A döntés szövege:
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet
alkotmányellenességének utólagos vizsgálata iránt benyújtott
indítványok tárgyában meghozta a következő
határozatot :
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja: önmagában véve az, hogy
a társadalmi viszonyok meghatározott körét országos érvényű
jogszabály a szabályozási körébe vonta, nem akadálya az
önkormányzati rendeletalkotásnak. Ha ugyanis helyi közügyről
van szó, az önkormányzati testület közvetlenül az Alkotmány
44/A. §(2) bekezdésében biztosított jogkörében — külön
törvényi felhatalmazás hiányában is — jogosult az országos
szintű szabályozással nem ellentétes, ahhoz képest kiegészítő
jellegű helyi jogalkotásra.
2. Az Alkotmánybíróság Budapest Főváros IV. kerület Újpest
Önkormányzat Képviselő-testületének a játéktermek
létesítésének és működésének egyes feltételeiről szóló
23/1995. (X. 06.) számú rendelete alkotmányellenességének
megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat
elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben
közzéteszi.
Indokolás
1. Újpest önkormányzati képviselő-testületének a rendelkező
részben idézett rendelete (a továbbiakban: Ör.) két normatív
szabályt tartalmaz:
"2. §(1) Játékterem nem létesíthető az 1. számú mellékletben
meghatározott útvonalak (közterületek) mentén.
(2) Ifjúsági, gyermek, oktatási vagy nevelési intézmény,
ifjúsági klub, továbbá egyházi, illetőleg egészségügyi
intézmény 200 méteres körzetében II. kategóriába tartozó
játékterem nem működhet."
2. Négy indítványozó álláspontja szerint az Ör. sérti az
Alkotmány 9. §(2) bekezdésében meghatározott vállalkozási
jogot, továbbá az Alkotmány 44/A. §(2) bekezdésének azt a
követelményét, hogy a helyi képviselő-testület rendelete nem
lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal. Egyik
indítványozó a rendeletet diszkriminatívnak is tartja, s
kifogásolja, hogy tartalma nem közismert; másik indítványozó
a játékterem működéséhez előírt jegyzői hozzájárulás
megtagadásának indokoltságát vitatja. Érveik öt pontba
foglalhatók össze:
2.1. A játékterem működtetése jogszerű gazdasági tevékenység,
ezért az Ör., amely jelentős városrészekből, főközlekedési
útvonalak s különféle intézmények körzetéből kitiltja a
pénznyerő automatákat, súlyosan sérti a vállalkozás
szabadságát.
2.2. A szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV.
törvény (a továbbiakban: Szsztv.) 26. §(12) bekezdése, mint
magasabb szintű jogszabály — az Ör.-ben alkalmazott
szabályozással szemben — nem általánosságban és széles
körben, hanem csak meghatározott intézmények körzetében és
csupán az I. kategóriájú játéktermek esetében tiltja a
játéktermek működését.
2.3. Egyik indítványozó az Ör.-nek az Alkotmány 70/A. §-át
sértő diszkriminációját abban jelöli meg, hogy az Ör.
hatálybalépése előtt "ugyanezen területen, illetőleg
hatókörzetben működő szerencsejáték tevékenység továbbra is
háborítatlanul működhet", míg a hatálybalépést követően már
nincs mód ugyanott játékterem létesítésére, illetőleg
pénznyerő automata felállítására. Azt is hátrányos
megkülönböztetésnek tartja, hogy "az önkormányzat területének
a rendelettel nem érintett utcáiban működő vendéglátóipari
vállalkozásokban is működő szerencsejáték tevékenységet indok
nélkül előnyben részesíti (az Ör.) az adott területen működni
kívánó, ugyanolyan elbírálást igénylő tevékenységgel
szemben."
2.4. Ugyanez az indítványozó arra hivatkozik, hogy az Ör.
"szemben a törvényekkel és egyéb, a Magyar Közlönyben
kötelezően közzétett, hozzáférhető, megismerhető
jogszabályokkal, nem publikus, így tartalma nem közismert, a
törvényben bízó és Szerencsejáték Felügyeleti engedéllyel
rendelkező Társaságot, amilyen a mienk is, csődbe tud
juttatni".
2.5. Egy másik indítványozó az Szsztv. fogyatékosságának
tartja, hogy a játékterem működtetéséhez szükséges előzetes
jegyzői "hozzájárulás feltételeit, illetve a hozzájárulás
lehetséges okait... nem részletezi."
3. Az indítványok nem megalapozottak.
3.1. Az Alkotmány deklarálja: "A Magyar Köztársaság elismeri
és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny
szabadságát." Ez az elismerés és támogatás azt jelenti, hogy
az Alkotmány XII. fejezetében részletezett alapvető jogokat a
versenyszabadság megvalósulása érdekében az állami és
önkormányzati szerveknek kötelességük érvényesíteni és
védelmezni. A "gazdasági verseny szabadsága" ugyanis
önmagában "nem alapjog, hanem a piacgazdaság olyan feltétele,
amelynek meglétét és működését biztosítani az Alkotmány 9.
§(2) bekezdése értelmében az államnak is feladata … s
amelynek — a piacgazdasághoz hasonlóan — külön
alkotmányossági mércéje nincs." — érvel az Alkotmánybíróság
21/1994. (IV. 16.) AB számú határozata. (ABH 1994. 120.) Az
Alkotmány 8. §(2) bekezdése viszont csak az alapvető jogok
lényeges tartalmának korlátozását tiltja. A gazdasági verseny
jogszabályok által való korlátok közé szorítása ezért nem
alkotmányellenes.
3.2. Az Alkotmány 42. §-a kimondja: "A község, a város, a
főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak
közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga. A helyi
önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi
közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak
a lakosság érdekében való gyakorlása". A helyi önkormányzás
körébe tartozó egyik részjogosítványként rendelkezik az
alaptörvény 44/A. §-ának (2) bekezdése a jogalkotási jogról.
A hivatkozott rendelkezés értelmében "a helyi képviselő-
testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem
lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal".
Rendelkezik a helyi jogalkotásról a helyi önkormányzatokról
szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) is. Ennek
16. §(1) bekezdése szerint "a képviselő-testület a törvény
által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok
rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak
végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot."
Az Ötv. hivatkozott rendelkezését az Alkotmánybíróság
következetesen az Alkotmány két, ugyancsak idézett
rendelkezésével egybevetve értelmezte és alkalmazta. A
testület ugyanis úgy ítéli meg, hogy az Ötv. 16. §-ának (1)
bekezdését nem lehet a jogforrási hierarchiából kiszakítva
vizsgálni, s ez okból nem lehet e rendelkezésnek olyan
értelmet tulajdonítani, amely a helyi jogalkotás körében
csorbítaná a képviselő-testületnek közvetlenül az Alkotmányon
alapuló alanyi jogát.
Vitathatatlan, hogy az Szsztv. az Ör.-höz képest magasabb
szintű jogszabály. Az sem kétséges, hogy a játéktermek
létesítése és működése a választópolgárok közösségét
mindenképpen érinti, a működés helyi szabályozása feltétlenül
helyi társadalmi viszony rendezését is jelenti. A két
alkotmányos rendelkezés ellentmondásosnak tűnő viszonyát az
Alkotmánybíróság egy korábbi határozatában már feloldotta. A
63/1991. (XI. 30.) AB határozatában — a belkereskedelmi
törvény és végrehajtási rendelete vizsgálata kapcsán —
rámutatott arra, hogy e magasabb szintű jogszabályok által
"megszabott korlátozások helyi alkalmazása során nem
alkotmányellenes az, ha a városnak név szerint megjelölt
utcák által meghatározott körzetében, vagy kiemelt objektumok
(kegyhelyek, iskolák, kultúrcentrumok, stb.) környezetében az
önkormányzat nem ad engedélyt" … meghatározott vállalkozói
tevékenységre. (ABH 1991. 471-472.) Az Ör. sem Újpest egész
területén rendeli megszorítólag alkalmazni az Szsztv. 26. §
(12) bekezdésében foglalt előírásokat, hanem csak a képviselő-
testület által szükségesnek ítélt közterületek mentén. Ezért
az Alkotmánybíróság megítélése szerint a képviselő-testület
elfogadhatóan — ahogy a polgármester kifejezte: "Újpest
közbiztonsága és közerkölcse érdekében" — élt az Alkotmány
42. §-ával biztosított önkormányzati jogosultságával, s nem
sértette az Alkotmány 44/A. §(2) bekezdésének a tilalmát.
Az Alkotmánybíróság 1991. óta következetes gyakorlata szerint
ugyanis ha valamely magatartást az országos szintű
jogszabályok kifejezetten megengednek, akkor azt a képviselő-
testület nem tilthatja meg az egész illetékességi területére
kiterjedő érvénnyel. Annak azonban nincs akadálya, hogy az
önkormányzati rendelet a város vagy község egyes övezeteire
(földrajzilag pontosan meghatározott részeire, egyes utcáira,
meghatározott objektumok körzetére) vonatkozó tilalmat vagy
korlátozást állapítson meg. Ugyanúgy az sem alkotmányellenes,
ha az önkormányzati rendelet a helyi lakosság érdekében,
ugyancsak egyes övezetekre kiterjedő érvénnyel, szigorúbb
korlátozást vagy tilalmat állapít meg, mint azt az országos
jogszabály általános érvénnyel tette. (2219/H/1991. AB
határozat; ABH 1992. 716-718; 958/H/1993. AB határozat; ABH
1994. 781-784.)
3.3. Amíg az önkormányzat nem hozta meg saját rendeletét, az
általános országos előírások érvényesültek a kerület
illetékességi területén is. A kihirdetését megelőző időre az
Ör. nem rendelhetett el játékterem-felállítási korlátozást.
Nem sérthette meg ugyanis a jogalkotásról szóló 1987. évi XI.
törvény (a továbbiakban: Jat.) 12. §(2) bekezdésének a
kötelezettség-előírás visszamenőleges hatállyal tiltó
rendelkezését. Ha ennek következtében a korábban jogszerűen
engedélyt szerző játékterem-üzemeltető nem vált jogfosztottá,
ez nem tekinthető az Alkotmány 70/A. §-át sértő
diszkriminációnak.
Az Szsztv. 26. §(7) bekezdése szerint "II. kategóriába
tartozó játékteremnek minősíthető a külön jogszabályban
meghatározott vendéglátóipari üzlet." A játékterem és a külön
jogszabály alapján működő vendéglátóipari üzlet más
alkotmányossági elbírálási kategóriába tartozik.
"Alkotmányellenes megkülönböztetés csak összehasonlítható
jogosultak vagy kötelezettek között vethető fel." —
állapította meg az Alkotmánybíróság 4/1993. (II.12.) számú
határozata (ABH 1993. 65.) Eltérő jogszabályi rendelkezés
irányadó mindkét vállalkozás létesítésére és működésére, —
releváns jogi összehasonlítási alap nincs közöttük — ezért az
Alkotmány 70/A. §-ára alapozott diszkriminációt vélelmező
felfogás sem tekinthető megalapozottnak.
3.4. Az Ötv. 16. §(2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy az
önkormányzati rendeletet "…a helyben szokásos — a szervezeti
és működési szabályzatban meghatározott — módon ki kell
hirdetni." Újpest önkormányzati képviselő-testületének a
Szervezeti és Működési Szabályzatát tartalmazó 33/1995. (XII.
27.) számú rendelete 34. §-a szerint "a rendeleteket a
Polgármesteri Hivatal Ügyfélszolgálati Irodáján kell
kihirdetni, valamint az önkormányzati rendeletek szövegét a
helyi sajtóban meg kell jelentetni." E követelményeket az Ör.
kibocsátásával a kerületi önkormányzat teljesítette, az
indítványozói következtetés tehát téves jogértelmezésen
alapszik.
3.5. Az Szsztv. 26. §(4) bekezdése — az indítványozó
állításának megfelelően — valóban csak azt tartalmazza, hogy
"játékterem működéséhez … a kerületi önkormányzat jegyzőjének
előzetes hozzájárulása szükséges." Figyelmen kívül hagyja
azonban az indítványozó azt, hogy a törvény 38. §(2)
bekezdésével adott felhatalmazás alapján a pénzügyminiszter —
az egyes szerencsejátékok engedélyezésével, lebonyolításával
és ellenőrzésével kapcsolatos feladatok végrehajtásáról szóló
25/1991. (X. 16.) PM rendelet 11. §(1) bekezdés a) 1.
pontjában — megszabta az előzetes hozzájárulás jogi
feltételeit.
E szerint a kérelemhez csatolni kell — több okirat mellett —
"a fővárosban a kerületi önkormányzat jegyzőjének
szakhatósági nyilatkozatát arról, hogy az önkormányzat
területén létesítendő játékterem az építésügyi és a
szerencsejáték szervezésére vonatkozó jogszabályokban
foglaltaknak megfelel, a játékterem működéséhez hozzájárul".
Ebből a rendelkezésből egyértelműen kitűnik, hogy a jegyző
csak meghatározott szűk szakhatósági jogkörében eljárva
hozhatja meg döntését, a két nevesített jogszabályi
követelmény keretein nem léphet túl. Esetleges téves döntése
pedig — az általános szabályoknak megfelelően — az érdemi
határozat ellen irányuló jogorvoslattal megtámadható.
Ugyanilyen tartalmú döntést hozott az Alkotmánybíróság a
255/B/1997. AB határozatában. (ABH 1997. 734.) Az Szsztv. és
a PM rendelet összevetéséből következik, hogy a jogalkotó a
játékterem működéséhez szükséges előzetes jegyzői
hozzájárulás szabályozásával sem kifejezett, sem mulasztásban
megnyilvánuló alkotmánysértést nem követett el, s e
jogszabályi rendelkezések nem is kapcsolódnak az Ör.-ben
kiadott szabályozáshoz.
4. Az Alkotmánybíróság az Ör. alkotmányellenességét — a 3.1 -
3.5 indokolási pontokban részletezett érvei alapján — nem
állapította meg, ezért a megsemmisítésére előterjesztett
indítványokat elutasította.
Dr. Sólyom László
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal Dr. Bagi István
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád Dr. Holló András
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza Dr. Kiss László
előadó alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás Dr. Németh János
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön
alkotmánybíró
. |