     Alkotmánybíróság    felhívta     az
        Országgyűlést, hogy  említett jogalkotási  feladatának 1993.
        december  31.  napjáig  tegyen  eleget.  Ezen  túlmenően  az
        Alkotmánybíróság    1993.     december    31-ei    hatállyal
        megsemmisítette a  helyi  népszavazásra  vonatkozó  alapvető
        törvényi szabályokat:  az  Ötv.  45.  §  -ának  (1)  és  (2)
        bekezdését,  46.   §  -ának   (2)  bekezdését,   52.  §  (3)
        bekezdésének első  mondatát és 53. § -ának második mondatát.
        (ABH 1993. 161.)

        Az  Abtv.   27.  §   -ának  (2)   bekezdése  értelmében   az
        Alkotmánybíróság határozata  mindenkire nézve  kötelező.  Az
        Országgyűlés e  törvényi rendelkezést figyelmen kívül hagyva
        1993. december  31. napjáig  sem az  országos, sem  a  helyi
        népszavazás  tekintetében   nem   tett   eleget   jogalkotói
        feladatának. E mulasztásnak az lett a jogkövetkezménye, hogy
        - mivel  az  Alkotmánybíróság  határozatából  eredően  1993.
        december 31. napján bekövetkezett a testület által megjelölt
        rendelkezések   megsemmisítése    -   törvényi   szabályozás
        hiányában  több   mint  tizenegy  hónapon  át  az  országban
        egyetlen helyi  népszavazásra sem  kerülhetett sor,  azaz  a
        választópolgárok     helyi     közösségeit     gyakorlatilag
        megfosztották a közvetlen hatalomgyakorlás lehetőségétől.

        Az alkotmányellenes  helyzetet végül  is az 1994. évi LXIII.
        törvény szüntette  meg  1994.  december  11-i  hatállyal.  E
        törvény azonban  kizárólag az  Ötv. IV.  fejezetét  illetően
        tett eleget  az Alkotmánybíróság határozatában foglaltaknak,
        míg az  Ntv. változatlan  tartalommal hatályban maradt, azaz
        az országos népszavazás törvényi szabályozása tekintetében e
        határozat   meghozataláig    fennáll   az   alkotmányellenes
        mulasztás.

        Az ismertetett  okok folytán  az Ötv.  hatályba  lépése,  de
        különösen  1994.   december  11.   napja  óta  az  országos,
        illetőleg a  helyi népszavazásra vonatkozó rendelkezések nem
        csupán két  külön törvényben  lelhetők fel,  hanem a kétféle
        szabályozás a  garanciák tekintetében  olyan  koncepcionális
        eltéréseket  mutat,   amelyeket  az   országos  és  a  helyi
        népszavazás közötti  minőségi különbség  - a  szuverenitáson
        alapuló országos,  illetve az  önkormányzási  jog  részeként
        gyakorolt népszavazás  - nem tesz indokolttá. A legfontosabb
        eltérések:

        -  A   módosított  Ötv.  új  jogintézményként  bevezette  az
        aláírást gyűjtő ívek hitelesítését, amely valójában előzetes
        állásfoglalást  jelent   -  az   aláírás-gyűjtés   tényleges
        megkezdése előtt  - abban  a kérdésben, hogy a kezdeményezők
        által   megfogalmazott   kérdés   egyáltalán   népszavazásra
        bocsátható-e, illetőleg  az aláírást  gyűjtő ív megfelel-e a
        törvényes előírásoknak.  A hitelesítés  megtagadása ellen  a
        törvény  jogorvoslati  lehetőséget  ad  az  illetékes  helyi
        bírósághoz. Az  Ntv.-ben hasonló  jogintézmény nincs,  ennek
        folytán az  ilyen jellegű jogviták utólag, az aláírásgyűjtés
        megtörténte    után     merülnek     fel,     s     bírósági
        (alkotmánybírósági)   felülvizsgálat    lehetősége    nélkül
        kerülnek eldöntésre.

        - Az  Ötv. határidőt  állapít meg az aláírásgyűjtésre nézve,
        az Ntv.-ben ilyen határidő nincs.

        - Különösen  kirívó  a  garanciális  szabályok  tekintetében
        meglévő különbség.  Az Ötv.  51. § -a értelmében ugyanis "az
        Alkotmánybírósághoz alkotmányossági panaszt lehet benyújtani
        a   helyi    népszavazás   elrendelésének    jogszabálysértő
        elutasítása,   lebonyolítása,   illetőleg   a   helyi   népi
        kezdeményezés tárgyalásának  jogellenes elutasítása  miatt."
        Ugyanakkor az  Ntv. erősen  leszűkített módon "a népszavazás
        elrendelésének és  a népi kezdeményezés érdemi tárgyalásának
        az eredménytelen hitelesítésen alapuló elutasítása, valamint
        a népszavazás  lebonyolítására és  a  szavazás  eredményének
        megállapítására  vonatkozó  törvényes  előírások  megsértése
        miatt" teszi  lehetővé az  Alkotmánybírósághoz fordulást. Az
        utóbbi   szabályozás   a   mindenkori   parlamenti   többség
        döntésétől  teszi   függővé,  hogy   olyan  esetben,  ha  az
        Alkotmányban meghatározott  számú  aláírás  összegyűlt,  sor
        kerül-e népszavazásra vagy sem.

        Az Országgyűlés  1997. július  hó 1.  napján  fogadta  el  a
        Magyar   Köztársaság   Alkotmányának   módosításáról   szóló
        törvényjavaslatot,  amelyet   1997.  évi   LIX.  törvényként
        hirdettek  ki,  s  amelynek  azóta  valamennyi  rendelkezése
        hatályba  lépett.   E  törvény   3.  §   -a   az   Alkotmány
        rendelkezéseit kifejezetten  az országos népszavazás és népi
        kezdeményezés  tárgykörében   új  28/B   -  28/D.   §   -sal
        egészítette ki. Ugyanezt a tárgykört érinti az Alkotmány 26.
        § -ának  új (6)  bekezdése és  30/A. §  -a (1)  bekezdésének
        megváltozott   tartalmú    d)   pontja   is.   A   megjelölt
        rendelkezések magukban  foglalják az  országos népszavazásra
        és  népi  kezdeményezésre  vonatkozó  alapvető  szabályokat.
        Mivel azonban  egyidejűleg sem  az  Ntv.  módosítására,  sem
        pedig helyette  új törvény  megalkotására nem került sor, ez
        idő szerint egyfelől az Alkotmány hatályos szövege, másfelől
        az Ntv.  között még  nagyobb az  összhang  hiánya,  mint  az
        említett alkotmánymódosítás  előtt volt.  Így az Ntv. számos
        rendelkezése kifejezetten  és nyilvánvaló  módon ellentétben
        áll az  Alkotmánnyal. (Az Országgyűléshez T/4752. szám alatt
        benyújtott,   az    országos    népszavazásról    és    népi
        kezdeményezésről  szóló   törvényjavaslatot  mindeddig   nem
        fogadták  el   és  nem   hirdették  ki,   ezért  az   sem  a
        szabályozástörténeti   elemzést,    sem   a   jogi   helyzet
        megítélését nem befolyásolja.)

                                    IV.

        Az Alkotmány  28/C. §  (2) és  (4) bekezdésében  az országos
        népszavazás két különböző fajtája található. Az Alkotmányt a
        28/C. § -sal is kiegészítő 1997. évi LIX. törvény 3. § -ához
        fűzött   indokolás    szerint   "a    törvény   egyértelműen
        meghatározza  a  népszavazás  fajtáit  jogalap  (kötelező  -
        fakultatív) és  kötőerő (ügydöntő  -  véleményező)  szerint,
        továbbá  azt,   hogy  ezeket  kik  és  milyen  tárgykörökben
        kezdeményezhetik".

        A  "jogalap"  szerint  megkülönböztetendő  két  népszavazási
        "fajta" egyrészt  a  28/C.  §    (2)  bekezdésben  kimondott
        kötelező, másrészt  a (4)  bekezdésben rögzített  fakultatív
        országos népszavazás.  A 28/C.  §  (2)  bekezdés  értelmében
        országos  népszavazást   kell  tartani   legalább  200   000
        választópolgár kezdeményezésére.  A  28/C.  §  (4)  bekezdés
        szerint   mérlegelés   alapján   országos   népszavazást   a
        köztársasági elnök,  a Kormány,  az országgyűlési képviselők
        egyharmada vagy  100 000  választópolgár kezdeményezésére az
        Országgyűlés rendelhet el.

        Az Alkotmány  28/C. §  -ának értelmezése  ezen két  országos
        népszavazási  "fajta"  egymásra  vonatkoztatott  megítélését
        igényli, különös  tekintettel a  közvetlen  hatalomgyakorlás
        fogalmára és a népszavazási "fajták" rangsorára.

        Az  Alkotmány   2.  §  (2)  bekezdése  értelmében  a  Magyar
        Köztársaságban   minden    hatalom   a    népé,   amely    a
        népszuverenitást  választott   képviselői  útján,   valamint
        közvetlenül gyakorolja.  Az Ntv.  preambuluma értelmében  "a
        képviseleti szervek  hatékony  működéséért  való  folyamatos
        munkálkodás   mellett    a    politikai    intézményrendszer
        demokratikus   fejlesztéséhez    tartozik   az    is,   hogy
        társadalompolitikai  vagy   egyéb   szempontból   kiemelkedő
        jelentőségű ügyekben  a  nép  közvetlenül  is  gyakorolhassa
        hatalmát, legyen  részese, meghatározója,  illetve  tevékeny
        közreműködője   a   központi   és   helyi   szinten   hozott
        legfontosabb    állami     döntéseknek".    A     "részese",
        "meghatározója",    "közreműködője"     megfogalmazások    a
        népszavazás egyes fajtáinak lényegét kifejező megjelölések.

        Az Ntv.  4. §  (3) bekezdése  szerint  a  véleménynyilvánító
        népszavazás az  állampolgárok közreműködését  biztosítja  az
        Országgyűlés döntéseinek  meghozatalában. Az  erre  szolgáló
        külön  intézmény   keretében   azonban   a   népszuverenitás
        közvetlen   gyakorlásának    eredménye   nem    kötelezi   a
        népképviseleten alapuló intézményeket.

        Ha  a   népszavazás   eredménye   kötelezi   a   képviseleti
        intézményt, akkor  a nép "részese" vagy "meghatározója" lesz
        a   népképviseleti    szerv   döntésének.    A   népszavazás
        eredményének  kötelező   volta  azonban   nem  meríti  ki  a
        döntéshozó népszavazás  jellemzőit,  sőt  a  népszuverenitás
        közvetlen gyakorlása  (Alkotmány 2.  § (2)  bekezdés)  döntő
        ismérvei ezen  túl keresendők. Az ügydöntő népszavazás e két
        módja közötti lényeges különbség abban van, hogy népszavazás
        intézményéhez, azaz  magához a közvetlen hatalomgyakorláshoz
        való  hozzáférésnek   (az  Alkotmánymódosítás  indokolásának
        szóhasználatát idézve)  mi a  "jogalapja":  az  Országgyűlés
        mérlegelése, avagy  az Alkotmányban  meghatározott  eljárási
        feltétel teljesítése. Az Alkotmány új 28/C. § -a is eszerint
        - az  "elrendelés" alapja  szerint  -  különbözteti  meg  az
        Országgyűlést   kötelező   két   népszavazási   fajtát:   az
        Országgyűlés   mérlegelése    alapján   elrendelhetőt   ((4)
        bekezdés),   illetve   a   kötelezően   elrendelendőt   ((2)
        bekezdés).

        Az Alkotmánybíróság a nép általi közvetlen hatalomgyakorlást
        kezdettől  fogva   két  ismérv  meglétéhez  kötötte.  Már  a
        28/1990. (XI.  22.) AB  határozat kimondta, hogy a közvetlen
        hatalomgyakorlásnak  csak   egyik  velejárója  az,  hogy  az
        eredménye   (a    népszavazással   született    döntés)    a
        törvényhozást  köti.   "A  közvetlen  demokrácia  fogalmának
        szükségképpeni eleme,  hogy az ezt szolgáló intézmény felett
        az érdekelt,  azaz maga a polgár (vagy meghatározott számuk)
        befolyással   bírjon".   (ABH   1990.   124)   A   közvetlen
        hatalomgyakorlás kritériuma tehát a kezdeményezés (beleértve
        az   eldöntendő   kérdés,   a   hatalomgyakorlás   tárgyának
        meghatározását)  és  a  kikényszeríthetőség  (a  népszavazás
        megtartására  -   s  nem   csupán  az  eredmény  kötőerejére
        vonatkozóan).   Mindkét   vonatkozásban   alapvetően   eltér
        egymástól a fakultatív és a kötelező népszavazás.

        a) A  28/C. §  (4) bekezdés  szerinti fakultatív népszavazás
        kezdeményezésének joga  képviseleti, vagy  hatalmukat  abból
        származtató   intézményeket    illet   meg    (országgyűlési
        képviselők   egyharmada,   Kormány,   köztársasági   elnök),
        illetőleg   a    100   000    választópolgárt.   A    kérdés
        megfogalmazásától kezdve  a népszavazás megtartásáig azonban
        a többi  döntés már  az Országgyűlés  mérlegelésén múlik,  s
        arra a  100 000 kezdeményezőnek nincs semmilyen befolyása. A
        kezdeményezés  folytatására  (és  változatlanul  maradására)
        tehát semmiféle  garancia  nincs,  az  ügy  ura  teljesen  a
        népképviseleti szerv,  egészen a népszavazás lefolytatásáig.
        Csak ennek  eredménye változtatja  meg a hatalmi viszonyt, s
        teszi a  hatalomgyakorlás "részesévé"  a szavazópolgárt.  Ha
        pedig a  kezdeményezés  a  képviseleti  szerv  vagy  hatalmi
        "leszármazottai" köréből  indul, a  nép  bevonása  csupán  a
        képviseleti szféra  döntésének utólagos legitimációját, vagy
        a   választópolgárok    akaratának   előzetes   megismerését
        szolgálja -  abban a kérdésben és abban az esetben, amelyben
        és amikor  a  képviseleti  hatalomgyakorlás  birtoklója  ezt
        saját   mérlegelése    alapján   lehetővé   teszi.   A   nép
        megnyilatkozása   ebben    az   esetben    nem   egyenlő   a
        népszuverenitás teljes, közvetlen, nép általi gyakorlásával.

        Az   ügydöntő    fakultatív   népszavazásban   a   közvetlen
        hatalomgyakorlás    egyik     szükségképpeni    eleme,     a
        kikényszeríthetőség   a népszavazás megtartására vonatkozóan
        semmilyen formában  nincs meg. Ez az intézmény sokkal inkább
        a  közvetlen   és  a  képviseleti  hatalomgyakorlás  közötti
        együttműködést jelenti,  ami  a  képviseleti  oldal  igényei
        szerint alakítható,  tipikus esetben  utólagos  legitimációt
        szolgáltatva  a  képviseleti  hatalomgyakorlás  intézményein
        belüli döntésekhez.  Igénybevétele az  utólagos  legitimáció
        céljára   egyetlen    eset   kivételével   az   Országgyűlés
        mérlegelésén múlik:  a kivételt  ez idő szerint az Alkotmány
        egészének népszavazással történő megerősítése jelenti.

        b) Elvileg is különbözik ettől a 28/C. § (2) és (3) bekezdés
        szerinti kötelező  népszavazás.  Ennek  mindegyik  eleme  az
        érdekelt   választópolgárok   "befolyása"   alatt   áll:   a
        kezdeményezés,    a     kérdés    megfogalmazása     és    a
        kikényszeríthetőség is (azzal, hogy megfelelő számú támogató
        gyűlik össze).  Az  ügy  ura  a  közvetlen  hatalomgyakorlás
        mindegyik  ismérvét   tekintve  a   "nép".   A   népszavazás
        Alkotmányban  meghatározott   "hatáskörén"  (28/C.  §    (5)
        bekezdés) belül  az Országgyűlésnek  nincs lehetősége  sem a
        kezdeményezés, sem  a  kikényszeríthetőség  befolyásolására.
        Ellenkezőleg:  köteles   minden  "kiszolgáló",   megvalósító
        cselekményt teljesíteni  a szavazás megtartására, majd pedig
        annak eredménye  szerint eljárni.  E kötelessége  nemcsak  a
        szükséges eljárási  tennivalókra terjed  ki,  hanem  magában
        foglalja a  tartózkodást  is  minden  olyan  döntéstől  vagy
        mulasztástól,  amely   befolyásolná  vagy   meghiúsítaná   a
        független és  közvetlen hatalomgyakorlás  megvalósítását,  s
        köteles más szerveket is távoltartani ettől.

        Az  Alkotmány   2.  §   (2)   bekezdésében   írt   közvetlen
        hatalomgyakorlást a  maga teljességében egyedül az Alkotmány
        28/C. §  (2) és  (3) bekezdéseiben szabályozott független és
        önálló  hatalomgyakorlási   forma  jelenti  (szemben  a  (4)
        bekezdés szerinti kooperatív hatalomgyakorlással). A 28/C. §
        (2)  bekezdésből   következő  kötelezettség   címzettje   az
        Országgyűlés,  a   kötelezettség  pedig  a  fentiek  szerint
        egyszerre pozitív és negatív tartalmú.

        c) Az  Alkotmány a képviseleti és közvetlen hatalomgyakorlás
        között nem  osztja meg  a hatásköröket  úgy,  hogy  bizonyos
        kérdések csak az egyikre illetve csak a másikra tartoznának.
        A képviseleti szervek hatásköre elvileg teljes és általános,
        ehhez képest a közvetlen demokrácia intézményei kivételesek.
        (894/B/1990. AB  határozat, ABH  1990.  248.)  Az  Alkotmány
        mégis tartalmaz  kétféle hatáskör-megosztási  szabályt. Ezek
        egyike tartalmi:  a 28/C. § (5) bekezdése meghatározza, hogy
        milyen tárgykörökről nem lehet népszavazást tartani. A másik
        hatásköri szabály  eljárás, amely  az említett tiltott körön
        kívül,  a   kötelező  népszavazás   elrendelését   200   000
        választópolgár kezdeményezéséhez  köti  a  (2)  bekezdésben.
        Ennek a  nem-anyagi  természetű  hatáskörmegosztásnak  döntő
        következményei  vannak   a  közvetlen   és   a   képviseleti
        hatalomgyakorlás hierarchikus  viszonyára, továbbá az előbbi
        függetlenségére  nézve.  A  kezdeményezés  támogatottságának
        teljesülése automatikusan a képviseleti szerv fölé helyezi a
        közvetlen  hatalomgyakorlást.   Az  Országgyűlés   az  adott
        népszavazási kérdés tekintetében végrehajtói szerepbe kerül,
        s azt  kell biztosítania,  hogy a közvetlen hatalomgyakorlás
        eljárását  ne   fenyegesse  semmi,   egészen  az  eredményes
        népszavazásig, amikor  ez a  kötelessége  tartalmira  fordul
        (ti. a  döntés végrehajtására).  Mivel a  "szabad tárgyakon"
        belül az  eljárás  uralkodik  a  közvetlen  hatalomgyakorlás
        alkotmányi szabályaiban,  védelmének az  eljárás egészére ki
        kell terjednie, attól kezdve, hogy a kezdeményezés megindul.

        d) Az  Alkotmánynak az  1997. évi  LIX.  törvénnyel  történt
        módosítása  óta,  amely  a  korábbi  19.  §  (5)  bekezdését
        hatályon kívül  helyezte, a közvetlen hatalomgyakorlás ugyan
        a  népszuverenitás   gyakorlásának  kivételes   formája,  de
        kivételes    megvalósulása     eseteiben    a    képviseleti
        hatalomgyakorlás fölött  áll:  az  Országgyűlés  végrehajtói
        szerepbe kerül.  Ebből az  is következik, hogy a képviseleti
        hatalomgyakorlással vegyes,  az Országgyűlés rendelkezésétől
        függő népszavazást is megelőzi a kötelező népszavazás, amely
        a  közvetlen   hatalomgyakorlás  egyetlen   tiszta  formája.
        Alkotmányellenes,  ha   az  Országgyűlés   ezt  a   rangsort
        megfordítja, s  saját döntésével elsőbbséget ad a fakultatív
        népszavazásnak a kötelező népszavazással szemben.

        Az Alkotmánybíróság  álláspontja szerint  azonos kötőerejű -
        tehát két  kötelező vagy  két mérlegelési jogkörbe tartozó -
        kezdeményezés esetén  a megelőzés  elve irányadó. Ha például
        valamely kérdésben  a Kormány  május 15-én,  a  köztársasági
        elnök pedig - bár más megfogalmazásban, de a kérdésazonosság
        határain  belül   maradva  -   május  17-én   nyújt  be   az
        Országgyűléshez  népszavazásra  irányuló  kezdeményezést,  a
        Kormány kezdeményezése  tárgyában kell  dönteni, s  csupán a
        kezdeményezés  elutasítása   esetén   merülhet   fel   annak
        megfontolása:  a  köztársasági  elnök  által  megfogalmazott
        kérdésben sor kerüljön-e népszavazás elrendelésére.

        A megelőzés  elve azonban  alkalmazhatatlan, ha  nem  azonos
        kötőerejű, hanem  egy kötelező  és egy  mérlegelési jogkörbe
        tartozó kezdeményezés  verseng egymással. Az Alkotmány által
        megkövetelt,   200    000   választópolgár   kezdeményezését
        megtestesítő  aláírás   összegyűjtéséhez  ugyanis  megfelelő
        időre: akár  több hónapra  is szükség van. Ez idő szerint az
        Ntv.  rendelkezéséből   eredően  pusztán  az  aláírásgyűjtés
        megkezdéséhez semmiféle  joghatás nem  fűződik, s  mivel  az
        országos népszavazás  esetében nem  létezik az aláírásgyűjtő
        ívek   hitelesítéséhez    fogható    jogintézmény,    teljes
        bizonyossággal azt  sem  lehet  tudni,  hogy  mely  kérdések
        alapján és  mióta folyik  aláírásgyűjtés. Nem kizárt, hogy a
        népszavazás  kötelező   kiírására  irányuló   aláírásgyűjtés
        tartama alatt  valamely más  kezdeményezésre jogosult időben
        megelőzi  az  aláírásgyűjtést  szervezőket,  hiszen  mind  a
        köztársasági  elnök,  mind  a  Kormány  bármikor  benyújthat
        versengő   kezdeményezést,   az   országgyűlési   képviselők
        egyharmadának aláírását  többnyire 1-2  nap alatt  meg lehet
        szerezni, s  100 000  támogató aláírást  is  hamarabb  össze
        lehet gyűjteni,  mint 200 000 aláírást. Ha tehát a különböző
        kötőerejű népszavazási  kezdeményezések versengése  esetén a
        megelőzés elve  érvényesülne, ez  a gyakorlatban egyenértékű
        lenne    a     kötelező     népszavazás     jogintézményének
        felszámolásával, hiszen a többpárti parlamenti demokráciában
        úgyszólván minden  kérdésben  megoszolnak  a  vélemények,  s
        akadhat olyan  politikai erő,  amelynek  érdekében  áll  egy
        versengő kezdeményezés korábbi időpontban való benyújtásával
        meghiúsítani a  népszavazás kötelező  elrendelésére irányuló
        aláírásgyűjtés sikerét.

        Mivel sem az Alkotmány, sem az Ntv. nem tartalmaz kifejezett
        rendelkezést  arra   nézve,  hogy   mi  a  teendő  ugyanazon
        kérdésben   két   különböző,   kezdeményezésre   jogosulttól
        származó népszavazási  kezdeményezés versengése  esetén,  az
        Alkotmánybíróság az  alaptörvény értelmezése  alapján  adott
        határozott  és  egyértelmű  választ  az  állampolgári  jogok
        országgyűlési biztosának ezzel kapcsolatos kérdésére.

        A kötelező  népszavazásra  irányuló  kezdeményezés  "védelmi
        idejével"   és    a   képviseleti    szervek    tartózkodási
        kötelezettségével kapcsolatban - törvényi szabályozás híján,
        de a hozandó törvényre tekintettel is - különböztetni kell a
        kezdeményezés különböző létszakai között.

        A választópolgári  kezdeményezésben meghatározott  kérdésről
        történő   népszavazás    megtartásához   való    jogosultság
        értelemszerűen a szükséges számú aláírás hitelesítésével jön
        létre. Ez  azonban nem  jelenti  azt,  hogy  a  hitelesítést
        megelőzően a  népszavazáshoz  való  jogból  ne  származnának
        kötelezettségek  az   állami  szervekre   nézve,  hiszen  az
        eljárási feltétel  teljesítése (a  200 000  támogató aláírás
        összegyűjtése) értelemszerűen  feltételezi a joggyakorláshoz
        szükséges időt és annak védelmét.

        Az aláírások  hitelesítése  deklaratív  és  nem  konstitutív
        aktus:  a  népszavazásra  irányuló  kezdeményezés  szükséges
        támogatottságának megléte  vagy hiánya az aláírásgyűjtő ívek
        benyújtásakor adott,  ennek tényét az aláírások hitelesítése
        csupán megállapítja.  A hitelesítés  elvégzésére,  különösen
        időtartamára  a   választópolgároknak  semmiféle   befolyása
        nincs.  Azonban   a  népszavazáshoz   való  jog   alapján  a
        választópolgároknak  igényük   van  arra,   hogy  az  aláírt
        aláírásgyűjtő ívek  benyújtása után  a  hitelesítés  mint  a
        népszavazás  megtartására   vonatkozó  jogosultság  formális
        feltétele megtörténtéig a népszavazás megtartására vonatkozó
        jogosultságot  az   állami  szervek   ne  hiúsítsák  meg.  A
        népszavazási   kezdeményezést   tehát   már   az   aláírások
        benyújtásától   kezdve    (és   nem   csak   a   hitelesítés
        megtörténtétől) közvetlenül  az Alkotmány  alapján  abszolút
        védelem illeti meg.

        Kérdés, hogy  ez  a  védelem  kiterjed-e  az  aláírásgyűjtés
        időszakára is.  Ha  valamely  alapjogból  folyó  jogosultság
        feltételektől függ,  és az  alapjog jogosultjai a feltételek
        teljesítése érdekében  cselekednek, akkor  az állami szervek
        mérlegelési  jogkörükben   a  jogosultság  megszerzését  nem
        hiúsíthatják meg.

        Az Alkotmányból folyik tehát a népszavazás állampolgári joga
        gyakorlásának  védelme   az  aláírásgyűjtés  alatt  is.  Nem
        vezethető  le  azonban  közvetlenül  az  Alkotmányból  olyan
        részletes szabály,  amely a  jogbiztonság követelményeit - s
        különösen     a     mérlegelésen     alapuló     népszavazás
        kezdeményezéséhez fűződő jog gyakorlásának biztosítását is -
        figyelembe véve, alkalmas lenne a védelmi időszak kezdetének
        és tartamának  meghatározására. Ezért  az Alkotmánybíróság a
        népszavazásról  szóló   törvény   feladatává   tette,   hogy
        határozza   meg    az   aláírásgyűjtés   kezdő   időpontját,
        időtartamát,  továbbá   az  aláírásgyűjtő  ívekkel  szembeni
        formai   és    tartalmi   követelményeket.    A   törvénynek
        tartalmaznia  kell   a  megfelelő   döntésekkel  kapcsolatos
        jogorvoslatot is.

        Az Alkotmánybíróság rámutat: a határozat rendelkező részének
        II/2.   pontjában    említett   jogintézmény    -   alapvető
        rendeltetése mellett  -  azt  is  pontosan  megállapíthatóvá
        teszi, hogy  mikortól kell  a kötelező népszavazást előnyben
        részesíteni a mérlegelésen alapulóval szemben.

        Korábban,  amíg   az  Alkotmány  csupán  egyetlen  hatásköri
        szabályt tartalmazva  csak utalt a népszavazásra, viszonylag
        széleskörű volt  az Országgyűlés mozgástere a népszavazás és
        a  népi   kezdeményezés  törvényi   szabályozásánál.  Ezt  a
        mozgásteret az Országgyűlés saját elhatározásából szűkítette
        azáltal,   hogy    az   országos   népszavazásra   és   népi
        kezdeményezésre   vonatkozó    alapvető    szabályokat    az
        alaptörvénybe foglalta.  Valójában azonban  a népszavazással
        kapcsolatos  törvényhozásnak   nem  csupán   az  Alkotmányba
        szövegszerűen belefoglalt  rendelkezések  szabnak  korlátot,
        hanem az  Alkotmány egyes  előírásaiból szükségképpen  folyó
        követelmények is.

        Az Alkotmánybíróság  már számos  határozatában  -  különböző
        jogintézmények   kapcsán   -   rámutatott   a   jogbiztonság
        kiemelkedő  jelentőségére  a  demokratikus  jogállamban.  Az
        állampolgároknak a  népszavazással kapcsolatos jogai védelme
        érdekében a  jogbiztonság megköveteli: már az aláírásgyűjtés
        megkezdése előtt  fel kell tárni és el kell dönteni azokat a
        jogvitákat, amelyek  a szóban  forgó tárgykör  népszavazásra
        bocsáthatósága, illetőleg  a kérdés  megfogalmazása  kapcsán
        felmerülhetnek. Nem szabad ugyanis - sem helyi, sem országos
        népszavazás keretében  - kitenni a választópolgárokat annak,
        hogy csak utólag, az aláírásgyűjtés befejezése után derüljön
        ki:  azt   a  kérdést,   amelynek  népszavazásra  bocsátását
        támogatták,  nem   a   törvény   által   megkövetelt   módon
        fogalmazták meg,  illetőleg a  tárgykör valamely  okból  nem
        képezheti népszavazás tárgyát.

        A népszavazáshoz való jog politikai alapjog.

        Az  Alkotmány   70.  §   (1)  bekezdése  szerint  "a  Magyar
        Köztársaság   területén    élő   minden    nagykorú   magyar
        állampolgárnak joga  van ahhoz, hogy ... országos vagy helyi
        népszavazásban és népi kezdeményezésben részt vegyen." Ennek
        megfelelően   mondta    ki   az   Alkotmánybíróság   már   a
        987/B/1990/3. AB  határozatában, hogy  a népszavazáshoz való
        jog a  népfelség elvéből következő alkotmányos alapjog. (ABH
        1991. 527,  528-529.) A  helyi  népszavazással  kapcsolatban
        pedig az  Alkotmánybíróság számos alkalommal megállapította,
        hogy   az    a   helyi    önkormányzáshoz    való    alapjog
        megvalósításának egyik  alakzata, és  ezért alkotmányellenes
        az a jogi szabályozás, amely korlátozza, illetve meghiúsítja
        az önkormányzásnak  a népszavazás útján történő gyakorlását.
        (36/1993. (V.  28.) AB  határozat, ABH  1993. 466,  468-469;
        4/1995. (II. 22.) AB határozat, ABH 1995. 441-442.)

        A népszavazáshoz  való  jog,  mint  alanyi  jog  kiterjed  a
        népszavazás  kezdeményezésére,  támogatására  (beleértve  az
        aláírást és aláírások gyűjtését), illetve a szavazásban való
        részvételre. Eme alanyi jog korlátait csak az Alkotmány 8. §
        (2) bekezdésének  megfelelő törvény  állapíthatja meg,  mint
        ahogy ennek  alapján döntött  az Alkotmánybíróság   már    a
        987/B/1990/3 AB ügyben. (ABH 1991. 529.) Az Alkotmánybíróság
        állandó gyakorlata  szerint azonban  minden alapjog  magában
        foglalja az  alanyi védelmi  igény mellett az állam objektív
        kötelességét is a joggyakorlás feltételeinek  biztosítására.
        (64/1991. (XII.  17.) AB  határozat,  ABH  1991.  297,  302,
        illetve a  30/1992. (V.  26.) AB  határozat, ABH  1992. 167,
        171.) Ez  az intézményvédelem  különösen fontos  az olyan, a
        népszuverenitás gyakorlására  szolgáló  intézmény  esetében,
        mint  a   népszavazás.   Az   intézményvédelem   alkotmányos
        követelménye (mércéje)  nem a szükségesség és az arányosság,
        hanem   a   mindenkori   intézmény   alkotmányos   feladatai
        megvalósításához igazodik  (ld. a  média különböző fajtáival
        szembeni   alkotmányossági   követelményeket   a    37/1992.
        ( VI. 10. ) AB határozatban, ABH 1992. 227.).

        A kötelező népszavazásnál ezeknek az intézményi garanciáknak
        arra kell   szolgálniok,  hogy a nép általi hatalomgyakorlás
        erre az  esetre vonatkozó  lényeges ismérveit,  a zavartalan
        közvetlenséget,  különösen   a  népszavazás   és  az   ahhoz
        szükséges eljárási  folyamat  képviseleti  befolyástól  való
        függetlenségét   és    önállóságát,   továbbá    elsőbbségét
        biztosítsák.    A     kötelező    népszavazás     alkotmányi
        szabályozásának   megfelelően   ezek   a   garanciák   tehát
        elsősorban eljárási  jellegűek, s  azt  kell  biztosítaniuk,
        hogy  a   népszavazás  a   kezdeményezéstől  eljuthasson   a
        megtartásig, s  ezt kizárólag  az érintett  választópolgárok
        akarata befolyásolhassa.

        Az egyes alapjogok gyakorlását megilleti a bírói védelem. Az
        intézményvédelem   olyan   sajátos   védelmi   eszközök   és
        intézmények törvényi  kialakítását követelheti  meg, amelyek
        működése bizonyos pontjain alkotmányos követelménnyé válik a
        bírói jogorvoslat.  Így van  ez a népszavazáshoz legközelebb
        álló választójog  esetében is,  s erre  szolgáltat példát  a
        helyi  népszavazás   újraszabályozása  az   Alkotmánybíróság
        döntéseit követően.

        A kötelező  népszavazás  garanciarendszere  két  elv  uralma
        alatt   áll:    az   egyik   a   sui   generis   garanciális
        intézményrendszer kialakítása  (ld.  preventív  intézmények,
        pl. a  kérdések, aláírásgyűjtő  ívek vizsgálata);  továbbá a
        kötelező népszavazás  természetétől  idegen,  azt  megzavaró
        beavatkozások  kifejezett   tilalma   -   ide   tartozik   a
        képviseleti  szervek   közbeavatkozása  saját   népszavazási
        kezdeményezéssel -  a  közvetlen  hatalomgyakorlás  eljárási
        folyamata  alatt.   Az  eljárás   minden  pontján,   ahol  -
        elsősorban a  képviseleti szervek  részéről -  olyan  döntés
        születik, amely  a folyamatot megzavarhatja, sőt célbaérését
        meghiúsíthatja,   a   bírói,   illetőleg   alkotmánybírósági
        jogorvoslat alkotmányos követelmény.

        A  másik   elv   az   alkotmányos   szervek   együttműködési
        kötelezettsége. Ezen követelmények közé tartozik az is, hogy
        a népszavazásban  érintett szervek  a Kormánytól  kezdve  az
        Országgyűlésig és  a köztársasági  elnökig - eme alkotmányos
        kötelességgel összhangban  járjanak  el.  A  már  megkezdett
        kötelező népszavazási  eljárási folyamat  megzavarásától  és
        meghiúsításától  való   tartózkodás  kötelessége   ebből  az
        alkotmányos elvből,  amely a  jogállamiság elvére (Alkotmány
        2. § (1) bekezdése) vezethető vissza, szintén következik.

        Vonatkozik  azonban   az  együttműködési   kötelezettség   a
        népszavazási    aláírásgyűjtés     szervezőire    is.     Az
        Alkotmánybíróság ezt  elvi  okokból  hangsúlyozza,  attól  a
        gyakorlati helyzettől  is kényszerítve,  hogy nincs olyan új
        népszavazási   törvény,   amely   az   említett   intézményi
        garanciákat részletesen  tartalmazza. Például nincs törvényi
        határidő az  aláírásgyűjtés  tartamára  (s  így  az  elvileg
        akármeddig  elhúzható,   ráadásul  új   és   új   kiegészítő
        csomagokkal pótolva  a hiányzó  aláírásokat).  A  rendelkező
        rész   II.    1.   pontjában   meghatározott   törvényhozási
        kötelezettség ebből az alkotmányos elvből is folyik.

        Az  Alkotmánybíróság   már  több  határozatában  rámutatott:
        valamely jogszabály  megsemmisítéséhez nem csupán a tartalmi
        alkotmányellenesség  nyújt   alapot,  hanem   az  is,  ha  a
        jogalkotási   eljárás    során   olyan    súlyos    eljárási
        szabálytalanságot követtek  el, amely  a jogszabály  közjogi
        érvénytelenségét idézte  elő, illetőleg  amely  másként  nem
        orvosolható, csak  a jogszabály  megsemmisítésével. (3/1997.
        ( I. 23. ) AB  határozat,  ABK 1997. január, 5-6.;  29/1997.
        ( IV. 29. ) AB határozat, ABK 1997. április, 138-141.)

        Ez   a    helyzet   akkor    is,   ha    valamely    törvény
        alkotmányellenesen  elrendelt   népszavazáson   alapul:   az
        alkotmánysértés miatt reálisan számolni kell - erre irányuló
        indítvány alapján  - a  törvény megsemmisítésével,  tekintet
        nélkül arra, hogy tartalmi alkotmányellenesség kimutatható-e
        vagy sem.

                                     V.

        Az    Alkotmánybíróság    a    mulasztásban    megnyilvánuló
        alkotmányellenesség   megállapítására   irányuló   indítvány
        elbírálása nyomán arra a következtetésre jutott: az országos
        népszavazásra és népi kezdeményezésre vonatkozó legfontosabb
        rendelkezéseknek az alaptörvénybe való foglalása folytán nem
        vált okafogyottá  az  Alkotmánybíróság  2/1993.  (I.22.)  AB
        számú határozata. Ugyanakkor megállapítható, hogy

        - az országos népszavazás és népi kezdeményezés tárgyának,
        - a kezdeményezésre jogosultaknak,
        - a kezdeményezéshez fűződő joghatásnak,
        - a népszavazás elrendeléséhez szükséges szavazattöbbségnek,
        - a népszavazásra nem bocsátható tárgyköröknek,
        - a népszavazás eredményességének,
        - az  országos népi  kezdeményezés  benyújtására  jogosultak
        számának

        az  Ntv.-ben   foglaltaktól   eltérő   tartalmú   alkotmányi
        szabályozása  olyan  mértékűvé  tette  egyfelől  a  hatályos
        Alkotmány, másfelől  az Ntv.  közötti összhang - korábban is
        meglévő és  az  Alkotmánybíróság  hivatkozott  határozatában
        kimutatott  -  hiányát,  hogy  az  alkotmányellenes  helyzet
        maradéktalan    felszámolása     érdekében    az    országos
        népszavazásra és  népi  kezdeményezésre  vonatkozó  hatályos
        szabályokat teljes  körű  felülvizsgálatnak  kell  alávetni.
        Mivel  -   miként  ezt   a  T/4752.   számú  törvényjavaslat
        benyújtása és  folyamatban lévő  tárgyalása is tanúsítja - a
        Kormány és  az Országgyűlés  szándéka is  erre  irányul,  az
        Alkotmánybíróság  -   általános  gyakorlatától   kivételesen
        eltérve -  szükségtelennek tartotta  annak  hosszadalmas  és
        részletekbe   menő   taglalását,   hogy   az   Ntv.   melyik
        rendelkezése a  hatályos  Alkotmány  hányadik  §  -ával  áll
        ellentétben. Azonban  a  testület  rámutatott:  az  említett
        átfogó  felülvizsgálat   nyomán  kialakítandó   új  törvényi
        szabályozásnál már figyelembe kell venni az Alkotmánybíróság
        e határozatában foglalt alkotmányértelmezést is.

        Az  Alkotmánybíróság   megtehette  volna,   hogy   az   Ntv.
        rendelkezéseinek jelentős  részét a határozat kihirdetésének
        napjával megsemmisíti.  Ez azonban  hasonló átmeneti  zavart
        idézhetett volna  elő a jogalkalmazásban, mint amelyet 1994-
        ben  a  helyi  népszavazásra  vonatkozó  szabályozás  hiánya
        okozott. Ezért  a testület  - figyelemmel  az  előrehaladott
        szakaszban lévő törvényalkotási folyamatra - azt a megoldási
        módot   választotta,    hogy   egyetlen,    alkotmányellenes
        szövegrész kivételével  az Ntv.  egészét 1997.  december 31.
        napjával semmisítette meg, lehetővé téve ezáltal, hogy addig
        az Országgyűlés az Alkotmánnyal és az Alkotmánybíróság jelen
        határozatával összhangban  álló,  új  törvényt  alkosson  az
        országos népszavazásról és népi kezdeményezésről.

        Az "eredménytelen  hitelesítésen alapuló"  (Ntv. 32.  §  (1)
        bekezdés) szövegrésznek  a határozat közzétételének napjával
        történő  megsemmisítését   a  népszavazás  tárgyában  hozott
        döntések alkotmánybírói ellenőrzésének jelenlegi korlátozott
        volta indokolta. A népszavazás alapjogi jellegéből következő
        alkotmányos    követelmény     e    jog     érvényesülésére,
        érvényesítésére    kiható     valamennyi    érdemi    döntés
        alkotmánybírósági felülvizsgálatának lehetősége.

        Az      alkotmánysértő       jogszabályi       rendelkezések
        megsemmisítésének hatályára  vonatkozó döntések az Abtv. 40.
        § -án és 43. § (4) bekezdésén alapulnak.

        Az Alkotmánybíróság  már 8/1992.  (I. 30.)  AB határozatának
        indokolásában rögzített egy - az akkor elbírált ügy keretein
        messze túlmutató,  annak jelentőségét meghaladó és általános
        jelentőségű -  követelményt. A határozat szerint ugyanis: "a
        jogállamiság  elvéből  (Alkotmány  2.  §  (1)  bekezdés)  is
        következik az  Alkotmányban  szabályozott  szerveknek  az  a
        kötelessége,  hogy   alkotmányos  jelentőségű  hatásköreiket
        jóhiszeműen, feladataik  teljesítését  kölcsönösen  segítve,
        együttműködve  gyakorolják."   (ABH  1992.   54.)   Ezt   az
        Alkotmánybíróság  értelemszerűen   saját  tevékenységére  is
        vonatkoztatja. A  most elbírált ügyben az állampolgári jogok
        országgyűlési       biztosa       által       kezdeményezett
        alkotmányértelmezés módot nyújt az Alkotmánybíróságnak arra,
        hogy -  nem csorbítva  a törvényhozó hatalom jogkörét és nem
        átvállalva   annak    felelősségét   -    kötelező    erővel
        meghatározzon néhány,  közvetlenül az  Alkotmányból folyó, a
        törvényalkotással szembeni  követelményt, amelynek szem elől
        tévesztése nem  csupán az államélet demokratikus működésében
        okozhat zavarokat,  de hátrányos  jogkövetkezményeket vonhat
        maga után  a megalkotandó  új népszavazási törvény esetleges
        normakontrollja során is.

        Az  Alkotmánybíróság   hangsúlyozza:  a   mindenkire   nézve
        kötelező  alkotmányértelmező   határozatában  foglalt   elvi
        tételeket  a   folyamatban  lévő  népszavazási  ügyekben  is
        kötelezően alkalmazni kell.
                               Dr. Sólyom László
                           az Alkotmánybíróság elnöke
                              előadó alkotmánybíró

                    Dr. Ádám Antal           Dr. Bagi István
                     alkotmánybíró            alkotmánybíró

                                Dr. Holló András
                                 alkotmánybíró

                                Dr. Kilényi Géza
                              előadó alkotmánybíró

                   Dr. Lábady Tamás         Dr. Németh János
                     alkotmánybíró            alkotmánybíró

                Dr. Szabó András         Dr. Tersztyánszky Ödön
                   alkotmánybíró               alkotmánybíró

                               Dr. Zlinszky János
                                 alkotmánybíró

          .
          English:
          English:
          .
          Petition filed:
          .
          Subject of the case:
          .
          Two competing initiatives for a national referendum on the same question (one initiated by voters, which the government tried to take over by "its" referendum)
          Number of the Decision:
          .
          52/1997. (X. 14.)
          Date of the decision:
          .
          10/13/1997
          .
          CODICES summary:
          http://www.codices.coe.int/NXT/gateway.dll/CODICES/precis/eng/eur/hun/hun-1997-3-009?fn=document-frameset.htm$f=templates$3.0
          .