Hungarian
Ügyszám:
.
1299/B/1992
Előadó alkotmánybíró: Lábady Tamás Dr.; Schmidt Péter Dr.
.
Az indítvány lényege:
.
A határozat száma: 60/1992. (XI. 17.) AB határozat
.
ABH oldalszáma: 1992/275
.
A határozat kelte: Budapest, 11/10/1992
.
.
A határozat szövege:
.
A határozat szövege:
                   A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN !

    Az  Alkotmánybíróság  jogi  iránymutatás  alkotmányosságának
    utólagos vizsgálatára  irányuló indítvány alapján meghozta a
    következő

                           határozatot :

    Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a jogalkotásról szóló
    1987. évi  XI. törvény garanciális szabályainak mellőzésével
    hozott minisztériumi  és egyéb  központi  állami  szervektől
    származó,   jogi    iránymutatást    tartalmazó    leiratok,
    körlevelek, útmutatók,  iránymutatások,  állásfoglalások  és
    egyéb informális  jogértelmezések kiadása és az ezekkel való
    irányítás gyakorlata alkotmányellenes.

    Az  Alkotmánybíróság  megállapítja,  hogy  a  Művelődési  és
    Közoktatási    Minisztérium     121001-586/92/VII.     számú
    ügyiratához csatolt,  a volt  egyházi  ingatlanok  tulajdoni
    helyzetének rendezéséről  szóló "Az 1991. évi XXXII. törvény
    alapján    kötendő    megállapodások    lényeges    tartalmi
    követelményei"  című   melléklet  kiadása  alkotmányellenes,
    ahhoz joghatás  nem fűződik,  annak semmiféle  jogi kötelező
    ereje nincs.

    Az Alkotmánybíróság  a megsemmisítésre  irányuló  indítványt
    visszautasítja.

    Az  Alkotmánybíróság   határozatát   a   Magyar   Közlönyben
    közzéteszi.
                               Indokolás

                                   I.

      1.  A   volt  egyházi   ingatlanok   tulajdoni   helyzetének
      rendezéséről  szóló   1991.   évi   XXXII.   törvény   (   a
      továbbiakban:  Etv.   )  14.   §-a  alapján   az  egyház  az
      ingatlantulajdonos  helyi   önkormányzattól,  illetőleg   az
      ingatlan kezelőjétől  az igénybejelentés mellett közvetlenül
      is igényelheti  a  volt  egyházi  tulajdonú  ingatlannak  az
      általa meghatározott  egyházi jogi  személy részére  történő
      átadását.   Az    átadásra,   az    egyházi   jogi   személy
      tulajdonjogának ingatlan-nyilvántartási bejegyzésére a felek
      megállapodása alapján kerül sor.

      A Művelődési és Közoktatási  Minisztérium 121001-586/92/VII.
      szám    alatt,   1992.     július   23-i    keltezéssel  egy
      informális   listában    összeállította   e   megállapodások
      lényeges  tartalmi   követelményeit  és  e  szempontokat  az
      érintett tulajdonosoknak ( kezelőknek  ) és az egyházaknak -
      figyelembevétel      végett       -       megküldte.       A
      megállapodás tervezetekre vonatkozó  minisztériumi  útmutató
      4. pontja   -  amely   a tulajdonba   (  használatba )  adás
      időpontjának  feltüntetését   követelményként  írja   elő  -
      zárójelben  a  következőket tartalmazza:  "   (  használatba
      lehet előbb  is adni az ingatlant, majd  később  tulajdonba,
      a  tulajdonba adás nem előzheti meg a használatba adást )."

      2.  Az   indítványozó  e   törvényalkalmazással  kapcsolatos
      minisztériumi álláspont utólagos alkotmányossági vizsgálatát
      és annak  megállapítását kérte,  hogy az  útmutató  szerinti
      értelmezés olyan  többlet rendelkezést  tulajdonít az  1991.
      évi  XXXII.  törvénynek,  amely  abban  nem  található  meg.
      Álláspontja     szerint      a     minisztériumi      leirat
      jogbizonytalanságot  eredményez,  ugyanakkor  ellentétes  az
      Alkotmánybíróság 21/1990.   ( X. 4. ) AB határozatában adott
      alkotmányértelmezéssel is.  Kifejtette, hogy a minisztériumi
      törvényértelmezés informális,  annak jogi kötelező ereje nem
      lehet,  az  abban  foglaltakat  azonban  a  gyakorlat  mégis
      kötelezően   alkalmazza.    Kérte    ezért    az    útmutató
      alkotmányellenességének a megállapítását és megsemmisítését.

                                  II.

      Az Alkotmánybíróság  az indítványt  részben  -  az  alábbiak
      szerint - megalapozottnak találta.

      1.  A   jogalkotásról  szóló  1987.  évi  XI.  törvény  (  a
      továbbiakban:  Jat.   )  részletesen  szabályozza  az  állam
      központi szervei által kibocsátható jogi iránymutatásokat. E
      szabályok   megalkotásának    indoka   az   volt,   hogy   a
      minisztériumok  irányítási  gyakorlatában  elszaporodtak  az
      irányítás  informális   eszközei,  a  leiratok,  körlevelek,
      iránymutatások, útmutatók stb. , amelyek kötelező erővel nem
      rendelkeztek, de a gyakorlatban úgy viselkedtek, mintha jogi
      aktusok lennének. Gyakran túllépték az iránymutatás határait
      és ténylegesen  jogszabályi tartalmuk  volt.  Kialakult  egy
      olyan "formátlan  jog", amely  az Alkotmány  által jogalkotó
      hatáskörrel felruházott  szervek által alkotott, kihirdetett
      jogszabályok  elé   helyezkedve  gyakran   lerontotta   azok
      érvényesülését.  A   Jat.   elfogadásának   egyik   jelentős
      eredménye  éppen   abban  áll,   hogy  -   az   Alkotmányban
      szabályozott  jogalkotó   hatáskörök  védelmében   -  élesen
      elválasztja a  jogszabályokat az állami irányítás egyéb jogi
      eszközeitől,  és   annak  biztosítékaként,  hogy  az  állami
      irányítás egyéb  jogi eszközei  ne vehessék  át a jogalkotás
      funkcióját,    garanciális     szabályokat    állapít    meg
      kibocsátásukra. Rögzíti,  hogy  mely  aktusok  tartoznak  az
      állami  irányítás  egyéb  jogi  eszközei  körébe,  az  állam
      központi szervei  közül melyeknek  van hatásköre  az e körbe
      tartozó aktus  kiadására, kik lehetnek ezeknek az aktusoknak
      a címzettjei  és milyen  jogi tartalommal  és eljárás  során
      bocsáthatók ki.

      A Jat. - az egységes joggyakorlat alakításának eszközeként -
      az állami irányítás egyéb jogi eszközei között szabályozza a
      jogi iránymutatásokat.  A törvény  - eltérően  más, e  körbe
      sorolt  aktusoktól   -  a  jogi  iránymutatásokhoz  nem  fűz
      kötelező   erőt,   rendeltetésük   az,   hogy   segítsék   a
      jogalkalmazó szervek  tevékenységét, a jogszabályok egységes
      szemléletű végrehajtását.  A Jat. - figyelembe véve,  hogy a
      jogszabályok érvényesítése  során a  címzettek, különösen  a
      közigazgatás   szervei    a    gyakorlatban    követik    az
      iránymutatásban foglaltakat  -  szabályozza  a  kibocsátható
      jogi  iránymutatások,   valamint  a  kiadásukra  hatáskörrel
      rendelkező állami  szervek  körét,  kibocsátásuk  elé  olyan
      tartalmi, hatásköri  és eljárási  korlátokat állítva  ezzel,
      amelyek  biztosítékot   nyújthatnak  arra,   hogy   a   jogi
      iránymutatások ne  vehessék át a jogalkotás szerepét. A jogi
      iránymutatások ilyen  törvényi szabályozása mellett az állam
      központi  szervei   csak  a   törvény  által   meghatározott
      hatáskörükben, formában  és eljárás  mellett bocsáthatnak ki
      jogi iránymutatásokat. Ez a szabályozás egyúttal kizárja azt
      is, hogy  az államigazgatás  központi szervei  más formában,
      más eszközökkel befolyásolják a jogalkalmazás gyakorlatát.

      2. Az  Alkotmánybíróság elvi  éllel mutat  rá arra,  hogy az
      indítvánnyal  támadott   és  hasonló   minisztériumi,  egyéb
      központi  állami  szervektől  származó,  jogi  iránymutatást
      tartalmazó leiratok,  körlevelek, iránymutatások, útmutatók,
      állásfoglalások és egyéb informális jogértelmezések, amelyek
      nem a  Jat. garanciális  szabályainak betartásával  kerülnek
      kibocsátásra, sértik  az Alkotmány  2. §  (1)   bekezdésében
      deklarált    jogállamiság     alkotmányos     követelményét.
      Jogbizonytalanságot teremtenek,  kiszámíthatatlanná teszik a
      jogalanyok,  a  jogalkalmazó  szervek  magatartását.  Bár  a
      bennük foglalt  jogértelmezésnek, jogalkalmazási szempontnak
      semmiféle jogi  ereje, kötelező  tartalma nincs,  miután  az
      államigazgatás központi  szervei  bocsátják  ki,  alkalmasak
      arra,  hogy   a  címzetteket  megtévesszék,  s  a  címzettek
      kötelező előírásként  kövessék azokat.  Napjainkban,  amikor
      kivételesen  nagy   jogalkotási  teher   hárul  a  jogalkotó
      szervekre,  s   ez  lelassítja   a  jogalkotás   folyamatát,
      fokozottan fennáll  a veszélye annak, hogy az államigazgatás
      központi szervei  továbbra is  ilyen informális  eszközökkel
      próbálják pótolni a jogszabályok hiányosságait. A törvényben
      foglalt garanciális  szabályok be  nem tartásával  alkotott,
      ilyen iránymutatások  könnyen válhatnak  a jogi szabályozást
      pótló,  a  jogszabályok  érvényesülését  lerontó  irányítási
      eszközökké,   s    ez   a    jogállamiság    követelményével
      összeegyeztethetetlen.

      Mindezekre tekintettel  az Alkotmánybíróság  megállapította,
      hogy a  Jat. garanciális szabályainak   mellőzésével  hozott
      minisztériumi és  egyéb központi állami szervektől származó,
      jogi   iránymutatást    tartalmazó   leiratok,   körlevelek,
      útmutatók,   iránymutatások,    állásfoglalások   és   egyéb
      informális jogértelmezések  kiadása sérti  az Alkotmány 2. §
      (1) bekezdését, így  az  ezekkel  való  irányítás gyakorlata
      alkotmányellenes.

                                  III.

      1. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény ( a
      továbbiakban:  ABtv   )  1.   §  b )   pontja   alapján   az
      Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik a jogszabály, valamint
      az     állami      irányítás     egyéb      jogi     eszköze
      alkotmányellenességének utólagos vizsgálata.

      Az  Alkotmánybíróságnak   ezért  hatáskörének  megállapítása
      érdekében tisztáznia  kellett a  minisztériumi  leirat  jogi
      jellegét. A  minisztériumi ügyirat  egy informális  körlevél
      formáját ölti,  formája alapján  nem  tekinthető  az  állami
      irányítás egyéb  jogi  eszközei  közé  tartozó  aktusnak.  A
      leirat azonban  olyan  tartalmat  hordoz,  amely  alkalmassá
      teszi arra,  hogy az  állami irányítás  egyéb jogi  eszközei
      közé sorolható jogi iránymutatásként érvényesüljön, ezért az
      Alkotmánybíróság  vizsgálta  a  támadott  útmutató  tartalmi
      alkotmányosságát.

      Az Etv.  alapján megkötendő megállapodások lényeges tartalmi
      követelményeit megállapító  informális minisztériumi  leirat
      az egységes  joggyakorlat alakítását  szolgáló, a  címzettek
      széles körét  érintő általános  szabályokat foglal  magában.
      Jogi iránymutatást  ad, egyrészt  ajánlást tartalmaz az Etv.
      14.  §   végrehajtásának   módszereire,  másrészt  éppen  az
      indítványozó által  vitatott pontjában értelmezi a törvényt.
      Az   útmutató    tartalmát   tekintve   tehát   olyan   jogi
      iránymutatást foglal  magában, amelyet a Jat. 53-56. §-ai az
      állami irányítás  egyéb jogi eszközei között szabályoznak. A
      Jat.  54.   §-a  alapján   jogszabály   értelmezésére   jogi
      iránymutatásként elvi  állásfoglalásban  van  mód,  amelynek
      kiadására az  Országgyűlés és  a Kormány  jogosult. Az 55. §
      szerint a  miniszter  jogi  iránymutatásként  irányelvet  és
      tájékoztatót adhat  ki. A  miniszter által kibocsátható jogi
      iránymutatások közül az irányelv szolgál arra, hogy ajánlást
      adjon jogszabály végrehajtásának módszereire.

      Az Alkotmánybíróság  - arra  tekintettel, hogy  az indítvány
      által vitatott  útmutató olyan jogi iránymutatást tartalmaz,
      amely tartalmát  tekintve a Jat. szerint az állami irányítás
      egyéb jogi  eszközének volna  tekinthető,  ugyanakkor  annak
      kibocsátója nem  a  jogosult  miniszter,  formáját  tekintve
      pedig  az   nem  felel   meg  a   Jat.  idézett  garanciális
      követelményeinek   -   megállapította,   hogy   a   támadott
      minisztériumi   aktus  az Alkotmány  2. §  (1)  bekezdésében
      deklarált jogállamiság  alapvető  elveit  és  követelményeit
      sérti, ezért az alkotmányellenes.

      A  sérelmezett   minisztériumi  leirat  ugyanis  irányelvet,
      illetőleg elvi  állásfoglalást  igénylő  jogi  iránymutatást
      bocsátott  ki   anélkül,  hogy   az   a   Jat.   garanciális
      szabályainak  megfelelne.  A  leiratot  kiadó  minisztériumi
      főelőadó hatáskör  hiányában járt  el, mert - a Jat. idézett
      szabályai alapján  - jogszabály értelmezését tartalmazó jogi
      iránymutatást elvi  állásfoglalás formájában az Országgyűlés
      és a  Kormány adhat  csak ki,  a jogszabály  végrehajtásának
      irányaira,  módszereire  ajánlást  pedig  csak  a  miniszter
      tehet,  irányelv   formájában.   A   megállapodás   tartalmi
      követelményeit  tartalmazó   jogi   iránymutatás   -   mivel
      kibocsátója  túllépte   hatáskörét  -   semmis,  nem  létező
      aktusnak minősül,  így semmiféle  jogi  hatás  nem  fűződhet
      hozzá. Ámde  a címzettek az abban foglaltakat - az indítvány
      szerint -  kötelező normaként  követik. Ez  pedig azzal jár,
      hogy  jogilag   nem  létező,   semmis   aktus   alakítja   a
      gyakorlatot,    ami     alkotmányosan    tarthatatlan     és
      megengedhetetlen.  Ezért  az  Alkotmánybíróság  a  támadott,
      konkrét aktus alkotmányellenességét megállapította.

      2. Az  Etv. alapján kötendő megállapodások lényeges tartalmi
      követelményeit   megállapító,    sérelmezett   minisztériumi
      szempontösszeállítás, követelménylista, illetőleg útmutató a
      kifejtettek  szerint   nem  minősül  jogszabálynak,  és  nem
      tekinthető az  állami irányítás  egyéb jogi  eszközének sem.
      Nincs  semmiféle  normatív  jellege,  jogi  ereje,  kötelező
      tartalma . Címzettjeit illetően sem tartalmaz semmiféle jogi
      kötelezettséget. Ezért  nem járhatott el az Alkotmánybíróság
      az ABtv 40. §-ának alkalmazásával és a jogszabály, illetőleg
      az állami  irányítás  egyéb  jogi  eszköze  megsemmisítésére
      vonatkozó   rendelkezés    alkalmazását    mellőzte,    mert
      jogszabályi tartalom  és jogi,  kötelező  erő  hiányában  az
      Alkotmánybíróságnak nem  volt mit  megsemmisítenie. Ezért az
      indítványnak a  jogilag nem  létező  aktus  megsemmisítésére
      vonatkozó részét az Alkotmánybíróság visszautasította.

      3.  Az   Alkotmánybíróság  a   határozatban  kifejtett  elvi
      álláspontra tekintettel  rendelte el  határozatának a Magyar
      Közlönyben való közzétételét.
                             Dr. Sólyom László
                         az Alkotmánybíróság elnöke

              Dr. Ádám Antal                Dr. Herczegh Géza
               alkotmánybíró                    alkotmánybíró

                              Dr. Kilényi Géza
                               alkotmánybíró

                              Dr. Lábady Tamás
                            előadó alkotmánybíró

                             Dr. Schmidt Péter
                            előadó alkotmánybíró

                              Dr. Szabó András
                               alkotmánybíró

           Dr. Tersztyánszky Ödön             Dr. Zlinszky János
             alkotmánybíró                       alkotmánybíró

        .
        English:
        .
        Petition filed:
        .
        .
        Number of the Decision:
        .
        60/1992. (XI. 17.)
        Date of the decision:
        .
        11/10/1992
        .
        .