Hungarian
Ügyszám:
.
711/B/1997
Előadó alkotmánybíró: Kilényi Géza Dr.
.
Az indítvány lényege:
.
A döntés száma: 17/1998. (V. 13.) AB határozat
.
ABH oldalszáma: 1998/155
.
A döntés kelte: Budapest, 05/11/1998
.
.
A döntés szövege:
.
A döntés szövege:
                    A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
                                 
    Az    Alkotmánybíróság        önkormányzati          rendelet
    alkotmányellenességének  utólagos vizsgálata iránt benyújtott
    indítványok tárgyában meghozta a következő
                                 
                            határozatot :

    1.  Az Alkotmánybíróság megállapítja: önmagában véve az, hogy
    a  társadalmi viszonyok meghatározott körét országos  érvényű
    jogszabály  a  szabályozási körébe  vonta,  nem  akadálya  az
    önkormányzati rendeletalkotásnak. Ha ugyanis helyi  közügyről
    van  szó,  az önkormányzati testület közvetlenül az Alkotmány
    44/A.   §(2)  bekezdésében  biztosított  jogkörében  —  külön
    törvényi  felhatalmazás hiányában is — jogosult  az  országos
    szintű szabályozással nem ellentétes, ahhoz képest kiegészítő
    jellegű helyi jogalkotásra.

    2.  Az  Alkotmánybíróság Budapest Főváros IV. kerület  Újpest
    Önkormányzat     Képviselő-testületének     a     játéktermek
    létesítésének   és  működésének  egyes  feltételeiről   szóló
    23/1995.  (X.  06.)  számú  rendelete alkotmányellenességének
    megállapítására  és  megsemmisítésére irányuló  indítványokat
    elutasítja.

    Az  Alkotmánybíróság  ezt a határozatát a  Magyar  Közlönyben
    közzéteszi.
                                Indokolás

      1.  Újpest  önkormányzati képviselő-testületének a rendelkező
      részben  idézett rendelete (a továbbiakban: Ör.) két normatív
      szabályt tartalmaz:
      "2.  §(1) Játékterem nem létesíthető az 1. számú mellékletben
      meghatározott útvonalak (közterületek) mentén.
      (2)  Ifjúsági,  gyermek,  oktatási vagy  nevelési  intézmény,
      ifjúsági   klub,  továbbá  egyházi,  illetőleg   egészségügyi
      intézmény  200  méteres  körzetében II.  kategóriába  tartozó
      játékterem nem működhet."

      2.  Négy  indítványozó álláspontja szerint az  Ör.  sérti  az
      Alkotmány  9.  §(2)  bekezdésében meghatározott  vállalkozási
      jogot,  továbbá  az Alkotmány 44/A. §(2) bekezdésének  azt  a
      követelményét, hogy a helyi képviselő-testület rendelete  nem
      lehet   ellentétes   magasabb  szintű  jogszabállyal.   Egyik
      indítványozó  a  rendeletet diszkriminatívnak  is  tartja,  s
      kifogásolja,  hogy tartalma nem közismert; másik indítványozó
      a   játékterem   működéséhez  előírt   jegyzői   hozzájárulás
      megtagadásának  indokoltságát  vitatja.  Érveik   öt   pontba
      foglalhatók össze:

      2.1. A játékterem működtetése jogszerű gazdasági tevékenység,
      ezért  az  Ör.,  amely jelentős városrészekből, főközlekedési
      útvonalak  s  különféle  intézmények  körzetéből  kitiltja  a
      pénznyerő   automatákat,   súlyosan   sérti   a   vállalkozás
      szabadságát.

      2.2.  A  szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. évi  XXXIV.
      törvény  (a továbbiakban: Szsztv.) 26. §(12) bekezdése,  mint
      magasabb   szintű   jogszabály  —  az   Ör.-ben   alkalmazott
      szabályozással  szemben  —  nem  általánosságban  és   széles
      körben,  hanem  csak meghatározott intézmények körzetében  és
      csupán  az  I.  kategóriájú  játéktermek  esetében  tiltja  a
      játéktermek működését.

      2.3.  Egyik  indítványozó az Ör.-nek az Alkotmány 70/A.  §-át
      sértő  diszkriminációját  abban  jelöli  meg,  hogy  az   Ör.
      hatálybalépése   előtt   "ugyanezen   területen,    illetőleg
      hatókörzetben működő szerencsejáték tevékenység  továbbra  is
      háborítatlanul működhet", míg a hatálybalépést  követően  már
      nincs   mód   ugyanott  játékterem  létesítésére,   illetőleg
      pénznyerő    automata   felállítására.   Azt   is   hátrányos
      megkülönböztetésnek tartja, hogy "az önkormányzat területének
      a  rendelettel  nem érintett utcáiban működő  vendéglátóipari
      vállalkozásokban is működő szerencsejáték tevékenységet indok
      nélkül előnyben részesíti (az Ör.) az adott területen működni
      kívánó,    ugyanolyan   elbírálást   igénylő   tevékenységgel
      szemben."

      2.4.  Ugyanez az indítványozó arra hivatkozik,  hogy  az  Ör.
      "szemben   a  törvényekkel  és  egyéb,  a  Magyar  Közlönyben
      kötelezően      közzétett,     hozzáférhető,     megismerhető
      jogszabályokkal, nem publikus, így tartalma nem közismert,  a
      törvényben  bízó  és  Szerencsejáték Felügyeleti  engedéllyel
      rendelkező  Társaságot,  amilyen  a  mienk  is,  csődbe   tud
      juttatni".

      2.5.  Egy  másik  indítványozó az  Szsztv.  fogyatékosságának
      tartja,  hogy a játékterem működtetéséhez szükséges  előzetes
      jegyzői  "hozzájárulás  feltételeit, illetve  a  hozzájárulás
      lehetséges okait... nem részletezi."

      3. Az indítványok nem megalapozottak.

      3.1.  Az Alkotmány deklarálja: "A Magyar Köztársaság elismeri
      és  támogatja  a  vállalkozás jogát és  a  gazdasági  verseny
      szabadságát." Ez az elismerés és támogatás azt jelenti,  hogy
      az Alkotmány XII. fejezetében részletezett alapvető jogokat a
      versenyszabadság  megvalósulása  érdekében   az   állami   és
      önkormányzati   szerveknek  kötelességük   érvényesíteni   és
      védelmezni.   A   "gazdasági  verseny   szabadsága"   ugyanis
      önmagában "nem alapjog, hanem a piacgazdaság olyan feltétele,
      amelynek  meglétét és működését biztosítani az  Alkotmány  9.
      §(2)  bekezdése  értelmében  az  államnak  is  feladata  …  s
      amelynek    —   a   piacgazdasághoz   hasonlóan    —    külön
      alkotmányossági  mércéje nincs." — érvel az  Alkotmánybíróság
      21/1994.  (IV. 16.) AB számú határozata. (ABH 1994. 120.)  Az
      Alkotmány  8.  §(2) bekezdése viszont csak az alapvető  jogok
      lényeges tartalmának korlátozását tiltja. A gazdasági verseny
      jogszabályok  által  való korlátok közé szorítása  ezért  nem
      alkotmányellenes.

      3.2.  Az  Alkotmány 42. §-a kimondja: "A község, a  város,  a
      főváros  és  kerületei, valamint a megye  választópolgárainak
      közösségét  megilleti  a  helyi önkormányzás  joga.  A  helyi
      önkormányzás  a  választópolgárok  közösségét  érintő   helyi
      közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak
      a  lakosság  érdekében való gyakorlása". A helyi önkormányzás
      körébe  tartozó  egyik  részjogosítványként  rendelkezik   az
      alaptörvény 44/A. §-ának (2) bekezdése a jogalkotási  jogról.
      A  hivatkozott  rendelkezés értelmében  "a  helyi  képviselő-
      testület  a  feladatkörében rendeletet  alkothat,  amely  nem
      lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal".

      Rendelkezik  a  helyi jogalkotásról a helyi önkormányzatokról
      szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) is. Ennek
      16.  §(1)  bekezdése szerint "a képviselő-testület a  törvény
      által    nem    szabályozott   helyi   társadalmi   viszonyok
      rendezésére,  továbbá törvény felhatalmazása  alapján,  annak
      végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot."

      Az   Ötv.   hivatkozott  rendelkezését  az   Alkotmánybíróság
      következetesen   az   Alkotmány   két,   ugyancsak    idézett
      rendelkezésével  egybevetve  értelmezte  és   alkalmazta.   A
      testület  ugyanis úgy ítéli meg, hogy az Ötv. 16. §-ának  (1)
      bekezdését  nem  lehet a jogforrási hierarchiából  kiszakítva
      vizsgálni,  s  ez  okból  nem lehet  e  rendelkezésnek  olyan
      értelmet  tulajdonítani,  amely a  helyi  jogalkotás  körében
      csorbítaná a képviselő-testületnek közvetlenül az Alkotmányon
      alapuló alanyi jogát.

      Vitathatatlan,  hogy  az Szsztv. az Ör.-höz  képest  magasabb
      szintű  jogszabály.  Az  sem  kétséges,  hogy  a  játéktermek
      létesítése   és   működése   a  választópolgárok   közösségét
      mindenképpen érinti, a működés helyi szabályozása feltétlenül
      helyi  társadalmi  viszony  rendezését  is  jelenti.  A   két
      alkotmányos  rendelkezés ellentmondásosnak tűnő viszonyát  az
      Alkotmánybíróság egy korábbi határozatában már feloldotta.  A
      63/1991.  (XI.  30.)  AB határozatában  —  a  belkereskedelmi
      törvény  és  végrehajtási  rendelete  vizsgálata  kapcsán   —
      rámutatott  arra,  hogy e magasabb szintű jogszabályok  által
      "megszabott   korlátozások  helyi   alkalmazása   során   nem
      alkotmányellenes  az,  ha a városnak  név  szerint  megjelölt
      utcák által meghatározott körzetében, vagy kiemelt objektumok
      (kegyhelyek, iskolák, kultúrcentrumok, stb.) környezetében az
      önkormányzat  nem  ad engedélyt" … meghatározott  vállalkozói
      tevékenységre. (ABH 1991. 471-472.) Az Ör. sem  Újpest  egész
      területén rendeli megszorítólag alkalmazni az Szsztv.  26.  §
      (12) bekezdésében foglalt előírásokat, hanem csak a képviselő-
      testület által szükségesnek ítélt közterületek mentén.  Ezért
      az  Alkotmánybíróság megítélése szerint a  képviselő-testület
      elfogadhatóan  —  ahogy  a  polgármester  kifejezte:  "Újpest
      közbiztonsága  és közerkölcse érdekében" — élt  az  Alkotmány
      42.  §-ával biztosított önkormányzati jogosultságával, s  nem
      sértette az Alkotmány 44/A. §(2) bekezdésének a tilalmát.

      Az Alkotmánybíróság 1991. óta következetes gyakorlata szerint
      ugyanis   ha   valamely  magatartást   az   országos   szintű
      jogszabályok kifejezetten megengednek, akkor azt a képviselő-
      testület  nem tilthatja meg az egész illetékességi területére
      kiterjedő  érvénnyel. Annak azonban nincs akadálya,  hogy  az
      önkormányzati  rendelet a város vagy község egyes  övezeteire
      (földrajzilag pontosan meghatározott részeire, egyes utcáira,
      meghatározott  objektumok körzetére) vonatkozó tilalmat  vagy
      korlátozást állapítson meg. Ugyanúgy az sem alkotmányellenes,
      ha  az  önkormányzati  rendelet a helyi  lakosság  érdekében,
      ugyancsak  egyes  övezetekre kiterjedő  érvénnyel,  szigorúbb
      korlátozást  vagy tilalmat állapít meg, mint azt az  országos
      jogszabály   általános  érvénnyel  tette.  (2219/H/1991.   AB
      határozat;  ABH 1992. 716-718; 958/H/1993. AB határozat;  ABH
      1994. 781-784.)

      3.3. Amíg az önkormányzat nem hozta meg saját rendeletét,  az
      általános   országos   előírások  érvényesültek   a   kerület
      illetékességi területén is. A kihirdetését megelőző időre  az
      Ör.  nem  rendelhetett el játékterem-felállítási korlátozást.
      Nem sérthette meg ugyanis a jogalkotásról szóló 1987. évi XI.
      törvény  (a  továbbiakban:  Jat.)  12.  §(2)  bekezdésének  a
      kötelezettség-előírás   visszamenőleges    hatállyal    tiltó
      rendelkezését.  Ha ennek következtében a korábban  jogszerűen
      engedélyt szerző játékterem-üzemeltető nem vált jogfosztottá,
      ez   nem   tekinthető   az   Alkotmány   70/A.   §-át   sértő
      diszkriminációnak.

      Az  Szsztv.  26.  §(7)  bekezdése  szerint  "II.  kategóriába
      tartozó   játékteremnek  minősíthető  a  külön  jogszabályban
      meghatározott vendéglátóipari üzlet." A játékterem és a külön
      jogszabály   alapján   működő   vendéglátóipari   üzlet   más
      alkotmányossági     elbírálási     kategóriába      tartozik.
      "Alkotmányellenes   megkülönböztetés  csak  összehasonlítható
      jogosultak   vagy   kötelezettek  között  vethető   fel."   —
      állapította  meg az Alkotmánybíróság 4/1993.  (II.12.)  számú
      határozata  (ABH  1993.  65.) Eltérő jogszabályi  rendelkezés
      irányadó  mindkét vállalkozás létesítésére és  működésére,  —
      releváns jogi összehasonlítási alap nincs közöttük — ezért az
      Alkotmány  70/A.  §-ára  alapozott diszkriminációt  vélelmező
      felfogás sem tekinthető megalapozottnak.

      3.4.  Az  Ötv.  16. §(2) bekezdése úgy rendelkezik,  hogy  az
      önkormányzati rendeletet "…a helyben szokásos — a  szervezeti
      és  működési  szabályzatban meghatározott  —  módon  ki  kell
      hirdetni."  Újpest  önkormányzati  képviselő-testületének   a
      Szervezeti és Működési Szabályzatát tartalmazó 33/1995. (XII.
      27.)  számú  rendelete  34.  §-a szerint  "a  rendeleteket  a
      Polgármesteri   Hivatal   Ügyfélszolgálati   Irodáján    kell
      kihirdetni, valamint az önkormányzati rendeletek  szövegét  a
      helyi sajtóban meg kell jelentetni." E követelményeket az Ör.
      kibocsátásával  a  kerületi  önkormányzat  teljesítette,   az
      indítványozói   következtetés  tehát  téves   jogértelmezésen
      alapszik.

      3.5.   Az  Szsztv.  26.  §(4)  bekezdése  —  az  indítványozó
      állításának megfelelően — valóban csak azt tartalmazza,  hogy
      "játékterem működéséhez … a kerületi önkormányzat jegyzőjének
      előzetes  hozzájárulása  szükséges." Figyelmen  kívül  hagyja
      azonban  az  indítványozó  azt,  hogy  a  törvény  38.   §(2)
      bekezdésével adott felhatalmazás alapján a pénzügyminiszter —
      az  egyes szerencsejátékok engedélyezésével, lebonyolításával
      és ellenőrzésével kapcsolatos feladatok végrehajtásáról szóló
      25/1991.  (X.  16.)  PM  rendelet 11.  §(1)  bekezdés  a)  1.
      pontjában   —   megszabta  az  előzetes   hozzájárulás   jogi
      feltételeit.

      E  szerint a kérelemhez csatolni kell — több okirat mellett —
      "a    fővárosban   a   kerületi   önkormányzat    jegyzőjének
      szakhatósági   nyilatkozatát  arról,  hogy  az   önkormányzat
      területén   létesítendő  játékterem  az   építésügyi   és   a
      szerencsejáték    szervezésére   vonatkozó    jogszabályokban
      foglaltaknak  megfelel, a játékterem működéséhez hozzájárul".
      Ebből  a  rendelkezésből egyértelműen kitűnik, hogy a  jegyző
      csak   meghatározott  szűk  szakhatósági  jogkörében  eljárva
      hozhatja   meg   döntését,   a  két  nevesített   jogszabályi
      követelmény keretein nem léphet túl. Esetleges téves  döntése
      pedig  —  az általános szabályoknak megfelelően —  az  érdemi
      határozat   ellen   irányuló   jogorvoslattal   megtámadható.
      Ugyanilyen  tartalmú  döntést hozott  az  Alkotmánybíróság  a
      255/B/1997. AB határozatában. (ABH 1997. 734.) Az Szsztv.  és
      a  PM rendelet összevetéséből következik, hogy a jogalkotó  a
      játékterem    működéséhez    szükséges    előzetes    jegyzői
      hozzájárulás szabályozásával sem kifejezett, sem mulasztásban
      megnyilvánuló   alkotmánysértést  nem  követett   el,   s   e
      jogszabályi  rendelkezések  nem is  kapcsolódnak  az  Ör.-ben
      kiadott szabályozáshoz.

      4. Az Alkotmánybíróság az Ör. alkotmányellenességét — a 3.1 -
      3.5  indokolási pontokban részletezett érvei  alapján  —  nem
      állapította  meg,  ezért  a  megsemmisítésére  előterjesztett
      indítványokat elutasította.
                              Dr. Sólyom László
                         az Alkotmánybíróság elnöke

                 Dr. Ádám Antal              Dr. Bagi István
                 alkotmánybíró                 alkotmánybíró

                 Dr. Erdei Árpád            Dr. Holló András
                 alkotmánybíró                 alkotmánybíró

                 Dr. Kilényi Géza            Dr. Kiss László
                 előadó alkotmánybíró          alkotmánybíró

                 Dr. Lábady Tamás           Dr. Németh János
                 alkotmánybíró                 alkotmánybíró

                           Dr. Tersztyánszky Ödön
                                alkotmánybíró

        .
        English:
        .
        Petition filed:
        .
        .
        Number of the Decision:
        .
        17/1998. (V. 13.)
        Date of the decision:
        .
        05/11/1998
        .
        .