Hungarian

Ügyszám: .	1299/B/1992
Előadó alkotmánybíró: Lábady Tamás Dr.; Schmidt Péter Dr. .

Az indítvány lényege: .

A döntés száma: 60/1992. (XI. 17.) AB határozat .

ABH oldalszáma: 1992/275 .

A döntés kelte: Budapest, 11/10/1992 .

.

A döntés szövege: .

A döntés szövege:                A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN ! Az  Alkotmánybíróság  jogi  iránymutatás  alkotmányosságának utólagos vizsgálatára  irányuló indítvány alapján meghozta a következő                        határozatot : Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a jogalkotásról szóló 1987. évi  XI. törvény garanciális szabályainak mellőzésével hozott minisztériumi  és egyéb  központi  állami  szervektől származó,   jogi    iránymutatást    tartalmazó    leiratok, körlevelek, útmutatók,  iránymutatások,  állásfoglalások  és egyéb informális  jogértelmezések kiadása és az ezekkel való irányítás gyakorlata alkotmányellenes. Az  Alkotmánybíróság  megállapítja,  hogy  a  Művelődési  és Közoktatási    Minisztérium     121001-586/92/VII.     számú ügyiratához csatolt,  a volt  egyházi  ingatlanok  tulajdoni helyzetének rendezéséről  szóló "Az 1991. évi XXXII. törvény alapján    kötendő    megállapodások    lényeges    tartalmi követelményei"  című   melléklet  kiadása  alkotmányellenes, ahhoz joghatás  nem fűződik,  annak semmiféle  jogi kötelező ereje nincs. Az Alkotmánybíróság  a megsemmisítésre  irányuló  indítványt visszautasítja. Az  Alkotmánybíróság   határozatát   a   Magyar   Közlönyben közzéteszi.                          Indokolás                              I. 1.  A   volt  egyházi   ingatlanok   tulajdoni   helyzetének rendezéséről  szóló   1991.   évi   XXXII.   törvény   (   a továbbiakban:  Etv.   )  14.   §-a  alapján   az  egyház  az ingatlantulajdonos  helyi   önkormányzattól,  illetőleg   az ingatlan kezelőjétől  az igénybejelentés mellett közvetlenül is igényelheti  a  volt  egyházi  tulajdonú  ingatlannak  az általa meghatározott  egyházi jogi  személy részére  történő átadását.   Az    átadásra,   az    egyházi   jogi   személy tulajdonjogának ingatlan-nyilvántartási bejegyzésére a felek megállapodása alapján kerül sor. A Művelődési és Közoktatási  Minisztérium 121001-586/92/VII. szám    alatt,   1992.     július   23-i    keltezéssel  egy informális   listában    összeállította   e   megállapodások lényeges  tartalmi   követelményeit  és  e  szempontokat  az érintett tulajdonosoknak ( kezelőknek  ) és az egyházaknak - figyelembevétel      végett       -       megküldte.       A megállapodás tervezetekre vonatkozó  minisztériumi  útmutató 4. pontja   -  amely   a tulajdonba   (  használatba )  adás időpontjának  feltüntetését   követelményként  írja   elő  - zárójelben  a  következőket tartalmazza:  "   (  használatba lehet előbb  is adni az ingatlant, majd  később  tulajdonba, a  tulajdonba adás nem előzheti meg a használatba adást )." 2.  Az   indítványozó  e   törvényalkalmazással  kapcsolatos minisztériumi álláspont utólagos alkotmányossági vizsgálatát és annak  megállapítását kérte,  hogy az  útmutató  szerinti értelmezés olyan  többlet rendelkezést  tulajdonít az  1991. évi  XXXII.  törvénynek,  amely  abban  nem  található  meg. Álláspontja     szerint      a     minisztériumi      leirat jogbizonytalanságot  eredményez,  ugyanakkor  ellentétes  az Alkotmánybíróság 21/1990.   ( X. 4. ) AB határozatában adott alkotmányértelmezéssel is.  Kifejtette, hogy a minisztériumi törvényértelmezés informális,  annak jogi kötelező ereje nem lehet,  az  abban  foglaltakat  azonban  a  gyakorlat  mégis kötelezően   alkalmazza.    Kérte    ezért    az    útmutató alkotmányellenességének a megállapítását és megsemmisítését.                             II. Az Alkotmánybíróság  az indítványt  részben  -  az  alábbiak szerint - megalapozottnak találta. 1.  A   jogalkotásról  szóló  1987.  évi  XI.  törvény  (  a továbbiakban:  Jat.   )  részletesen  szabályozza  az  állam központi szervei által kibocsátható jogi iránymutatásokat. E szabályok   megalkotásának    indoka   az   volt,   hogy   a minisztériumok  irányítási  gyakorlatában  elszaporodtak  az irányítás  informális   eszközei,  a  leiratok,  körlevelek, iránymutatások, útmutatók stb. , amelyek kötelező erővel nem rendelkeztek, de a gyakorlatban úgy viselkedtek, mintha jogi aktusok lennének. Gyakran túllépték az iránymutatás határait és ténylegesen  jogszabályi tartalmuk  volt.  Kialakult  egy olyan "formátlan  jog", amely  az Alkotmány  által jogalkotó hatáskörrel felruházott  szervek által alkotott, kihirdetett jogszabályok  elé   helyezkedve  gyakran   lerontotta   azok érvényesülését.  A   Jat.   elfogadásának   egyik   jelentős eredménye  éppen   abban  áll,   hogy  -   az   Alkotmányban szabályozott  jogalkotó   hatáskörök  védelmében   -  élesen elválasztja a  jogszabályokat az állami irányítás egyéb jogi eszközeitől,  és   annak  biztosítékaként,  hogy  az  állami irányítás egyéb  jogi eszközei  ne vehessék  át a jogalkotás funkcióját,    garanciális     szabályokat    állapít    meg kibocsátásukra. Rögzíti,  hogy  mely  aktusok  tartoznak  az állami  irányítás  egyéb  jogi  eszközei  körébe,  az  állam központi szervei  közül melyeknek  van hatásköre  az e körbe tartozó aktus  kiadására, kik lehetnek ezeknek az aktusoknak a címzettjei  és milyen  jogi tartalommal  és eljárás  során bocsáthatók ki. A Jat. - az egységes joggyakorlat alakításának eszközeként - az állami irányítás egyéb jogi eszközei között szabályozza a jogi iránymutatásokat.  A törvény  - eltérően  más, e  körbe sorolt  aktusoktól   -  a  jogi  iránymutatásokhoz  nem  fűz kötelező   erőt,   rendeltetésük   az,   hogy   segítsék   a jogalkalmazó szervek  tevékenységét, a jogszabályok egységes szemléletű végrehajtását.  A Jat. - figyelembe véve,  hogy a jogszabályok érvényesítése  során a  címzettek, különösen  a közigazgatás   szervei    a    gyakorlatban    követik    az iránymutatásban foglaltakat  -  szabályozza  a  kibocsátható jogi  iránymutatások,   valamint  a  kiadásukra  hatáskörrel rendelkező állami  szervek  körét,  kibocsátásuk  elé  olyan tartalmi, hatásköri  és eljárási  korlátokat állítva  ezzel, amelyek  biztosítékot   nyújthatnak  arra,   hogy   a   jogi iránymutatások ne  vehessék át a jogalkotás szerepét. A jogi iránymutatások ilyen  törvényi szabályozása mellett az állam központi  szervei   csak  a   törvény  által   meghatározott hatáskörükben, formában  és eljárás  mellett bocsáthatnak ki jogi iránymutatásokat. Ez a szabályozás egyúttal kizárja azt is, hogy  az államigazgatás  központi szervei  más formában, más eszközökkel befolyásolják a jogalkalmazás gyakorlatát. 2. Az  Alkotmánybíróság elvi  éllel mutat  rá arra,  hogy az indítvánnyal  támadott   és  hasonló   minisztériumi,  egyéb központi  állami  szervektől  származó,  jogi  iránymutatást tartalmazó leiratok,  körlevelek, iránymutatások, útmutatók, állásfoglalások és egyéb informális jogértelmezések, amelyek nem a  Jat. garanciális  szabályainak betartásával  kerülnek kibocsátásra, sértik  az Alkotmány  2. §  (1)   bekezdésében deklarált    jogállamiság     alkotmányos     követelményét. Jogbizonytalanságot teremtenek,  kiszámíthatatlanná teszik a jogalanyok,  a  jogalkalmazó  szervek  magatartását.  Bár  a bennük foglalt  jogértelmezésnek, jogalkalmazási szempontnak semmiféle jogi  ereje, kötelező  tartalma nincs,  miután  az államigazgatás központi  szervei  bocsátják  ki,  alkalmasak arra,  hogy   a  címzetteket  megtévesszék,  s  a  címzettek kötelező előírásként  kövessék azokat.  Napjainkban,  amikor kivételesen  nagy   jogalkotási  teher   hárul  a  jogalkotó szervekre,  s   ez  lelassítja   a  jogalkotás   folyamatát, fokozottan fennáll  a veszélye annak, hogy az államigazgatás központi szervei  továbbra is  ilyen informális  eszközökkel próbálják pótolni a jogszabályok hiányosságait. A törvényben foglalt garanciális  szabályok be  nem tartásával  alkotott, ilyen iránymutatások  könnyen válhatnak  a jogi szabályozást pótló,  a  jogszabályok  érvényesülését  lerontó  irányítási eszközökké,   s    ez   a    jogállamiság    követelményével összeegyeztethetetlen. Mindezekre tekintettel  az Alkotmánybíróság  megállapította, hogy a  Jat. garanciális szabályainak   mellőzésével  hozott minisztériumi és  egyéb központi állami szervektől származó, jogi   iránymutatást    tartalmazó   leiratok,   körlevelek, útmutatók,   iránymutatások,    állásfoglalások   és   egyéb informális jogértelmezések  kiadása sérti  az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, így  az  ezekkel  való  irányítás gyakorlata alkotmányellenes.                             III. 1. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény ( a továbbiakban:  ABtv   )  1.   §  b )   pontja   alapján   az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik a jogszabály, valamint az     állami      irányítás     egyéb      jogi     eszköze alkotmányellenességének utólagos vizsgálata. Az  Alkotmánybíróságnak   ezért  hatáskörének  megállapítása érdekében tisztáznia  kellett a  minisztériumi  leirat  jogi jellegét. A  minisztériumi ügyirat  egy informális  körlevél formáját ölti,  formája alapján  nem  tekinthető  az  állami irányítás egyéb  jogi  eszközei  közé  tartozó  aktusnak.  A leirat azonban  olyan  tartalmat  hordoz,  amely  alkalmassá teszi arra,  hogy az  állami irányítás  egyéb jogi  eszközei közé sorolható jogi iránymutatásként érvényesüljön, ezért az Alkotmánybíróság  vizsgálta  a  támadott  útmutató  tartalmi alkotmányosságát. Az Etv.  alapján megkötendő megállapodások lényeges tartalmi követelményeit megállapító  informális minisztériumi  leirat az egységes  joggyakorlat alakítását  szolgáló, a  címzettek széles körét  érintő általános  szabályokat foglal  magában. Jogi iránymutatást  ad, egyrészt  ajánlást tartalmaz az Etv. 14.  §   végrehajtásának   módszereire,  másrészt  éppen  az indítványozó által  vitatott pontjában értelmezi a törvényt. Az   útmutató    tartalmát   tekintve   tehát   olyan   jogi iránymutatást foglal  magában, amelyet a Jat. 53-56. §-ai az állami irányítás  egyéb jogi eszközei között szabályoznak. A Jat.  54.   §-a  alapján   jogszabály   értelmezésére   jogi iránymutatásként elvi  állásfoglalásban  van  mód,  amelynek kiadására az  Országgyűlés és  a Kormány  jogosult. Az 55. § szerint a  miniszter  jogi  iránymutatásként  irányelvet  és tájékoztatót adhat  ki. A  miniszter által kibocsátható jogi iránymutatások közül az irányelv szolgál arra, hogy ajánlást adjon jogszabály végrehajtásának módszereire. Az Alkotmánybíróság  - arra  tekintettel, hogy  az indítvány által vitatott  útmutató olyan jogi iránymutatást tartalmaz, amely tartalmát  tekintve a Jat. szerint az állami irányítás egyéb jogi  eszközének volna  tekinthető,  ugyanakkor  annak kibocsátója nem  a  jogosult  miniszter,  formáját  tekintve pedig  az   nem  felel   meg  a   Jat.  idézett  garanciális követelményeinek   -   megállapította,   hogy   a   támadott minisztériumi   aktus  az Alkotmány  2. §  (1)  bekezdésében deklarált jogállamiság  alapvető  elveit  és  követelményeit sérti, ezért az alkotmányellenes. A  sérelmezett   minisztériumi  leirat  ugyanis  irányelvet, illetőleg elvi  állásfoglalást  igénylő  jogi  iránymutatást bocsátott  ki   anélkül,  hogy   az   a   Jat.   garanciális szabályainak  megfelelne.  A  leiratot  kiadó  minisztériumi főelőadó hatáskör  hiányában járt  el, mert - a Jat. idézett szabályai alapján  - jogszabály értelmezését tartalmazó jogi iránymutatást elvi  állásfoglalás formájában az Országgyűlés és a  Kormány adhat  csak ki,  a jogszabály  végrehajtásának irányaira,  módszereire  ajánlást  pedig  csak  a  miniszter tehet,  irányelv   formájában.   A   megállapodás   tartalmi követelményeit  tartalmazó   jogi   iránymutatás   -   mivel kibocsátója  túllépte   hatáskörét  -   semmis,  nem  létező aktusnak minősül,  így semmiféle  jogi  hatás  nem  fűződhet hozzá. Ámde  a címzettek az abban foglaltakat - az indítvány szerint -  kötelező normaként  követik. Ez  pedig azzal jár, hogy  jogilag   nem  létező,   semmis   aktus   alakítja   a gyakorlatot,    ami     alkotmányosan    tarthatatlan     és megengedhetetlen.  Ezért  az  Alkotmánybíróság  a  támadott, konkrét aktus alkotmányellenességét megállapította. 2. Az  Etv. alapján kötendő megállapodások lényeges tartalmi követelményeit   megállapító,    sérelmezett   minisztériumi szempontösszeállítás, követelménylista, illetőleg útmutató a kifejtettek  szerint   nem  minősül  jogszabálynak,  és  nem tekinthető az  állami irányítás  egyéb jogi  eszközének sem. Nincs  semmiféle  normatív  jellege,  jogi  ereje,  kötelező tartalma . Címzettjeit illetően sem tartalmaz semmiféle jogi kötelezettséget. Ezért  nem járhatott el az Alkotmánybíróság az ABtv 40. §-ának alkalmazásával és a jogszabály, illetőleg az állami  irányítás  egyéb  jogi  eszköze  megsemmisítésére vonatkozó   rendelkezés    alkalmazását    mellőzte,    mert jogszabályi tartalom  és jogi,  kötelező  erő  hiányában  az Alkotmánybíróságnak nem  volt mit  megsemmisítenie. Ezért az indítványnak a  jogilag nem  létező  aktus  megsemmisítésére vonatkozó részét az Alkotmánybíróság visszautasította. 3.  Az   Alkotmánybíróság  a   határozatban  kifejtett  elvi álláspontra tekintettel  rendelte el  határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét.                      Dr. Sólyom László                  az Alkotmánybíróság elnöke       Dr. Ádám Antal                Dr. Herczegh Géza        alkotmánybíró                    alkotmánybíró                       Dr. Kilényi Géza                        alkotmánybíró                       Dr. Lábady Tamás                     előadó alkotmánybíró                      Dr. Schmidt Péter                     előadó alkotmánybíró                       Dr. Szabó András                        alkotmánybíró    Dr. Tersztyánszky Ödön             Dr. Zlinszky János      alkotmánybíró                       alkotmánybíró .

English: .
Petition filed: .
.
Number of the Decision: .	60/1992. (XI. 17.)
Date of the decision: .	11/10/1992
.
.