A döntés szövege:
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabályok alkotmányellenességének,
nemzetközi szerződésbe ütközésének utólagos megállapítására
irányuló indítványok és alkotmányjogi panasz tárgyában meghozta
a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja:
Az Alkotmány 70/E. §-a alapján a szociális biztonsághoz való
jog megvalósítása megköveteli, hogy a szociális ellátás
formáinak működtetésében jelentkező különbözőségek ne
akadályozzák a szociális ellátási rendszer egésze révén az
emberi élet és méltóság védelméhez szükséges megélhetési
minimum állami biztosítását. Az állam a szociális ellátási
rendszerek egésze útján köteles az emberi lét alapvető
feltételeiről gondoskodni.
2. Az Alkotmánybíróság a szociális igazgatásról és szociális
ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény 37/A. § (3) bekezdés
c) pontja alkotmányellenességének megállapítására és
megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja.
3. Az Alkotmánybíróság a szociális igazgatásról és szociális
ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény 37/A. § (3) bekezdés
c) pontja nemzetközi szerződésbe ütközésének megállapítására és
megsemmisítésére irányuló indítványokat visszautasítja.
4. Az Alkotmánybíróság visszautasítja azt az indítványt, amely
arra irányul, hogy az Alkotmánybíróság mondja ki, nem
alkalmazható a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról
szóló 1993. évi III. törvény 37/A. § (3) bekezdése a Pesti
Központi Kerületi Bíróságon megindult perben.
Az Alkotmánybíróság jelen határozatát a Magyar Közlönyben
közzéteszi.
Indokolás
I.
1. Az Alkotmánybírósághoz két indítvány érkezett, amely a
szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993.
évi III. törvény (a továbbiakban: Sztv.) 37/A. §-a (3)
bekezdésének meghatározott szövegrészét az Alkotmány 70/E. §-
ának (1) bekezdésével, 70/A. §-ának (1) bekezdésével, valamint
nemzetközi szerződéssel ellentétesnek minősítette, s ezen az
alapon a szövegrész megsemmisítésére vonatkozó kérelmet
tartalmazott.
2. Az egyik indítványozó előadta, hogy szociális segély iránti
kérelmet nyújtott be 50%-os munkaképesség-csökkenésre
hivatkozva, de kérelmét az illetékes Polgármesteri Hivatal
elutasította. Az indítványozó a határozat ellen bírósághoz
fordult. Tekintettel arra, hogy korábban vállalkozóként
működött, esetében nem jöhetett számításba az Sztv. 37/A. §-a
(3) bekezdésében előírt, a munkaügyi központtal legalább két
évig fennálló együttműködés. Az Alkotmány 70/E. §-ának (1)
bekezdése alapján kérte az Sztv. 37/A. §-a (3) bekezdésének
„illetőleg igazolja, hogy a rendszeres szociális segély iránti
kérelme benyújtását megelőző három évben az illetékes munkaügyi
központtal legalább két év időtartamig együttműködött”
szövegrésze alkotmányellenességének megállapítását és a
rendelkezés megsemmisítését. Kérte továbbá annak kimondását,
hogy a támadott rendelkezés a Pesti Központi Kerületi Bíróságon
7.K.60.912/1998 számon indult perben nem alkalmazható.
Az indítványozó szerint a támadott rendelkezés ellentétes az
Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozatának 25. cikkével, valamint a
Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Nemzetközi
Egyezségokmányának 11. cikkével is; ezért kérte a rendelkezés
nemzetközi szerződésbe ütközésének megállapítását is. Utalt
továbbá az Alkotmány 70/A. §-ának (1) bekezdésére is arra
hivatkozva, hogy a hátrányos megkülönböztetés vele szemben
azért áll fenn, mert ő nem volt két évig munkanélküli és ezért
nem részesülhet rendszeres szociális segélyben.
Az Alkotmánybíróság tájékoztatta az indítványozót, hogy az
alkotmányjogi panasz benyújtásának feltételei – az indítványból
megállapíthatóan – még nem állnak fenn, ezért kérelmét majd a
feltételek beálltakor, a jogerős határozat kézhezvételétől
számított 60 napon belül nyújtsa be, ha az alkotmányjogi
panaszt akkor is szükségesnek tartja. Az indítványozó nem
küldött új beadványt.
Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a
továbbiakban: Abtv.) 48. §-ának (1) bekezdése szerint
alkotmányjogi panaszt az terjeszthet elő, akinek jogsérelme
alkotmányellenes jogszabály alkalmazása miatt következett be és
egyéb jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette, illetőleg más
jogorvoslati lehetősége nincs. Ennek alapján az
Alkotmánybíróság gyakorlata szerint folyamatban lévő bírósági
eljárás idején előterjesztett indítványt alkotmányjogi
panaszként nem lehet elbírálni, hanem legfeljebb utólagos
normakontrollra vonatkozó kérelemként (219/B/1992. AB végzés,
ABH 1992, 789.; 912/B/1994. AB végzés, ABH 1995, 976, 978.). Az
Alkotmánybíróság büntetőeljárás körében az említett elvhez
viszonyított kivételként kimondta, hogy a bírósági eljárást
megelőzően hozott, nem ügydöntő bírósági, hanem egyéb
kérdésekben hozott érdemi határozatokkal szemben helye lehet
alkotmányjogi panasznak [715/D/1994. AB határozat, ABH 1997,
584, 587.; 43/1998. (X. 9.) AB határozat, ABH 1998, 313, 317.].
Egyéb, valamely részkérdést el nem döntő, hanem bíróság által
felülvizsgálatra kerülő határozatok esetében azonban az
általános elv érvényesül, azaz az indítvány utólagos
normakontrollként bírálandó el.
Magának az indítványnak a tartalmából is az állapítható meg,
hogy a kérelem elsődlegesen a támadott rendelkezés
alkotmányellenességének és nemzetközi szerződésbe ütközésének
megállapítására irányul, ezekhez kiegészítésként járul a
szabály alkalmazásának a meghatározott konkrét bírósági ügyben
történő kizárására vonatkozó kérés.
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság az indítványt jogszabály
alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló
kérelemként bírálta el.
3. A másik indítványozó több kérelmet terjesztett elő. Az egyik
kérelem tartalmilag megegyezett az első indítványozó által
előterjesztett kéréssel. Itt azonban nem történt utalás
folyamatban lévő bírósági eljárásra. Az Alkotmánybíróság a
többi kérelemtől az indítványozónak az első indítványozóéval
tartalmilag megegyező kérését elkülönítette és az első
indítvány tárgyával való összefüggésre tekintettel az
Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak
közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe
foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (ABH 2003, 2065, a
továbbiakban: Ügyrend) 28. §-a alapján az ügyeket egyesítette
és egy eljárásban bírálta el.
A támadott szabály az indítvány benyújtása után megváltozott,
de a szabály kifogásolt tartalma a szöveg módosítása után is
megmaradt. Az Alkotmánybíróság az indítványokat a határozat
meghozatalakor hatályos szabály alapján bírálta el (hasonló a
137/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 456, 457.; a 163/B/1991. AB
határozat, ABH 1993, 544, 545.; az 1425/B/1997. AB határozat,
ABH 1998, 844, 845.).
II.
A határozat elbírálásánál figyelembe vett jogszabályok:
1. Az Alkotmány rendelkezései:
„70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén
tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az
állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen
faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény,
nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy
egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.”
„70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van
a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság,
özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett
munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra
jogosultak.
(2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a
társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények
rendszerével valósítja meg.”
2. Az Sztv. rendelkezései:
a/ az indítványok beadásakor hatályos szöveg:
„33. § (1) A települési önkormányzat a megélhetése alapjául
szolgáló jövedelem pótlására jövedelempótló támogatásban
részesíti azt a munkanélkülit,
a) aki az Flt. alapján munkanélküli járadékban részesült, és
a munkanélküli járadék folyósítása időtartamának lejártát
követően az Flt. alapján más munkanélküli ellátásra nem
jogosult, és keresetpótló juttatásban nem részesül,”
„37/A. § (1) A települési önkormányzat rendszeres szociális
segélyt állapít meg annak a személynek, aki
a) a 18. életévét betöltötte, de aktív korú és
munkaképességét legalább 67%-ban elvesztette, illetve vakok
személyi járadékában részesül,
b)
c) aktív korú nem foglalkoztatott,
feltéve, hogy megélhetése más módon nem biztosított.
(…)
(3) Az (1) bekezdés c) pontja alkalmazásában aktív korú nem
foglalkoztatott személynek minősül az, aki a jövedelempótló
támogatás folyósításának időtartamát kimerítette, illetőleg
igazolja, hogy a rendszeres szociális segély iránti kérelme
benyújtását megelőző három évben az illetékes munkaügyi
központtal legalább két év időtartamig együttműködött, és
keresőtevékenységet nem folytat, ide nem értve az Sztv. 34. §
(3) bekezdés d) pontja szerinti keresőtevékenységet.”
b/ az indítványok elbírálásakor hatályos szöveg:
„37/A. § (1) A rendszeres szociális segély a hátrányos
munkaerőpiaci helyzetű aktív korú személyek és családjuk
részére nyújtott támogatás. A települési önkormányzat, 2007.
január 1-jétől a jegyző rendszeres szociális segélyt állapít
meg annak az aktív korú személynek, aki
a) egészségkárosodott,
b) vagy nem foglalkoztatott,
c)
feltéve, hogy saját maga és családjának megélhetése más módon
nem biztosított. A b) pont szerinti személy esetében a
rendszeres szociális segély megállapításának feltétele, hogy
vállalja a beilleszkedését segítő programban való részvételt.
(…)
(3) Az (1) bekezdés b) pontja alkalmazásában nem
foglalkoztatott személynek minősül az, akinek esetében
a) a munkanélküli-járadék, álláskeresési-járadék,
alláskeresési-segély (a továbbiakban együtt: álláskeresési
támogatás), illetőleg a jövedelempótló támogatás folyósítási
időtartama lejárt, és álláskeresést ösztönző juttatásban nem
részesül, vagy
b) az álláskeresési támogatás folyósítását keresőtevékenység
folytatása miatt a folyósítási idő lejártát megelőzően
szüntették meg, és a keresőtevékenységet követően az Flt.
alapján álláskeresési támogatásra nem szerez jogosultságot,
vagy
c) a rendszeres szociális segély iránti kérelem benyújtását
megelőző két évben a megyei, fővárosi munkaügyi központtal,
illetőleg annak kirendeltségével (a továbbiakban: munkaügyi
központ), vagy a lakó-, tartózkodási hely szerint illetékes
települési önkormányzat által kijelölt szervvel (a
továbbiakban: együttműködésre kijelölt szerv) legalább egy év
időtartamig együttműködött, vagy
(…)
és keresőtevékenységet nem folytat, ide nem értve a települési
önkormányzat által szervezett foglalkoztatást és az alkalmi
munkavállalói könyvvel végzett munkát.”
3. A foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek
ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvény (a továbbiakban: Flt.)
szabályai:
a/ az indítványok beadásakor hatályos szöveg:
„24. § A munkanélküli részére – az e törvényben meghatározott
feltételek szerint – ellátásként munkanélküli járadék,
előnyugdíj, nyugdíj előtti munkanélküli segély, pályakezdők
munkanélküli segélye, valamint költségtérítés (a továbbiakban
együtt: munkanélküli ellátás) jár.”
„25. § (1) Munkanélküli járadék illeti meg azt, aki
a) munkanélküli,
b) a munkanélkülivé válását megelőző négy éven belül legalább
a 27. § (2) bekezdésében meghatározott legkisebb időtartamot
munkaviszonyban töltött,
c) öregségi, rokkantsági, baleseti rokkantsági nyugdíjra nem
jogosult, továbbá táppénzben nem részesül,
d) munkát akar vállalni, de számára az illetékes munkaügyi
központ nem tud megfelelő munkahelyet felajánlani, és
e) elhelyezkedése érdekében a munkaügyi központtal
együttműködik.”
b/ az indítványok elbírálásakor hatályos szöveg:
„24. § Az álláskereső részére – az e törvényben meghatározott
feltételek szerint – álláskeresési támogatásként álláskeresési
járadék, álláskeresési segély, valamint költségtérítés jár.”
„44. § (1) Vállalkozói járadék illeti meg azt, aki
a) álláskereső,
b) az álláskeresővé válását megelőző négy éven belül legalább
365 nap időtartamig egyéni vállalkozóként vagy társas
vállalkozóként folytatott tevékenységet, és e tevékenység
folytatása alatt vállalkozói járulékfizetési kötelezettségének
eleget tett,
c) rokkantsági, baleseti rokkantsági nyugdíjra nem jogosult,
továbbá táppénzben nem részesül,
d) munkát akar vállalni, de számára az illetékes munkaügyi
központ nem tud megfelelő munkahelyet felajánlani.”
III.
Az indítványok nem megalapozottak.
1. Az indítványozók szerint az Alkotmány 70/E. §-ának (1)
bekezdése alapján minden magyar állampolgárt megilleti a
megélhetéshez szükséges ellátáshoz való jog betegség és
rokkantság esetén is. Az állam köteles arra, hogy a
társadalombiztosítási és a szociális intézmények zárt
rendszerével gondoskodjék a jogosultaknak valamilyen formában
és a szükséges mértékben történő ellátásáról. A támadott
jogszabály azonban teljesíthetetlen feltételeket támaszt a
rendszeres szociális segély nyújtásához. Az indítványozók
alkotmányellenesnek tekintik azt a feltételt, amely a munkaügyi
központtal történő kétéves együttműködést ír elő.
2. Az Alkotmány 70/E. §-ának (1) bekezdése kimondja, hogy a
Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális
biztonsághoz. Deklarálja továbbá, hogy a magyar állampolgárok
jogosultak a megélhetésükhöz szükséges ellátásra öregség,
betegség, rokkantság, özvegység, árvaság esetén, valamint
akkor, ha önhibájukon kívül munkanélkülivé válnak. A (2)
bekezdés szerint az ellátáshoz való jogot az állam a
társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények
rendszerével valósítja meg.
3. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/E. §-át a
rendszerváltozást követően kialakult gazdasági problémákkal
összefüggésben kezdte vizsgálni. A lakáscélú kölcsönök
kamatmértékének megváltoztatása esetében azt állapította meg,
hogy az Alkotmány 70/E. §-ának (1) bekezdésében kimondott
szociális biztonsághoz való jog nem jelenti meghatározott
jövedelem fenntartását, sem pedig az állampolgárok által
egyszer elért életszínvonal állam által történő biztosítását
[32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991, 146, 163.].
A rendszerváltozás után súlyos gondot okozó munkanélküliség
miatt megalkotott Flt. egyes rendelkezéseivel összefüggésben az
Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/E. §-át úgy értelmezte, hogy
az Alkotmánynak ez a szabálya az állam feladatait állapítja meg
általános jelleggel, de az állampolgárok számára nem határoz
meg jogot egy bizonyos meghatározott jövedelem eléréséhez,
életszínvonal fenntartásához. Az Flt. szerint az önhibán kívül
munkanélkülivé vált állampolgároknak fizetendő munkanélküli
ellátás feltétele a korábban meghatározott ideig fizetett
járulék. Ettől a járulékfizetéstől az Flt. kivételként
meghatározott esetekben – pozitív diszkriminációt megvalósítva
– eltekintett és járadékszerű segélyt állapított meg. Az
Alkotmánybíróság határozata szerint nem sértette meg az Flt. az
Alkotmány 70/E. §-át azzal, hogy általános jelleggel nem
határozott meg munkanélküli járadékra való jogosultságot azok
számára, akik a munkanélkülivé válás előtt nem fizettek
járulékot (2093/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 546, 547-548.).
Itt a munkanélküli járadéknak a társadalombiztosítási
rendszerrel összefüggésben történő értelmezéséről van szó.
Az 1449/B/1992. AB határozat a szociális ellátások rendszerét
meghatározó Sztv. alkotmányossági vizsgálatánál megismételte
azt az álláspontot, amely szerint az Alkotmány 70/E. §-ával nem
ellentétes az a szabály, amely a munkanélküliek számára
fizetendő jövedelempótló támogatás nyújtását feltételekhez
köti, a munkanélküliség ténye alapján nem illet meg mindenkit
támogatás (ABH 1994, 561, 563.).
A nyugellátásokról és egyéb ellátásokról szóló jogszabállyal
kapcsolatban az Alkotmánybíróság megállapította, hogy csak a
rendszerváltozás előtt kialakult és sok vonatkozásban
igazságtalanul működő intézmény vizsgálatára kerülhet sor.
„Ameddig tehát az állam a kötelező társadalombiztosítást úgy
működteti, illetőleg működési feltételeit úgy garantálja, hogy
ezeknek az elveknek, tehát nemcsak az ún. vegyes – biztosítási
és szociális elemeket egyaránt szem előtt tartó – rendszernek,
de annak az alkotmányos követelménynek is megfelel, hogy a
megélhetéshez szükséges ellátási jogosultságot, mint a
szociális biztonsághoz való alkotmányos jog nevesített tartalmi
elemét, a nemzetgazdaság lehetőségei, az érdekegyeztetések
eredményei és egyéb szempontok alapján biztosítja, addig az
Alkotmány 70/E. §-ában írt alkotmányos kötelezettségének eleget
tesz.” Az Alkotmányból az emelés mértékére, nagyságára
vonatkozó alkotmányos kötelezettség nem állapítható meg. Az
Alkotmány 70/E. §-át az sértené, ha az állam a nyugellátásokat
egyáltalán nem emelné vagy eseti szociális segélyezés útján
keresné a megoldást, annak ellenére, hogy az infláció mértéke
magas. A nyugdíjak értékállandóságának megőrzésére vonatkozó
kötelezettséget azonban az Alkotmánybíróság nem látta az
Alkotmányból levezethetőnek [26/1993. (IV. 29.) AB határozat,
ABH 1993, 196, 199, 200.].
A gazdaság nehéz helyzetére tekintettel 1995-ben meghozott
intézkedésekkel kapcsolatban az Alkotmánybíróság az Alkotmány
70/E. §-ára vonatkozóan a korábbi gyakorlatban kialakított
elveket a következőkben összegezte: „az állam széles körű
jogosítványokkal rendelkezik a szociális ellátásokon belüli
változásokra, átcsoportosításokra és átalakításokra a gazdasági
viszonyok függvényében. A változtatások joga azonban nem minden
korlátozás nélkül illeti meg az államot.” Az 1995. évi
jogszabályi változtatások elemzésével az Alkotmánybíróság arra
a következtetésre jutott, hogy – ha a változtatások nem
ütköznek más alkotmányos jogba vagy elvbe – a jogalkotónak
alkotmányos lehetősége van arra, hogy az állampolgári jogon
járó szociális juttatást rászorultság alapján nyújtott
ellátássá alakítsa át. A változtatás következtében azonban a
szociális ellátás mértéke egészében nem csökkenhet az Alkotmány
70/E. §-a alapján megkövetelhető minimális szint alá [43/1995.
(VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 188, 192.].
A szociális ellátások Sztv.-ben meghatározott egyes
szabályaival kapcsolatban az Alkotmánybíróság a 32/1998. (VI.
25.) AB határozat rendelkező részének 1. pontjában alkotmányos
követelményként állapította meg a szociális ellátás minimális
szintjét: „az Alkotmány 70/E. §-ában meghatározott szociális
biztonsághoz való jog a szociális ellátások összessége által
nyújtandó olyan megélhetési minimum állami biztosítását
tartalmazza, amely elengedhetetlen az emberi méltósághoz való
jog megvalósulásához” (ABH 1998, 251.).
Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/E. §-át értelmező 42/2000.
(XI. 8.) AB határozatának rendelkező részében a korábbi
gyakorlatra alapítva a következő, a jelen eset megítélése
szempontjából irányadó megállapításokat tette:
– az Alkotmány 70/E. §-ának (1) bekezdése a szociális
biztonsághoz való jog kimondásával a szociális ellátások
vsszessége által nyújtott megélhetési minimumnak az állami
biztosítását állapítja meg,
– a megélhetési minimumot biztosító szociális ellátások
rendszerének kialakításakor alapvető alkotmányi követelmény az
emberi élet és méltóság védelme, ennek megfelelően az állam
köteles az emberi lét alapvető feltételeiről gondoskodni,
– a megélhetési minimum garantálásából konkrét részjogok, mint
alkotmányos alapjogok nem vezethetők le,
– az Alkotmány 70/E. §-ának (2) bekezdése alapján az állam
köteles az állampolgárok megélhetéséhez szükséges ellátásra
való jogának realizálása érdekében társadalombiztosítási és
szociális intézményi rendszert létrehozni, fenntartani és
működtetni
(ABH 2000, 329.).
Az Alkotmány 70/E. §-át értelmező határozat az
indokolásban kiemelte, hogy a szociális biztonság alapjogánál
az alkotmányossági mérce az ellátás minimális mértékének
meghatározásával konkréttá vált: „a szociális intézményrendszer
keretében nyújtandó ellátásnak olyan minimumot kell nyújtania,
hogy az biztosítsa az emberi méltósághoz való jog
megvalósulását. Az ezt a minimumot el nem érő mértékű
szolgáltatás esetében a szociális biztonsághoz való jog
érvényesüléséről nem lehet beszélni” (ABH 2000, 329, 334.).
4. Az Sztv.-nek az indítványozók által támadott szabálya
olyan szociális segélyről szól, amelyet elsődlegesen aktív korú
munkanélkülinek lehet folyósítani. A segély nyújtásának
kifogásolt feltétele az, hogy a segélyre vonatkozó kérelem
beadását megelőzően a kérelmező meghatározott ideig
együttműködjön a munkaügyi szervekkel. Ez a feltétel az
indítványozók szerint lehetetlenné teszi az egyéni vállalkozók
segélyben részesülését. Az indítványok elbírálása szükségessé
teszi az Sztv.-nek az Flt.-vel összefüggésben álló szabályozási
rendszere megvizsgálását.
a/ Az Sztv. 25. §-ának (1) bekezdése szerint pénzbeli
szociális juttatás nyújtható az arra jogosultnak jövedelme
kiegészítésére vagy pótlására.
Az Sztv. 1993-ban szorosan kapcsolódott a munkanélküliség
következményeinek csökkentésére megalkotott Flt. megoldásaihoz.
Ennek megfelelően az Sztv. 25. §-ának (3) bekezdése a
települési önkormányzatok által nyújtandó pénzbeli szociális
juttatások fajtái között szerepeltette a munkanélküliek
jövedelempótló támogatását.
Az Sztv. szabályozása arra épült, hogy a munkanélküli az Flt.
alapján meghatározott ideig munkanélküli járadékban részesül,
ezt követően az Sztv. 33. §-ának (1) bekezdése szerint a
munkanélküliek jövedelempótló támogatását kapja.
Ezt a rendszert változtatta meg a szociális igazgatásról és
szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény
módosításáról szóló 1996. évi CXXVIII. törvény (a továbbiakban:
Sztvm.). A kritikus gazdasági helyzet miatt lerövidült a
munkanélküli járadék folyósításának időszaka, módosult a
munkanélküliek jövedelempótló támogatásának szabálya és
bevezetésre került a rendszeres szociális segély. Abban az
esetben, ha valaki a munkanélküliek jövedelempótló
támogatásának nyújtására megszabott időtartam alatt nem tudott
munkát kapni, akkor jöhetett számításba az Sztv. 37/A. §-a
alapján a rendszeres szociális segély folyósítása. Ennek
feltétele volt az, hogy a segélyt kérő személy már
munkanélkülivé válásától kezdve az Flt.-ben és az Sztv.-ben
meghatározott módon működjön együtt az illetékes munkaügyi
központtal, tegyen lépéseket a munkanélküli állapot
megszüntetése érdekében.
Az Sztv. szabályozása nem a vállalkozók munkanélkülivé
válásának eseteire készült. Az Sztv.-nek az Országgyűlés elé
terjesztett javaslatához fűzött általános indokolás rámutatott,
hogy közvetlenül a rendszerváltozást követő időszakban növekvő
munkanélküliséggel, egy korábbi rendszerben kialakult
társadalombiztosítással és az ezeket kiegészítő, kiépítendő
szociálpolitikával kellett számolni. A szükségintézkedéseket
bevezető Sztvm. javaslatának indokolása szerint pedig a
munkanélküliek jövedelempótló támogatása folyósítási
időtartamának lerövidítése miatt 1997-ben mintegy 35 ezer
személy nem kapott tovább támogatást és ezeknek az embereknek a
megélhetéséről kellett gondoskodni a szociális ellátórendszer
keretében a települési önkormányzatok által nyújtott rendszeres
szociális segéllyel.
Az Sztvm.-nek a szabálya a fentiek szerint a munkanélküliek
jövedelempótló támogatására vonatkozó rendelkezésekre
tekintettel határozta meg a rendszeres szociális segély
feltételeit, nem vette figyelembe a munkanélkülivé váló
vállalkozókat. E vállalkozók esetében csak az Sztv. 7. §-a
jöhetett számításba, amely szerint az életet, testi épséget
veszélyeztető helyzetben a rászorulónak a települési
önkormányzat köteles – egyebek mellett – átmeneti segélyt adni.
b/ 2004-ben és 2005-ben megváltoztak az Flt. szabályai. A
változások keretében új szabályokat alkottak a vállalkozókra
is. Az adókról, járulékokról és egyéb költségvetési
befizetésekről szóló törvények módosításáról szóló 2004. évi
CI. törvény 250. §-a kiterjesztette az egyéni és a társas
vállalkozókra is a munkanélküli ellátásokat; az álláskereső
vállalkozók meghatározott feltételek mellett – így
meghatározott ideig előzetesen fizetett vállalkozói járulék
esetében – vállalkozói járadékot kaphatnak. Ezek a szabályok is
előírják az illetékes munkaügyi központtal való együttműködést.
Az egyes szociális tárgyú törvények módosításáról szóló 2004.
évi CXXXVI. törvény többek között megváltoztatta a rendszeres
szociális segélyezés feltételeit is. Az új szabályok is
előírják azonban az illetékes munkaügyi központtal való
együttműködés feltételét. A szociális támogatások rendszerében
nem kizárt azonban az, hogy a vállalkozó a vállalkozói járadék
kérése előtt már kapcsolatban áll a munkaügyi központtal (Flt.
17. §-a alapján pályázati úton támogatást nyer vállalkozás
indításához, vállalkozáshoz való csatlakozáshoz, Flt. 44-46. §-
a alapján vállalkozói járadékban részesülés keretében).
5. A támadott jogszabály a fentiek szerint nem ellentétes az
Alkotmány 70/E. §-ával. Az Alkotmánybíróság a munkanélküliek
jövedelempótló támogatásával kapcsolatban már megállapította,
hogy az Alkotmány 70/E. §-a alapján nem áll fenn a támogatásra
való jog pusztán a munkanélküliség ténye következtében. A
jogszabály a jövedelempótló támogatás feltételeit – az
Alkotmány keretei között – szabadon meghatározhatja; ez a
támogatási mód nem kizárólagos eszköz, hanem csak egyike az
ellátáshoz való jog megvalósítását szolgáló intézményeknek
(1449/B/1992. AB határozat, ABH 1994, 561, 563.). A 32/1998.
(VI. 25.) AB határozat pedig az Sztv. 37/A. §-át – bár más
alkotmányos összefüggésben – vizsgálva azt is megállapította,
hogy nem alkotmányellenes a szociális segélyben részesülők
részére annak előírása, hogy kötelesek együttműködni a munkaerő-
gazdálkodás szerveivel (ABH 1998, 251, 255.).
A vizsgálat szempontjából a munkanélküliek jövedelempótló
támogatásával azonos természetű a rendszeres szociális
segélyezés. Az Alkotmánybíróság hivatkozott határozatainak
megállapításai vonatkoznak tehát a szociális segélyezésre, és
ennek keretén belül a vállalkozók részére nyújtott rendszeres
szociális segélyre is. Itt sem az ellátáshoz való jog
megvalósításának kizárólagos eszközéről van szó és a támogatás
törvényben meghatározott feltételei sem ellentétesek az
Alkotmány 70/E. §-ának (1) bekezdésével.
A fentiek alapján az Sztv. 37/A. § (3) bekezdés támadott c)
pontjának az Alkotmány 70/E. §-a (1) bekezdésére tekintettel
fennálló alkotmányellenessége megállapítására és
megsemmisítésére vonatkozó indítványokat el kellett utasítani.
6. Az indítványozók a támadott szabályt ellentétesnek tartották
az Alkotmány 70/A. §-ának (1) bekezdésével is.
Az Alkotmány 70/A. §-ának (1) bekezdése az állampolgári jogok
tekintetében tiltja a hátrányos megkülönböztetést. A 9/1990.
(IV. 25.) AB. határozatban az Alkotmánybíróság a
megkülönböztetés tilalmát úgy értelmezte, hogy a jognak
mindenkit egyenlő méltóságú személyként kell kezelnie (ABH
1990, 46, 48.). A mindenkori szabályozás tárgyi és alanyi
összefüggésében kell megvizsgálni, hogy a megkülönböztetés az
alkotmányos határok között maradt-e. Az egyenlőségnek az adott
tényállás lényeges elemére nézve kell fennállnia. A
megkülönböztetés tilalmába ütközik, ha adott szabályozási
koncepción belül eltérő szabályozás vonatkozik valamelyik
csoportra [21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 77,
78.]. Az Alkotmánybíróság alkotmányellenes megkülönböztetést
állapít meg abban az esetben, amelyben jogszabály a szabályozás
szempontjából azonos csoportba tartozó jogalanyok között
anélkül tesz különbséget, hogy ennek alkotmányos indoka volna
(191/B/1992. AB határozat, ABH 1992, 592, 593.). Az Alkotmány
70/A. §-ának (1) bekezdésében kimondott megkülönböztetési
tilalom nemcsak az alapvető jogok tekintetében áll fenn, hanem
egyéb jogokra vonatkozóan is [61/1992. (XI. 20.) AB határozat,
ABH 1992, 280, 281.]. Az alapvető jogok esetében jelentkező
diszkriminációnál az Alkotmánybíróság a szükségesség és az
arányosság szempontjai alapján bírálja el a jogszabályt. Ha nem
alapvető jogról van szó, akkor az Alkotmánybíróság olyan
esetben tekinti alkotmányellenesnek a megkülönböztetést,
amelyben a megkülönböztetésnek nincs ésszerű indoka, önkényes
[30/1997. (IV. 28.) AB határozat, ABH 1997, 130, 139, 140.].
A jelen esetben a munkanélküliek jövedelempótló támogatásáról
van szó, ami nem alapvető jog. Azt kell tehát megvizsgálni,
hogy a vállalkozókra vonatkozóan van-e eltérő szabályozás az
Sztv.-ben, és ha megállapítható eltérés, akkor van-e ennek
ésszerű indoka.
Az Sztv. szabályainak alkotmányossági vizsgálata során az
1449/B/1992. AB határozat már megállapította, hogy a szociális
támogatások meghatározásánál különféle jogi,
foglalkoztatáspolitikai, illetőleg gazdasági indokú korlátok
találhatók. A szakmai alapon álló korlátozások nem tekinthetők
diszkriminatív jellegűeknek (ABH 1994, 561, 564.).
Az Sztv. támadott szabálya nem tesz különbséget a vállalkozóból
és egyéb munkavállalóból lett munkanélküliek között. A szabály
alkalmazásánál észlelhető különbség az Flt.-ben található
előzményekből, az eltérő szociális juttatásokból következik. Az
Flt. szabályaiból származó eltérés azonban azért áll fenn, mert
nem azonos a vállalkozók jogi és gazdasági helyzete az egyéb
munkavállalókéval, nem azonos csoportról van tehát szó a
szabályozásnál. Ennek megfelelően nem állapítható meg az
alkotmányellenes megkülönböztetés.
A fentiek alapján az Sztv. 37/A. § (3) bekezdés támadott c)
pontjának az Alkotmány 70/A. §-a (1) bekezdésére tekintettel
fennálló alkotmányellenessége megállapítására és
megsemmisítésére vonatkozó indítványokat el kellett utasítani.
7. A szociális ellátások rendszerébe tartozó egyes ellátási
formák szabályainak meghatározásánál és e szabályok
alkalmazásánál különböző foglalkoztatáspolitikai, gazdasági,
jogi szempontok érvényesülnek. Az egyes ellátási formák
működtetése a nemzetgazdaság teljesítőképességétől függ. Az
Alkotmány 70/E. §-ának (1) bekezdésével az egyes ellátási
formák tekintetében jelentkező eltérések mindaddig nem
ellentétesek, amíg az eltérő formák rendszere révén megvalósul
a szociális biztonsághoz való jog. Az Alkotmánybíróság a
32/1998. (VI. 25.) AB határozatban már kimondta, hogy e jog az
emberi élet és méltóság védelméhez szükséges megélhetési
minimum állami biztosítása révén valósulhat meg (ABH 1998,
251.). Az egyes ellátási formák különbözőségétől függetlenül az
ellátások rendszerének egésze révén az államnak a 42/2000. (XI.
8.) AB határozat szerint fennáll az a kötelessége, hogy az
emberi lét alapvető feltételeiről gondoskodjék (ABH 2000,
329.).
Az állam kötelessége az Alkotmány 70/E. §-a alapján áll fenn.
Ez az értelmezés felel meg a Magyar Köztársaság nemzetközi
kötelezettségeinek is. Az ENSZ Közgyűlése XXI. ülésszakán,
1966. december 16-án elfogadott, az 1976. évi 9. törvényerejű
rendelettel kihirdetett Gazdasági, Szociális és Kulturális
Jogok Nemzetközi Egyezségokmányának 9. cikke szerint a részes
államok elismerik, hogy mindenkinek joga van a szociális
biztonságra. A 11. cikk szerint pedig a részes államok
elismerik mindenkinek a jogát arra, hogy ne éhezzék. Az 1999.
évi C. törvénnyel kihirdetett Európai Szociális Karta 13. cikke
szerint a szerződő államok kötelezettséget vállalnak arra, hogy
mindenki olyan segítséget kapjon, amely maga és családja
nélkülözésének megelőzéséhez, megszüntetéséhez szükséges.
Minderre tekintettel mondta ki az Alkotmánybíróság a határozat
rendelkező részében az alkotmányos követelményt.
IV.
1. Az indítványozók az Sztv. támadott szabályának
megsemmisítését azon az alapon is kérték, hogy a szabály
ellentétes nemzetközi szerződésben vállalt kötelezettséggel.
Az Abtv. 21. §-ának (3) bekezdése szerint jogszabály nemzetközi
szerződésbe ütközésének vizsgálatát csak meghatározott
személyek javasolhatják. Az indítványozók nem tartoznak az
Abtv.-ben meghatározott jogosultak közé. Ezért az
Alkotmánybíróság a vonatkozó indítványokat az Ügyrend 29. §-
ának c) pontja alapján visszautasította.
2. Az egyik indítványozó azt is kérte, hogy az Alkotmánybíróság
mondja ki, a támadott szabály nem alkalmazható a Pesti Központi
Kerületi Bíróságon 7.K.60.912/1998 számon indult perben. A
folyamatban lévő bírósági eljárás idején előterjesztett
indítványt alkotmányjogi panaszként nem lehet elbírálni, hanem
utólagos normakontrollra vonatkozó kérelemnek lehet tekinteni
(219/B/1992. AB végzés, ABH 1992, 789.; 912/B/1994. AB végzés,
ABH 1995, 976, 978.). Az indítvány tartalma az utólagos
normakontrollként történő elbírálásra alapot adott. Ezért az
Alkotmánybíróság az alkotmányossági vizsgálatot ennek
megfelelően végezte el. Az alkotmányjogi panaszként
előterjesztett kérelmet pedig az Alkotmánybíróság az Ügyrend
29. §-ának e) pontja alapján visszautasította.
A határozatnak a Magyar Közlönyben történő közzétételét az
Alkotmánybíróság az ügy jelentőségére tekintettel rendelte el.
Dr. Bihari Mihály
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér Dr. Bragyova András
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád Dr. Harmathy Attila
alkotmánybíró előadó alkotmánybíró
Dr. Holló András Dr. Kiss László
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter Dr. Kukorelli István
alkotmánybíró alkotmánybíró
. |