A döntés szövege:
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének
utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta
a következő
határozatot :
Az Alkotmánybíróság az ügyvédségről szóló 1991. évi XXIII.
törvénnyel módosított 1983. évi 4. törvényerejű rendelet 2.
§ (1) és (2) bekezdése, 3. §-a, 5. § (1) bekezdés b/ pontja,
(2) bekezdésének 2. mondata, valamint a 9/1991. (VII. 18.)
IM sz. rendelettel módosított 6/1983. (VII. 28.) IM sz.
rendelet 6. §-a és 40. § (1) bekezdése
alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére
irányuló indítványokat elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben
közzéteszi.
Indokolás
I.
1 / Több indítványozó kérte az ügyvédségről szóló 1991. évi
XXIII. törvénnyel módosított 1983. évi 4. tvr. ( a
továbbiakban : Ütvr. ) 2. § (1) bekezdés első mondata,
továbbá (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását
és megsemmisítését. Álláspontjuk szerint ugyanis az ügyvédi
tevékenység kötelező kamarai tagsághoz kötése sérti az
Alkotmány 63. § (1) bekezdésében foglalt egyesülési
szabadság jogát.
2 / Egyes indítványozók kérték az Ütvr. 3. §-a, 5. § (1)
bekezdés b/ pontja, (2) bekezdés 2. mondata
alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését,
mivel ezek az ügyvédi hivatás gyakorlásával kapcsolatos
olyan megszorító szabályokat tartalmaznak, amelyek sértik az
Alkotmány 70/A. §-ában biztosított jogegyenlőség elvét,
továbbá az Alkotmány 70/B. §-ában meghatározott munkához
való jogot, valamint a foglalkozás szabad megválasztásának
jogát. Az egyik indítványozó megsemmisítési kérelmét
kiterjesztette az Ütvr. végrehajtására kiadott és a 9/1991.
(VII. 18.) IM rendelettel módosított 6/1983. (VII. 28.) IM
rendelet ( a továbbiakban : Vhr. ) 6. §-ára és a 40. § (1)
bekezdésére is. Ezek a rendelkezések a kamarai tagság
felfüggesztésének és megszüntetésének szabályait
tartalmazzák munkaviszony létesítésének esetében, illetve az
ügyvédjelöltek ügyvédjelölti munkaviszonyáról rendelkeznek.
II.
Az indítványok nem megalapozottak.
1 / Téves az az álláspont, amely szerint az ügyvédek
kötelező kamarai tagsága sérti az Alkotmányban biztosított
egyesülési szabadságot.
Az egyesülési jogról és szabadságról az Alkotmány 63. § (1)
bekezdése úgy rendelkezik, hogy "A Magyar Köztársaságban az
egyesülési jog alapján mindenkinek joga van a törvény által
nem tiltott célra szervezeteket létrehozni, illetőleg
azokhoz csatlakozni. " Az egyesülési jogról alkotott 1989.
évi II. törvény 1. §-a úgy szól, hogy az egyesülési jog
mindenkit megillető alapvető szabadságjog, amelynek alapján
bárkinek joga van arra, hogy másokkal szervezeteket,
illetőleg közösségeket hozzon létre vagy azok
tevékenységében részt vegyen. E jog gyakorlása alapján
magánszemélyek "tevékenységük célja és alapítóik szándéka
szerint társadalmi szervezeteket hozhatnak létre és
működtethetnek" ( 2. § (1) bekezdés ) .
Az egyesülési szabadság joga mindenkit megillető
szabadságjog. Ez a jog elsősorban a cél megválasztásának
szabadságát jelenti, jelenti továbbá a célra rendelt
szervezet alapításának szabadságát, az ehhez való
csatlakozás önkéntességét, valamint az önkéntes kilépés
lehetőségét.
A kötelező ügyvédi kamarai tagság azonban nem sérti az
egyesülési szabadságot. Az ügyvédi kamara ugyanis nem az
egyesülési szabadság alapján létrehozott szervezet : az
ügyvédi kamarát nem magánszemélyek alapították, céljait és
tevékenysége feladatait sem magánszemélyek határozták meg.
Az ügyvédi kamarát törvény létesítette, feladatait és
működési rendjét, tevékenységét törvény szabályozza. Az
ügyvédi kamara tehát nem az egyesülési szabadság jogán
alapított személyegyesülés, egyesület, személyközösség,
személyi társulás vagy társadalmi szervezet, hanem
köztestület, amelynek létrehozását törvény rendelte el. A
köztestület fogalmát a Polgári Törvénykönyv egyes
rendelkezéseinek módosításáról szóló 1993. évi XCII. törvény
határozta meg. A módosított Ptk. 65. §-a szerint :
" (1) A köztestület önkormányzattal és nyilvántartott
tagsággal rendelkező szervezet, amelynek létrehozását
törvény rendeli el. A köztestület a tagságához, illetőleg a
tagsága által végzett tevékenységhez kapcsolódó közfeladatot
lát el. A köztestület jogi személy.
(2) Köztestület különösen a Magyar Tudományos Akadémia, a
gazdasági, illetve a szakmai kamara.
(3) Törvény meghatározhat olyan közfeladatot, amelyet a
köztestület köteles ellátni. A köztestület a közfeladat
ellátásához szükséges - törvényben meghatározott -
jogosítványokkal rendelkezik, és ezeket önigazgatása útján
érvényesíti.
(4) Törvény előírhatja, hogy valamely közfeladatot
kizárólag köztestület láthat el, illetve, hogy meghatározott
tevékenység csak köztestület tagjaként folytatható.
(5) A köztestület által ellátott közfeladatokkal
kapcsolatos adatok közérdekűek.
(6) A köztestületre - ha törvény eltérően nem rendelkezik -
az egyesületre vonatkozó szabályokat kell megfelelően
alkalmazni. "
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a törvény közjogi
közfeladat ellátására, közérdekű tevékenység folytatására
alkotmányosan indokolt módon hozhat létre köztestületet,
szakmai kamarát és írhatja elő a kötelező köztestületi
tagságot. A köztestületként létrehozott szervezet nem az
egyesülési szabadság alapján alapított szervezet, a kötelező
szakmai kamarai tagság pedig nem sérti az egyesülési
szabadságból folyó önkéntes csatlakozás jogát.
Az Alkotmánybíróság álláspontja ebben a tekintetben
egybeesik az Európai Emberi Jogi Bíróság véleményével.
Eszerint ugyanis az Emberi Jogok Európai Egyezménye 11.
cikkében biztosított egyesülési szabadságnak a megsértése
nem állapítható meg akkor, ha szakmai kamarai kötelező
tagságot írnak elő. "Az orvoskamara közjogi intézmény,
amelyet a törvényhozó létesített és az államszervezetbe
kapcsolt be; az orvosi hivatásgyakorlás tekintetében a
kamara a közellenőrzést gyakorolja és jelentős jogosítványai
vannak. Ezekre tekintettel a kamarát nem lehet egyesületnek
tekinteni. . . . A kamara és ennek szükségszerű velejárója
(a kötelező kamarai tagság), valamint a kamara szerveinek
való alárendelés sem tárgyukban, sem következményeikben nem
érintik az egyesülési szabadságot. " ( Van Leuven és de
Meíere ügyében 1981. június 23-án hozott határozat. )
Amikor az Alkotmánybíróság az egyesülési szabadság joga
lényeges elemének a szabadon megválasztott célt és az ehhez
rendelt szervezethez csatlakozás önkéntességét tekintette,
ezzel egyúttal arra a lényegi kapcsolatra is utalt, amely az
egyesülés szabadsága és a gondolatszabadság, a vélemény és
véleménynyilvánítás szabadsága között létezik. A szabadon
létesített egyesület és ennek önkéntessége,
kényszermentessége ugyanis garantálja egyúttal a
meggyőződés, szólás, lelkiismeret és véleménynyilvánítási
szabadságot is. Az Európai Emberi Jogi Bíróság erre a
bensőséges kapcsolatra való tekintettel minősítette az
egyesülési szabadságot sértő megállapodásnak azt, amikor
meghatározott szakszervezethez ( mint érdekvédelmi
szervezethez ) való tartozást kötötték ki az alkalmazás
feltételének. Eszerint a konvenció nem ismeri ugyan az
úgynevezett negatív egyesülési szabadságot, de a closed shop
( csak megjelölt szakszervezethez tartozást alapul vevő
munkáltatói megállapodás ) "fenyegetés a szabadságra, olyan
egzisztenciális kényszer, ami ellentmond az egyesülés
önkéntességének. Ez a kényszer nem csak az egyesülés
szabadságát zárja ki, hanem az Emberi Jogok Európai
Egyezménye 9. és 10. cikkében foglalt jogokat is érint. "
Ezek a jogok pedig a meggyőződés, szólás és
véleménynyilvánítás szabadságjogai. ( Joung, James és
Webster ügyében 1981. augusztus 13-án hozott határozat. )
2 / Téves az indítványozók álláspontja abban is, hogy a
kötelező kamarai tagság sérti a foglalkozás szabad
megválasztásának jogát és a munkához való jogot.
Az Alkotmány 70/B. § (1) bekezdése szerint : "A Magyar
Köztársaságban mindenkinek joga van a munkához, a munka és a
foglalkozás szabad megválasztásához. " Az ügyvédi hivatás
gyakorlásának feltételeiről az Ütvr. 2. § (1) és (2)
bekezdése úgy rendelkezik, hogy :
" (1) Ügyvédi tevékenységet az folytathat, aki az ügyvédi
kamara tagja. Az ügyvéd egyéni ügyvédként, illetőleg ügyvédi
iroda tagjaként működhet.
(2) Az ügyvédi kamarai felvételre jogosult, aki
a) egyetemi jogi végzettségű,
b) a külön jogszabályban meghatározott szakvizsgát letette,
c) magyar állampolgár,
d ) Magyarországon állandó lakóhellyel rendelkezik,
e) büntetlen előéletű,
f) ügyvédi felelősségbiztosítással rendelkezik, vagy az
Ügyvédi Biztosító és Önsegélyező Egylet tagja. "
Nem kétséges, hogy a foglalkozás és a munka szabad
megválasztásának jogával alkotmányossági szempontból szoros
kapcsolatban áll az Ütvr. rendelkezése a kötelező kamarai
tagságról és a kamarai felvétel feltételeiről. Ennek az
összefüggésnek alkotmányossági megítélésénél, különösen
pedig annak mérlegelésénél, hogy a jogkorlátozás alkotmányos
indokon nyugszik-e és az alkotmányosan indokolt céllal
arányban állóe, az ügyvédi hivatás és hivatásgyakorlás
sajátosságaiból kell kiindulni. Az Ütvr. 1. § (1) bekezdése
szinte kimerítő leírását adja az ügyvédi foglalkozásnak.
Eszerint :
"Az ügyvéd feladata, hogy ügyfelét megbízás vagy hatósági
kirendelés alapján a jogai érvényesítéséhez és
kötelezettségei teljesítéséhez hozzásegítse. Az ügyvéd a
bíróságok, továbbá más hatóságok előtt képviseli ügyfelét,
eljár ügyfele védelmében; jogi tanácsokat és tájékoztatást
ad, közreműködik abban, hogy az ellenérdekű felek
jogvitáikat megegyezés útján intézzék el, beadványokat,
szerződéseket és egyéb okiratokat készít. "
E meghatározásból is kitűnik, hogy az ügyvédi foglalkozás
elsősorban az igazságszolgáltatáshoz és a jogalkalmazáshoz
kapcsolódó tevékenység. Az igazságszolgáltatásban védőként,
vagy jogi képviselőként való közreműködése alkotmányos
követelmény és az eljárási törvények kötelező előírása. Az
ügyvéd ( a jogi képviselő ) eljárásjogi státusát és
helyzetét törvény szabályozza, eljárásbeli jogait és
kötelességeit ugyancsak törvény írja elő. Az ügyvéd
tevékenységét és felatadait tehát nem lehet önmagában
megítélni és önmagában szabályozni, hanem csak annak az
eljárásjogi rendszernek függvényében, amelyben tevékenysége,
feladata magának a rendszernek része és amely rendszerből, a
rendszer munkamegosztásából következik a foglalkozás
sajátképpenisége. A foglalkozás sajátossága tehát az
igazságszolgáltatás és jogalkalmazás rendszeréből folyik
azon túl, hogy az igazságszolgáltatáshoz és jogalkalmazáshoz
kapcsolódik. Az ügyvédi foglalkozásgyakorlás szabályai
közjogi tartalmú, illetve vonatkozású normák. Az ügyvédi
foglalkozás megválasztásánál nem lehet más feladatot és
tevékenységet választani, mint amit az eljárásjogok
intézményesen meghatároznak. Az Alkotmánybíróság rámutat
arra, hogy míg számos más foglalkozás feladat- és
tevékenységköre a társadalmi munkamegosztás révén jogi
szabályozás nélkül is adott és a jogi szabályozás legfeljebb
a tevékenység kereteit és feltételrendszerét fogja át, addig
az ügyvédi foglalkozás gyakorlásának tevékenységformái
normatívan előírtak és formalizáltak.
Az ügyvédi foglalkozás nem csak a jogalkalmazás és
igazságszolgáltatás közhatalmi szférájához kapcsolódik. Az
ügyvéd a magánszférában az életviszonyok jogszerű
rendezésénél jogi szakértelemmel működik közre, a jogi
szakismeret hiánya esetén pedig szaktudással felvértezve
tanáccsal szolgál.
Az ügyvédi hivatás megkülönböztető jegye, hogy szellemi
szabadfoglalkozásként olyan magántevékenység, amely a
közhatalmi szervek működési körében garanciális okokból
hangsúlyozottan magántevékenységként különül el a
közhatalomtól. Garanciális okok és az alkotmányos
jogbiztonság szükségessé teszik és indokolják, hogy a
magántevékenységként folytatott jogvédő, jogképviselő
feladatok ellátása a szervezett közhatalommal szemben a
magántevékenységnek intézményes tekintélyt, intézményes
jogvédelmet, intézményes ellensúlyt biztosítson. Az ügyvédi
kamara köztestületként a jogkereső közönség számára
intézményesen garantálja tagjainak szakmai hozzáértését, a
jogvédelem és jogi képviselet lege artis ellátását,
intézményesen garantálja továbbá a magántevékenységként
végzett feladatok teljesítésében való függetlenséget. Az
ügyvédi függetlenségnek tehát az ügyvédi kamara mint
köztestületi szerv ad garanciát és nyomatékot.
Az ügyvédi tevékenység közjogban ( az eljárási jogokban )
nevesített feladatainak szakszerű ellátását az ügyvédi
kamara tagjai tekintetében közhitelesen garantálja a
jogkereső közönségnek, egyúttal intézményesen garantálja a
magántevékenység független folytatását. Ezek érdekében
ellenőrzi fegyelmi jogkörében a hivatásgyakorlás
szabályainak betartását. Az Ütvr. 1. § (3) , (4) és (5)
bekezdései ezekről intézkednek és előírják, hogy az ügyvéd
köteles a törvényekben és más jogszabályokban meghatározott
jogait és kötelességeit a legjobb tudása szerint
érvényesíteni, illetve teljesíteni; nem működhet közre
abban, hogy a jogszabályok rendelkezéseit kijátsszák, vagy a
joggal bármi módon visszaéljenek; köteles az ügyvédi titkot
megőrízni; köteles mindenkor az ügyvédi hivatáshoz méltó
magatartást tanusítani.
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az ügyvédi
foglalkozás gyakorlásának szabályai, a foglalkozás
gyakorlásának körében az ügyvédre háruló kötelességek és
feladatok törvényben szabályozott normatív előírások. Ezek
olyan szabályok tehát, amelyek az ügyvédi foglalkozás
kereteit határozzák meg és tartalmát érintik. Az ügyvédi
foglalkozás megválasztása ezeknek a szabályoknak az
elfogadását jelenti. Ha tehát valaki az ügyvédi pályát
választja, aláveti magát ezeknek az előírásoknak. Ezek a
szabályok függetlenek az ügyvédi kamara lététől. A
kötelezően előírt, törvényben szabályozott foglalkozási
szabályok akkor is léteznének, ha nem volna ügyvédi kamara.
A foglalkozási szabályok nem az ügyvédi kamara létezéséből
folynak tehát, hanem éppen fordítva : ezen szabályok
közjogias jellegéből következik, hogy gyakorlásuk csak
köztestületi tagként, azaz közjogi intézmény tagjaként
lehetséges.
A kötelező ügyvédi kamarai tagság a hivatásgyakorlás
előfeltétele. Kérdés, hogy a köztestületi tagság megkívánása
befolyásolja-e a foglalkozás szabad megválasztását ? A
szabad választás nem a foglalkozásgyakorlás szabályaitól
függ - mint az indítványozók tévesen állítják -, hanem a
kamarába való bejutás, kamarai felvétel feltételeitől. Az
indítványok az Ütvr. 2. § (2) bekezdésében foglalt
feltételeket azonban nem támadják. Az Alkotmánybíróság
véleménye szerint ezek a feltételek az ügyvéddé válás, a
foglalkozás választás olyan szubjektív feltételei, amelyek a
választási szabadságot korlátozhatják ugyan, de elvileg
mindenki által teljesíthető feltételek és elvileg mindenki
előtt nyitva állnak. A felvétel feltételei nem állítanak
tárgyi korlátot az ügyvéddé válás, a kamarába való bekerülés
elé ( nem limitálják például az ügyvédek létszámát ) .
3/ Téves az indítványozók álláspontja abban is, hogy a
kötelező kamarai tagság ütközik az Alkotmány 70/A §-ában
foglalt jogegyenlőségi elvvel, továbbá abban is, hogy a
kamarai felvételi szabályok ütköznének a diszkrimináció
tilalmának alkotmányos elvével. Az Alkotmánybíróság többek
között 108/B/1992/2. sz. AB határozatában ( ABK 1994.
január, 31. oldal ) úgy foglalt állást, hogy a törvény
joggal és alappal különböztet különböző foglalkozások és
hivatások között, amikor feladatokat szab és választ szét.
Ez nem személyek közti alkotmányellenes megkülönböztetés. A
jogászság szakmai végzettség szempontjából alapjában véve
egységes csoport, azonban a végzettség számos eltérő
jogállású, feladat- és hatáskörű jogi hivatás gyakorlását
teszi lehetővé. Nincs tehát alkotmányos akadálya annak, hogy
a végzettség tekintetében egységes jogászság egyik szakmai
csoportja, amelyik a jogi képviseletre szakosodva látja el
feladatát, a funkció ellátására való alkalmasságáról külön
szakvizsgát tegyen. Az ügyvédi kamarába való felvétel
szakmai és egyéb feltételei nem sértik a jogegyenlőség
elvét, nem diszkriminálnak személyek között az alapvető
jogok korlátozása alapján. Szakmai követelmények előírása
valamely szakmai köztestületbe való felvételnél nem jelent
diszkriminációt, mert nem személyek közti alkotmányellenes
megkülönböztetés. A feltételeknek való megfelelés esetén az
ügyvédi hivatás alanyi jogon gyakorolható, tehát a kötelező
kamarai tagság ebben az esetben sem ütközik alkotmányos
előírásokba.
4/ Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Ütvr. 3. §-
ában, az 5. § (1) bekezdés b/ pontjában, továbbá a (2)
bekezdés 2. mondatában foglalt megszorító rendelkezések az
ügyvédi hivatás gyakorlásával összefüggő
összeférhetetlenségi szabályok. E szabályok szerint az
ügyvéd tudományos, művészeti, irodalmi, oktatási és sport
tevékenység kivételével nem állhat munkaviszonyban és ezek,
valamint munkaviszonynak nem minősülő közéleti tevékenység
kivételével nem folytathat kereső foglalkozást. Ha az ügyvéd
munkaviszonyt létesít, vagy más kereső foglalkozást folytat,
kamarai tagságát szüneteltetnie kell. Mint látható, ezek
kifejezetten az ügyvédi hivatás gyakorlásával összefüggő
összeférhetetlenségi szabályok, hiszen a munkaviszony
létesítésének és más kereső foglalkozás űzésének tilalmai
csak az ügyvédi gyakorlat folytatásával egyidejűleg és azzal
párhuzamosan érvényesülnek. Más kereső foglalkozás
folytatása az ügyvédi foglalkozás gyakorlásának
hivatásszerűségével összeegyeztethetetlen, munkaviszony
létesítése pedig ezen túl az ügyvédség függetlenségének mond
ellent a munkaviszonyban foglalt függőség folytán.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a munkaviszony
létesítését tiltó összeférhetetlenségi szabály nem jelenti a
munkához való jog alkotmányellenes és aránytalan
korlátozását. Munkaviszony létesítése a munkához való jog
érvényesülésének csak egyik esete, amely viszont a benne
foglalt függőség miatt összeférhetetlen az ügyvédi
hivatásban megkívánt függetlenséggel. A függőséget
eredményező munkaviszony létesítésének tilalmát alkotmányos
indok teszi szükségessé. A tilalommal velejáró anyagi
veszteség, anyagi hátrány kompenzálható a kereső munka más
formáival, így adott esetben a tartós ügyvédi megbízási
szerződéssel.
Az Alkotmánybíróság a fentiek alapján jogszabály
alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére
irányuló indítványokat elutasítja.
Dr. Sólyom László
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal Dr. Kilényi Géza
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás Dr. Schmidt Péter
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Szabó András
előadó alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre Dr. Zlinszky János
alkotmánybíró alkotmánybíró
. |