English
	Hungarian

Ügyszám: .	962/B/1997
Előadó alkotmánybíró: Kilényi Géza Dr.; Sólyom László Dr. .

Az indítvány lényege: .

A döntés száma: 52/1997. (X. 14.) AB határozat .

ABH oldalszáma: 1997/331 .

A döntés kelte: Budapest, 10/13/1997 .

.

.

A döntés szövege (pdf): .

A döntés szövege: .

A döntés szövege:                A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az   Alkotmánybíróság   jogszabály   alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára,  valamint mulasztásban  megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására, továbbá az állampolgári jogok  országgyűlési   biztosa  által   előterjesztett,   az Alkotmány rendelkezéseinek  értelmezésére irányuló indítvány alapján meghozta a következő                        határozatot :                              I. Az Alkotmánybíróság megállapítja: az Alkotmány 28/C. § -ának (2), illetőleg  (4)  bekezdésében  szabályozott  népszavazás közötti viszonyt  az határozza meg, hogy az Alkotmány 2. § - ának (2)  bekezdésében a  népszuverenitás  egyik  gyakorlási formájaként megjelölt  közvetlen  hatalomgyakorlást  a  maga teljességében a  28/C. § (2) bekezdése szerinti - kötelezően elrendelendő  -   népszavazás  valósítja  meg.  A  közvetlen hatalomgyakorlás a  népszuverenitás gyakorlásának  kivételes formája, amely  azonban kivételes  megvalósulása eseteiben a képviseleti  hatalomgyakorlás   fölött  áll.   A  kötelezően elrendelendő népszavazást   tehát  elsőbbség  illeti  meg  a 28/C. §  (4) bekezdésében meghatározott, a népképviseleti és a közvetlen  hatalomgyakorlás elemeit  egyaránt  tartalmazó, mérlegelés alapján elrendelhető népszavazással szemben.                             II. 1.  A   legalább  200  000  választópolgárnak  a  kötelezően elrendelendő népszavazásra  irányuló  kezdeményezését  a  I. pontban  meghatározott   elsőbbség  a   mérlegelés   alapján elrendelhető népszavazással szemben közvetlenül az Alkotmány alapján  az   összegyűjtött  aláírásoknak   az  Országgyűlés elnökéhez történő  benyújtásától illeti  meg.  Ettől  kezdve minden, az  aláírásgyűjtés ideje alatt ugyanabban a tárgyban benyújtott,  mérlegelés  alapján  elrendelhető  népszavazási kezdeményezésre vonatkozó  döntést  függőben  kell  tartani, illetve azok  végrehajtását az  aláírások hitelesítéséig fel kell függeszteni.  Ha  a  hitelesítés  eredménye  alapján  a népszavazást el  kell  rendelni,  ez  a  mérlegelés  alapján elrendelhető népszavazást kizárja. Az  aláírásgyűjtés   tartamára  az  elsőbbséget  a  kötelező népszavazásra    irányuló     kezdeményezés    számára     a népszavazásról szóló  törvénynek biztosítania kell úgy, hogy egyben az aláírásgyűjtés kezdő időpontját, időtartamát és az aláírásgyűjtő ívvel  szemben támasztott  tartalmi és  formai követelményeket  megfelelő   eljárási  garanciákkal   együtt szabályozza. 2. Az  Alkotmány  2.  §  -ának  (1)  bekezdésében  megjelölt jogállamiság szerves részét képező jogbiztonság megköveteli, hogy  a   törvény  létesítsen   megfelelő  jogintézményt   a népszavazási kezdeményezés  alapjául szánt kérdések előzetes alkotmányossági vizsgálatára. 3. A  választópolgároknak a  népszavazással kapcsolatos joga az  Alkotmányban  biztosított  politikai  alapjog,  ezért  a népszavazás tárgyában  hozott döntés  ellen biztosítani kell az  Alkotmánybírósághoz   irányuló  alkotmányossági   panasz lehetőségét. 4.     Az      Alkotmánybíróság      megállapítja,      hogy alkotmányértelmezése  a   kihirdetése  napjától   mindenkire kötelező, az a folyamatban lévő ügyekre is irányadó. 5. A  jogalkotás során elkövetett eljárási alkotmánysértés - így  az   is,  ha  a  törvény  alkotmányellenesen  elrendelt népszavazáson    alapul     -     a     törvény     tartalmi alkotmányellenességének    hiányában     is    a     törvény megsemmisítését vonhatja maga után.                             III. Az Alkotmánybíróság megállapítja: mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség  áll   fenn  annak   folytán,  hogy   az Országgyűlés a  népszavazásról és  a  népi  kezdeményezésről szóló 1989. évi XVII. törvényt az Alkotmánybíróság felhívása ellenére sem  hozta összhangba  a hatályos  Alkotmánnyal.  A hivatkozott törvény  6. §  (1) bekezdésének  a),  b)  és  c) pontja, 8.  §   (1) bekezdésének c) és d) pontja, 9. § -ának (2) bekezdése,  10. §  -ának (1)  bekezdése, 11. § -ának (2) bekezdése, 18. § (1) bekezdése, 23. § (6) bekezdésének a) és b) pontja, 28. § -a, 31. § -ának (1) bekezdése, valamint 32. § (1)  bekezdésének  az  alábbiakban  megjelölt  szövegrésze alkotmányellenes. Az  alkotmányellenes helyzet  maradéktalan felszámolása   az    országos    népszavazásra    és    népi kezdeményezésre vonatkozó törvényi rendelkezések teljes körű felülvizsgálatát     teszi     szükségessé.     Ezért     az Alkotmánybíróság   felhívja   az   Országgyűlést,   hogy   e jogalkotási feladatának - az Alkotmánybíróság  határozatában foglalt alkotmányértelmezéssel  összhangban - 1997. december 31. napjáig  tegyen eleget. Az Alkotmánybíróság az 1989. évi XVII. törvény 32. § -ának (1) bekezdéséből "az eredménytelen hitelesítésen alapuló"  szövegrészt e  határozatnak a Magyar Közlönyben  való  közzététele  napjával,  a  törvény  összes többi, ez  idő szerint  hatályos   rendelkezését pedig 1997. december 31. napjával megsemmisíti. A megsemmisítés  folytán az  1989. évi XVII. törvény 32. § - ának (1) bekezdése az alábbi szöveggel marad hatályban: "32.  §   (1)  A   népszavazás  elrendelésének   és  a  népi kezdeményezés érdemi  tárgyalásának elutasítása,  valamint a népszavazás  lebonyolítására   és  a  szavazás  eredményének megállapítására  vonatkozó  törvényes  előírások  megsértése miatt az  Alkotmánybírósághoz lehet  alkotmányossági panaszt benyújtani." Az Alkotmánybíróság  ezt a  határozatát a  Magyar Közlönyben közzéteszi.                          Indokolás                              I. Hat  országgyűlési   képviselő   indítvánnyal   fordult   az Alkotmánybírósághoz. Ebben annak megállapítását kérték, hogy a népszavazásról  és a népi kezdeményezésről szóló 1989. évi XVII.  törvény  (a  továbbiakban:  Ntv.)  rendelkezései  nem állnak összhangban  az Alkotmány  2.  §  -ának  (1)  és  (2) bekezdésével,  valamint   28/C.  §   -ával.  Erre  alapozott kérelmük      egyrészt       mulasztásban      megnyilvánuló alkotmányellenesség     megállapítására,     másrészt     az alkotmányellenes rendelkezések megsemmisítésére irányult. Az indítványozók kifejtették: az Alkotmány 28/C. § -ának (2) bekezdésében   foglaltakra   tekintettel   az   Országgyűlés kizárólag   akkor    köteles   elrendelni   az      országos népszavazást,  ha   ezt  legalább   200  000  választópolgár kezdeményezte. Ugyanezen  § (4)  bekezdése  szerint  ugyanis minden  egyéb,  népszavazás  kezdeményezésére  feljogosított szervtől vagy  személytől, úgymint: a köztársasági elnöktől, a Kormánytól, az országgyűlési képviselők egyharmadától vagy 100  000   választópolgártól  származó   kezdeményezést   az Országgyűlés mérlegelési  jogkörében bírál el, azaz az ilyen kezdeményezések  nyomán   a  népszavazás   elrendelése   nem kötelező. Az  indítványozók azt  sérelmezték, hogy az Ntv. a népszavazás kötelező  elrendelésére irányuló  aláírásgyűjtés tartamára  nem   bástyázza  körül  hatékony  garanciákkal  a választópolgári akarat  érvényre jutását, s így nem zárja ki annak  lehetőségét,  hogy  valamelyik  más,  indítványozásra jogosult szerv  vagy személy  az  aláírásgyűjtés  megkezdése után kifejezetten  abból  a  célból  terjesszen  elő  azonos tárgykörre vonatkozó, de más megfogalmazású indítványt, hogy ezáltal   megakadályozza    a   több    mint    kétszázezres választópolgár    kezdeményezésén     alapuló    népszavazás elrendelését. Az   indítványozók   a   későbbiek   során   kiterjesztették indítványukat.  Rámutattak:  az  1997.  évi  LIX.  törvénybe foglalt alkotmánymódosítás  folytán az  Ntv. számos alapvető fontosságú kérdésben került ellentétbe az Alkotmánnyal. Erre figyelemmel kérték  az  egész  Ntv.  átfogó  alkotmányossági felülvizsgálatát,     valamint      az     egész     törvény alkotmányellenességének      megállapítását       és      az alkotmányellenes rendelkezések megsemmisítését. Az állampolgári  jogok országgyűlési  biztosa  -  egy  hozzá érkezett beadvány  alapján - vizsgálatot rendelt el az 1997. augusztus  20-án   elkezdett   aláírásgyűjtés   megindítását követően bekövetkezett alkotmányos visszásságok tárgyában. A vizsgálat alapján  készített OBH  8526/1997. számú  jelentés azzal   a    végkövetkeztetéssel   zárult:   "az   Alkotmány értelmezése nélkül  nem dönthető  el, hogy  az  Országgyűlés eljárása milyen  esetben okozhat  alkotmányos visszásságot." Ez okból  az állampolgári jogok országgyűlési biztosa - élve az  1993.   évi  LIX.  törvény  22.  §  -ának  e)  pontjában biztosított jogkörével  - a  következő három  kérdésben kért alkotmányértelmezést: 1.   Ha   az   Országgyűlésnek   két   azonos   tárgyú,   de különbözőképpen megfogalmazott  népszavazási  kezdeményezést nyújtanak be,  dönthet-e  az  Országgyűlés  a  mérlegelésére bízott népszavazási  kezdeményezés ügyében mindaddig, amíg a kötelezően elrendelendő  kezdeményezést  támogató  aláírások hitelesítése meg nem történt? 2.   Köteles-e  az   Országgyűlés  a   mérlegelésére  bízott kezdeményezésről hozott határozatát felülvizsgálni akkor, ha a  választópolgároktól   származó  kezdeményezéshez  tartozó aláírások hitelesítésének pozitív eredményét a mérlegelésére bízott kezdeményezés  ügyében hozott  határozat meghozatalát követően, ám a népszavazás megtartása előtt kapja meg? 3.   Az    Alkotmány    rendelkezései    megkövetelik-e    a népszavazási    kezdeményezésben    megfogalmazott    kérdés alkotmányosságának előzetes  vizsgálatát, valamint az erről, illetve a népszavazási kezdeményezésről hozott országgyűlési határozat alkotmányosságának vizsgálhatóságát? Az   Alkotmánybíróság    megvizsgálta   e    kérdéseket   és megállapította, hogy  az  állampolgári  jogok  országgyűlési biztosa  által   benyújtott  indítvány  megfelel  azoknak  a követelményeknek,  amelyeket  az  Alkotmánybíróság  31/1990. (XII. 18.)  AB határozatában  az  Alkotmánybíróságról  szóló 1989. évi  XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. § -ának g) pontja  szerinti alkotmányértelmezésre  az alaptörvényből levezetett. (ABH 1990. 136-138.) Az Alkotmánybíróság  a szoros  tartalmi összefüggés  miatt a két indítványt egyesítette és együttesen bírálta el.                             II. Az   Alkotmánybíróság    határozatának   meghozatalánál   az Alkotmánynak  a   népszavazásra  vonatkozó  rendelkezéseiből indult ki. Az alaptörvény  2. §  -ának (1)  bekezdése szerint  a Magyar Köztársaság független,  demokratikus jogállam.  Ugyanezen  § (2)  bekezdése  kimondja:  a  Magyar  Köztársaságban  minden hatalom  a   népé,  amely   a  népszuverenitást   választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja. Annak  kifejezésre   juttatásaként,  hogy  a  nép  közvetlen hatalomgyakorlása egy  demokratikus  jogállamban  kiemelkedő jelentőségű,  az  1997.  évi  LIX.  törvény  az  alaptörvény rangjára emelte  és  az  Alkotmányba  foglalta  az  országos népszavazásra vonatkozó  legfontosabb rendelkezéseket.  Ezek közül    az    Alkotmánybíróság    döntésének    kialakítása szempontjából   főként    a   következő   szabályok   voltak meghatározó jelentőségűek: A 28/C.  § (1)  bekezdése értelmében  országos  népszavazást döntéshozatal  vagy   véleménynyilvánítás   céljából   lehet tartani.  A   népszavazás  elrendelésére   kötelezően   vagy mérlegelés  alapján   kerül  sor.  A  (2)  bekezdés  szerint országos  népszavazást   kell  tartani   legalább  200   000 választópolgár kezdeményezésére.  Ehhez a (3) bekezdés azt a jogkövetkezményt   fűzi,   hogy   amennyiben   az   országos népszavazást el  kell rendelni,  az  eredményes  népszavazás alapján hozott döntés az Országgyűlésre kötelező. A 28/C.  § (4) bekezdése szabályozza azt az esetet, amikor a népszavazás elrendelése  nem kötelező, hanem az Országgyűlés mérlegelési jogkörében  dönt az  erre irányuló kezdeményezés tárgyában.  E   rendelkezés  szerint:   mérlegelés   alapján országos népszavazást  a köztársasági  elnök, a  Kormány, az országgyűlési   képviselők    egyharmada   vagy    100   000 választópolgár kezdeményezésére  az  Országgyűlés  rendelhet el. A 28/C.  § (5)  bekezdése tartalmazza  a  népszavazásra  nem bocsátható tárgykörök  tételes felsorolását,  a (6) bekezdés pedig az  országos  népszavazás  eredményességére  vonatkozó szabályt foglalja magában. Az Alkotmánybíróság e rendelkezések alapul vételével bírálta el az indítványokat.                             III. Az  Alkotmánybíróság   az  alkotmányossági  vizsgálat  során mindenekelőtt a  népszavazással kapcsolatos jogi szabályozás fejlődéstörténetét  tekintette   át,  és   ennek   során   a következőket állapította meg: Az Országgyűlés  1989. június  hó 1.  napjával fogadta  el a népszavazásról   és    a   népi    kezdeményezésről    szóló törvényjavaslatot, amely  1989. évi  XVII. törvényként 1989. június  hó   15.  napján  lépett  hatályba.  Noha  a  Magyar Népköztársaságnak  az   1949.  évi   XX.  törvénybe  foglalt Alkotmánya is  tartalmazott rendelkezést a népszavazásról, e jogintézmény négy évtizeden át ténylegesen nem működött, s a népszavazással     kapcsolatos      részletkérdések     jogi szabályozatlansága  miatt   valójában  nem  is  működhetett; ekként  a  hatalom  birtokosaként  feltüntetett  népnek  még kiemelkedő  jelentőségű   ügyekben  sem  volt  lehetősége  a hatalom   közvetlen    gyakorlására.    Emiatt    az    Ntv. megalkotásakor hasznosítható magyar tapasztalatok nem álltak a törvényalkotó rendelkezésére. Az Ntv.  megalkotása után  az  1989.  évi  XXXI.  törvénnyel végrehajtott átfogó alkotmányreform eredményeként jött létre Magyarországon a  demokratikus jogállam.  Az Ntv. eredetileg mind az  országos,  mind  a  helyi  népszavazásra  vonatkozó rendelkezéseket  magában  foglalta.  A  későbbi  jogfejlődés során a  kétféle népszavazásra  vonatkozó  jogi  szabályozás kettévált: az  Ntv.-ben kizárólag  az országos népszavazásra vonatkozó szabályok  maradtak,  míg  a  helyi  népszavazásra vonatkozó rendelkezéseket  - az  Ntv. e tárgykörre vonatkozó szabályainak  hatályon   kívül   helyezése   mellett   -   a törvényalkotó a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a  továbbiakban: Ötv.) IV. fejezetében helyezte el. A népszavazásra  vonatkozó, korábban  egy törvénybe  foglalt jogi  szabályozás   kettéválasztása  megmaradt   jogalkotás- technikai szinten,  s nem  párosult a  szabályozás  tartalmi felülvizsgálatával,  így   mindenekelőtt  a   népszavazással kapcsolatos törvényi  rendelkezéseknek  az  ország  hatályos alkotmányával  való   összhangba  hozatalával.   Emiatt   az Alkotmánybíróság -  az Országgyűlés  Alkotmányügyi, törvény- előkészítő  és   igazságügyi  bizottságának   az   Alkotmány értelmezése  tárgyában   előterjesztett  indítványa  alapján meghozott  -  2/1993.  (I.  22.)  AB  határozatában  egyebek mellett    megállapította:     mulasztásban    megnyilvánuló alkotmányellenesség  jött   létre  annak  folytán,  hogy  az Országgyűlés  az   1989.  évi   XVII.  törvényt  a  hatályos Alkotmánnyal  nem   hozta  összhangba.  Az  Alkotmánybíróság felhívta az  Országgyűlést, hogy  e jogalkotási  feladatának 1993. december 31. napjáig tegyen eleget. (ABH 1993. 33-34.) Röviddel   később    az   Alkotmánybíróság   -   jogszabályi rendelkezések   utólagos    alkotmányossági    vizsgálatára, valamint  mulasztásban   megnyilvánuló   alkotmányellenesség megállapítására  irányuló,  egyesített  indítványok  alapján hozott  -   18/1993.  (III.   19.)  AB   (ABH  1993.   161.) határozatában           mulasztásban           megnyilvánuló alkotmányellenességet  állapított   meg   amiatt,   hogy   a jogalkotó nem határozta meg a helyi önkormányzás népszavazás útján  történő   gyakorlásának   alapvető   feltételeit   és biztosítékait.    Az     Alkotmánybíróság    felhívta     az Országgyűlést, hogy  említett jogalkotási  feladatának 1993. december  31.  napjáig  tegyen  eleget.  Ezen  túlmenően  az Alkotmánybíróság    1993.     december    31-ei    hatállyal megsemmisítette a  helyi  népszavazásra  vonatkozó  alapvető törvényi szabályokat:  az  Ötv.  45.  §  -ának  (1)  és  (2) bekezdését,  46.   §  -ának   (2)  bekezdését,   52.  §  (3) bekezdésének első  mondatát és 53. § -ának második mondatát. (ABH 1993. 161.) Az  Abtv.   27.  §   -ának  (2)   bekezdése  értelmében   az Alkotmánybíróság határozata  mindenkire nézve  kötelező.  Az Országgyűlés e  törvényi rendelkezést figyelmen kívül hagyva 1993. december  31. napjáig  sem az  országos, sem  a  helyi népszavazás  tekintetében   nem   tett   eleget   jogalkotói feladatának. E mulasztásnak az lett a jogkövetkezménye, hogy - mivel  az  Alkotmánybíróság  határozatából  eredően  1993. december 31. napján bekövetkezett a testület által megjelölt rendelkezések   megsemmisítése    -   törvényi   szabályozás hiányában  több   mint  tizenegy  hónapon  át  az  országban egyetlen helyi  népszavazásra sem  kerülhetett sor,  azaz  a választópolgárok     helyi     közösségeit     gyakorlatilag megfosztották a közvetlen hatalomgyakorlás lehetőségétől. Az alkotmányellenes  helyzetet végül  is az 1994. évi LXIII. törvény szüntette  meg  1994.  december  11-i  hatállyal.  E törvény azonban  kizárólag az  Ötv. IV.  fejezetét  illetően tett eleget  az Alkotmánybíróság határozatában foglaltaknak, míg az  Ntv. változatlan  tartalommal hatályban maradt, azaz az országos népszavazás törvényi szabályozása tekintetében e határozat   meghozataláig    fennáll   az   alkotmányellenes mulasztás. Az ismertetett  okok folytán  az Ötv.  hatályba  lépése,  de különösen  1994.   december  11.   napja  óta  az  országos, illetőleg a  helyi népszavazásra vonatkozó rendelkezések nem csupán két  külön törvényben  lelhetők fel,  hanem a kétféle szabályozás a  garanciák tekintetében  olyan  koncepcionális eltéréseket  mutat,   amelyeket  az   országos  és  a  helyi népszavazás közötti  minőségi különbség  - a  szuverenitáson alapuló országos,  illetve az  önkormányzási  jog  részeként gyakorolt népszavazás  - nem tesz indokolttá. A legfontosabb eltérések: -  A   módosított  Ötv.  új  jogintézményként  bevezette  az aláírást gyűjtő ívek hitelesítését, amely valójában előzetes állásfoglalást  jelent   -  az   aláírás-gyűjtés   tényleges megkezdése előtt  - abban  a kérdésben, hogy a kezdeményezők által   megfogalmazott   kérdés   egyáltalán   népszavazásra bocsátható-e, illetőleg  az aláírást  gyűjtő ív megfelel-e a törvényes előírásoknak.  A hitelesítés  megtagadása ellen  a törvény  jogorvoslati  lehetőséget  ad  az  illetékes  helyi bírósághoz. Az  Ntv.-ben hasonló  jogintézmény nincs,  ennek folytán az  ilyen jellegű jogviták utólag, az aláírásgyűjtés megtörténte    után     merülnek     fel,     s     bírósági (alkotmánybírósági)   felülvizsgálat    lehetősége    nélkül kerülnek eldöntésre. - Az  Ötv. határidőt  állapít meg az aláírásgyűjtésre nézve, az Ntv.-ben ilyen határidő nincs. - Különösen  kirívó  a  garanciális  szabályok  tekintetében meglévő különbség.  Az Ötv.  51. § -a értelmében ugyanis "az Alkotmánybírósághoz alkotmányossági panaszt lehet benyújtani a   helyi    népszavazás   elrendelésének    jogszabálysértő elutasítása,   lebonyolítása,   illetőleg   a   helyi   népi kezdeményezés tárgyalásának  jogellenes elutasítása  miatt." Ugyanakkor az  Ntv. erősen  leszűkített módon "a népszavazás elrendelésének és  a népi kezdeményezés érdemi tárgyalásának az eredménytelen hitelesítésen alapuló elutasítása, valamint a népszavazás  lebonyolítására és  a  szavazás  eredményének megállapítására  vonatkozó  törvényes  előírások  megsértése miatt" teszi  lehetővé az  Alkotmánybírósághoz fordulást. Az utóbbi   szabályozás   a   mindenkori   parlamenti   többség döntésétől  teszi   függővé,  hogy   olyan  esetben,  ha  az Alkotmányban meghatározott  számú  aláírás  összegyűlt,  sor kerül-e népszavazásra vagy sem. Az Országgyűlés  1997. július  hó 1.  napján  fogadta  el  a Magyar   Köztársaság   Alkotmányának   módosításáról   szóló törvényjavaslatot,  amelyet   1997.  évi   LIX.  törvényként hirdettek  ki,  s  amelynek  azóta  valamennyi  rendelkezése hatályba  lépett.   E  törvény   3.  §   -a   az   Alkotmány rendelkezéseit kifejezetten  az országos népszavazás és népi kezdeményezés  tárgykörében   új  28/B   -  28/D.   §   -sal egészítette ki. Ugyanezt a tárgykört érinti az Alkotmány 26. § -ának  új (6)  bekezdése és  30/A. §  -a (1)  bekezdésének megváltozott   tartalmú    d)   pontja   is.   A   megjelölt rendelkezések magukban  foglalják az  országos népszavazásra és  népi  kezdeményezésre  vonatkozó  alapvető  szabályokat. Mivel azonban  egyidejűleg sem  az  Ntv.  módosítására,  sem pedig helyette  új törvény  megalkotására nem került sor, ez idő szerint egyfelől az Alkotmány hatályos szövege, másfelől az Ntv.  között még  nagyobb az  összhang  hiánya,  mint  az említett alkotmánymódosítás  előtt volt.  Így az Ntv. számos rendelkezése kifejezetten  és nyilvánvaló  módon ellentétben áll az  Alkotmánnyal. (Az Országgyűléshez T/4752. szám alatt benyújtott,   az    országos    népszavazásról    és    népi kezdeményezésről  szóló   törvényjavaslatot  mindeddig   nem fogadták  el   és  nem   hirdették  ki,   ezért  az   sem  a szabályozástörténeti   elemzést,    sem   a   jogi   helyzet megítélését nem befolyásolja.)                             IV. Az Alkotmány  28/C. §  (2) és  (4) bekezdésében  az országos népszavazás két különböző fajtája található. Az Alkotmányt a 28/C. § -sal is kiegészítő 1997. évi LIX. törvény 3. § -ához fűzött   indokolás    szerint   "a    törvény   egyértelműen meghatározza  a  népszavazás  fajtáit  jogalap  (kötelező  - fakultatív) és  kötőerő (ügydöntő  -  véleményező)  szerint, továbbá  azt,   hogy  ezeket  kik  és  milyen  tárgykörökben kezdeményezhetik". A  "jogalap"  szerint  megkülönböztetendő  két  népszavazási "fajta" egyrészt  a  28/C.  §    (2)  bekezdésben  kimondott kötelező, másrészt  a (4)  bekezdésben rögzített  fakultatív országos népszavazás.  A 28/C.  §  (2)  bekezdés  értelmében országos  népszavazást   kell  tartani   legalább  200   000 választópolgár kezdeményezésére.  A  28/C.  §  (4)  bekezdés szerint   mérlegelés   alapján   országos   népszavazást   a köztársasági elnök,  a Kormány,  az országgyűlési képviselők egyharmada vagy  100 000  választópolgár kezdeményezésére az Országgyűlés rendelhet el. Az Alkotmány  28/C. §  -ának értelmezése  ezen két  országos népszavazási  "fajta"  egymásra  vonatkoztatott  megítélését igényli, különös  tekintettel a  közvetlen  hatalomgyakorlás fogalmára és a népszavazási "fajták" rangsorára. Az  Alkotmány   2.  §  (2)  bekezdése  értelmében  a  Magyar Köztársaságban   minden    hatalom   a    népé,   amely    a népszuverenitást  választott   képviselői  útján,   valamint közvetlenül gyakorolja.  Az Ntv.  preambuluma értelmében  "a képviseleti szervek  hatékony  működéséért  való  folyamatos munkálkodás   mellett    a    politikai    intézményrendszer demokratikus   fejlesztéséhez    tartozik   az    is,   hogy társadalompolitikai  vagy   egyéb   szempontból   kiemelkedő jelentőségű ügyekben  a  nép  közvetlenül  is  gyakorolhassa hatalmát, legyen  részese, meghatározója,  illetve  tevékeny közreműködője   a   központi   és   helyi   szinten   hozott legfontosabb    állami     döntéseknek".    A     "részese", "meghatározója",    "közreműködője"     megfogalmazások    a népszavazás egyes fajtáinak lényegét kifejező megjelölések. Az Ntv.  4. §  (3) bekezdése  szerint  a  véleménynyilvánító népszavazás az  állampolgárok közreműködését  biztosítja  az Országgyűlés döntéseinek  meghozatalában. Az  erre  szolgáló külön  intézmény   keretében   azonban   a   népszuverenitás közvetlen   gyakorlásának    eredménye   nem    kötelezi   a népképviseleten alapuló intézményeket. Ha  a   népszavazás   eredménye   kötelezi   a   képviseleti intézményt, akkor  a nép "részese" vagy "meghatározója" lesz a   népképviseleti    szerv   döntésének.    A   népszavazás eredményének  kötelező   volta  azonban   nem  meríti  ki  a döntéshozó népszavazás  jellemzőit,  sőt  a  népszuverenitás közvetlen gyakorlása  (Alkotmány 2.  § (2)  bekezdés)  döntő ismérvei ezen  túl keresendők. Az ügydöntő népszavazás e két módja közötti lényeges különbség abban van, hogy népszavazás intézményéhez, azaz  magához a közvetlen hatalomgyakorláshoz való  hozzáférésnek   (az  Alkotmánymódosítás  indokolásának szóhasználatát idézve)  mi a  "jogalapja":  az  Országgyűlés mérlegelése, avagy  az Alkotmányban  meghatározott  eljárási feltétel teljesítése. Az Alkotmány új 28/C. § -a is eszerint - az  "elrendelés" alapja  szerint  -  különbözteti  meg  az Országgyűlést   kötelező   két   népszavazási   fajtát:   az Országgyűlés   mérlegelése    alapján   elrendelhetőt   ((4) bekezdés),   illetve   a   kötelezően   elrendelendőt   ((2) bekezdés). Az Alkotmánybíróság a nép általi közvetlen hatalomgyakorlást kezdettől  fogva   két  ismérv  meglétéhez  kötötte.  Már  a 28/1990. (XI.  22.) AB  határozat kimondta, hogy a közvetlen hatalomgyakorlásnak  csak   egyik  velejárója  az,  hogy  az eredménye   (a    népszavazással   született    döntés)    a törvényhozást  köti.   "A  közvetlen  demokrácia  fogalmának szükségképpeni eleme,  hogy az ezt szolgáló intézmény felett az érdekelt,  azaz maga a polgár (vagy meghatározott számuk) befolyással   bírjon".   (ABH   1990.   124)   A   közvetlen hatalomgyakorlás kritériuma tehát a kezdeményezés (beleértve az   eldöntendő   kérdés,   a   hatalomgyakorlás   tárgyának meghatározását)  és  a  kikényszeríthetőség  (a  népszavazás megtartására  -   s  nem   csupán  az  eredmény  kötőerejére vonatkozóan).   Mindkét   vonatkozásban   alapvetően   eltér egymástól a fakultatív és a kötelező népszavazás. a) A  28/C. §  (4) bekezdés  szerinti fakultatív népszavazás kezdeményezésének joga  képviseleti, vagy  hatalmukat  abból származtató   intézményeket    illet   meg    (országgyűlési képviselők   egyharmada,   Kormány,   köztársasági   elnök), illetőleg   a    100   000    választópolgárt.   A    kérdés megfogalmazásától kezdve  a népszavazás megtartásáig azonban a többi  döntés már  az Országgyűlés  mérlegelésén múlik,  s arra a  100 000 kezdeményezőnek nincs semmilyen befolyása. A kezdeményezés  folytatására  (és  változatlanul  maradására) tehát semmiféle  garancia  nincs,  az  ügy  ura  teljesen  a népképviseleti szerv,  egészen a népszavazás lefolytatásáig. Csak ennek  eredménye változtatja  meg a hatalmi viszonyt, s teszi a  hatalomgyakorlás "részesévé"  a szavazópolgárt.  Ha pedig a  kezdeményezés  a  képviseleti  szerv  vagy  hatalmi "leszármazottai" köréből  indul, a  nép  bevonása  csupán  a képviseleti szféra  döntésének utólagos legitimációját, vagy a   választópolgárok    akaratának   előzetes   megismerését szolgálja -  abban a kérdésben és abban az esetben, amelyben és amikor  a  képviseleti  hatalomgyakorlás  birtoklója  ezt saját   mérlegelése    alapján   lehetővé   teszi.   A   nép megnyilatkozása   ebben    az   esetben    nem   egyenlő   a népszuverenitás teljes, közvetlen, nép általi gyakorlásával. Az   ügydöntő    fakultatív   népszavazásban   a   közvetlen hatalomgyakorlás    egyik     szükségképpeni    eleme,     a kikényszeríthetőség   a népszavazás megtartására vonatkozóan semmilyen formában  nincs meg. Ez az intézmény sokkal inkább a  közvetlen   és  a  képviseleti  hatalomgyakorlás  közötti együttműködést jelenti,  ami  a  képviseleti  oldal  igényei szerint alakítható,  tipikus esetben  utólagos  legitimációt szolgáltatva  a  képviseleti  hatalomgyakorlás  intézményein belüli döntésekhez.  Igénybevétele az  utólagos  legitimáció céljára   egyetlen    eset   kivételével   az   Országgyűlés mérlegelésén múlik:  a kivételt  ez idő szerint az Alkotmány egészének népszavazással történő megerősítése jelenti. b) Elvileg is különbözik ettől a 28/C. § (2) és (3) bekezdés szerinti kötelező  népszavazás.  Ennek  mindegyik  eleme  az érdekelt   választópolgárok   "befolyása"   alatt   áll:   a kezdeményezés,    a     kérdés    megfogalmazása     és    a kikényszeríthetőség is (azzal, hogy megfelelő számú támogató gyűlik össze).  Az  ügy  ura  a  közvetlen  hatalomgyakorlás mindegyik  ismérvét   tekintve  a   "nép".   A   népszavazás Alkotmányban  meghatározott   "hatáskörén"  (28/C.  §    (5) bekezdés) belül  az Országgyűlésnek  nincs lehetősége  sem a kezdeményezés, sem  a  kikényszeríthetőség  befolyásolására. Ellenkezőleg:  köteles   minden  "kiszolgáló",   megvalósító cselekményt teljesíteni  a szavazás megtartására, majd pedig annak eredménye  szerint eljárni.  E kötelessége  nemcsak  a szükséges eljárási  tennivalókra terjed  ki,  hanem  magában foglalja a  tartózkodást  is  minden  olyan  döntéstől  vagy mulasztástól,  amely   befolyásolná  vagy   meghiúsítaná   a független és  közvetlen hatalomgyakorlás  megvalósítását,  s köteles más szerveket is távoltartani ettől. Az  Alkotmány   2.  §   (2)   bekezdésében   írt   közvetlen hatalomgyakorlást a  maga teljességében egyedül az Alkotmány 28/C. §  (2) és  (3) bekezdéseiben szabályozott független és önálló  hatalomgyakorlási   forma  jelenti  (szemben  a  (4) bekezdés szerinti kooperatív hatalomgyakorlással). A 28/C. § (2)  bekezdésből   következő  kötelezettség   címzettje   az Országgyűlés,  a   kötelezettség  pedig  a  fentiek  szerint egyszerre pozitív és negatív tartalmú. c) Az  Alkotmány a képviseleti és közvetlen hatalomgyakorlás között nem  osztja meg  a hatásköröket  úgy,  hogy  bizonyos kérdések csak az egyikre illetve csak a másikra tartoznának. A képviseleti szervek hatásköre elvileg teljes és általános, ehhez képest a közvetlen demokrácia intézményei kivételesek. (894/B/1990. AB  határozat, ABH  1990.  248.)  Az  Alkotmány mégis tartalmaz  kétféle hatáskör-megosztási  szabályt. Ezek egyike tartalmi:  a 28/C. § (5) bekezdése meghatározza, hogy milyen tárgykörökről nem lehet népszavazást tartani. A másik hatásköri szabály  eljárás, amely  az említett tiltott körön kívül,  a   kötelező  népszavazás   elrendelését   200   000 választópolgár kezdeményezéséhez  köti  a  (2)  bekezdésben. Ennek a  nem-anyagi  természetű  hatáskörmegosztásnak  döntő következményei  vannak   a  közvetlen   és   a   képviseleti hatalomgyakorlás hierarchikus  viszonyára, továbbá az előbbi függetlenségére  nézve.  A  kezdeményezés  támogatottságának teljesülése automatikusan a képviseleti szerv fölé helyezi a közvetlen  hatalomgyakorlást.   Az  Országgyűlés   az  adott népszavazási kérdés tekintetében végrehajtói szerepbe kerül, s azt  kell biztosítania,  hogy a közvetlen hatalomgyakorlás eljárását  ne   fenyegesse  semmi,   egészen  az  eredményes népszavazásig, amikor  ez a  kötelessége  tartalmira  fordul (ti. a  döntés végrehajtására).  Mivel a  "szabad tárgyakon" belül az  eljárás  uralkodik  a  közvetlen  hatalomgyakorlás alkotmányi szabályaiban,  védelmének az  eljárás egészére ki kell terjednie, attól kezdve, hogy a kezdeményezés megindul. d) Az  Alkotmánynak az  1997. évi  LIX.  törvénnyel  történt módosítása  óta,  amely  a  korábbi  19.  §  (5)  bekezdését hatályon kívül  helyezte, a közvetlen hatalomgyakorlás ugyan a  népszuverenitás   gyakorlásának  kivételes   formája,  de kivételes    megvalósulása     eseteiben    a    képviseleti hatalomgyakorlás fölött  áll:  az  Országgyűlés  végrehajtói szerepbe kerül.  Ebből az  is következik, hogy a képviseleti hatalomgyakorlással vegyes,  az Országgyűlés rendelkezésétől függő népszavazást is megelőzi a kötelező népszavazás, amely a  közvetlen   hatalomgyakorlás  egyetlen   tiszta  formája. Alkotmányellenes,  ha   az  Országgyűlés   ezt  a   rangsort megfordítja, s  saját döntésével elsőbbséget ad a fakultatív népszavazásnak a kötelező népszavazással szemben. Az Alkotmánybíróság  álláspontja szerint  azonos kötőerejű - tehát két  kötelező vagy  két mérlegelési jogkörbe tartozó - kezdeményezés esetén  a megelőzés  elve irányadó. Ha például valamely kérdésben  a Kormány  május 15-én,  a  köztársasági elnök pedig - bár más megfogalmazásban, de a kérdésazonosság határain  belül   maradva  -   május  17-én   nyújt  be   az Országgyűléshez  népszavazásra  irányuló  kezdeményezést,  a Kormány kezdeményezése  tárgyában kell  dönteni, s  csupán a kezdeményezés  elutasítása   esetén   merülhet   fel   annak megfontolása:  a  köztársasági  elnök  által  megfogalmazott kérdésben sor kerüljön-e népszavazás elrendelésére. A megelőzés  elve azonban  alkalmazhatatlan, ha  nem  azonos kötőerejű, hanem  egy kötelező  és egy  mérlegelési jogkörbe tartozó kezdeményezés  verseng egymással. Az Alkotmány által megkövetelt,   200    000   választópolgár   kezdeményezését megtestesítő  aláírás   összegyűjtéséhez  ugyanis  megfelelő időre: akár  több hónapra  is szükség van. Ez idő szerint az Ntv.  rendelkezéséből   eredően  pusztán  az  aláírásgyűjtés megkezdéséhez semmiféle  joghatás nem  fűződik, s  mivel  az országos népszavazás  esetében nem  létezik az aláírásgyűjtő ívek   hitelesítéséhez    fogható    jogintézmény,    teljes bizonyossággal azt  sem  lehet  tudni,  hogy  mely  kérdések alapján és  mióta folyik  aláírásgyűjtés. Nem kizárt, hogy a népszavazás  kötelező   kiírására  irányuló   aláírásgyűjtés tartama alatt  valamely más  kezdeményezésre jogosult időben megelőzi  az  aláírásgyűjtést  szervezőket,  hiszen  mind  a köztársasági  elnök,  mind  a  Kormány  bármikor  benyújthat versengő   kezdeményezést,   az   országgyűlési   képviselők egyharmadának aláírását  többnyire 1-2  nap alatt  meg lehet szerezni, s  100 000  támogató aláírást  is  hamarabb  össze lehet gyűjteni,  mint 200 000 aláírást. Ha tehát a különböző kötőerejű népszavazási  kezdeményezések versengése  esetén a megelőzés elve  érvényesülne, ez  a gyakorlatban egyenértékű lenne    a     kötelező     népszavazás     jogintézményének felszámolásával, hiszen a többpárti parlamenti demokráciában úgyszólván minden  kérdésben  megoszolnak  a  vélemények,  s akadhat olyan  politikai erő,  amelynek  érdekében  áll  egy versengő kezdeményezés korábbi időpontban való benyújtásával meghiúsítani a  népszavazás kötelező  elrendelésére irányuló aláírásgyűjtés sikerét. Mivel sem az Alkotmány, sem az Ntv. nem tartalmaz kifejezett rendelkezést  arra   nézve,  hogy   mi  a  teendő  ugyanazon kérdésben   két   különböző,   kezdeményezésre   jogosulttól származó népszavazási  kezdeményezés versengése  esetén,  az Alkotmánybíróság az  alaptörvény értelmezése  alapján  adott határozott  és  egyértelmű  választ  az  állampolgári  jogok országgyűlési biztosának ezzel kapcsolatos kérdésére. A kötelező  népszavazásra  irányuló  kezdeményezés  "védelmi idejével"   és    a   képviseleti    szervek    tartózkodási kötelezettségével kapcsolatban - törvényi szabályozás híján, de a hozandó törvényre tekintettel is - különböztetni kell a kezdeményezés különböző létszakai között. A választópolgári  kezdeményezésben meghatározott  kérdésről történő   népszavazás    megtartásához   való    jogosultság értelemszerűen a szükséges számú aláírás hitelesítésével jön létre. Ez  azonban nem  jelenti  azt,  hogy  a  hitelesítést megelőzően a  népszavazáshoz  való  jogból  ne  származnának kötelezettségek  az   állami  szervekre   nézve,  hiszen  az eljárási feltétel  teljesítése (a  200 000  támogató aláírás összegyűjtése) értelemszerűen  feltételezi a joggyakorláshoz szükséges időt és annak védelmét. Az aláírások  hitelesítése  deklaratív  és  nem  konstitutív aktus:  a  népszavazásra  irányuló  kezdeményezés  szükséges támogatottságának megléte  vagy hiánya az aláírásgyűjtő ívek benyújtásakor adott,  ennek tényét az aláírások hitelesítése csupán megállapítja.  A hitelesítés  elvégzésére,  különösen időtartamára  a   választópolgároknak  semmiféle   befolyása nincs.  Azonban   a  népszavazáshoz   való  jog   alapján  a választópolgároknak  igényük   van  arra,   hogy  az  aláírt aláírásgyűjtő ívek  benyújtása után  a  hitelesítés  mint  a népszavazás  megtartására   vonatkozó  jogosultság  formális feltétele megtörténtéig a népszavazás megtartására vonatkozó jogosultságot  az   állami  szervek   ne  hiúsítsák  meg.  A népszavazási   kezdeményezést   tehát   már   az   aláírások benyújtásától   kezdve    (és   nem   csak   a   hitelesítés megtörténtétől) közvetlenül  az Alkotmány  alapján  abszolút védelem illeti meg. Kérdés, hogy  ez  a  védelem  kiterjed-e  az  aláírásgyűjtés időszakára is.  Ha  valamely  alapjogból  folyó  jogosultság feltételektől függ,  és az  alapjog jogosultjai a feltételek teljesítése érdekében  cselekednek, akkor  az állami szervek mérlegelési  jogkörükben   a  jogosultság  megszerzését  nem hiúsíthatják meg. Az Alkotmányból folyik tehát a népszavazás állampolgári joga gyakorlásának  védelme   az  aláírásgyűjtés  alatt  is.  Nem vezethető  le  azonban  közvetlenül  az  Alkotmányból  olyan részletes szabály,  amely a  jogbiztonság követelményeit - s különösen     a     mérlegelésen     alapuló     népszavazás kezdeményezéséhez fűződő jog gyakorlásának biztosítását is - figyelembe véve, alkalmas lenne a védelmi időszak kezdetének és tartamának  meghatározására. Ezért  az Alkotmánybíróság a népszavazásról  szóló   törvény   feladatává   tette,   hogy határozza   meg    az   aláírásgyűjtés   kezdő   időpontját, időtartamát,  továbbá   az  aláírásgyűjtő  ívekkel  szembeni formai   és    tartalmi   követelményeket.    A   törvénynek tartalmaznia  kell   a  megfelelő   döntésekkel  kapcsolatos jogorvoslatot is. Az Alkotmánybíróság rámutat: a határozat rendelkező részének II/2.   pontjában    említett   jogintézmény    -   alapvető rendeltetése mellett  -  azt  is  pontosan  megállapíthatóvá teszi, hogy  mikortól kell  a kötelező népszavazást előnyben részesíteni a mérlegelésen alapulóval szemben. Korábban,  amíg   az  Alkotmány  csupán  egyetlen  hatásköri szabályt tartalmazva  csak utalt a népszavazásra, viszonylag széleskörű volt  az Országgyűlés mozgástere a népszavazás és a  népi   kezdeményezés  törvényi   szabályozásánál.  Ezt  a mozgásteret az Országgyűlés saját elhatározásából szűkítette azáltal,   hogy    az   országos   népszavazásra   és   népi kezdeményezésre   vonatkozó    alapvető    szabályokat    az alaptörvénybe foglalta.  Valójában azonban  a népszavazással kapcsolatos  törvényhozásnak   nem  csupán   az  Alkotmányba szövegszerűen belefoglalt  rendelkezések  szabnak  korlátot, hanem az  Alkotmány egyes  előírásaiból szükségképpen  folyó követelmények is. Az Alkotmánybíróság  már számos  határozatában  -  különböző jogintézmények   kapcsán   -   rámutatott   a   jogbiztonság kiemelkedő  jelentőségére  a  demokratikus  jogállamban.  Az állampolgároknak a  népszavazással kapcsolatos jogai védelme érdekében a  jogbiztonság megköveteli: már az aláírásgyűjtés megkezdése előtt  fel kell tárni és el kell dönteni azokat a jogvitákat, amelyek  a szóban  forgó tárgykör  népszavazásra bocsáthatósága, illetőleg  a kérdés  megfogalmazása  kapcsán felmerülhetnek. Nem szabad ugyanis - sem helyi, sem országos népszavazás keretében  - kitenni a választópolgárokat annak, hogy csak utólag, az aláírásgyűjtés befejezése után derüljön ki:  azt   a  kérdést,   amelynek  népszavazásra  bocsátását támogatták,  nem   a   törvény   által   megkövetelt   módon fogalmazták meg,  illetőleg a  tárgykör valamely  okból  nem képezheti népszavazás tárgyát. A népszavazáshoz való jog politikai alapjog. Az  Alkotmány   70.  §   (1)  bekezdése  szerint  "a  Magyar Köztársaság   területén    élő   minden    nagykorú   magyar állampolgárnak joga  van ahhoz, hogy ... országos vagy helyi népszavazásban és népi kezdeményezésben részt vegyen." Ennek megfelelően   mondta    ki   az   Alkotmánybíróság   már   a 987/B/1990/3. AB  határozatában, hogy  a népszavazáshoz való jog a  népfelség elvéből következő alkotmányos alapjog. (ABH 1991. 527,  528-529.) A  helyi  népszavazással  kapcsolatban pedig az  Alkotmánybíróság számos alkalommal megállapította, hogy   az    a   helyi    önkormányzáshoz    való    alapjog megvalósításának egyik  alakzata, és  ezért alkotmányellenes az a jogi szabályozás, amely korlátozza, illetve meghiúsítja az önkormányzásnak  a népszavazás útján történő gyakorlását. (36/1993. (V.  28.) AB  határozat, ABH  1993. 466,  468-469; 4/1995. (II. 22.) AB határozat, ABH 1995. 441-442.) A népszavazáshoz  való  jog,  mint  alanyi  jog  kiterjed  a népszavazás  kezdeményezésére,  támogatására  (beleértve  az aláírást és aláírások gyűjtését), illetve a szavazásban való részvételre. Eme alanyi jog korlátait csak az Alkotmány 8. § (2) bekezdésének  megfelelő törvény  állapíthatja meg,  mint ahogy ennek  alapján döntött  az Alkotmánybíróság   már    a 987/B/1990/3 AB ügyben. (ABH 1991. 529.) Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata  szerint azonban  minden alapjog  magában foglalja az  alanyi védelmi  igény mellett az állam objektív kötelességét is a joggyakorlás feltételeinek  biztosítására. (64/1991. (XII.  17.) AB  határozat,  ABH  1991.  297,  302, illetve a  30/1992. (V.  26.) AB  határozat, ABH  1992. 167, 171.) Ez  az intézményvédelem  különösen fontos  az olyan, a népszuverenitás gyakorlására  szolgáló  intézmény  esetében, mint  a   népszavazás.   Az   intézményvédelem   alkotmányos követelménye (mércéje)  nem a szükségesség és az arányosság, hanem   a   mindenkori   intézmény   alkotmányos   feladatai megvalósításához igazodik  (ld. a  média különböző fajtáival szembeni   alkotmányossági   követelményeket   a    37/1992. ( VI. 10. ) AB határozatban, ABH 1992. 227.). A kötelező népszavazásnál ezeknek az intézményi garanciáknak arra kell   szolgálniok,  hogy a nép általi hatalomgyakorlás erre az  esetre vonatkozó  lényeges ismérveit,  a zavartalan közvetlenséget,  különösen   a  népszavazás   és  az   ahhoz szükséges eljárási  folyamat  képviseleti  befolyástól  való függetlenségét   és    önállóságát,   továbbá    elsőbbségét biztosítsák.    A     kötelező    népszavazás     alkotmányi szabályozásának   megfelelően   ezek   a   garanciák   tehát elsősorban eljárási  jellegűek, s  azt  kell  biztosítaniuk, hogy  a   népszavazás  a   kezdeményezéstől  eljuthasson   a megtartásig, s  ezt kizárólag  az érintett  választópolgárok akarata befolyásolhassa. Az egyes alapjogok gyakorlását megilleti a bírói védelem. Az intézményvédelem   olyan   sajátos   védelmi   eszközök   és intézmények törvényi  kialakítását követelheti  meg, amelyek működése bizonyos pontjain alkotmányos követelménnyé válik a bírói jogorvoslat.  Így van  ez a népszavazáshoz legközelebb álló választójog  esetében is,  s erre  szolgáltat példát  a helyi  népszavazás   újraszabályozása  az   Alkotmánybíróság döntéseit követően. A kötelező  népszavazás  garanciarendszere  két  elv  uralma alatt   áll:    az   egyik   a   sui   generis   garanciális intézményrendszer kialakítása  (ld.  preventív  intézmények, pl. a  kérdések, aláírásgyűjtő  ívek vizsgálata);  továbbá a kötelező népszavazás  természetétől  idegen,  azt  megzavaró beavatkozások  kifejezett   tilalma   -   ide   tartozik   a képviseleti  szervek   közbeavatkozása  saját   népszavazási kezdeményezéssel -  a  közvetlen  hatalomgyakorlás  eljárási folyamata  alatt.   Az  eljárás   minden  pontján,   ahol  - elsősorban a  képviseleti szervek  részéről -  olyan  döntés születik, amely  a folyamatot megzavarhatja, sőt célbaérését meghiúsíthatja,   a   bírói,   illetőleg   alkotmánybírósági jogorvoslat alkotmányos követelmény. A  másik   elv   az   alkotmányos   szervek   együttműködési kötelezettsége. Ezen követelmények közé tartozik az is, hogy a népszavazásban  érintett szervek  a Kormánytól  kezdve  az Országgyűlésig és  a köztársasági  elnökig - eme alkotmányos kötelességgel összhangban  járjanak  el.  A  már  megkezdett kötelező népszavazási  eljárási folyamat  megzavarásától  és meghiúsításától  való   tartózkodás  kötelessége   ebből  az alkotmányos elvből,  amely a  jogállamiság elvére (Alkotmány 2. § (1) bekezdése) vezethető vissza, szintén következik. Vonatkozik  azonban   az  együttműködési   kötelezettség   a népszavazási    aláírásgyűjtés     szervezőire    is.     Az Alkotmánybíróság ezt  elvi  okokból  hangsúlyozza,  attól  a gyakorlati helyzettől  is kényszerítve,  hogy nincs olyan új népszavazási   törvény,   amely   az   említett   intézményi garanciákat részletesen  tartalmazza. Például nincs törvényi határidő az  aláírásgyűjtés  tartamára  (s  így  az  elvileg akármeddig  elhúzható,   ráadásul  új   és   új   kiegészítő csomagokkal pótolva  a hiányzó  aláírásokat).  A  rendelkező rész   II.    1.   pontjában   meghatározott   törvényhozási kötelezettség ebből az alkotmányos elvből is folyik. Az  Alkotmánybíróság   már  több  határozatában  rámutatott: valamely jogszabály  megsemmisítéséhez nem csupán a tartalmi alkotmányellenesség  nyújt   alapot,  hanem   az  is,  ha  a jogalkotási   eljárás    során   olyan    súlyos    eljárási szabálytalanságot követtek  el, amely  a jogszabály  közjogi érvénytelenségét idézte  elő, illetőleg  amely  másként  nem orvosolható, csak  a jogszabály  megsemmisítésével. (3/1997. ( I. 23. ) AB  határozat,  ABK 1997. január, 5-6.;  29/1997. ( IV. 29. ) AB határozat, ABK 1997. április, 138-141.) Ez   a    helyzet   akkor    is,   ha    valamely    törvény alkotmányellenesen  elrendelt   népszavazáson   alapul:   az alkotmánysértés miatt reálisan számolni kell - erre irányuló indítvány alapján  - a  törvény megsemmisítésével,  tekintet nélkül arra, hogy tartalmi alkotmányellenesség kimutatható-e vagy sem.                              V. Az    Alkotmánybíróság    a    mulasztásban    megnyilvánuló alkotmányellenesség   megállapítására   irányuló   indítvány elbírálása nyomán arra a következtetésre jutott: az országos népszavazásra és népi kezdeményezésre vonatkozó legfontosabb rendelkezéseknek az alaptörvénybe való foglalása folytán nem vált okafogyottá  az  Alkotmánybíróság  2/1993.  (I.22.)  AB számú határozata. Ugyanakkor megállapítható, hogy - az országos népszavazás és népi kezdeményezés tárgyának, - a kezdeményezésre jogosultaknak, - a kezdeményezéshez fűződő joghatásnak, - a népszavazás elrendeléséhez szükséges szavazattöbbségnek, - a népszavazásra nem bocsátható tárgyköröknek, - a népszavazás eredményességének, - az  országos népi  kezdeményezés  benyújtására  jogosultak számának az  Ntv.-ben   foglaltaktól   eltérő   tartalmú   alkotmányi szabályozása  olyan  mértékűvé  tette  egyfelől  a  hatályos Alkotmány, másfelől  az Ntv.  közötti összhang - korábban is meglévő és  az  Alkotmánybíróság  hivatkozott  határozatában kimutatott  -  hiányát,  hogy  az  alkotmányellenes  helyzet maradéktalan    felszámolása     érdekében    az    országos népszavazásra és  népi  kezdeményezésre  vonatkozó  hatályos szabályokat teljes  körű  felülvizsgálatnak  kell  alávetni. Mivel  -   miként  ezt   a  T/4752.   számú  törvényjavaslat benyújtása és  folyamatban lévő  tárgyalása is tanúsítja - a Kormány és  az Országgyűlés  szándéka is  erre  irányul,  az Alkotmánybíróság  -   általános  gyakorlatától   kivételesen eltérve -  szükségtelennek tartotta  annak  hosszadalmas  és részletekbe   menő   taglalását,   hogy   az   Ntv.   melyik rendelkezése a  hatályos  Alkotmány  hányadik  §  -ával  áll ellentétben. Azonban  a  testület  rámutatott:  az  említett átfogó  felülvizsgálat   nyomán  kialakítandó   új  törvényi szabályozásnál már figyelembe kell venni az Alkotmánybíróság e határozatában foglalt alkotmányértelmezést is. Az  Alkotmánybíróság   megtehette  volna,   hogy   az   Ntv. rendelkezéseinek jelentős  részét a határozat kihirdetésének napjával megsemmisíti.  Ez azonban  hasonló átmeneti  zavart idézhetett volna  elő a jogalkalmazásban, mint amelyet 1994- ben  a  helyi  népszavazásra  vonatkozó  szabályozás  hiánya okozott. Ezért  a testület  - figyelemmel  az  előrehaladott szakaszban lévő törvényalkotási folyamatra - azt a megoldási módot   választotta,    hogy   egyetlen,    alkotmányellenes szövegrész kivételével  az Ntv.  egészét 1997.  december 31. napjával semmisítette meg, lehetővé téve ezáltal, hogy addig az Országgyűlés az Alkotmánnyal és az Alkotmánybíróság jelen határozatával összhangban  álló,  új  törvényt  alkosson  az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről. Az "eredménytelen  hitelesítésen alapuló"  (Ntv. 32.  §  (1) bekezdés) szövegrésznek  a határozat közzétételének napjával történő  megsemmisítését   a  népszavazás  tárgyában  hozott döntések alkotmánybírói ellenőrzésének jelenlegi korlátozott volta indokolta. A népszavazás alapjogi jellegéből következő alkotmányos    követelmény     e    jog     érvényesülésére, érvényesítésére    kiható     valamennyi    érdemi    döntés alkotmánybírósági felülvizsgálatának lehetősége. Az      alkotmánysértő       jogszabályi       rendelkezések megsemmisítésének hatályára  vonatkozó döntések az Abtv. 40. § -án és 43. § (4) bekezdésén alapulnak. Az Alkotmánybíróság  már 8/1992.  (I. 30.)  AB határozatának indokolásában rögzített egy - az akkor elbírált ügy keretein messze túlmutató,  annak jelentőségét meghaladó és általános jelentőségű -  követelményt. A határozat szerint ugyanis: "a jogállamiság  elvéből  (Alkotmány  2.  §  (1)  bekezdés)  is következik az  Alkotmányban  szabályozott  szerveknek  az  a kötelessége,  hogy   alkotmányos  jelentőségű  hatásköreiket jóhiszeműen, feladataik  teljesítését  kölcsönösen  segítve, együttműködve  gyakorolják."   (ABH  1992.   54.)   Ezt   az Alkotmánybíróság  értelemszerűen   saját  tevékenységére  is vonatkoztatja. A  most elbírált ügyben az állampolgári jogok országgyűlési       biztosa       által       kezdeményezett alkotmányértelmezés módot nyújt az Alkotmánybíróságnak arra, hogy -  nem csorbítva  a törvényhozó hatalom jogkörét és nem átvállalva   annak    felelősségét   -    kötelező    erővel meghatározzon néhány,  közvetlenül az  Alkotmányból folyó, a törvényalkotással szembeni  követelményt, amelynek szem elől tévesztése nem  csupán az államélet demokratikus működésében okozhat zavarokat,  de hátrányos  jogkövetkezményeket vonhat maga után  a megalkotandó  új népszavazási törvény esetleges normakontrollja során is. Az  Alkotmánybíróság   hangsúlyozza:  a   mindenkire   nézve kötelező  alkotmányértelmező   határozatában  foglalt   elvi tételeket  a   folyamatban  lévő  népszavazási  ügyekben  is kötelezően alkalmazni kell.                      Dr. Sólyom László                  az Alkotmánybíróság elnöke                     előadó alkotmánybíró           Dr. Ádám Antal           Dr. Bagi István            alkotmánybíró            alkotmánybíró                       Dr. Holló András                        alkotmánybíró                       Dr. Kilényi Géza                     előadó alkotmánybíró          Dr. Lábady Tamás         Dr. Németh János            alkotmánybíró            alkotmánybíró       Dr. Szabó András         Dr. Tersztyánszky Ödön          alkotmánybíró               alkotmánybíró                      Dr. Zlinszky János                        alkotmánybíró .

English:
English: .
Petition filed: .
Subject of the case: .	Two competing initiatives for a national referendum on the same question (one initiated by voters, which the government tried to take over by "its" referendum)
Number of the Decision: .	52/1997. (X. 14.)
Date of the decision: .	10/13/1997
. CODICES summary: http://www.codices.coe.int/NXT/gateway.dll/CODICES/precis/eng/eur/hun/hun-1997-3-009?fn=document-frameset.htm$f=templates$3.0
.