Hungarian

Ügyszám: .	498/D/2000
Előadó alkotmánybíró: Holló András Dr. .

Az indítvány lényege: .

A döntés száma: 498/D/2000. AB határozat .

ABH oldalszáma: 2003/1202 .

A döntés kelte: Budapest, 09/08/2003 .

.

A döntés szövege: .

A döntés szövege:                  A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az  Alkotmánybíróság alkotmányjogi panasz  alapján  meghozta  a következő                          határozatot: Az   Alkotmánybíróság  a  Borsod-Abaúj-Zemplén  Megyei  Bíróság 11.P.22.148/1999/15. számú ítélete ellen, az épített  környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény 49. §   (2)  bekezdése,  valamint  az  építésügyi  bírságról  szóló 43/1997. (XII. 29.) KTM rendelet 3. § (1) bekezdése, továbbá  a 4.  §  (2)  bekezdése alkotmányellenességének megállapítása  és megsemmisítése    iránt   benyújtott   alkotmányjogi    panaszt elutasítja.                            Indokolás                               I.         Az   indítványozó  az  épített  környezet  alakításáról  és védelméről  szóló  1997. évi LXXVIII. törvény (a  továbbiakban: Ét.)  49.  § (2) bekezdésében, valamint az építésügyi bírságról szóló 43/1997. (XII. 29.) KTM rendelet (a továbbiakban: R.)  4. §  (2)  bekezdésében,  valamint az építésügyi  bírságról  szóló 43/1997. (XII. 29.) KTM rendeletnek a 107/1999. (XII. 28.)  FVM rendelet 1. § (1) bekezdésével módosított 3. § (1) bekezdésében foglalt   rendelkezések   alkotmányossági   vizsgálatát    kéri alkotmányjogi panaszában. Az  indítványozó panaszában előadja, hogy az építésügyi hatóság -   kikötések  és  előírások  nélkül  -  végleges  fennmaradási engedélyt  adott  engedély  nélkül  épített  garázs  épületére, egyúttal  engedély  nélküli építkezés  miatt  1.014  000,-  Ft. építésügyi bírsággal sújtotta. Az ügyfél a bírságoló  határozat ellen   fellebbezést  nyújtott  be.  A  II.  fokú   hatóság   a határozatot megváltoztatta és a bírság mértékét 1.031 000,- Ft- ban  állapította meg. Ez követően bírósághoz fordult, a Borsod- Abaúj-Zemplén Megyei Bíróság 2000. május 15.-én kelt ítéletében a   keresetet   elutasította.  Az   ítélet   ellen   benyújtott alkotmányjogi  panasz  2000.  június  13-án  érkezett  meg   az Alkotmánybírósághoz. Az  indítványozó kérelmében előadta, hogy az R. 3.  §-a  strict módon,  objektív  ismérvek  alapján kidolgozott  számítási  mód meghatározásával  állapítja  meg  a  bírság  mértékét,  nem  ad lehetőséget   arra,   hogy  a  jogalkalmazó   az   ügy   összes körülményeinek mérlegelésével döntsön a bírság kiszabása során. Az  Ét.  49. § (2) bekezdése pedig csak abban az esetben  teszi lehetővé  a  kiszabott  építésügyi bírság  elengedését,  ha  az építtető  a  szabálytalanul épített építményt, építményrészt  a bírság megfizetésére előírt határidő lejárta előtt lebontja. Az R.  4.  §  (2)  bekezdése  pedig -  ezen,  az  Ét.  49.  §  (2) bekezdésében szabályozott eset kivételével - megtiltja a bírság összegének mérséklését, illetőleg elengedését. Az  indítványozó álláspontja szerint ez a szabályozás sérti  az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében szabályozott tulajdonhoz  való jogot,  mert amennyiben a jogszabályban előírt "drákói" mértékű bírság  megfizetésére nem képes az építtető, arra  kényszeríti, hogy már létrehozott vagyont, tulajdont semmisítsen meg. Az   indítványban  kifejtett  álláspont  szerint   a   vitatott rendelkezések  sértik  az  Alkotmány  57.  §  (5)  bekezdésében szabályozott jogorvoslathoz való jogot is, mert kizárják  annak lehetőségét,  hogy  a  bíróság érdemben vizsgálja  a  bírságoló határozatot,  a  jogsértés  súlyát,  az  építtető  méltánylandó körülményeit figyelembe véve megváltoztassa a kiszabott  bírság összegét.                               II. Az  Alkotmánybíróság  az  indítványok elbírálásakor  az  alábbi jogszabályi rendelkezések alapján határozott: Az    Alkotmánynak    az   indítványozók   által    hivatkozott rendelkezései:  "2.   §  (1)  A  Magyar  Köztársaság  független,  demokratikus jogállam."    "13.  § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.  (2)  Tulajdont  kisajátítani csak kivételesen és  közérdekből, törvényben  szabályozott esetekben és módon, teljes,  feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet."       "57.   §   (5)   A  Magyar  Köztársaságban   a   törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az  olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen,  amely  a jogát  vagy  jogos  érdekét sérti. A  jogorvoslati  jogot  -  a jogviták  ésszerű  időn belüli elbírálásának  érdekében,  azzal arányosan  - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja." Az indítványozó által kifogásolt jogszabályi előírások: Az Ét. 49. § (2) bekezdése:  "(2)  Ha  az  építtető a szabálytalanul megépített  építményt, építményrészt   a  kiszabott  építésügyi  bírság  megfizetésére előírt    határidő    lejárta   előtt    lebontja,    vagy    a szabálytalanságot megszünteti, az építésügyi hatóság a bírságot elengedi.  Egyéb  esetekben a kiszabott építésügyi  bírság  nem engedhető el." Az  R.  3.  §-ának  az  építésügyi bírság  mértékére  vonatkozó szabályai:  "3.  §  (1)  A  bírság  mértéke  a szabálytalanul  létrehozott építmény vagy építményrész esetében az e rendelet 1., 2. és  3. számú  melléklete  szerint számított építményértéknek  engedély nélküli  építés  esetében  50%-a,  engedélytől  eltérő   építés esetében 40%-a, engedély nélkül végzett bontás esetén 20%-a.  (2)   Helyi   védelem  alatt  álló  épület  átalakítása   vagy lebontása esetén a számított építményérték 70%-a.  (3)  Ha  az  építmény, építményrész kivitelezését az engedélyt megadó  határozat  kézhezvételét követően,  de  annak  jogerőre emelkedése előtt kezdték meg, és később az engedély változatlan tartalommal jogerőre emelkedik, akkor az (1) és (2) bekezdésben meghatározott mértékek 50%-át kell figyelembe venni.  Ebben  az esetben  a  bírság  megállapítására  vonatkozó  államigazgatási eljárást   a  határozat  végrehajthatóvá  válásáig   fel   kell függeszteni." Az R. 4. § (2) bekezdése:  "(2) Az építésügyi bírságot mérsékelni, vagy elengedni az  Ét. 49. §-ának (2) bekezdésében foglaltak kivételével nem lehet.  A bírság megfizetésére az eljáró építésügyi hatóság - kérelemre - legfeljebb egy évig terjedő részletfizetést engedélyezhet." Az   építésügyi   bírság  kiszabásának   feltételeiről   -   az indítványozó által vitatott szabályokon túlmenően -  az  Ét.  a következő szabályokat tartalmazza:  49.  §  (1)  Ha  az  építésügyi hatóság  a  48.  §  szerint  a fennmaradási engedélyt megadja, illetőleg a lebontást tudomásul veszi,  ezzel  egyidejűleg az építésügyi bírságot  is  ki  kell szabni.   Az   építésügyi  bírság  alapjául  a   szabálytalanul létrehozott  vagy  megsemmisült építménynek, építményrésznek  a külön jogszabályban meghatározott értéke szolgál. Az építésügyi bírság  az építmény, építményrész készültségi fokának megfelelő -   külön  jogszabályban  meghatározott  -  számított  értéknek legalább  20%-a, legfeljebb 100%-a. Az építésügyi  bírságot  az építésügyi  hatóság  által  a  48.  §  (4)  bekezdés   szerinti határozatában előírt határidőben kell megfizetni." Az R. az építésügyi bírság kiszabásának feltételeit az alábbiak szerint szabályozza:  2.  § (1) Az építésügyi hatóságnak bírsággal kell sújtania azt az építtetőt, aki (amely)  a)  építési  vagy  bontási engedélyhez kötött munkát  engedély nélkül,  b)  építési vagy bontási engedélyhez kötött építési munkát  az engedélytől eltérő módon végeztet, illetőleg végez.  (2) Nem szabható ki a bírság, ha  a)  az építésügyi hatóság a szabálytalanul megépített építmény lebontását   vagy   az   engedélyezett   terveknek    megfelelő visszaalakítását rendelte el, illetőleg  b)   a  törvényben  meghatározott  határidő  eltelt,  vagy   a szabálytalan állapot - e határidőn belül - legalább már egy éve az építésügyi hatóság tudomására jutott [Étv. 48. § (8) bek.].  (3)  A  bírság megfizetésére - a hatósági kötelezés  szabályai szerint   hozott   külön  határozatban  -  az  építtetőt   kell kötelezni.                              III. Az indítvány nem megalapozott.      1.  Az Alkotmánybíróság az indítvány alapján elsőként  azt vizsgálta, hogy az engedély nélküli építkezéshez az Ét. 49.  §- a,  valamint  az R. által fűzött jogkövetkezmények sértik-e  az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében szabályozott tulajdonhoz  való jogot. Az  Ét.  34.  § (1) bekezdése, valamint az egyes építményekkel, építési   munkákkal  és  építési  tevékenységekkel  kapcsolatos építésügyi  hatósági engedélyezési eljárásokról szóló  46/1997. (XII.  29.)  KTM  rendelet (a továbbiakban: Eng.r.)  9.  §  (1) bekezdés  a)  pontja minden épület, építmény  építését  építési engedélyhez  köti.  Az Ét. 38. § (1) bekezdése  kimondja,  hogy építési  munkát csak jogerős és végrehajtható építési  engedély alapján,  az engedélynek, valamint az engedélyezési  záradékkal ellátott   terveknek   megfelelően  lehet   végezni.   A   jogi szabályozás   egy   felfüggesztő   feltételtől,   az    építési engedélytől teszi függővé az ingatlantulajdonos építési jogának gyakorlását,  e feltétel hiányában az építkezés jogellenes.  Az engedély  nélküli  építkezés  tehát jogszerűtlen  magatartásnak minősül  akkor  is,  ha  az  építkezés  során  az  építtető  az építkezésre vonatkozó anyagi jogi szabályokat betartja. A  jogszerűtlen  építkezés következményei,  -  amelyek  gyakran mások  jogait,  illetőleg a közérdeket súlyosan  sértő  állapot kialakulásához  vezetnek  -  visszafordíthatatlanok,  illetőleg csak  nagy  anyagi ráfordítás árán szüntethetők meg.  Az  ilyen helyzetek kialakulásának megelőzését szolgálja az, hogy a  jogi szabályozás az épületek, építmények építését előzetes  hatósági engedélyhez  köti. Az építési engedélyezési  eljárás  során  az építési hatóság ellenőrzi, hogy a tervezett építkezés megfelel- e  -  az  Ét.-ben,  az országos településrendezési  és  építési követelményekről szóló 253/1997. (XII. 20.) Korm.  rendeletben, valamint  a helyi építési szabályzatban meghatározott -  anyagi jogi előírásoknak. Ha az építtető engedély nélkül építkezik, kivonja tevékenységét a  hatóság  ellenőrzése alól, s ezzel veszélyezteti az  építési anyagi jog által védett közérdek érvényesülését. Ezért  minősítette  a jogalkotó önmagában az  engedély  nélküli építkezést közigazgatási szankcióval sújtható magatartássá. Az  engedély nélküli, illetőleg az engedélytől eltérő építkezés szankciója  az  építésügyi bírság, amelyet az  Ét.  49.  §  (1) bekezdés alapján akkor kell kiszabni, ha az építési hatóság  az épületre  a  fennmaradási  engedélyt  megadta.  A  fennmaradási engedély  megadásának és ezzel egy időben a bírság kiszabásának feltétele   az,   hogy   a   jogellenesen   épített   építmény, építményrész  az  építésre vonatkozó anyagi  jogi  szabályoknak alapvetően   megfelel  vagy  kisebb  átalakítással  megfelelővé tehető,   illetőleg  a  szabályoktól  való  eltéréssel  okozott érdeksérelem  jelentéktelen,  közérdeket  nem  sért.   Azaz   a fennmaradási   engedély  olyan,  engedély   nélkül,   illetőleg engedélytől  eltérően épített építményekre adható,  amelyre  az építési, illetőleg a használatbavételi engedély megadható  lett volna,  vagy  kisebb átalakítások elvégzése  után  az  építési, illetőleg    a    használatbavételi   engedély    feltételeinek megfelelővé válik. A  fennmaradási engedély feltételeinek fennállása  esetén  -  a bontás elkerülése érdekében - a hatóság a fennmaradási engedély megadásával  legalizálja  az  engedély  nélkül,  illetőleg   az engedélytől  eltérően  épített  építményt  és  feljogosítja  az ügyfelet  az épület használatba vételére. Ebben az  esetben  az építkezés jogszerűtlenségének jogkövetkezménye az R. 3.  §-ában meghatározott mértékű építésügyi bírság kiszabása. Az  R.  3. §-ának a bírság mértékére vonatkozó szabályai kogens szabályok.  Az R. a bírság mértékét nem tételesen meghatározott összegben állapítja meg, hanem 3. §-ában és 1-3. mellékleteiben egy,  a  szabálytalanul épített építmény méreteihez, értékéhez, készültségi  fokához,  a jogsértés súlyához  igazodó  számítási módot határoz meg. A  fennmaradási engedély megadása mellett az építésügyi  bírság alkalmazása  kötelező,  az építtető a bírság  megfizetése  alól csak  akkor mentesülhet, ha a jogszerűtlenül épített építményt, vagy  építményrészt  lebontja,  vagy  az  engedélytől  eltérően épített  építmény  esetén  az engedélynek  megfelelő  állapotot helyreállítja. Az  építésügyi  bírság  tehát közigazgatási  jogi  szankció,  a jogsértő   magatartás,  az  engedély  nélküli,   illetőleg   az engedélytől  eltérő építkezés szankciója, a  jogsértésért  való felelősség érvényesítésének módja. Az Alkotmány nem tartalmaz rendelkezéseket a közigazgatási jogi szankciókra   vonatkozóan.  A  jogalkotó   széles   mérlegelési jogkörrel  rendelkezik  a  szankció alkalmazási  feltételeinek, mértékének    szabályozása   során.   A    jogalkotó    döntési szabadságának csak az Alkotmány rendelkezései szabnak  korlátot (pl.:  az alkalmazott szabályozás nem sértheti alkotmányellenes módon  az  Alkotmány  70/A.  §-ában szabályozott  jogegyenlőség elvét,   az   emberi  méltósághoz  való  jogot,   a   személyes szabadságot, a jogállamiság követelményeit, stb.). Az  indítványozó álláspontja szerint a vitatott szabályozás  az ügyfelek tulajdonhoz való jogát sérti. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az építésügyi bírságra vonatkozó  szabályozás alkotmányossága az Alkotmány 13.  §-ában szabályozott   tulajdonhoz  való  joggal   összefüggésben   nem vizsgálható. Az   építésügyi   bírság  szabályozása  során  a   jogalkotónak alapvetően  az alkotmányos tulajdonvédelem körén kívül  eső,  a jogi felelősség érvényesítésével kapcsolatos szempontokat (pl.: a   jogellenes  cselekmény  súlya,  a  megelőzés,  a   szankció visszatartó  hatása a jogsértéstől, a jogsértés  által  okozott közérdeksérelem) kell figyelembe vennie, és mérlegelnie. Az   Alkotmány   13.  §-a  a  tulajdonhoz  való  jog   jogszerű gyakorlását korlátozó állami közhatalmi beavatkozással  szemben védi  a  tulajdonost,  nem  biztosít  védelmet  a  jogszerűtlen tulajdonosi    magatartás   jogkövetkezményeként    alkalmazott közigazgatási jogi szankciókkal szemben. Nem  helytálló  az  indítványozónak az  a  megállapítása,  hogy bírság  szigorú  mértékének megállapítása  a  bontás,  azaz  az építéssel       keletkezett      tulajdon      megszüntetésének kikényszerítésére szolgál. Az Ét. 49. § (2) bekezdése és az  R. 4.  § (2) bekezdése választási lehetőséget biztosít az építtető számára  a  bírság  megfizetése és az eredeti,  a  jogszerűtlen magatartást megelőző állapot helyreállítása között. E szabályok nem   tartalmaznak   a  tulajdon  korlátozásáról,   elvonásáról rendelkező  szabályt,  az építtetőre bízzák  annak  eldöntését, hogy vagyoni érdekeit mérlegelve a jogellenes magatartásának  a jogkövetkezményeként megállapított bírság megfizetését  vagy  a jogellenes     magatartást    megelőző,     eredeti     állapot helyreállítását vállalja-e. Így  nem  eredményezik a tulajdonhoz való jog sérelmét  azok  a szabályok  sem, melyek alapján a jogsértő építtető  csak  akkor mentesül a bírság megfizetése alól, ha a jogszerűtlenül épített épületet lebontja. Mindezek  alapján az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg,  hogy  az Ét.  49.  §-ának,  valamint  az  R.  3.  §-ának  és  4.  §  (2) bekezdésének  alkotmányellenessége  az  Alkotmány  13.   §-ának sérelmére alapozottan nem állapítható meg.     2.  Az indítvány alapján az Alkotmánybíróság vizsgálta  azt is,  hogy  az  Ét.  és  az  R. vitatott szabályai  sértik-e  az építtetőnek  az  Alkotmány 57. § (5) bekezdésében  szabályozott jogorvoslathoz való jogát. Az  indítványozó álláspontja szerint annak következtében,  hogy az  R.  3. § és 1.-3. melléklete egyszerű számítási műveletként szabályozza a bírság mértékének megállapítását és az Ét. 49.  § (2) bekezdése, valamint az R. 4. § (2) bekezdése nem ad módot a bírság   méltányosságból   történő   csökkentésére,   illetőleg elengedésére,   csak   a   számítási  művelet   jogszerűségének ellenőrzésére  korlátozza a bírságot megállapító  közigazgatási határozat felülvizsgálatát végző bíróság hatáskörét. Az   R.   kétségtelenül  más  közigazgatási  bírságok  mértékét megállapító  jogszabályoktól eltérően szabályozza a  kiszabható építésügyi   bírság   mértékét.  A   közigazgatási   jogalkotás általában azt a szabályozási módot követi, hogy a jogszabály  a bírság mértékének kereteit (alsó és felső határát, vagy csak  a maximumát)  határozza  meg és e keretek között  a  jogalkalmazó mérlegelésére   bízza,   hogy  az  eset   összes   körülményeit figyelembe véve állapítsa meg konkrét ügyben a fizetendő bírság összegét.  Az  R.  3.  §-a  a szabálytalanul  épített  építmény értékének  %-ában  határozza meg a bírság mértékét,  az  1-  3. melléklete  pedig  egy  számítási módot határoz  meg  a  bírság mértékének  konkrét ügyben való megállapítására. A jogalkotó  e számítási   mód   meghatározása  során   figyelemmel   volt   a szabálytalanul   épített   épület   rendeltetésére,    területi elhelyezkedésére,  értékére,  méreteire,  készültségi   fokára, meghatározza  a szabálytalan építkezésnek azokat  a  közérdeket kevésbé  veszélyeztető,  enyhébb  eseteit,  amelyek  fennállása esetén  a  bírság mellőzésére, illetőleg alacsonyabb  összegben történő kiszabására van lehetőség. Az  R. 3. §-a és 1-3. mellékletei alapján megállapítható,  hogy az  építésügyi  bírság  alkalmazásának  szabályozása  során   a jogalkotó  nem  a  jogalkalmazóra  bízta  a  bírság  mértékének megállapítása  során  a  jogsértés  súlyának,  az  enyhítő   és súlyosbító körülményeknek az értékelését, hanem azokat a bírság mértékének szabályozásakor maga vette figyelembe. Az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében szabályozott jogorvoslathoz való  jog  a jogalkotóval szemben azt a követelményt támasztja, hogy  jogszabály  biztosítsa mindazok számára,  akiknek  jogát, jogos  érdekét a bíróság, közigazgatási szerv vagy más  hatóság határozata  sérti  a  magasabb színtű fórumhoz,  illetőleg  más szervhez  való  fordulás  lehetőségét a döntés  felülvizsgálata érdekében.  Az  építésügyi  bírságot megállapító  közigazgatási határozat tekintetében a jogorvoslathoz való jog érvényesülését szolgáló   jogi   eszközök   biztosítottak.   Az   ügyfél    az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957.  évi IV.   törvény   (a  továbbiakban:  Áe.)  62-67.  §-ai   alapján fellebbezéssel  élhet.  Az  Áe. 72.  §-a  alapján  megilleti  a közigazgatási határozat bíróság előtti megtámadásának joga is. Az   Alkotmány   57.   §   (5)  bekezdéséből   nem   következik kényszerítően a jogalkotónak az a kötelezettsége, hogy valamely közigazgatási  hatáskör  gyakorlása során  mérlegelési  jogkört adjon  a  jogalkalmazónak, s nem vezethető le a  jogorvoslathoz való   jogból  a  méltányosság  gyakorlására  való  jogszabályi felhatalmazás kötelezettsége sem. Ezért az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az R. 3. §-a, 4. §   (2)   bekezdése  és  1-3.  mellékletei  azzal,   hogy   nem biztosítanak   a   bírság   mértékének   megállapítása    során mérlegelési, illetőleg méltányossági jogkört a jogalkalmazónak, nem   korlátozzák   az   Alkotmány  57.  §   (5)   bekezdésében szabályozott jogorvoslathoz való jogot. Mindezeket  figyelembe véve az Alkotmánybíróság megállapította, hogy  az  Ét.  49. § (2) bekezdése, az R. 3. §  (1)  bekezdése, valamint 4. § (2) bekezdése tekintetében az indítványozó  által állított   alkotmányellenesség   nem   áll   fenn,   ezért   az alkotmányjogi panaszt elutasította.                        Dr. Holló András                   az Alkotmánybíróság elnöke                      előadó alkotmánybíró       Dr. Bagi István                  Dr. Bihari Mihály       alkotmánybíró                        alkotmánybíró                                       Dr. Czúcz Ottó                     Dr. Erdei Árpád       alkotmánybíró                        alkotmánybíró                                       Dr. Harmathy Attila                Dr. Kiss László       alkotmánybíró                        alkotmánybíró                                       Dr. Kukorelli István             Dr. Strausz János       alkotmánybíró                        alkotmánybíró                                               Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva                          alkotmánybíró .

English: .
Petition filed: .
.
Number of the Decision: .	498/D/2000
Date of the decision: .	09/08/2003
.
.