A döntés szövege:
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos
vizsgálatára irányuló indítványok, folyamatban levő ügyekben
alkalmazandó jogszabály alkotmányellenességének megállapítására
irányuló bírói kezdeményezések, valamint — hivatalból eljárva —
mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítása
tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a közúti
közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény 21/A. § (3) bekezdése,
valamint a 21/A. § (5) bekezdése alkotmányellenes, ezért azokat
e határozat kihirdetése napjával megsemmisíti.
2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a közúti
közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény 21/A. § (3) bekezdése,
valamint a 21/A. § (5) bekezdése a Zala Megyei Bíróság előtt
7.K.22.235/2008. szám alatt és 7.K.22.278/2008. szám alatt
folyamatban levő ügyekben nem alkalmazható.
3. Az Alkotmánybíróság — hivatalból eljárva — megállapítja,
hogy az Alkotmány 2. § (1) bekezdését és az 57. § (5)
bekezdését sértő, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenes
helyzet áll fenn amiatt, hogy az Országgyűlés a közúti
közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény 21/A. §-ában nem
szabályozta megfelelően a felelősség alóli mentesülés eseteit.
Az Alkotmánybíróság ezért felhívja az Országgyűlést, hogy
jogalkotási kötelezettségének 2009. december 31-éig tegyen
eleget.
4. Az Alkotmánybíróság — hivatalból eljárva — megállapítja,
hogy az Alkotmány 2. § (1) bekezdését sértő, mulasztásban
megnyilvánuló alkotmányellenes helyzet áll fenn amiatt, hogy az
Országgyűlés a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény
21/B. §-ában nem szabályozta megfelelően a közigazgatási
eljárás és a szabálysértési eljárás egymáshoz való viszonyát.
Az Alkotmánybíróság ezért felhívja az Országgyűlést, hogy
jogalkotási kötelezettségének 2009. december 31-éig tegyen
eleget.
5. Az Alkotmánybíróság a közúti közlekedésről szóló 1988. évi
I. törvény 21. § (1) és (2) bekezdése, a 21/A. § (1) és (2)
bekezdése, továbbá a 21/B. § (1) és (2) bekezdése, valamint a
közigazgatási bírsággal sújtandó közlekedési szabályszegések
köréről, az e tevékenységekre vonatkozó rendelkezések
megsértése esetén kiszabható bírságok összegéről,
felhasználásának rendjéről és az ellenőrzésben történő
közreműködés feltételeiről szóló 410/2007. (XII. 29.) Korm.
rendelet 1. § (1) és (3) bekezdése, illetve az 1-7. számú
mellékletek alkotmányellenességének megállapítására és
megsemmisítésére irányuló bírói kezdeményezéseket és
indítványokat elutasítja.
6. Az Alkotmánybíróság az indítványokat egyebekben
visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben
közzéteszi.
Indokolás
I.
1. Az Alkotmánybírósághoz több indítvány érkezett a közúti
közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (a továbbiakban: Kkt.)
21. §-a, 21/A. §-a és 21/B. §-a, valamint a közigazgatási
bírsággal sújtandó közlekedési szabályszegések köréről, az e
tevékenységekre vonatkozó rendelkezések megsértése esetén
kiszabható bírságok összegéről, felhasználásának rendjéről és
az ellenőrzésben történő közreműködés feltételeiről szóló
410/2007. (XII. 29.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.) egésze
alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése
tárgyában. A folyamatban levő ügyeket — azok tárgyi
összefüggése okán — az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről
és annak közzétételéről szóló, többször módosított és egységes
szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü határozat (a
továbbiakban: Ügyrend, ABK 2009. január, 3.) 28. § (1)
bekezdése alapján az Alkotmánybíróság egyesítette, és egy
eljárásban bírálta el.
1.1. Az első indítványozó a támadott jogszabályok által
kialakított objektív felelősségi rendszert azért tekintette a
jogállamiság [Alkotmány 2. § (1) bekezdés] követelményébe
ütközőnek, mert az üzemben tartó — amennyiben a gépjármű
használatát másnak átengedi és az a Kkt. 21. § (1) bekezdésében
felsorolt szabálysértések valamelyikét elköveti — olyan
cselekményért vonható felelősségre, melyet a lehető legnagyobb
körültekintés mellett sem tud kiküszöbölni. Az indítványozó
szerint a jogállamiság követelménye azért is sérelmet szenved,
mert — a vétkesség megkövetelésének hiányában — az üzemben
tartó akkor is felel, ha a gépjárművet ténylegesen vezető
személy felelősségre vonása az azt kizáró okok miatt nem
történik meg. Emellett az indítványozó szerint a támadott
jogszabályok hátrányosan különböztetik meg [Alkotmány 70/A. §
(1) és (2) bekezdés] az üzemben tartóként gépjárművet vezetőket
a nem üzemben tartó gépjárművezetőkkel (tényleges használókkal)
szemben: a használó szabálysértési eljárásban — ahol
felelősségét kimentheti, és az eset összes körülményei
feltárhatóak — legfeljebb 150.000,- Ft. pénzbírsággal sújtható,
míg az üzemben tartó esetében — szűk kimentési lehetőségek
közötti, az eset összes körülményeit nem vizsgáló —
közigazgatási eljárásban ez az összeg a 300.000,- Ft.-ot is
elérheti. Álláspontja szerint a támadott jogszabályok emellett
sértik az ártatlanság vélelmét [Alkotmány 57. § (2) bekezdés]
is, mivel indokolatlanul csökkentik a hatóság felderítési,
tényállás-megállapítási és bizonyítási kötelezettségét,
méltánytalanul áthárítva ezt a terhet az üzemben tartóra. Mivel
egyetlen jogszabály sem írja elő, hogy gépjárművet más
személynek átadni csak teljes bizonyító erejű magánokirattal
lehet, ezért véleménye szerint a jogállamisággal ellentétes a
Kkt. 21/A. § (2) bekezdéséhez súlyos szankciót fűzni. Szintén
az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével ellentétben állónak tartotta
az indítványozó azt, hogy amennyiben a gépjárművet használatba
vevő személy a bírságot határidőben nem fizeti meg, és az tőle
nem hajtható be, akkor a üzemben tartó köteles azt megfizetni
[Kkt. 21/A. § (3) bekezdés].
1.2. Egy másik indítványozó kizárólag az R. 1-8. §-ait vélte az
Alkotmány egyes rendelkezéseibe ütközőnek. Álláspontja szerint
az R. támadott rendelkezései azért sértik az Alkotmány 57. §
(1) és (2) bekezdésében megfogalmazott „ártatlanság vélelmét és
az igazságosság elvét”, mert a gépjármű üzemben tartójának
bűnösségét feltételezik. Emellett álláspontja szerint az
Alkotmány 59. § (1) bekezdésében foglalt jóhírnévhez való jogot
sérti az, hogy bírsággal lehet sújtani az üzemben tartót abban
az esetben is, ha nem nyer bizonyítást, hogy a szabálysértést ő
követte el. Az indítványozó szerint a támadott jogszabályok
hátrányosan különböztetik meg az üzemben tartó
gépjárművezetőket a gépjárművet használókkal szemben [Alkotmány
70/A. § (1) és (2) bekezdés], mert olyan esetekben is az
üzemben tartó felel, ha bizonyítható, hogy nem ő követte el a
szabálysértést.
1.3. A harmadik indítványozó a Kkt. 21. § (1) és (2)
bekezdései, valamint a 21/A. § (3) bekezdése
alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte
az Alkotmánybíróságtól arra hivatkozással, hogy azok az
Alkotmány 57. § (2) bekezdésébe ütköznek. Rámutatott arra, hogy
a jogsértést a Kkt. az „üzemben tartónak számítja be” azaz „a
felelősségi vélelem terhe az üzemben tartóra esik”. Az
indítványozó szerint azonban a felelősségi vélelem
megdönthetősége nem tekinthető ésszerűnek, mivel nem terjed ki
azokra az esetekre, amikor a szabálysértési eljárásban
bizonyítottá válik, hogy más követte el a szabálysértést, de
erre vonatkozó teljes bizonyító erejű magánokiratba foglalt
nyilatkozat nincs, vagy ha az üzemben tartó objektíve nem
lehetett a szabálysértés elkövetője, illetve, ha végszükség
esete áll fenn. Utalt arra, hogy az ártatlanság vélelmét az
Alkotmánybíróság a szabálysértési ügyekre is kiterjesztette,
valamint ezzel összefüggésben hivatkozott az Emberi Jogok
Európai Bírósága (a továbbiakban: EJEB) gyakorlatára is.
Álláspontja szerint alkotmányellenes, ha az eljárás alá vont
személy büntetése a felelősség bizonyítását kizáró
szabályozáson alapul, illetve, ha a büntetést a felelősséget
kizáró bizonyítás ellenére is el kell szenvednie. Hivatkozott
az EJEB előtt folyamatban volt analóg tartalmú Öztürk v.
Németország ügyre. Az ártatlanság vélelmével a felelősségi
vélelem ésszerű megdönthetőségének kizárása az indítványozó
szerint nem egyeztethető össze, ezért a Kkt. 21/A. § (1) és (2)
bekezdése az Alkotmány 57. § (2) bekezdésével ellentétes.
Európai példákra (francia, osztrák, német, holland) utalva azt
állította, hogy nincs olyan szabályozás, mely nem teszi
lehetővé az üzemben tartó kimentését, ha bizonyított, hogy a
szabálysértést nem ő követte el. Emellett az indítványozó a
Kkt. 21/A. § (3) bekezdése alkotmányellenességének
megállapítását és megsemmisítését azért kérte, mert véleménye
szerint az ártatlanság vélelme kizárja, hogy a bírság
másodlagos alanyaként — amennyiben a gépjárművet használatba
vevő személy a bírságot nem fizeti meg és azt tőle nem is lehet
behajtani — a jogszabály olyan személyt jelöljön meg, aki
bizonyítottan ártatlan a jogsértés elkövetésében. Utalt a
498/D/2000. AB határozatra, melyben az Alkotmánybíróság az
építésügyi bírsággal mint objektív közigazgatási bírsággal
szemben azt a követelményt fogalmazta meg, hogy az a
jogsértésért való felelősség érvényesítésének módja legyen.
Kifejtette, hogy amennyiben a hatóság határozata a felelősséget
más személyre hárítja át, úgy az üzemben tartóra hárított
„bírság a jogsértésért való felelősséget nem érvényesítheti”,
ennélfogva a közigazgatási bírság fogalmi feltétele, lényege és
célja is hiányzik. Végül utalt arra is, hogy a Kkt. szerinti
közigazgatási bírság ellentmond az Európa Tanács Miniszteri
Bizottság R. (91) 1. sz. Ajánlásának is. Mindezekre tekintettel
a támadott rendelkezések megsemmisítését kérte.
1.4. A negyedik indítványozó a Kkt. 21. §-a, 21/A. §-a és 21/B.
§-a, valamint az R. egésze mellett — a Kkt. támadott
rendelkezéseit tartalmazó, azaz magát a Kkt.-t módosító — az
egyes közlekedési tárgyú törvények módosításáról szóló 2007.
évi CLXXV. törvény (a továbbiakban: Kkt.mód.) 5. és 6. §-a
alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését
kérte. Az Alkotmány 57. § (4) bekezdésébe, a nullum crimen sine
lege és a nulla poena sine lege, valamint a visszaható hatályú
büntető jogalkotás tilalmába ütközőnek vélte azt, hogy az
üzemben tartót közigazgatási bírsággal lehet sújtani akkor is,
ha vétkes kötelezettségszegést nem követett el, magatartása nem
volt jogsértő. Az indítványozó betegszállítással foglalkozó
jogi személyként azt sérelmezte, hogy a támadott rendelkezések
nem biztosítanak lehetőséget a végszükség, illetve a
szükséghelyzet felelősség alóli kimentésként való
alkalmazására. Mindez véleménye szerint az Alkotmány 2. § (1)
bekezdésébe valamint a 70/D. § (1) bekezdésébe ütközik. A
rendelkezések nem adnak lehetőséget arra sem — érvel az
indítványozó —, hogy a hatóság a bírság kiszabása során
értékelje a cselekmény társadalomra veszélyességét, valamint az
elkövető szociális helyzetét, mely az Alkotmány 70/E. §-ában
foglalt szociális biztonsághoz való jogot sérti. Az
indítványozó emellett úgy vélte, hogy a közigazgatási hatósági
eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi
CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) a bírság kiszabásának
feltételéül a vétkes kötelezettségszegést tekinti [Ket. 61. §
(1) bekezdés], azonban az R. egésze — a Ket.-tel ellentétben —
a vétkességet figyelmen kívül hagyja, ezért az az Alkotmány 35.
§ (2) bekezdésébe is ütközik. Végül az indítványozó szerint a
jogállamiság követelményével ellentétes, hogy amennyiben a
közigazgatási bírsággal sújtott elkövető egyben közlekedési
bűncselekményt is elkövet, úgy cselekménye kétszeres elbírálás
alá esik. Emellett az indítványozó azt is sérelmezte, hogy
ugyanazon magatartásért különböző eljárásokban különböző
személyeket tesznek felelőssé és büntetnek meg, mely szerinte
sérti a jogállamiságot.
1.5. Az ötödik indítványozó a Kkt. 21. §-át, 21/A. §-át,
valamint a 21/B. §-át vélte az Alkotmány 57. § (2) és (5)
bekezdésébe ütközőnek. Álláspontja szerint a Kkt. 21. §-a és a
21/A. § (1) és (2) bekezdése azért sérti az Alkotmány 57. § (2)
bekezdésében foglalt ártatlanság vélelmének elvét, mert arra
kényszeríti az üzemben tartót, hogy a tanúvallomás
megtagadásának más törvényekben szabályozott jogát áthágva
önmagára, illetve hozzátartozójára nézve terhelő vallomást
tegyen. A Kkt. 21. § (3) bekezdését azért tartotta az Alkotmány
57. § (4) bekezdésébe ütközőnek, mert az üzemben tartó annak
ellenére büntethető, hogy a mentesüléshez szükséges
feltételeket igazolni tudja. A Kkt. 21/B. §-át pedig a ne bis
in idem elvébe ütközőnek vélte, mivel a közigazgatási eljáráson
túlmenően szabálysértési eljárás is lefolytatható, és bár ez
utóbbiban pénzbírság nem szabható ki, de a közlekedési
büntetőpontokra vonatkozó szabályok alkalmazásra kerülhetnek. E
tekintetben azonban az indítványozó nem jelölte meg az
Alkotmány sérülni vélt rendelkezését.
1.6. A hatodik indítványozó a Kkt.mód. 5. §-a és 6. §-a
valamint az R. egésze alkotmányellenességének megállapítását és
megsemmisítését kérte. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe
ütközőnek vélte a támadott jogszabályok által bevezetett
objektív felelősség rendszerét, mivel a közigazgatási eljárás
során a büntethetőséget kizáró okok nem érvényesülhetnek. Az
indítványozó emellett a támadott jogszabályokat a büntető
eljárásokra vonatkozó ártatlanság vélelmével [Alkotmány 57. §
(2) bekezdés] ellenkezőnek találta, mivel a közigazgatási
eljárásban bírság szabható ki, mely szerinte büntetés, ezért ez
esetben is szükségesnek tartja a vélelem alkalmazását. Az
indítványozó a Kkt. 21/A. § (3) bekezdését, a jogállamiság
elvével [Alkotmány 2. § (1) bekezdés], az emberi méltósághoz
való joggal [Alkotmány 54. § (1) bekezdés], illetve a
nemzetközi jog általános szabályaival [Alkotmány 7. § (1)
bekezdés] azért tartotta ellentétesnek, mert az Alkotmány e
rendelkezéseiből az következik, hogy alkotmányosan csak a bűnös
elkövetőt lehet megbüntetni. Ezen túl az indítványozó szerint a
Kkt. 21/A. § (3) bekezdése azért ütközik az ártatlanság
vélelmének elvébe, mert a hatósággal együttműködő üzemben
tartót annak ellenére lehet felelőssége vonni, hogy adott
esetben bizonyítható: a szabálysértést nem ő követte el. Végül
szerinte az, hogy kormányrendelet határozza meg a közigazgatási
bírság alapjául szolgáló szabályszegéseket, sérti az Alkotmány
7. § [nyilvánvalóan 8. §] (2) bekezdését, miszerint az alapvető
jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény
állapítja meg. Ezzel összefüggésben azonban az indítványozó nem
jelölte meg, hogy álláspontja szerint mely alapjog szenved
sérelmet.
1.7. A hetedik indítványozó a Kkt. 21. §, 21/A. §, 21/B. §,
valamint a 48. § [nyilvánvalóan (3) bekezdés a) pontja] 20. és
21. alpontjának, továbbá az R. egészének megsemmisítését kérte
keletkezésére visszamenőleges hatállyal a jogbiztonság
különösen fontos érdekére hivatkozva.
Álláspontja szerint a támadott rendelkezések a jogállamiság
elvével [Alkotmány 2. § (1) bekezdés] és az ártatlanság
vélelmével ellentétesek. Az indítványozó az
alkotmányellenességet abban látja, hogy a bizonyítási terhet a
jogszabály az elkövetőre hárítja, és ezáltal magának kell
bizonyítania ártatlanságát. Nézőpontja szerint „eredmény-
felelősséget kreált a jogalkotó ott, ahol releváns és adekvát
eredmény nincs, felróhatóság és ok- okozati összefüggés sincs,
s pusztán azért van »jogellenesség«, mert az önkényes törvény
így szól.” Az indítványozó nézete szerint az objektív
felelősségen alapuló közigazgatási bírság bevezetésével —
emiatt a szabálysértési bírság kiszabásának mellőzésével — a
jogalkotó azért élt vissza hatalmával és teremtett
alkotmányellenes helyzetet, mert így az ártatlanság vélelmének
követelményét mellőzheti. Előadta, hogy a kimentési lehetőségek
közül számos garanciális elem hiányzik, így az üzemben tartó
vonható felelősségre azokban az esetekben is, ha a gépjármű
vezetőjét tetten érték, megnevezi a jármű vezetőjét, valamint
akkor is, ha szabálysértési eljárás során bebizonyosodik, hogy
nem ő követte el a szabálysértést. Az EJEB gyakorlatából
hivatkozott a Belilos v. Svájc, az Engel és mások v. Hollandia,
az Öztürk v. Németország és a Salabiaku v. Franciaország
ügyekre. A Kkt. 48. § (3) bekezdés a) pontja 20. és 21.
alpontja véleménye szerint azért alkotmányellenes, mert a
bírsággal sújtandó szabálysértések körét és összegét rendeleti
szabályozásra bízza, mely ellentétben áll az Európa Tanács
Miniszteri Bizottság R (91) 1. sz. Ajánlásával.
1.8. A nyolcadik indítványozó a Kkt. 21. §, 21/A. §, 21/B. §-
ait tartotta az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe ütközőnek.
Álláspontja szerint maga az objektív felelősségi rendszer azért
alkotmányellenes, mert az üzemben tartó olyan személy
magatartásáért vonható felelősségre, melyre ráhatással nincsen.
Emellett az indítványozó szerint azért sérül a jogállami
jogbiztonság követelménye, mert a hatóság a tényállás
tisztázása és az eset kivizsgálása nélkül automatikusan bünteti
a gépjármű üzemben tartóját.
1.9. A kilencedik indítványozó a Kkt. 21. § (1) bekezdését és a
21/A. § (2) bekezdését, valamint az R. egészét a jogállami
jogbiztonságot sértőnek vélte. Álláspontja szerint a felelősség
objektív volta ellentétben áll a szabálysértésekről szóló 1999.
évi LXIX. törvény (a továbbiakban: Szt.) 1. § (1) bekezdésével,
hiszen szabálysértés miatt csak a cselekmény elkövetőjét
fenyegetheti joghátrány. Véleménye szerint az objektív
felelősség nem áll összhangban az Szt. 5. §-ával sem, hiszen az
szándékos vagy gondatlan elkövetésről tesz említést, nem pedig
attól független objektív felelősségről rendelkezik.
1.10. A tizedik indítványozó a Kkt. 21. §-át, 21/A. §-át és
21/B. §-át, valamint az R. egészét az Alkotmány 2. § (1)
bekezdésébe, a 9. § (2) bekezdésébe, illetve az 57. § (2) és
(5) bekezdéseibe ütközőnek tekintette. A jogállamiság
követelménye az indítványozó szerint azért szenved sérelmet,
mert a gépjármű üzemben tartója nem minden esetben egyezik meg
a szabálysértés tényleges elkövetőjével, illetve mert az
eljárás garanciális elemei hiányoznak. A vállalkozás
szabadságát biztosító alkotmányos rendelkezés sérelmét az
indítványozó abban látja, hogy a gépjárművek bérbeadásával
üzletszerűen foglalkozó vállalkozások kötelesek a bérbe adott
járművekkel elkövetett szabálysértések miatt kiszabott
közigazgatási bírság megfizetésére. Az ártatlanság vélelmének
elve az indítványozó szerint azért sérül, mert a jogszabály a
bizonyítási kötelezettséget az üzemben tartóra terheli. Az
Alkotmány 57. § (5) bekezdésével a támadott rendelkezések azért
ellentétesek, mert nem biztosítanak mérlegelési jogkört a
bírság kiszabásával kapcsolatban a hatóság részére. Végül az
indítványozó szerint az, hogy a közigazgatási eljárás során nem
különülnek el a Ket., valamint az Szt. szabályai, a
jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban:
Jat.) 18. § (3) bekezdésével ellentétes.
1.11. A tizenegyedik indítványozó a Mosonmagyaróvári Városi
Bíróság eljáró bírája — az előtte folyamatban levő
Szk.449/2008. számú eljárás felfüggesztése mellett — az
Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a
továbbiakban: Abtv.) 38. § (1) bekezdése alapján bírói
kezdeményezéssel élt a Kkt. 21. §-a, 21/A. §-a és 21/B. §-a,
valamint az R. egésze ellen, kérve a konkrét ügyben való
alkalmazhatóság kizárását is. Véleménye szerint a támadott
rendelkezések az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe, az 55. § (1)
bekezdésébe, az 57. § (1) bekezdésébe, valamint a 70. §
[nyilvánvalóan 70/A. §] (1) és (2) bekezdésébe ütköznek.
Véleménye szerint a Kkt. nem határozza meg, hogy mely eljárási
szabályokat (Kkt. vagy Ket.) kell alkalmazni, mindössze a
közigazgatási bírság fogalmát használja. Az indítványozó
előadta, hogy a Ket. definiálja a közigazgatási hatósági ügy
fogalmát, de az a Kkt.-ben és az R.-ben meghatározott
szabálysértési tényállásokra „nem illik rá”. Hivatkozott arra,
hogy a Kkt. 21/B. § (1) bekezdése hátrányos megkülönbözetést
alkalmaz, mert ugyanazért a magatartásért a Kkt. alapján
magasabb összegű bírság szabható ki, mint az Szt. alapján.
Emellett a jogbiztonság követelményét sérti, hogy az R. 2. §
(2) bekezdésének a) pontja és a (3) bekezdésének a) pontja
ellentétes a Kkt. 21/B. § (2) bekezdésével, hiszen nem
tisztázott, hogy a közigazgatási eljárás során kiszabott bírság
esetén mi történik a szabálysértési bírsággal. Az indítványozó
bíró szerint a támadott jogszabályok hátrányosan különböztetik
meg [Alkotmány 70/A. § (1) és (2) bekezdés] az üzemben tartó
gépjárművezetőket a gépjárművet használókkal szemben. Kiemelte,
hogy a hátrányos megkülönbözetés tilalmába ütközik, illetve a
jogbiztonság követelményét is sérti az, hogy a kiszabott bírság
végrehajtása a szabálysértési eljárás és a közigazgatási
eljárás során különbözik egymástól, valamint különbségek
fedezhetők fel az elévülési határidők tekintetében is.
1.12. A tizenkettedik indítványozó a Budapesti II. és III.
Kerületi Bíróság eljáró bírája — az előtte folyamatban levő
10.Sz.1522/2008. számú eljárás felfüggesztése mellett — szintén
az Abtv. 38. § (1) bekezdése alapján bírói kezdeményezéssel élt
a Kkt. 21. §-a, 21/A. §-a és 21/B. §-a, valamint az R. egésze
ellen, kérve a konkrét ügyben való alkalmazhatóság kizárását
is. Álláspontja szerint a támadott rendelkezések a
jogbiztonsággal, valamint a tulajdonhoz való joggal is
ellentétesek. Úgy vélte, hogy az alkotmányellenes rendelkezések
lehetőséget biztosítanak arra, hogy ugyanazért a magatartásért
közigazgatási bírsággal sújtsák az üzemben tartót és
szabálysértési bírsággal a tényleges szabálysértőt, amely
ugyanazon cselekmény miatti kétszeres büntetést eredményez,
igaz különböző személyeket szankcionálva ezzel. Az is sérti a
jogbiztonság követelményét, hogy bizonytalan, milyen tartalmú
határozatot hozzon a bíróság, mint szabálysértési hatóság abban
az esetben, ha a közigazgatási bírságot az üzemben tartóval
szemben kiszabták, és a járművet ténylegesen ő is vezette.
Ebben az esetben — ha a bíróság a járművezetéstől eltiltást nem
tartja indokoltnak — alkalmazzon-e figyelmeztetést, vagy
kiszabható jogkövetkezmény hiányában szüntesse-e meg az
eljárást. Ezzel összefüggésben jegyzi meg, hogy álláspontja
szerint a figyelmeztetés alkalmazásának a feltételei az Szt.
22. §-a alapján nem adottak, az Szt. 84. §-a pedig erre az
esetre alkalmazható megszüntetési okot nem ismer. Hivatkozott
arra is, hogy a „halmazati értékelés esetei is teljesen
nyitottak” olyan esetben, ahol az egyik szabályszegés
közigazgatási bírsággal sújtható, a másik azonban nem. Az
indítványozó bíró emellett a tulajdonhoz való jog sérelmét is
megállapíthatónak vélte arra hivatkozással, hogy a hatályos
rendelkezések olyan körülmények (fog-e a használó
szabálysértést elkövetni, gondatlanságból nem vesz-e majd
figyelembe egy közlekedési jelzést) mérlegelését, tisztázását
várja el, mely indokolatlan korlátokat szab a tulajdonnal való
rendelkezésnek. Kiegészítő indítványában előadta, hogy a
„közigazgatási bírságolásra vonatkozó jogi szabályozás
elfogadásakor azonban az adatszolgáltatásra vonatkozó szabályok
érintetlenül maradtak”. Az üzemben tartók helyzete attól
függően lehet más és más, hogy milyen szabálysértést követnek
el. Álláspontja szerint — anélkül azonban, hogy a támadott
jogszabályi rendelkezést pontosan megjelölte volna — „az ilyen
jellegű szabályozás ugyancsak sérti a jogbiztonság elvét”.
1.13. A tizenharmadik indítványozó utólagos normakontroll
keretében a Kkt. 21. §-a, 21/A. §-a és 21/B. §-a, valamint az
R. egésze megsemmisítését kérte. Álláspontja szerint a Kkt.
személyi hatálya a közlekedésben részt vevőkre vonatkozik, így
olyan személyt közigazgatási bírsággal sújtani, aki a
közlekedésben a szabályszegés elkövetésekor nem vett részt,
azaz szabályszegést nem követett el, a jogállamisággal
ellentétes. Álláspontja szerint a külföldi üzemben tartók
esetében a jogszabály végrehajthatatlan. Utalt arra is, hogy a
megsemmisíteni kért normák „intézményesítik a szabálysértési
önfeljelentést a Kkt. 21. §-a szerinti tényállási körben
megvalósult közlekedési szabálysértési tényállások
tekintetében”. Az indítványozó szerint a támadott rendelkezések
az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló,
Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezménnyel is ellentétesek,
ezért sértik az Alkotmány 7. §-át is. Végül az indítványozó a
tulajdonhoz való jog, valamint a hátrányos megkülönböztetés
tilalmának sérelmét is állította azzal az indokolással, hogy
amennyiben a köztulajdonú jármű üzemben tartóját sújtják
bírsággal, az valójában az adófizetők vagyonát terheli, míg a
magántulajdonban levő járművek esetében a tényleges üzemben
tartó magánszemély köteles a bírság megfizetésére.
1.14. A tizennegyedik indítványozó az állampolgári jogok
országgyűlési biztosaként a Kkt. 21. §, 21/A. §, valamint a
21/B. § alkotmányellenességének megállapítását és
megsemmisítését kérte arra hivatkozással, hogy e rendelkezések
az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogbiztonság,
illetve az alkotmányos büntetőjog követelményeivel, valamint a
tisztességes eljáráshoz való joggal [Alkotmány 57. § (1)
bekezdés] ellentétesek. Az országgyűlési biztos nem tartotta
vsszeegyeztethetőnek az alkotmányos büntetőjog követelményével
azt, hogy „olyan cselekményekért, amelyekkel összefüggésben a
közigazgatási jog és a büntetőjog dogmatikájának megfelelően a
hagyományosan a felróhatóságon alapuló felelősségnek és a
represszív jellegű, jogsértéssel arányos szankciónak kellene
érvényesülnie, a Kkt. az objektív felelősség elvén alapuló
inkább reparatív jellegű, rögzített összegű bírság kiszabását
rendeli el”. Véleménye szerint az, hogy a Kkt. a bírság
kiszabása körében semmilyen tekintetben nem biztosít
mérlegelési lehetőséget az eljáró hatóság számára, ellentétes a
Ket. 1. §-ában meghatározott eljárási garanciáknak való
megfelelés szempontjaival. Álláspontja szerint normakollíziót
okoz az is, hogy nem egyértelmű: mentesülhet-e az üzemben
tartó, amennyiben a gépjármű a szabályszegést megelőzően
jogellenesen került ki a birtokából, azonban önhibáján kívül
nem volt lehetősége a megfelelő hatósági eljárás
kezdeményezésére. A jogbiztonság követelményével ellentétes az
országgyűlési biztos szerint az is, hogy a Ket. nem ismeri az
objektív felelősség fogalmát, ezért a Kkt. alapján kiszabott
közigazgatási bírság nem felel meg a Ket. rendelkezéseinek
abban az esetben, ha a behajthatatlan bírság megfizetésére az
üzemben tartót kötelezik. Emellett a szabálysértési és a
közigazgatási eljárás párhuzamos lefolytatásának lehetőségét a
ne bis in idem elvébe ütközőnek vélte. Végül álláspontja
szerint a Kkt. támadott rendelkezései a Jat. 18. § (3)
bekezdésében rögzített azon garanciális tételeknek sem felelnek
meg, miszerint a szabályozás nem lehet indokolatlanul
többszintű, mely ugyancsak a jogállamiság követelményével
ellentétes.
1.15. Végül a tizenötödik indítványozó a Zala Megyei Bíróság
eljáró bírája — az előtte folyamatban levő 7.K.22.235/2008.
számú és a7.K.22.278/2008. számú közigazgatási per
tárgyalásának felfüggesztése mellett — az Abtv. 38. § (1)
bekezdése alapján bírói kezdeményezéssel élt a Kkt. 2008.
március 10. és 2008. november 30. között hatályban volt 21. §-
a, 21/A. §-a és 21/B. §-a, valamint az R. 2008. május 1. és
2009. március 20. között hatályban volt valamennyi rendelkezése
ellen, kérve a konkrét ügyekben való alkalmazhatóság kizárását
is. Álláspontja szerint a támadott rendelkezések az Alkotmány
2. § (1) bekezdésével, valamint az 57. § (2) bekezdésével
ellentétesek.
Úgy vélte, hogy a Kkt. 21. § (1) bekezdésében szabályozott
felelősség felróhatóságon alapuló, a szabálysértési
felelősséggel azonos felelősségnek tekinthető, hiszen ezen
cselekményeket a szabálysértési jog is büntetni rendeli.
Véleménye szerint a Kkt. támadott rendelkezései a Jat. 18. §
(3) bekezdésében rögzített azon garanciális tételeknek sem
felelnek meg, melynek értelmében a szabályozás nem lehet
indokolatlanul többszintű, ami ugyancsak a jogállamiság
követelményével ellentétes. Utalt arra is, hogy a párhuzamosan
folyó eljárások miatt a szabályozás jogbizonytalanságot okoz.
Véleménye szerint az R.-ben szabályozott bírság-mértékek
(melyek a „magyar lakosság teljesítőképességéhez képest
irreálisan magasak”), valamint a mérlegelés lehetőségének
kizárása sem jogállami megoldás.
2. Az Alkotmánybíróság a támadott rendelkezésekkel
vsszefüggésben az alábbiakat állapította meg:
2.1. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint nem a
módosító rendelkezéseket hatályba léptető, hanem a módosított
rendelkezéseket magába foglaló (inkorporáló) jogszabály
rendelkezéseit vizsgálja [174/B/1999. AB határozat, ABH 2005,
870, 871.; 8/2003. (III. 14.) AB határozat, ABH 2003, 74, 81.;
51/2004. (XII. 8.) AB határozat, ABH 2004, 679, 683.; 28/2005.
(VII. 14.) AB határozat, ABH 2005, 290, 297.]. Erre tekintettel
az Alkotmánybíróság az alkotmányossági vizsgálatot a Kkt.mód.
helyett a Kkt. támadott rendelkezései vonatkozásában folytatta
le.
2.2. Az Alkotmánybíróság figyelembe vette azt is, hogy az
indítványok benyújtását követően a jogalkotó a közrend,
valamint az igazságszolgáltatás működésének védelme érdekében
szükséges egyes törvénymódosításokról szóló 2008. évi LXXIX.
törvény 21. § (1)-(3) bekezdésével módosította az Szt.
szabálysértési hatóság határozatainak meghozatalára irányadó
szabályait. Emellett az egyes közlekedési tárgyú törvények
módosításáról szóló 2008. évi C. törvény 2. és 7. §-a 2009.
január 1-jei hatállyal módosította a Kkt. 21. § (3) bekezdését,
valamint a Kkt. 48. § (3) bekezdés a) pontjának 21. alpontját.
Az Alkotmánybíróság beszerezte az igazságügyi és rendészeti
miniszter és az „Új rend és szabadság” programért felelős
kormánybiztos véleményét.
II.
1. Az Alkotmánynak az indítványokkal érintett rendelkezései:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus
jogállam.”
„7. § (1) A Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a
nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, biztosítja
továbbá a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső
jog összhangját.”
„8. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen
és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben
tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége.
(2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és
kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg,
alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.”
„9. § (2) A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a
vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát.”
„13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való
jogot.
(2) Tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből,
törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes, feltétlen
és azonnali kártalanítás mellett lehet.”
„35. § (2) A Kormány a maga feladatkörében rendeleteket bocsát
ki, és határozatokat hoz. Ezeket a miniszterelnök írja alá. A
Kormány rendelete és határozata törvénnyel nem lehet
ellentétes. A Kormány rendeleteit a hivatalos lapban ki kell
hirdetni.”
„57. § (1) A Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki
egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt
bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a
törvény által felállított független és pártatlan bíróság
igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el.
(2) A Magyar Köztársaságban senki sem tekinthető bűnösnek
mindaddig, amíg büntetőjogi felelősségét a bíróság jogerős
határozata nem állapította meg.
(…)
(4) Senkit nem lehet bűnösnek nyilvánítani és büntetéssel
sújtani olyan cselekmény miatt, amely az elkövetés idején a
magyar jog szerint nem volt bűncselekmény.
(5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak
szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági,
közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy
jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot – a jogviták ésszerű
időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan – a
jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával
elfogadott törvény korlátozhatja. ”
„59. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkit megillet a
jóhírnévhez, a magánlakás sérthetetlenségéhez, valamint a
magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog.”
„70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén
tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az
állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen
faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény,
nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy
egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
(2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos
megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti.
(3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az
esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is
segíti.”
„70/D. § (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a
lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez.”
„70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a
szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság,
özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett
munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra
jogosultak.”
2. A Kkt.-nak az indítványokkal támadott rendelkezései:
„21. § (1) A gépjármű üzemben tartója, illetve a 21/A. § (2)
bekezdésében meghatározott esetben a gépjárművet használatra
átvevő személy felel azért, hogy az általa üzemeltetett,
illetve használt gépjárművel
a) a megengedett legnagyobb sebességre,
b) a vasúti átjárón való áthaladásra,
c) a járműforgalom irányítására szolgáló fényjelző készülék
jelzéseire,
d) a járművel történő megállásra és várakozásra,
e) az autópálya leálló sávjának igénybevételére,
f) a behajtási tilalomra, a kötelező haladási irányra,
g) a természet védelmére
vonatkozó – külön jogszabályban meghatározott – egyes előírások
betartásra kerüljenek.
(2) Ha az (1) bekezdés szerinti egyes előírásokat megszegik, az
üzemben tartóval, illetve a 21/A. § (2) bekezdésében
meghatározott esetben a gépjárművet használatra átvevő
személlyel szemben 30 000 forinttól 300 000 forintig terjedő
közigazgatási bírságot kell kiszabni. Az egyes rendelkezések
megsértése esetén kiszabható bírságok összegét a Kormány
rendeletben határozza meg.
(3) A bírságolással kapcsolatos eljárás lefolytatására a
Kormány által rendeletben kijelölt hatóság jogosult. A bírságot
a hatóság az (1) bekezdésben meghatározott előírás megszegését
követő 60 napon belül szabja ki. A 21. § (2) bekezdése szerinti
közigazgatási bírságot kiszabó, elsőfokú határozat meghozatala
informatikai eszközzel, automatizált módon történhet.
Automatizált egyedi döntésen a kiadmányozásra jogosult aláírása
és a hatóság bélyegzőlenyomata is informatikai eszközzel
rögzíthető, ha az aláírás és a bélyegzőlenyomat hitelességét a
hatáskör gyakorlója egyedi döntésével hitelesítette.
(4) A Kormány – az (1) bekezdésben foglaltakra figyelemmel –
rendeletben állapítja meg azon szabályszegések körét, amelyek
esetén az érintett gépjármű üzemben tartója, illetve a 21/A. §
(2) bekezdésében meghatározott esetben a gépjárművet
használatra átvevő személy közigazgatási bírsággal sújtandó.
(5) A (3) bekezdés szerint kijelölt hatóság a közigazgatási
bírság kiszabására irányuló eljárásban közvetlenül
adathozzáféréssel átveheti a gépjármű-nyilvántartásból a
szabályszegés bizonyításához szükséges külön jogszabály
szerinti jármű-azonosító adatokat, a természetes személy
üzemben tartó személyes adatait és a nem természetes személy
üzemben tartó azonosításához szükséges adatokat.
(6) A beszedett bírság felhasználását a Kormány rendeletben
szabályozza.
21/A. § (1) Az üzemben tartó mentesül a 21. § (2) bekezdése
alapján kiszabott közigazgatási bírság megfizetése alól, ha a
gépjármű – a szabályszegés időpontját megelőzően – jogellenesen
került ki a birtokából és igazolja, hogy a jogellenességgel
összefüggésben – a bírságot kiszabó határozat kézbesítését
megelőzően – kezdeményezte a megfelelő hatóság eljárását.
(2) Ha a gépjárművet az üzemben tartó a szabályszegést
megelőzően más személy használatába adta, és ezt a használatba
vevő személy teljes bizonyító erejű magánokiratba foglalt, a
(4) bekezdés szerinti adatokat tartalmazó nyilatkozatával
igazolja, vagy – azon gépjárművek esetében, amelyek külön
jogszabály alapján a közúti forgalomban menetlevéllel, illetve
fuvarlevéllel vehetnek részt – olyan menetlevéllel, illetve
fuvarlevéllel igazolja, amely alapján a (4) bekezdés szerinti
adatok megállapíthatóak, a közigazgatási bírságot a használatba
vevő személlyel szemben kell kiszabni.
(3) Ha a gépjárművet használatba vevő személy a bírság
fizetésére kötelezett, és a jogerős határozatban megállapított
bírságot határidőig nem fizette meg és azt tőle nem lehet
behajtani, a bírság megfizetésére az üzemben tartót külön
határozattal kell kötelezni.
(4) A (2) bekezdés szerinti nyilatkozat, menetlevél, illetve
fuvarlevél tartalmazza
a) a gépjármű hatósági jelzését,
b) az üzemben tartó és a használatba vevő személy nevét,
születési idejét, születési helyét, lakcímét,
c) a használatba vevő személynek a gépjármű vezetésére jogosító
engedélye számát,
valamint
d) azon időszak megjelölését, amelyre a gépjármű használatát a
használatba vevő az üzemben tartótól átvette.
(5) Az (1)-(2) bekezdés szerinti igazolást az üzemben tartó a
közigazgatási bírságot kiszabó határozat kézbesítését követő 8
munkanapon belül küldheti meg a hatóságnak. A (2) bekezdés
szerinti nyilatkozat a gépjármű használatra történő átvételét a
nyilatkozat keltét megelőző, a (4) bekezdés d) pontja szerint
megjelölt időszakra is igazolhatja.
21/B. § (1) A közigazgatási bírság kiszabására irányuló eljárás
a szabálysértési eljárás ugyanazon jogsértés miatt történő
lefolytatását nem érinti.
(2) Szabálysértési eljárásban azzal a személlyel szemben
pénzbírság nem szabható ki, akivel szemben a szabálysértési
eljárás alapjául szolgáló előírás megsértése miatt a 21. § (1)
bekezdése alapján vagy a 21/A. § (2) bekezdése alapján
közigazgatási bírság kiszabásának van helye.”
„48. § (3) Felhatalmazást kap
a) a Kormány, hogy
20. a 21. §-ban meghatározott bírság kiszabására jogosult
hatóság vagy hatóságok kijelölését,
21. a közigazgatási bírsággal sújtandó közlekedési
szabályszegések körét, az e tevékenységekre vonatkozó
rendelkezések megsértése esetén kiszabható bírságok összegét, a
bírság kiszabásának részletes szabályait, valamint a beszedett
bírság felhasználását,
rendeletben állapítsa meg.”
3. Az Szt.-nek az indítványok elbírálása során figyelembe vett
rendelkezései:
„87. § (1) Ha az eljárás adatai elegendő alapot szolgáltatnak
az eljárás alá vont személy felelősségének megállapítására, a
szabálysértési hatóság pénzbírságot szabhat ki, járművezetéstől
eltiltást, elkobzást, figyelmeztetést, illetőleg kitiltást
alkalmazhat, valamint kártérítést és eljárási költséget
állapíthat meg.
(2) Nem sújtható pénzbírsággal az eljárás alá vont személy, ha
vele szemben az eljárás alapjául szolgáló cselekmény miatt
külön jogszabály alapján közigazgatási bírság kiszabásának van
helye.”
4. Az R.-nek az indítványokkal támadott rendelkezései:
„1. § (1) A közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény
(a továbbiakban: Kkt.) 21. § (1) bekezdésében foglaltak alapján
– a 2-8. §-ban hivatkozott rendelkezések megsértése esetén – a
gépjármű üzemben tartójával, illetve a Kkt. 21/A. § (2)
bekezdésében meghatározott esetben a gépjárművet használatra
átvevő személlyel (a továbbiakban együtt: gépjármű üzemeltető)
szemben az e rendeletben meghatározott összegű közigazgatási
bírságot kell kiszabni. (…)
(3) Az (1) bekezdésben meghatározott bírságot kiszabó
határozat méltányosságból történő módosításának,
visszavonásának nincs helye.”
„1. melléklet a 410/2007. (XII. 29.) Korm. rendelethez
Sorszám
A megengedett legnagyobb sebességre vonatkozó rendelkezések
(a megengedett legnagyobb sebesség túllépésének mértéke km/ó-ban)
Bírság összege forintban
A közúti közlekedés szabályairól szóló 1/1975. (II. 5.) KPM-BM együttes rendelet
1. 50 km/óra sebességig
a) 15 km/óra felett 25 km/óráig a) 30 000 14. § (1) bekezdés d) pont
b) 25 km/óra felett 35 km/óráig b) 45 000 14. § (1) bekezdés z) 1. pont
c) 35 km/óra felett 45 km/óráig c) 60 000 26. § (1) és (2) bekezdés
d) 45 km/óra felett 55 km/óráig d) 90 000 39. § (1) bekezdés
e) 55 km/óra felett 65 km/óráig e) 130 000 39/A. § (2) bekezdés
f) 65 km/óra felett 75 km/óráig f) 200 000
g) 75 km/óra felett g) 300 000
2. 50 km/óra felett 100 km/óra sebességig
a) 15 km/óra felett 30 km/óráig a) 30 000 14. § (1) bekezdés d) pont
b) 30 km/óra felett 45 km/óráig b) 45 000 26. § (1) és (2) bekezdés
c) 45 km/óra felett 60 km/óráig c) 60 000
d) 60 km/óra felett 75 km/óráig d) 90 000
e) 75 km/óra felett 90 km/óráig e) 130 000
f) 90 km/óra felett 105 km/óráig f) 200 000
g) 105 km/óra felett g) 300 000
3. 100 km/óra sebesség felett
a) 20 km/óra felett 35 km/óráig a) 30 000 14. § (1) bekezdés d) pont
b) 35 km/óra felett 50 km/óráig b) 45 000 26. § (1) és (2) bekezdés
c) 50 km/óra felett 65 km/óráig c) 60 000
d) 65 km/óra felett 80 km/óráig d) 90 000
e) 80 km/óra felett 95 km/óráig e) 130 000
f) 95 km/óra felett 110 km/óráig f) 200 000
g) 110 km/óra felett g) 300 000
2. melléklet a 410/2007. (XII. 29.) Korm. rendelethez
Sorszám
A vasúti átjárón való áthaladásra vonatkozó rendelkezések
A közúti közlekedés szabályairól szóló 1/1975. (II. 5.) KPM-BM együttes rendelet
Bírság összege Ft-ban
1. A vasúti átjáró előtti megállásra vonatkozó rendelkezések
39. § (3) bekezdés b), c), e), h) pont 100 000
2. A vasúti átjáróra történő ráhajtásra vonatkozó rendelkezések
39. § (5) bekezdés a) és b) pont 300 000
3. melléklet a 410/2007. (XII. 29.) Korm. rendelethez
Sorszám
A járműforgalom irányítására szolgáló fényjelző készülékek jelzései
A közúti közlekedés szabályairól szóló 1/1975. (II. 5.) KPM-BM együttes rendelet
Bírság összege Ft-ban
1. A fényjelző készülék előtti megállási kötelezettség
9. § (4) bekezdés c) pont 50 000
2. A továbbhaladás tilalmát jelző fényjelzés
9. § (4) bekezdés d) pont 100 000
4. melléklet a 410/2007. (XII. 29.) Korm. rendelethez
Sorszám
A járművel történő megállásra és várakozásra
A közúti közlekedés szabályairól szóló 1/1975. (II. 5.) KPM-BM együttes rendelet
Bírság összege Ft-ban
1. A megállás tilalmára
15. §(1) bekezdés a) pont
40. § (5) bekezdés a), c), d), e), f), g), h), i), j),l), m) pont 30 000
2. A várakozás tilalmára
41. § (2) bekezdés a), c), d) pont 30 000
5. melléklet a 410/2007. (XII. 29.) Korm. rendelethez
Sorszám
Az autópálya leálló sávjának igénybevételére
A közúti közlekedés szabályairól szóló 1/1975. (II. 5.) KPM-BM együttes rendelet
Bírság összege Ft-ban
1. Haladás a leálló sávon
36. § (1) bekezdés és 37. § (2) bekezdés 150 000
2. Megállás az úttesten és a leálló sávon
37. § (4) bekezdés 100 000
6. melléklet a 410/2007. (XII. 29.) Korm. rendelethez
Sorszám
A behajtási tilalomra, a kötelező haladási irányra
A közúti közlekedés szabályairól szóló 1/1975. (II. 5.) KPM-BM együttes rendelet
Bírság összege Ft-ban
1. A behajtás tilalmára
13. § (1) bekezdés g), g/1, i), i/1) pont
14. § (1) bekezdés n), z) pont 50 000
2. A kötelező haladási irányra
13. § (1) bekezdés a), a/1), b), c) pont
14. § (1) bekezdés a), b), c) pont 50 000
7. melléklet a 410/2007. (XII. 29.) Korm. rendelethez
Sorszám
A természet védelmére
A természet védelméről szóló 1996. évi LIII. törvény
Bírság összege Ft-ban
1. A gépjárművel engedély nélkül történő közlekedés
a) védett természeti területen
b) fokozottan védett természeti területen
38. §(1) bekezdés j) pont a) 150 000
b) 300 000
2. Az engedélyezett közlekedési útról való letérés a védett vagy
fokozottan védett természeti területen
38. § (1) bekezdés j) pont 100 000
III.
Az indítványok részben megalapozottak.
1. Az Alkotmánybíróság mindenekelőtt a jogszabály által
alkalmazott megoldás bevezetésének indokát, valamint magát a
jogi konstrukciót tekintette át.
1.1. Az utóbbi években előre soha nem látott mértékben
növekedett meg a közúti közlekedésben részt vevők száma,
mellyel a gépjárművek napi rendszerességgel történő használata
állandósult. Ezzel arányosan növekedett meg és vált sajnálatos
módon tömeges jelenséggé a közúti közlekedési szabályszegések
száma is, melyek szükség szerint súlyos személyi és vagyoni
károk bekövetkezéséhez vezethetnek. Ezen új társadalmi
tömegjelenség káros hatásainak kiküszöbölésére, illetve
megelőzésére az eddig bevett és megfelelően alkalmazott jogi
megoldások elégtelennek és kevéssé hatékonynak bizonyultak. A
jogalkotó feladata és kötelezettsége a társadalmi viszonyok
adekvát leképezése, az új negatív jelenségekkel szembeni
jogállami fellépés. Ezen kötelezettségének nemcsak a
hagyományos jogintézmények módosításával, hanem új
jogintézmények bevezetésével is eleget tehet. A közúti
közlekedési szabályszegések Kkt. általi szankcionálásával a
jogalkotó egy új jogintézményt, eljárási módot és szankció-
fajtát választott.
1.2. A Kkt.-t a Kkt.mód. 2008. január 1. napjával akképp
módosította, hogy egyes — gyakran előforduló és fokozottan
veszélyes, továbbá a legmagasabb látenciájú — szabálysértések
esetében — a szabálysértési eljárás és az ezen eljárásban
kiszabható jogkövetkezmények érintetlenül hagyása mellett —
közigazgatási bírság kiszabását tette lehetővé az első fokon
eljáró kijelölt megyei rendőr-főkapitányságok számára. A
szankció alkalmazására a Ket. alapján, azaz közigazgatási
eljárás keretében kerül sor. Ez azonban nem akadályozza a
szabálysértési eljárás lefolytatását és abban (pénzbírság és
helyszíni bírság kivételével) a további szabálysértési
szankciók kiszabását. A Kkt. e rendelkezéseinek alkalmazására
és ezekkel összefüggésben a közigazgatási bírság kiszabására
2008. május 1. napját követően kerülhetett sor.
A Kkt.mód. javaslatához fűzött miniszteri indokolás szerint a
módosítás célja a közlekedés biztonságának javítása, a halálos
és a személyi sérüléssel járó balesetek számának drasztikus
csökkentése, valamint a kiszabott bírságok behajtási
hatékonyságának növelése volt. Az indokolás szerint „[a] közúti
ámokfutókkal, a gyorshajtókkal, az ittasan vezetőkkel és zebrán
átszáguldozókkal szemben zéró toleranciát kell hirdetni. (…)
Jelen módosítás általános igénnyel tartalmazza azon közlekedési
szituációkat, amelyek megsértése esetén a gépjármű üzemben
tartójának a felelőssége is felmerülhet.” Emellett a
kormánybiztos véleményében foglalt magyarországi
közlekedésbiztonsági statisztika adatai alapján megállapítható,
hogy a balesetek száma önmagában és európai viszonylatban is
magas. Az Európai Bizottság 2001. szeptember 12-én kiadott
Fehér Könyvének [Európai közlekedéspolitika 2010-ig: ideje
dönteni COM (2001) 370.] legfőbb célkitűzése, hogy az Unióban
2001-hez képest 2010-ig a halálos kimenetelű közlekedési
balesetek száma 50 százalékkal csökkenjen. A módosítás előtt
hatályos szabályozás e cél elérésére alkalmatlan volt, mivel az
üzemben tartónak az a joga, hogy úgy nyilatkozzon: a gépkocsit
a szabálysértés elkövetésekor hozzátartozója vezette, akire
azonban nem köteles terhelő vallomást tenni, a szabályszegők
sokaságának a felelősségre vonását tette lehetetlenné. A fent
kifejtetteken túl a módosítás, azaz a vétkességtől független
objektív felelősség bevezetésének célja az üzemben tartók
fokozott felelősségének érvényre juttatása, az önkéntes
jogkövetés arányának növelése, a közlekedési morál pozitív
irányú változtatása, a szankció kikerülhetetlensége, valamint a
közlekedési balesetek számának csökkentése volt. A
kormánybiztos által rendelkezésre bocsátott statisztikai adatok
szerint a halálos kimenetelű balesetek száma 2008-ban mintegy
23 százalékkal, a súlyos sérüléses balesetek száma pedig
mintegy 12 százalékkal csökkent.
1.3. A támadott jogi konstrukciót az indítványozók és a
köznyelv is objektív felelősségként aposztrofálják, azonban ez
nem teljesen helytálló. Egyfelől ugyan a közigazgatási jogban
ismert, vétkességre tekintet nélküli (objektív) felelősségi
alakzatról van szó, másfelől azonban a Kkt. 21/A. § (1) és (2)
bekezdései törvényi kimentési lehetőségeket biztosítanak, a (3)
bekezdés pedig egyfajta mögöttes helytállási kötelezettséget
(quasi „kezesi” felelősséget) teremt az üzemben tartó terhére.
A szabálysértésről (pl. fényképfelvétellel, vagy más bizonyíték
alapján) tudomást szerző, és az R.-ben kijelölt megyei rendőr-
főkapitányság (2010. január 1-től a Budapesti Rendőr-
főkapitányság VI. kerületi rendőrkapitánya) az üzemben tartónak
küldi meg a szabályszegést megállapító elsőfokú határozatot,
mert (a tipikus élethelyzetet alapul véve) azt vélelmezi, hogy
a szabálysértés elkövetése idején ő vezette a gépjárművet, és e
vélelem alapján közigazgatási bírság megfizetésére is kötelezi.
Az üzemben tartó vagy tudomásul veszi a határozatot és befizeti
a bírságot, mellyel a közigazgatási eljárás befejeződik, vagy
mentesülése érdekében 8 napon belül bizonyítja, hogy az autót
eltulajdonították, illetve, hogy azt más vezette, megnevezve a
használó személyt. Ha a hatóság a tényleges használótól be
tudja hajtani a bírságot, az eljárás szintén befejeződik,
amennyiben azonban nem, akkor külön határozattal ismételten az
üzemben tartót kötelezi a közigazgatási bírság megfizetésére.
Ezen túlmenően a Kkt. 21/B. §-a alapján — a közigazgatási
eljárás mellett párhuzamosan — szabálysértési eljárás is
indulhat, melyben azzal szemben, akivel szemben közigazgatási
bírság szabható ki, pénzbírság kiszabására lehetőség nincs,
további szabálysértési jogkövetkezmények (pl. járművezetéstől
eltiltás) azonban alkalmazhatók.
1.4. A jogintézmény jelenlegi formájában — az alkalmazandó
eljárási szabály (Ket.) és az eljárás jellemzői alapján — a
közigazgatási jog hatálya alá tartozik, azonban maga a
jogviszony komplex jellegű, ami szabálysértési jogi és polgári
jogi jellemzőkkel is rendelkezik. A polgári jogban és a
közigazgatási jogban egyaránt ismert a vétkességtől független
felelősség intézménye, a jogalkotó ezt vette alapul, és ennek
mintájára hozta létre a közigazgatási bírság elnevezésű, a
kiemelt közlekedési szabálysértő magatartások tanúsítása estén
alkalmazandó szankciót. Ezzel a jogalkotó az üzemben tartóknak,
illetve szélesebb értelemben a közlekedésben részt vevőknek a
jogsértés tényére alapozott, fokozott felelősségét írta elő a
közúti közlekedés rendjének, mint össztársadalmi érdeknek a
megóvása céljából.
2. A közigazgatási jogban ismert objektív felelősség és bírság
előzményei és főbb jellemzői:
2.1. Feltárva az objektív bírságok kialakulásának történetét
világossá válik, hogy a közigazgatási jogban nem újkeletű
intézményről van szó. A bírságok közös jellemzője, hogy előbb
csak szervezetekkel szemben voltak kiszabhatók, összegük az
általános közigazgatási szankcióknál magasabb volt, elkülönült
állami alapokba folytak be és elegendő volt a jogsértés tényét
bizonyítani, a jogsértő vétkessége és egyéb körülményei
figyelmen kívül maradtak.
Az 1990-es évek közepére a közigazgatás szinte minden ágazata
rendelkezett objektív bírsággal, melyek már nem csak
szervezetekkel szemben, hanem természetes személyekkel szemben
is kiszabhatók voltak, kerettényállásokat tartalmaztak, az
összegük pedig jelentősen nőtt.
2.2. A munkaügyi bírság intézményét is vizsgáló 29/1998. (VI.
17.) AB határozat kimondta, hogy „az úgynevezett közigazgatási
bírságok, mint önálló anyagi jogi bírságok az utóbbi
évtizedekben a hazai jogrendszerben széleskörűen elterjedtek, s
ma már igen sok jogcímen kiszabhatók. (Elegendő utalni a
bányafelügyeleti, az építésügyi, a fogyasztóvédelmi, a
környezetvédelmi, a légszennyezési, a műemlékvédelmi, a
pénztárfelügyeleti, a távközlési, a tőzsdefelügyeleti, a
tűzvédelmi, a vámigazgatási, a versenyfelügyeleti és a
veszélyes hulladék bírságokra). Közös jellemzőjük, hogy
törvényi szintű szabályozáson vagy felhatalmazáson alapulnak,
általában objektív jellegűek (vétkességre tekintet nélkül
kiszabhatók), valamint a befolyt bírságösszegek közvetve vagy
közvetlenül reparációs célokat szolgálnak (pl. védett értékek
sérelmének orvoslását, kutatások támogatását)” (ABH 1998, 211,
217-218).
Az Alkotmánybíróság az erdőgazdálkodási bírság alkotmányosságát
vizsgáló 387/B/2007. AB határozatában ennél tovább ment és
hangsúlyozta, hogy „[a] jogalkotót a felelősségi szabályok
megalkotásakor — az Alkotmány keretei között — viszonylag
szabad mérlegelési jog illeti meg. Önmagában az a tény, hogy a
jogalkotó az általános felelősségi alakzat szerint szankcionál-
e, avagy az általános szabályoktól eltérő, speciális
rendelkezések megalkotását tartja szükségesnek, és már a
szabályok vétlen megszegése — azaz lényegében a vétkességtől
független objektív felelősség fennállása — esetén is lehetősége
van bírság kiszabására, a jogbiztonságot nem sérti, sőt
erősíti” (ABK 2008. november, 1603, 1605.).
2.3. A közigazgatási szankciók lényegüket tekintve két
csoportra bonthatók. Az egyik csoportot a szabálysértési
szankciók alkotják: ezek funkciója a jogrend védelme, és —
hasonlóan a büntetőjogi szankciókhoz — a bűnösség
megállapításán alapulnak. Ezekkel szemben a nemzetközi
egyezmények és a magyar alkotmánybírósági gyakorlat alapján is
elvárhatóak a büntetőjogban érvényesülő garanciák úgy is mint
jogállami követelmények.
A szankciók másik csoportjába azok a közigazgatási szankciók
tartoznak, amelyeket a közigazgatási szervek felügyeleti
eljárásuk során a közigazgatás-ellenes cselekmények, azaz a
közigazgatási jog szabályainak megsértése miatt alkalmaznak.
Ezeket a bírságokat nevezi a szakirodalom felügyeleti bírságnak
(pl. építésügyi bírság, fogyasztóvédelmi bírság,
környezetvédelmi bírság, munkaügyi bírság, adóbírság, jövedéki
bírság stb.). Közös jellemzőjük, hogy közigazgatás-ellenes
magatartások esetén alkalmazható olyan objektív szankcióknak
minősülnek, melyeknek elsődleges funkciója a közigazgatási jog
érvényre juttatása, illetve másodlagosan a prevenció. Közvetve
szerepük továbbá a jog által védett közösségi érdek, jelen
esetben a közúti közlekedés rendjének fenntartása és védelme,
illetve ennek helyreállítása, függetlenül a jogsértő
bűnösségétől, illetve vétkességétől.
IV.
1. A konkrét esetben az Alkotmánybíróság az egyes jogszabályi
rendelkezések vizsgálatát megelőzően megállapította, hogy a
Kkt. támadott rendelkezései három egymástól eltérő felelősségi
alakzatot szabályoznak. Az első a Kkt. 21. § (1) és (2)
bekezdésében megfogalmazott, a gépjármű üzemeltetéséből fakadó,
annak során elkövetett szabályszegésért fennálló üzembentartói-
használói (objektív) felelősség. A második a 21/A. § (3)
bekezdése szerinti üzemben tartói (mögöttes-kezesi) felelősség
abban az esetben, ha a gépjárművet használó és szabályszegő
személytől a bírság behajthatatlan. A harmadik eset pedig a
Kkt. 21/B. §-ban, továbbá részletesen az Szt.-ben szabályozott,
magáért a szabálysértés elkövetéséért viselt (szabálysértési)
felelősség.
2. Az indítványozók többsége formálisan a Kkt. 21. §-ának,
21/A. §-ának és 21/B. §-ának egésze, valamint — a Kkt. 21. §
(1) és (2) bekezdéseinek végrehajtásáról rendelkező — R. teljes
szövege alkotmányellenességének megállapítását és
megsemmisítését kérte. Az Alkotmánybíróság ezzel szemben —
mivel állandó gyakorlata szerint az indítványokat tartalmuk
szerint bírálja el — az érdemi vizsgálatot a Kkt. 21. §-a
vonatkozásában kizárólag az (1) és (2) bekezdésre, a 21/A. § és
a 21/B. § egészére, az R. vonatkozásában pedig kizárólag az 1.
§ (1) és újonnan beiktatott (3) bekezdésére, illetve a 1-7.
számú mellékletére folytatta le. Ennek indoka az, hogy a Kkt.
21. § (3)-(6) bekezdései, illetve az R. 1. § (2) bekezdése,
valamint a 2-13. §-a olyan eljárási, technikai, adminisztratív
szabályokat tartalmaznak, melyeket az indítványozók
tartalmilag, érdemben nem támadtak.
2.1. Az Alkotmánybíróság először a Kkt. 21. § (1) és (2)
bekezdésében, valamint az R. 1. § (1) bekezdésében foglalt
objektív felelősség intézményét a korábban bemutatott
jogszabályi, illetőleg társadalmi és közlekedési környezet
figyelembe vételével vizsgálta meg.
A KRESZ 3. § (1) bekezdése alapján aki a közúti közlekedésben
részt vesz, köteles a közúti forgalomra, valamint a közútnak és
környezetének a védelmére vonatkozó jogszabályi rendelkezéseket
megtartani, továbbá a közúti jelzések rendelkezéseinek, továbbá
a forgalom irányítására, ellenőrzésére jogosultak utasításainak
eleget tenni, valamint úgy közlekedni, hogy a személy- és
vagyonbiztonságot ne veszélyeztesse, másokat közlekedésükben
indokolatlanul ne akadályozzon, és ne zavarjon. Ez a szabály
tehát azt jelenti, hogy a közúti közlekedés minden résztvevője
(ideértve a gyalogosokat is) a közúti forgalomban való puszta
részvétellel aláveti magát a mindenkire nézve egyaránt kötelező
közlekedési szabályoknak.
A Kkt. érintett rendelkezése ennél szűkebb esetkörre, a
gépjárművezetésre vonatkozóan azt a felelősségi vélelmet
állítja fel, hogy amennyiben a jármű üzemeltetése során
valamely közlekedési szabály megszegésére és ezzel jelentős kár
okozására alkalmas — vagy akár személyek életét, testi épségét
közvetlenül vagy közvetve fenyegető — veszélyhelyzet
előidézésére került sor, azt az üzemben tartó követte el. Ehhez
kapcsolódóan az R. nevesíti, hogy a Kkt.-ben felsorolt
szabályszegések a KRESZ pontosan mely előírásainak megszegését
takarják.
A felelősség generális alapja a gépjármű üzemben tartása,
illetőleg az üzemeltetése, azonban a konkrét közlekedési
szabályszegés az, amely a közigazgatási eljárásban a
helytállásra kötelezést eredményezi, ami alól a jogalkotó
kimentési lehetőségeket is biztosított.
A felelősségi konstrukció hasonlít a polgári jogi veszélyes
üzemi (fokozott) felelősséghez, azonban attól — az alább
kifejtettek miatt — különbözik is.
Egyrészt a gépjármű mint veszélyes üzem üzemben tartója a bírói
gyakorlatban a polgári jogi értelmezés szerint az a személy,
akinek a fokozott veszélyforrás tartósan a rendelkezése alatt
van. Ő az a rendelkezésre jogosult, akinek az elhatározásától
függ, hogy a veszélyforrás működjék-e és ha igen, milyen külső-
és belső feltételek mellett.
Közigazgatási jogi értelemben azonban az üzemben tartói minőség
ennél szűkebb, egzaktabb. Az R. 1. § (2) bekezdése —
összhangban a közúti közlekedési nyilvántartásról szóló 1999.
évi LXXXIV. törvény 2. § 9. pontjában foglaltakkal — üzemben
tartónak azt a személyt tekinti, akit a gépjárműnek a közúti
közlekedési nyilvántartásról szóló törvény alapján vezetett
nyilvántartásba üzemben tartójaként bejegyeztek.
Lényeges különbség másrészt az is, hogy míg a polgári jogi
fokozott felelősség elsődlegesen a veszélyes üzem működése
során okozott károk megtérítését (reparációját) szolgálja,
addig a közigazgatási objektív felelősség már önmagában —
vétkesség, felróhatóság nélkül — a szabályszegő, veszélyeztető
magatartáshoz, a közúti közlekedés rendjének megsértéséhez fűz
jogkövetkezményt (bírságot), a közlekedés biztonsága és ezen
keresztül a társadalom védelme érdekében.
Miután a két felelősségi alakzat közé nem tehető egyenlőségjel,
az alkotmányossági megítélésnek sem teljesen azonosak a
szempontjai.
2.2. Az Alkotmánybíróság ezt követően azt vizsgálta meg, hogy a
támadott jogi konstrukció ellentétes-e a jogállamiság
követelményével abból az okból, hogy az üzemben tartó —
kimentés sikertelensége esetén — a gépjárművet ténylegesen
használó magatartásáért felel, amit a konkrét szabályszegés
során nem tud befolyásolni.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint önmagában az
úgynevezett „objektív felelősség” intézménye [Kkt. 21. § (1)
bekezdés], azaz a jogsértés üzemben tartó általi elkövetésének
vélelme — biztosítva a vélelem megdöntésének lehetőségét — az
alábbi indokok miatt nem ellentétes a jogállamisággal.
A Kkt. 21. § (1) bekezdésében felsorolt magatartások túlnyomó
részének megvalósítása esetén a közúti közlekedésben
szükségszerűen olyan veszélyhelyzetek következnek be, melyek
nemcsak közvetve, de közvetlenül is alkalmasak arra, hogy
súlyos károkat okozzanak, adott esetben a közlekedésben részt
vevő „törvénytisztelő” személyek életét, testi épségét
fenyegessék (megengedett legnagyobb sebesség túllépése, a
vasúti átjárón való áthaladás szabályainak megszegése, a
járműforgalom irányítására szolgáló fényjelző készülék
jelzéseinek figyelmen kívül hagyása, az autópálya leálló
sávjának igénybevételére vonatkozó szabályok megszegése, a
behajtási tilalommal, a kötelező haladási iránnyal kapcsolatos
szabálysértés). Azonban még a megállásra (fényjelző készülék
észlelésének akadályozása; útkanyarulatban, bukkanóban,
útkereszteződésben, gyalogátkelőhely közvetlen környezetében
történő megállás) és a várakozásra (három külön úttesttel
rendelkező út középső úttestjén történő várakozás; a
szabályosan várakozó másik jármű megközelítésének vagy
elindulásának akadályozása) vonatkozó közlekedési szabályok
megszegése esetén is előállhat veszélyhelyzet, illetve a
természet védelmével kapcsolatos rendelkezések megszegése is
károsodás veszélyét okozhatja. A veszélyhelyzetek és károk
megelőzése érdekében nyomós közérdek fűződik a közlekedési
szabályok minden egyes közlekedő általi betartásához és az
állam általi szigorú, következetes betartatásához. A
közlekedési jogi normák (mint a közlekedési morál minimuma)
tényleges érvényesítéséhez nélkülözhetetlenek a jogérvényesítő
szankciók, azok kilátásba helyezése és tényleges —
kikerülhetetlen — kiszabása, már a szabályszegés tényére
alapozva. Ehhez pedig elengedhetetlenül szükséges, hogy valaki
a szabályszegő magatartásért felelősséget viseljen, hogy se a
felelős személy, se a felelősség ne „tűnhessen” el.
Ez összhangban áll az EJEB e tárgykörben kialakított
következetes gyakorlatával is, melyet legutóbb az O'Halloran és
Francis v. Egyesült Királyság (2007. június 29.) ügyben
erősített meg. E szerint minden gépjármű tulajdonosa, illetve
használója (vezetője) tudja, hogy ezzel (a tulajdonlással,
illetve a használattal) meghatározott szabályrendszernek veti
alá magát. A gépjármű birtoklása vagy használata (hasonlóan a
lőfegyverekhez) ugyanis olyannak minősül, mint amely alkalmas
arra, hogy súlyos károkat okozzon. Az EJEB hangsúlyozta, hogy a
gépjárművek tulajdonlására és használatára vonatkozó felelősség
része az a kötelezettség is, hogy a közúti közlekedési
szabálysértés elkövetésének gyanúja esetén a tulajdonos vagy az
üzemben tartó tájékoztassa a hatóságokat arról, hogy a
cselekmény elkövetésének idején ki vezette a gépjárművet. Az
EJEB nem tekintette az Egyezmény 6. cikk 1. bekezdésébe
ütközőnek az Egyesült Királyság azon szabályát, miszerint az
üzemben tartó bűncselekményt követ el azzal, hogy nem nevezi
meg a szabályszegést elkövető jármű vezetőjét.
Az üzemben tartót tehát egyfelől — általánosságban, a veszélyes
üzem működtetéséből adódóan — fokozott gondossági kötelezettség
terheli. Fokozottan felel a közlekedési szabályok betartásáért.
E körben felel azért, hogy ő maga, valamint az ő jogán a
gépjárművet használó személy is jogkövető magatartást
tanúsítson. A jogalkotó a támadott megoldás keretében azt
vélelmezi, hogy a szabályszegés elkövetésének idején a
gépjárművet az üzemben tartó vezette. E vélelem azonban az
üzemben tartó részéről megdönthető. Abban az esetben pedig, ha
a felelősség alól magát kimenteni nem tudja, viselnie kell
annak a vélelemnek a terhét, hogy a szabályt saját
magatartásával ő maga szegte meg, hiszen a felelősséget másra
sikeresen áthárítani nem tudta. A felelősségre vonás jelen
szabályozási környezetben azonban (különös tekintettel a
kimentési okok természetére) szorosan az elkövetett
szabályszegéshez és nem pusztán az üzemben tartáshoz
kapcsolódik.
Ilyen típusú — represszív jellegű, preventív funkciójú —
felelősségi alakzatot hozott létre a jogalkotó új
jogintézményként a közigazgatási jogban. A közigazgatási
bírságokkal összefüggésben az Alkotmánybíróság a 498/D/2000. AB
határozatában kimondta, hogy „[a]z építésügyi bírság
közigazgatási jogi szankció, a jogsértő magatartás (…)
szankciója, a jogsértésért való felelősség érvényesítésének
módja”. E határozatban megállapította azt is, hogy „az
Alkotmány nem tartalmaz rendelkezéseket a közigazgatási jogi
szankciókra vonatkozóan. A jogalkotó széles mérlegelési
jogkörrel rendelkezik a szankció alkalmazási feltételeinek,
mértékének szabályozása során. A jogalkotó döntési
szabadságának csak az Alkotmány rendelkezései szabnak korlátot
(…) nem sértheti alkotmányellenes módon (…) a jogállamiság
követelményeit” (ABH 2003, 1202, 1206.). E körben az
Alkotmánybíróság ismételten utal a 387/B/2007. AB határozatra
is (ABK 2008. november, 1603.), miszerint az általános
felelősségi alakzattól eltérő, speciális rendelkezések
megalkotása, és a szabályoknak már a vétlen megszegése
(objektív jogellenesség) esetén kiszabott bírság a
jogbiztonságot nemhogy nem sérti, hanem jogkövetésre
(„törvénytiszteletre”) ösztönözve inkább erősíti.
A fent kifejtettek alapján a jogalkotó mérlegelési szabadságába
tartozik annak eldöntése, hogy — alkotmányos keretek között —
milyen felelősségi alakzatot alkot, figyelembe véve annak a
jogágnak a sajátosságait, melyben azt elhelyezi. Lehetősége van
azonban arra is, hogy az új társadalmi jelenségekre reagálva a
már meglévő jogágak mellett új jogterületet alkosson, az
alkotmányos garanciák szigorú érvényesülését biztosítva. Ennek
során figyelembe vehet azonban a fenti szempontokon túl olyan
tényezőket is, melyek elősegítik a felelősségre vonás
hatékonyabb érvényesítését. A jogkövetkezmény hatékonysága
elsősorban a felelősségre vonás elkerülhetetlenségén múlik,
mely tény nem sérti a jogbiztonság követelményét, hanem éppen
ellenkezőleg, a jogkövető magatartásra ösztönzés révén
alkotmányosnak tekinthető.
A jogsértés tényére és az üzemben tartói minőségre alapozott, a
jogsértő bűnösségétől, illetve vétkességétől független
felelősségre vonás önmagában nem alkotmányellenes, nem
eredményez törvénysértő helyzetet, az igazságos és világos
kritériumon (a felelősségi vélelmen) alapul, továbbá a vélelem
a törvényi keretek között megdönthető. Az üzemben tartónak
lehetősége van arra, hogy a felelősség alól magát kimentse,
elkerülve ezzel a közigazgatási bírság megfizetésének
kötelezettségét. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság
megállapította, hogy a Kkt. 21. § (1) és (2) bekezdése,
valamint az R. 1. § (1) bekezdése önmagában nem ellentétes a
jogállamiság követelményével, ezért az indítványokat e
tekintetben elutasította.
2.3. Ezt követően az Alkotmánybíróság azon indítványi elemeket
vizsgálta meg, hogy a közigazgatási bírság bevezetésével a
jogalkotó hatalmával visszaélt-e, alkotmányellenes helyzetet
teremtett-e azzal, hogy az ártatlanság vélelmének követelményét
mellőzte, hogy a közigazgatási bírságot a jogrendszerben a
szabálysértési-, illetve a büntetőjogon kívül alkalmazza,
valamint azzal, hogy a büntethetőséget kizáró okok a
közigazgatási eljárásban nem érvényesülhetnek.
2.3.1. Az Alkotmánybíróság a 31/1998. (VI. 25.) AB
határozatában megvizsgálta, hogy a joggal való visszaélés
milyen esetekben eredményezi a jogbiztonság sérelmét. E
határozatában kifejtette, hogy „a demokratikus jogállamokban —
így hazánkban is — a joggal való visszaélés tilalmának érvénye
nem szorítkozik egyetlen jogágra, hanem e tilalom — az egyes
jogágak sajátosságaitól függő formában — az egész
jogrendszerben érvényre jut. A Magyar Köztársaságban az
említett tilalomnak az egész jogrendszerre kiterjedő általános
érvénye közvetlenül az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdéséből
vezethető le. (…) Alkotmányellenes az olyan rendelkezés is,
amely amiatt ütközik az említett tilalomba, mert a jogalkotó
valamely jogintézményt nem annak jogrendszeren belüli
rendeltetése szerinti célra használt fel” (ABH 1998, 240, 244,
246.).
Ennek alapján az Alkotmánybíróságnak jelen ügyben azt kellett
eldöntenie, hogy a közigazgatási bírságot a jogalkotó a
jogrendszerben való rendeltetésétől eltérő célra használta-e
fel.
A 3/1998. (II. 11.) AB határozatban az Alkotmánybíróság
kifejtette, hogy „[a] jogalkotó kellően megfontolt indokok
alapján, a közlekedés minden résztvevőjének az élete és a
biztonsága érdekében határozza meg azokat a szabályokat,
amelyek a közlekedésben részt vevő valamennyi személyre
vonatkoznak. A jogalkotó a közlekedés rendjét szabályozó
előírások betartását különböző — igazgatási, szabálysértési,
büntető — szankciók kilátásba helyezésével is elősegíteni
kívánja” (ABH 1998, 61, 65-66.).
Annak vizsgálata során, hogy a jogalkotó a jogintézményt a
rendeltetésétől eltérő célra használta-e fel, annak
funkciójából kell kiindulni. A polgári jogi, a büntetőjogi és a
közigazgatási jogi védelem egymáshoz való viszonya tekintetében
megállapítható, hogy a polgári jogi veszélyes üzemi felelősség
célja elsősorban a konkrét károsultak jogvédelme. A büntetőjog
— speciális és generális preventív funkcióján keresztül — a
közösséget védi a társadalomra veszélyes bűncselekmények
elkövetőivel szemben, a közigazgatási jog funkciója pedig
elsősorban a jog érvényesülésének biztosítása, ezen keresztül a
prevenció. Míg a polgári és a büntető felelősség utólag, a
következményre reagál, a közigazgatási jog célja jelen esetben
a súlyosabb eredmények — élet elvesztése, testi épség sérülése,
vagyoni károsodás — megelőzése.
A büntetőjogi (jellegű) eszközök csak ultima ratioként
alkalmazhatók. A 30/1992. (V. 26.) AB határozat szerint „a
büntetőjog (…) [t]ársadalmi rendeltetése, hogy a jogrendszer
egészének szankciós zárköve legyen. A büntetőjogi szankció, a
büntetés szerepe és rendeltetése a jogi és erkölcsi normák
épségének fenntartása akkor, amikor már más jogágak szankciói
nem segítenek” (ABH 1992, 167, 176.). Ha azonban van enyhébb
jogi eszköz, akkor azt kell (és egyben elegendő) alkalmazni. Ez
nem csak a jogállamiság és általában az alkotmányosság
követelményeinek felel meg, de a jogsértők érdeke is ez. Jelen
esetben — a szabályszegők által előidézett veszélyhelyzetekben
— a közlekedésben részt vevő más személyek több alapjoga,
különösen az élethez való joga veszélyeztetett, ezért az
államot az általános intézményes életvédelmi kötelezettsége
részeként itt „közlekedési életvédelmi” jogalkotási és
jogérvényesítési kötelezettség is terheli.
2.3.2. A vizsgált jogszabályi rendelkezésekben szereplő
közigazgatási szankció funkciója nem a reparáció, hanem
represszív szankcióként a közlekedési igazgatási-szervezési jog
érvényesítése, a közlekedésbiztonsági jogszabályi előírások
betartatása, a megelőző-nevelő hatás elérése, azaz a speciális
és generális prevenció. Ezt szolgálja az is, hogy az R. 11. §
(5) bekezdése értelmében a központi költségvetésbe befolyó
összeget a Kormány részben közlekedésbiztonsági célra, így
különösen a Rendőrség közlekedésrendészeti feladatainak
ellátására, illetve az ehhez szükséges eszközállományának
fejlesztésére fordítja.
A jogalkotó tehát a közigazgatási bírság szankciót hangsúlyosan
a közigazgatási jogot érvényesítő, elsősorban preventív
funkcióval ruházta fel. Emellett természetesen van a
közigazgatási szankciónak egyéb — korábban már említett —
alkotmányos rendeltetése is. Ezt az új jogintézményt a
jogalkotó alkotmányos célra, rendeltetésszerűen használta fel.
Ebből következően nem eredményezi a jogállamiság sérelmét, hogy
a jogalkotó a büntetőjogban alkalmazott büntethetőséget kizáró
okok rendszerének egészét nem terjesztette ki maradéktalanul a
közigazgatási jogra. Nem fakad az Alkotmányból olyan
kötelezettség sem, hogy az egyik jogág rendszerében érvényesülő
elvek és jogintézmények összessége egy másik jogágban is
kényszerítően alkalmazandó legyen. A különbségek a jogrendszer
tagozódásából és az egyes jogágak sajátosságaiból
szükségszerűen erednek. Ugyanakkor a jogalkotó nincs elzárva
attól, hogy egy adott (akár új) jogterületen, más jogágban már
alkalmazott és bevált egy-egy szabályozási elemet átvegyen,
illetve, hogy — mint jelen „objektív felelősség” esetében —
komplex jogintézményt hozzon létre. A fent kifejtettek miatt az
indítványozók kifogásait az Alkotmánybíróság ebben a
tekintetben nem találta megalapozottnak, ezért elutasította.
2.4. Ezt követően az Alkotmánybíróság azt vizsgálta meg, hogy
ez az új felelősségi intézmény [ Kkt. 21. § (1) és (2)
bekezdése] sérti-e a hátrányos megkülönböztetés alkotmányos
tilalmát.
Az Alkotmány e rendelkezését az Alkotmánybíróság — állandó
gyakorlata szerint — a jogegyenlőség általános elvét
megfogalmazó alkotmányi követelményként értelmezte és
kifejtette, hogy bár az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése
szövegszerűen az alapvető jogok tekintetében tiltja a hátrányos
megkülönböztetést, a tilalom — ha a megkülönböztetés sérti az
emberi méltósághoz való alapvető jogot — kiterjed az egész
jogrendszerre. Így abban az esetben, ha a megkülönböztetés nem
az emberi vagy az alapvető állampolgári jog tekintetében
történt, az eltérő szabályozás alkotmányellenessége akkor
állapítható meg, ha az az emberi méltósághoz való jogot sérti.
Az Alkotmánybíróság gyakorlata során ez utóbbi körben akkor
ítélte alkotmányellenesnek a jogalanyok közötti
megkülönböztetést, ha a jogalkotó önkényesen, ésszerű indok
nélkül tett különbséget az azonos szabályozási kör alá vont
jogalanyok között [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990,
46, 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 77-78.;
61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 281.; 35/1994.
(VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197.; 30/1997. (IV. 29.) AB
határozat, ABH 1997, 130, 138-140. stb.]. Az Alkotmánybíróság
gyakorlatában személyek közötti diszkriminációról csak akkor
lehet szó, ha a jogalkotó valamely személyt vagy embercsoportot
más, azonos helyzetben lévő személyekkel vagy embercsoporttal
történt összehasonlításban kezel hátrányosabb módon [32/1991.
(VI. 6.) AB határozat, ABH 1991, 146, 161-162.; 1043/B/1992. AB
határozat, ABH 1994, 744, 745.; 397/B/1995. AB határozat, ABH
1995, 786, 787.; 432/B/1995. AB határozat, ABH 1995, 789, 792.;
719/B/1998. AB határozat, ABH 2000, 769, 775.; 17/2000. (V.
26.) AB határozat, ABH 2000, 112, 115.; 624/E/1999. AB
határozat, ABH 2002, 1023, 1035. stb.].
Az Alkotmánybíróság fentebb ismertetett gyakorlatának
megfelelően vizsgálta e megkülönböztetés tilalmának az
indítványozók által állított sérelmét a támadott jogszabályi
rendelkezések vonatkozásában. Az Kkt. 21. § (1) és (2)
bekezdése a gépjármű üzemben tartóját, kimentés esetén a
gépjárművet ténylegesen használó személyt kötelezi a
közigazgatási bírság megfizetésére. Az Szt. alapján pedig a
szabálysértési eljárás a tényleges szabálysértő ellen folyik,
szabálysértési szankciót kizárólag vele szemben lehet
alkalmazni. A hátrányos megkülönböztetést az indítványozók
abban látják, hogy a használót szabálysértési eljárásban — ahol
felelősségét kimentheti, és az eset összes körülményei
feltárhatóak — legfeljebb 150.000,- Ft. pénzbírsággal
sújthatják, míg az üzemben tartó esetében — szűk kimentési
lehetőségekkel élve, az eset összes körülményeit nem vizsgáló —
közigazgatási eljárásban ez az összeg 300.000,- Ft.-ot is
elérhet. Egy másik indítványozó szerint a jogszabály a
köztulajdonban és a magántulajdonban álló járművek üzemeltetőit
is eltérően kezeli.
Az Alkotmánybíróság ezzel összefüggésben megállapítja, hogy a
törvényalkotó jelen esetben nem személyek, hanem a különböző
típusú eljárások között tett különbséget. Az adott eljárásban
érvényesülő szabályok az eljárás valamennyi alanyára egyformán
vonatkoznak. Az eljárási szabályok (közigazgatási,
szabálysértési) különbözősége nem minősül személyek közötti
különbségtételnek. Az eljárások természetéből eredő különbségek
nem eredményezik a hátrányos megkülönböztetés tilalmának
sérelmét. Ugyanezen okból nem állapítható meg a köztulajdonban
és a magántulajdonban álló gépjárművek üzemeltetői között
hátrányos megkülönböztetés sem, ezért az Alkotmánybíróság az
indítványokat — állandó gyakorlata szerint (539/D/2005. AB
határozat; ABK 2008. május, 773.) — ebben a tekintetben
elutasította.
2.5. Az Alkotmánybíróság ezt követően azt vizsgálta meg, hogy a
Kkt. 21. §-ában szabályozott szigorú közigazgatási felelősség
és maga a bírságot kiszabó határozat meghozatalának módja [Kkt.
21/A. § (5) bekezdés] együttesen sértik-e az ártatlanság
vélelmének elvét és a tisztességes eljáráshoz való jogot, azaz
alkotmányellenes helyzetet eredményeznek-e.
A felelősség vélelmének és az ártatlanság vélelmének ugyanabban
az eljárásban való érvényesüléséhez, ennek alkotmányosságához a
tisztességes eljáráshoz való jog garanciális szabályainak
betartása szükséges, különös tekintettel arra, hogy a 39/1997.
(VII. 1.) AB határozat kimondta, hogy az ártatlanság vélelme
eljárási alapelvként funkcionál (ABH 1997, 263, 271.).
Azt az értelmezést, hogy az ártatlanság vélelme eljárási
természetű alapelv, alátámasztja a 26/B/1998. AB határozat is
(az ártatlanság vélelme elfogulatlanságot, pártatlan
megközelítést, a megalapozott bizonyítás kötelezettségét,
továbbá a prejudikáció tilalmát jelenti, azaz felelősség
megállapítása nélkül a felelősség megállapításával járó
hátrányos jogkövetkezményeket senki ne szenvedje el). Valójában
tehát az Alkotmánybíróságnak azt kellett megvizsgálnia, hogy a
közigazgatási eljárás megfelel-e a tisztességes eljárás
alkotmányos követelményének.
2.5.1. Kiindulópontként az Alkotmánybíróság azt vizsgálta meg,
hogy a közigazgatási bírság kiszabására milyen eljárás
keretében kerül sor, tekintettel arra, hogy a Kkt. maga nem
rendelkezik erről. Az alkalmazandó eljárásjogra pusztán a
jogintézmény elnevezéséből („közigazgatási” bírság) lehet
következtetni. Magáról az eljárás lefolytatásáról, annak
menetéről kizárólag a Kkt. 21/A. § (5) bekezdése szól, további
eljárási szabályt erre vonatkozóan sem a Kkt., sem más törvény
nem tartalmaz.
A Ket. nem veszi ki a közlekedési szabályszegés miatt indított
eljárást saját hatálya alól [nem sorolja fel a 13. § (1)
bekezdésében], de nem ad felhatalmazást a Kkt.-nak sem arra,
hogy az általános szabályoktól eltérő (speciális, sui generis)
eljárás keretében kerüljön sor a bírság kiszabására (noha a
Ket. 13. § (2) bekezdése több jogterületen alkalmazza is ezt a
megoldást). A Ket. 13. § (3) bekezdése értelmében a 13. § (1)
és (2) bekezdésében nem említett közigazgatási hatósági
eljárásokra vonatkozó jogszabályok e törvény rendelkezéseitől
kizárólag abban az esetben térhetnek el, ha azt e törvény
kifejezetten megengedi, illetve ha az az Unió jogi aktusának
vagy nemzetközi szerződésnek a végrehajtásához szükséges. Ilyen
felhatalmazó rendelkezést azonban sem a Ket., sem más
nemzetközi jogi dokumentumok a Kkt. vonatkozásában jelenleg nem
tartalmaznak, ennek megfelelően a Ket. szabályait a
közigazgatási bírság kiszabására irányuló eljárásban alkalmazni
kell.
2.5.2. Mivel a jogalkotó a közigazgatási bírság kiszabásának
szabályait nem vette ki a Ket. hatálya alól (azt jelenleg a
Ket. hatálya alatt tartja), ezért az Alkotmánybíróságnak azt
kellett megvizsgálnia, hogy az eljárás megfelel-e a Ket.
garanciális szabályainak.
Az Alkotmánybíróság mindenekelőtt utal az Európa Tanács
Miniszteri Bizottságának a közigazgatási szankciókról szóló R.
(91) 1. számú Ajánlására, melynek 6. számú alapelve a
tisztességes közigazgatási eljárás alapelveit kifejezetten a
közigazgatási szankciók vonatkozásában fogalmazza meg.
Ezzel az Ajánlással és az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében
foglalt tisztességes eljáráshoz való joggal összhangban maga a
Ket. is alapelvi szinten írja elő, hogy a közigazgatási hatóság
az eljárása során köteles megtartani és másokkal is megtartatni
a jogszabályok rendelkezéseit. Hatáskörét a jogszabályokban
előírt célok (esetünkben a közlekedésbiztonság) megvalósítása
érdekében gyakorolja [Ket. 1. § (1) bekezdés]. A Ket. kimondja
azt is, hogy a közigazgatási hatóság a hatáskörének
gyakorlásával nem élhet vissza, hatásköre gyakorlása során a
szakszerűség, az egyszerűség és az ügyféllel való együttműködés
követelményeinek megfelelően köteles eljárni [Ket. 1. § (2)
bekezdés], valamint hogy az eljárása során minden bizonyítékot
súlyának megfelelően értékel, döntését valósághű tényállásra
alapozza [Ket. 2. § (3) bekezdés]. Szintén alapelvi szinten
rögzíti a Ket., hogy az ügyfeleket megilleti a tisztességes
ügyintézéshez való jog [Ket. 4. § (1) bekezdés], valamint azt
is, hogy a közigazgatási hatóság előmozdítja az ügyféli jogok
gyakorlását [Ket. 5. § (1) bekezdés].
2.5.3. A Ket. általános szabályai alapján a hatóságnak az
ügyfelet az eljárás megindulásáról értesítenie is kellene,
azonban a Kkt. 21/A. § (5) bekezdése alapján az ügyfél — a Ket.-
től eltérően, de erre vonatkozó felhatalmazás nélkül — csak a
közigazgatási bírságot kiszabó határozat kézhezvételével
értesül az eljárás megindulásáról. A felelősségi vélelem alóli
mentesülés lehetősége (azaz az exculpatio) kifejezetten igényli
— legalább ebben az egy elemben — a tényállás előzetes
tisztázását. Ezen túlmenően nem felel meg a szabályozás annak
sem, hogy a döntés valósághű, azaz felderített tényálláson
alapuljon. E tényből következik, hogy az egyszerűsített
(standardizált) eljárási rendben a hatóság nem képes eleget
tenni a Ket. 1. § (2) bekezdésében foglalt ügyféllel való
együttműködési, valamint a Ket. 50. §-ában foglalt tényállás-
tisztázási kötelezettségének sem. A felelősségi vélelem
utólagos (az alap-közigazgatási eljáráson kívüli) megdöntésének
a lehetősége fogalmilag zárja ki azt, hogy a hatóság a
tényállás-tisztázási kötelezettségének, valamint a tisztességes
eljáráshoz való jognak mint alapelvi követelménynek
maradéktalanul eleget tudjon tenni.
A támadott jogszabályok által felhatalmazás nélkül kialakított
eljárás tehát nem felel meg az Európa Tanácsi elvárásoknak és a
Ket. előírásainak sem.
A konkrét esetben, ahogyan a felelősség vizsgálatakor az
Alkotmánybíróság kifejtette, az üzemben tartót terheli a
veszélyes üzem működéséből eredő felelősség akkor is, ha a
szabályszegést maga az üzemben tartó követte el, valamint akkor
is, ha az általa üzemeltetett veszélyes üzemet „másnak
átengedte”, kivéve, ha a mentesülés eseteire eredménnyel
hivatkozik.
A felelősségi vélelem alkalmazásának lehetőségét a
közigazgatási jog nem zárja — és természetéből eredően nem is
zárhatja — ki. A felelősségi vélelem azonban — mint
jogtechnikai megoldás — a közigazgatási eljárásban általában
csak a tisztességes eljárás fenti követelményeinek megfelelően
alkalmazható.
Mivel a Kkt. 21/A. § (5) bekezdése jelenlegi formájában a
tisztességes eljáráshoz való jog alkotmányos követelményeinek
az indokolásban kifejtettek miatt nem felel meg, az
Alkotmánybíróság ezt a rendelkezést a határozat kihirdetése
napjával megsemmisítette. Az újraszabályozás során a
törvényhozónak kell eldöntenie, hogy a bírságolási eljárást a
Ket. követelményeinek felelteti-e meg, vagy a Ket. hatálya alól
kivett új jogintézmény jellegéhez, alkotmányos rendeltetéséhez
igazodó eltérő szabályokat alkot. Mindkét esetben figyelemmel
kell lennie azonban arra, hogy az eljárás ne sértse az
Alkotmány garanciális szabályait.
2.6. Az eljárási garanciák körében az Alkotmánybíróságnak külön
is meg kellett vizsgálnia, hogy — az Alkotmány 2. § (1)
bekezdéséből, valamint az 57. § (5) bekezdéséből fakadóan — a
felelősség alóli mentesülés eseteit [Kkt. 21/A. § (1) és (2)
bekezdés] a jogalkotó ésszerű korlátok között alakította-e ki.
A mentesülés két esetkörét ismeri a támadott rendelkezés. E
szerint mentesül az üzemben tartó, ha bizonyítja, hogy a
gépjármű jogellenesen került ki a birtokából, illetve, ha
teljes bizonyító erejű magánokirattal vagy menetlevéllel,
fuvarlevéllel igazolja, hogy azt más személy vezette,
megnevezve a használó személyt. A szabályozási koncepció
lényege, hogy a felelősségre vont személy bizonyíthassa: a
jogsértést nem ő követte el, azaz hogy nem ő a felelős. Ettől
különböznek az egyes indítványozók által felsorolt — szubjektív
— kimentési okok (szükséghelyzet, végszükség, vis maior).
Ezekben az esetekben ugyanis a jogsértő nem azt igazolja, hogy
nem ő volt az elkövető, hanem a jogsértés tényének elismerése
mellett azt, hogy a cselekményt nem vétkesen követte el. A
mentesülés Kkt.-ban alkalmazott esetei — az elkövető
vétkességének avagy vétlenségének figyelmen kívül hagyásával —
azt hivatottak biztosítani, hogy az eljárás alanya csak
„objektív körülményekre” hivatkozva kérhesse a felelősségre
vonás mellőzését.
E koncepciót szem előtt tartva az Alkotmánybíróság álláspontja
szerint az objektív jogellenességre alapozott felelősségi
vélelem ésszerű megdöntésének minimuma az, hogy a jogszabály
maradéktalanul biztosítsa annak lehetőségét, hogy a
felelősségre vont személy minden kétséget kizáróan
bizonyíthassa: a jogsértést nem ő követte el. A támadott
rendelkezések azonban ezt csak korlátozott mértékben
biztosítják.
Mivel kifejezetten egyetlen indítványozó sem kérte az ésszerű
kimentés hiánya miatt mulasztás megállapítását, sőt erre
közvetlen utalás sem található egyik indítványban sem, ezért az
Alkotmánybíróságnak azt kellett — hivatalból eljárva —
megvizsgálnia, hogy az objektív körülményekre való
hivatkozással történő mentesülés korlátozott volta olyan
hiányosság-e, mely alkotmányellenes helyzetet eredményez. Erre
tekintettel az Alkotmánybíróság áttekintette a mulasztással
kapcsolatos gyakorlatát.
2.6.1. Az Alkotmánybíróságnak a mulasztásban megnyilvánuló
alkotmányellenesség megállapítására vonatkozó hatáskörét az
Abtv. 49. §-a szabályozza, mely szerint — hivatalból vagy
indítvány alapján — mulasztásban megnyilvánuló
alkotmányellenesség megállapítására akkor kerülhet sor, ha a
jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó
jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel
alkotmányellenességet idézett elő. Az Alkotmánybíróság állandó
gyakorlata szerint a jogalkotó szerv jogalkotási
kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is
köteles eleget tenni, ha az alkotmányellenes helyzet — a jogi
szabályozás iránti igény — annak nyomán állott elő, hogy az
állam jogszabályi úton avatkozott bizonyos életviszonyokba, és
ezáltal az állampolgárok egy csoportját megfosztotta
alkotmányos jogai érvényesítésének lehetőségétől [22/1990. (X.
16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.]. Az Alkotmánybíróság
mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg
akkor is, ha alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi
garanciák hiányoznak [37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH
1992, 227, 231.].
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést
nemcsak akkor állapít meg, ha az adott tárgykörre vonatkozóan
semmilyen szabály nincs [35/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH
1992, 204-206.], hanem akkor is, ha az adott szabályozási
koncepción belül az Alkotmányból levezethető tartalmú
jogszabályi rendelkezés hiányzik [22/1995. (III. 31.) AB
határozat, ABH 1995, 108, 113.; 29/1997. (IV. 29.) AB
határozat, ABH 1997, 122, 128.; 15/1998. (V. 8.) AB határozat,
ABH 1998, 132, 138.]. A szabályozás tartalmának hiányos
voltából eredő alkotmánysértő mulasztás megállapítása esetében
is a mulasztás vagy a kifejezett jogszabályi felhatalmazáson
nyugvó, vagy ennek hiányában, a feltétlen jogszabályi rendezést
igénylő jogalkotói kötelezettség elmulasztásán alapul [4/1999.
(III. 31.) AB határozat, ABH 1999, 52, 57.].
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint mulasztásban
megnyilvánuló alkotmánysértés megállapítható akkor is, ha az
adott kérdés tekintetében van ugyan szabályozás, de az
Alkotmány által megkívánt jogszabályi rendelkezés hiányzik
[22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 113.], és
akkor is, ha a jogalkotó nem megfelelő tartalommal szabályozott
és ezáltal alkotmányellenes helyzet állt elő [15/1998. (V. 8.)
AB határozat, ABH 1998, 132, 138-139.].
Ez utóbbi esetkört figyelembe véve az Alkotmánybíróságnak azt
kellett eldöntenie, hogy a jogalkotó által választott megoldás
— a kimentési lehetőségek korlátozott volta — ellentétes-e az
Alkotmánnyal, azaz van-e olyan alkotmányos rendelkezés, melyből
levezethető a szabályozás elégtelen volta.
2.6.2. Az Alkotmánybíróság ebben a kérdésben osztja az egyik
indítványozó azon álláspontját, miszerint az objektívnek
tekintett közigazgatási szankciókkal szemben is követelmény,
hogy legyen — akár objektív — személyes felelősségi alapja. Az
Alkotmánybíróság a 498/D/2000. AB határozatában az objektív
felelősségi szankciónak tekintett építésügyi bírsággal szemben
is azt a követelményt fogalmazta meg, hogy az a jogsértésért
való felelősség érvényesítésének módja legyen (ABH 2003, 1202,
1206.).
A jelen ügy tárgyaként megjelölt jogszabályi rendelkezések
alkalmazása esetén akkor is meg kell bírságolni az üzemben
tartót mint a jogsértés vélelmezett elkövetőjét, ha más
hatósági (szabálysértési) határozat nem az ő felelősségét
állapítja meg. Mivel a szabálysértési és a közigazgatási
eljárás lefolytatásának sorrendjére a jogszabályok nem
tartalmaznak semmilyen előírást, előfordulhat egyrészt olyan
eset, hogy a szabálysértési eljárásban bizonyítottá válik, hogy
nem az üzemben tartó követte el a szabálysértést, azonban ez a
tény a közigazgatási eljárásban — annak korábbi befejeződése
miatt — már nem használható fel. Ekkor az üzemben tartó
felelősségének ésszerű alapja nincs. Másrészt az üzemben
tartónak arra sincs lehetősége, hogy a szabálysértési
eljárásban felhasznált bizonyítékok alapján megállapított
tényállás egyes elemeit (azt, hogy nem ő vezette a gépjárművet)
az ellene még folyamatban lévő közigazgatási eljárásban
felhasználja. Ezen bizonyítékokat továbbá sem a fellebbezés
folytán eljáró másodfokú közigazgatási hatóság (országos
rendőrfőkapitány, 2010. január 1-ét követően a budapesti
rendőrfőkapitány), sem pedig a határozat felülvizsgálata során
eljáró bíróság — mely csak a határozat jogszabálysértő jellegét
vizsgálhatja — nem veheti figyelembe.
Emellett a jogállamisággal ellentétes eredményre vezet az is,
hogy a hatóság kimentésként kizárólag teljes bizonyító erejű
magánokiratot fogad el, közokiratot (szabálysértési hatóság,
bíróság határozata) azonban nem.
Az Alkotmánybíróság jelen határozat indokolásának IV. 2.3.2.
pontjával összhangban ismét utal arra, hogy a jogalkotó nem
köteles a más jogágakban (polgári jog, büntető jog) érvényesülő
felelősség alóli mentesülés esteinek teljeskörű átvételére. Az
Alkotmányból nem fakad olyan szabályozási kényszer, mely a
jogalkotótól ezt megkövetelné, ugyanakkor nincs is elzárva
attól, hogy a más jogágakban bevett kimentési okokat (pl.
szükséghelyzet — Ptk. 107. §, végszükség — Btk. 30. §, vis
maior — Ptk. 345. §). megfelelően alkalmazza.
Az Alkotmány 57. §-ának (5) bekezdése szerint a mindenkit
megillető jogorvoslati jog az Alkotmánybíróság gyakorlatában a
hatékony jogvédelem meglétének követelményét jelenti [39/1997.
(VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 263, 272.; 21/1997. (III.
26.) AB határozat, ABH 1997, 103, 106.].
A vizsgált jogalkotói megoldás — a törvényi mentesülési okok
szűkítése — megakadályozza a közigazgatási eljárás alanyát
abban, hogy további ésszerű indokokkal a vele szemben fennálló
felelősségi vélelmet megdöntse. Az ezzel kapcsolatos hatékony
jogorvoslati eljárás speciális szabályainak hiánya tehát olyan
helyzetet teremt, amelyben sérül egyrészt az Alkotmány 57. §
(5) bekezdése, másrészt az Alkotmány 2. §-a (1) bekezdésében
kimondott demokratikus jogállam elvének az a követelménye is,
miszerint az Alkotmány azt garantálja, hogy ne szülessen olyan
törvényi szabály, amely a bírói eljárás eredményének
helyességét eleve kizárja. „Az anyagi igazság érvényre
juttatását ellehetetlenítő szabályozás éppúgy sérti az
Alkotmány 2. § (1) bekezdését, a jogállamiság elvét, mint az
eljárási garanciák hiánya.” [4/1998. (III. 1.) AB határozat,
ABH 1998, 71, 77.]
Ezeknek a követelményeknek a Kkt. vizsgált rendelkezései nem
felelnek meg, mivel a jogalkotó elmulasztotta megalkotni azokat
a szabályokat, melyek a támadott jogi konstrukció alkotmányos
működéséhez elengedhetetlenek. A Kkt. nem biztosítja a
felelősség alóli ésszerű mentesülést minden olyan esetben,
amikor az üzemben tartó a közigazgatási eljárás során — a Kkt.
21/A. § (1) és (2) bekezdéseinek esetein kívül is — minden
kétséget kizáró módon bizonyítja, hogy a szabálysértést nem ő
követte el. A fentiek szerint az Alkotmánybíróság a
mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet
megállapította, és az Abtv. 49. §-a (1) bekezdésének
megfelelően, határidő tűzésével felhívta a törvényhozót
jogalkotási kötelezettségének teljesítésére. Az
Alkotmánybíróság nyomatékosan utal arra, hogy a jogalkotó
feladata és alkotmányos kötelessége, hogy — a kimentési okok
megfelelő bővítésével — a jogbiztonság követelményének
megfelelő normát alkosson.
3. Ezt követően az Alkotmánybíróság a Kkt. 21/A. § (3)
bekezdésének alkotmányosságát vizsgálta meg és megállapította,
hogy ellentétes a jogbiztonság követelményével az, ha a
felelősségi vélelem megdöntése ellenére — behajthatatlanság
esetén — mégis az üzemben tartót kötelezik a bírság
megfizetésére.
3.1. A jogalkotó lényegében egy speciális, törvényen alapuló,
mögöttes (quasi kezesi) helytállási kötelezettséget teremtett.
Az indítványozók által támadott jogszabályi rendelkezés azonban
e tekintetben nem hasonlítható össze a polgári jogi fő- és
járulékos felelősségi szabályokkal. A különbség abban áll, hogy
a Ptk. hasonló tartalmú rendelkezései esetében a kezesi
helytállás vagy kötelezettség csak konkrét szerződésszegés
és/vagy károkozás esetén áll be. A közlekedési szabályok
megszegése esetében azonban konkrét károkozás nem következik
be, tényleges (személy szerint meghatározható) károsult pedig
nincs. Ez azt eredményezi, hogy a Kkt. 21/A. § (3) bekezdése
esetében a magát kimentő üzemben tartó felelősség nélkül
köteles helytállni, melynek célja így elsősorban az állam
anyagi érdekeinek védelme, a bírság megfizetéséből származó
állami bevétel biztosítása.
A Kkt. 21/A. § (2) bekezdésében ugyanis arról van szó, hogy az
üzemben tartó jogszabályszerűen, azaz teljes bizonyító erejű
magánokiratba foglalt nyilatkozattal adja másnak a használatába
a járművet. A használó a teljes bizonyító erejű magánokirat,
menetlevél, fuvarlevél elkészítésével, majd az üzemben tartó
ennek a hatóság részére történő bemutatásával, illetve az ebben
feltüntetett személy megnevezésével mindent megtett annak
érdekében, hogy a — bizonyítás terhét egyébként nem viselő —
hatóság a tényleges jogsértővel szemben tudja kiszabni a
közigazgatási bírságot (és az esetleges további szabálysértési
szankciót).
A bírságot a szabályszegő magatartás miatt szabja ki a hatóság,
és azt az állam javára kell megfizetni. A Kkt. 21. § (1)
bekezdésében foglalt esetekben veszélyhelyzet ugyan előáll,
azonban sem károsult, sem kár ebben a helyzetben nincs. Emiatt
a károsulti érdek előnyben részesítése nem eleme a
szabályozásnak, az állam ebben az esetben nem tekinthető
károsultnak. A közlekedés biztonságának javítása, a közlekedési
morál pozitív irányú változtatása, illetve a közlekedési
balesetek számának csökkentése sem indokolja a mögöttes
felelősségi konstrukció bevezetését, mivel a szabályszegő
személye ebben az esetben bizonyítottan elválik az üzemben
tartó személyétől.
A jogsértés miatt kiszabott közigazgatási bírság behajtásának a
kockázata az államot terheli. Jogállami keretek között nincs
lehetőség arra, hogy a jogalkotó a felelősség alól már
mentesült üzemben tartót utóbb mégis arra kötelezze, hogy ezt a
kockázatot az állam helyett viselje. Az Alkotmánybíróság ezzel
összefüggésben ugyanakkor utal arra, hogy a jogalkotó nincs
elzárva attól, hogy a közigazgatási bírság szabályszegőn való
behajthatatlansága esetén a már a kimentés alapjául szolgáló
okirat alapján ismertté vált személlyel szemben szabálysértési
eljárást kezdeményezve szabálysértési eljárásban szankciót
(adott esetben pénzbírságot) szabjon ki, mely meg nem fizetése
esetén — a törvényben meghatározott végrehajtási eljárás
lefolytatása után — adók módjára behajtható, illetve elzárásra
is átváltoztatható.
A Kkt. 21/A. § (3) bekezdése tehát a fent kifejtettek miatt a
jogbiztonság követelményébe ütközik, ezért azt az
Alkotmánybíróság megsemmisítette.
3.2. A Kkt. 21/A. § (3) bekezdése az egyik indítványozó szerint
az emberi méltósághoz való jogot sérti, mert alkotmányosan csak
a bűnös elkövetőt lehet megbüntetni.
Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint, ha az
indítvánnyal támadott jogszabályt vagy annak részét az
Alkotmány valamely rendelkezésébe ütközőnek minősíti, és ezért
azt megsemmisíti, akkor a további alkotmányi rendelkezés
esetleges sérelmét — a már megsemmisített jogszabályi
rendelkezéssel összefüggésben — érdemben nem vizsgálja
[44/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 203, 205.; 4/1996.
(II. 23.) AB határozat, ABH 1996, 37, 44.; 61/1997. (XI. 19.)
AB határozat, ABH 1997, 361, 364.; 15/2000. (V. 24.) AB
határozat, ABH 2000, 420, 423.; 16/2000. (V. 24.) AB határozat,
ABH 2000, 425, 429.; 29/2000. (X. 11.) AB határozat, ABH 2000,
193, 200.; 32/2005. (IX. 15.) AB határozat, ABH 2005, 329, 342-
343.].
Mivel az Alkotmánybíróság a Kkt. 21/A. § (3) bekezdését az
Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezésekbe
ütközőnek minősítette, ezért a Kkt. e rendelkezésének az
Alkotmány 54. §-ával való — indítványozó által vélt —
ellentétét már nem vizsgálta.
4. Az Alkotmánybíróság azt követően a Kkt. 21/B. § (1) és (2)
bekezdését — a közigazgatási és a szabálysértési eljárás
viszonyát — vizsgálta meg abból a szempontból, hogy az megfelel-
e a jogállamiság és a jogbiztonság alkotmányos követelményének.
Az Alkotmánybíróság már egy korai határozatában [9/1992. (I.
30.) AB határozat] kimondta, hogy „[a] jogállam
nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam
— s elsősorban a jogalkotó — kötelességévé teszi annak
biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az
egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket
tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma
címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes
normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények
működésének kiszámíthatóságát is. Ezért alapvetőek a
jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák. Csak
formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet
érvényes jogszabály, csak az eljárási normák betartásával
működnek alkotmányosan a jogintézmények” (ABH 1992, 59, 65.).
Az Alkotmánybíróság — hivatalból eljárva — azt vizsgálta meg,
hogy a szabályozás olyan hiányosságban szenved-e, mely
alkotmányellenes helyzetet eredményez. Erre tekintettel az
Alkotmánybíróság utal a jelen határozat indokolásának IV.
2.6.1. pontjában kifejtett, a jogalkotói mulasztással
összefüggésben kialakult gyakorlatára.
Megvizsgálva a Kkt. 21/B. § (1) és (2) bekezdését az
Alkotmánybíróság megállapította, hogy a közigazgatási és a
szabálysértési eljárás egymáshoz való viszonyának szabályozása
az alábbi indokok miatt nem felel meg a jogbiztonság
alkotmányos követelményének.
2009. február 1. napjával a közrend, valamint az
igazságszolgáltatás működésének védelme érdekében szükséges
egyes törvénymódosításokról szóló 2008. évi LXXIX. törvény az
Szt. 134. § (1) bekezdését akképp módosította, hogy a
szabálysértést meghatározó jogszabályban megállapított
esetekben a hatóságok a szabálysértés tetten ért elkövetőjét
helyszíni bírsággal sújthatják, kivéve, ha az elkövetővel
szemben az eljárás alapjául szolgáló cselekmény miatt
közigazgatási bírság kiszabásának van helye. A törvénytervezet
indokolása szerint a módosítás azért szükséges, mert a Kkt.
21/B. § (2) bekezdése nem egyértelmű abban a vonatkozásban,
hogy a rendelkezés a helyszíni bírságra is kiterjed-e. Az Szt.
módosítása egyértelművé teszi: a közigazgatási bírság kiszabása
mellett helyszíni bírság kiszabására nincs lehetőség. A Kkt.
ezen módosítása azonban az Alkotmánybíróság megítélése szerint
nem orvosolja maradéktalanul a közigazgatási és a
szabálysértési eljárás egymáshoz való viszonyának
rendezetlenségét.
A Kkt. 21/B. § (1) bekezdése tömören fogalmazza meg a
közigazgatási és a szabálysértési eljárás párhuzamos
lefolytatásának lehetőségét. Nem rendelkezik azonban arról,
hogy az eljárások egyidőben kezdődnek és fejeződnek-e be, vagy
egymást követően folynak. E kérdésnek az egyértelmű rendezése
azért volna a jogbiztonság szempontjából elengedhetetlenül
fontos, mert egyrészt az egyik eljárásban kiszabható
jogkövetkezménytől függ a másik eljárásban alkalmazható
szankció, másrészt az egyik eljárásban hozott határozat
eredménye (például az elkövető kilétének megállapítása) a másik
eljárásra is hatással lehet. A támadott rendelkezésből nem
derül ki az sem, hogy minden egyes esetben megindul-e mindkét
eljárás, avagy sem. Nem szólnak a támadott rendelkezések arról
sem, hogy amennyiben valamelyik eljárás nem indul meg, akkor
annak mi az oka. Jogbizonytalanságot okoz az is, hogy a
jogalkotó nem szabályozta azt az esetet, amikor halmazatban
olyan cselekményeket követnek el, melyek közül egyesek
közigazgatási bírsággal is sújthatók, mások azonban kizárólag
szabálysértési eljárásban bírálhatóak el.
A Kkt. 21/B. § (2) bekezdése értelmében nemcsak a közigazgatási
bírság tényleges kiszabása, hanem már pusztán a kiszabásának
lehetősége kizárja a szabálysértési eljárásban a pénzbírság
alkalmazását (pénzbírság nem szabható ki azzal szemben, akivel
szemben közigazgatási bírság kiszabásának van helye). Az
eljárások egymáshoz való viszonyának — előbbiekben kifejtett —
időbeli rendezetlensége folytán előállhat olyan helyzet is,
hogy a közigazgatási eljárásban a bírság kiszabásának
elmaradása kizárja az adott esetben már befejeződött
szabálysértési eljárásban pénzbírság alkalmazását. További
jogbizonytalanságot eredményez az is, hogy a közigazgatási
eljárásban egy vélelem alapján születik döntés a vélelmezett
szabályszegő ellen, ezzel párhuzamosan a szabálysértési
eljárásban ugyanazért a cselekményért egy másik személlyel
szemben szabhatnak ki pénzbírságot, akinek a személye a
szabálysértési eljárás folyamán válik bizonyítottá. Ez azt
eredményezi, hogy egyetlen magatartásért (melyet fogalmilag is
csak egyetlen személy követhetett el) különböző eljárásokban
különböző személyek felelnek, és mindkettőjükkel szemben
alkalmazhatóak a törvényben foglalt jogkövetkezmények, azaz
adott esetben mindketten pénzbírsággal sújthatók.
Végül az Alkotmánybíróság utal arra is, hogy az eljárások
egymáshoz való viszonyának rendezése, valamint a kiszabható
jogkövetkezmények összhangjának megteremtése során a
jogalkotónak figyelembe kell vennie valamennyi, az adott
eljárásokban alkalmazható szankciót, ide értve a közúti
közlekedési előéleti pontrendszerről szóló jogszabály alapján
alkalmazható büntetőpontokat is.
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint mulasztásban
megnyilvánuló alkotmánysértés megállapítható akkor is, ha a
jogalkotó nem megfelelő tartalommal szabályozott és ezáltal
alkotmányellenes helyzet állt elő [15/1998. (V. 8.) AB
határozat, ABH 1998, 132, 138-139.].
A fenti okokból a közigazgatási- és a szabálysértési
bírságolási eljárások közötti összhang hiánya miatt az
Alkotmánybíróság az Alkotmány 2. § (1) bekezdését sértő,
mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapított
meg, és az Abtv. 49. §-a (1) bekezdésének megfelelően, határidő
tűzésével felhívta a törvényhozót jogalkotási kötelezettségének
teljesítésére.
5. Ezt követően az Alkotmánybíróság a fenti felelősségi
formákhoz szorosan nem kapcsolódó indítványi kérelmeket bírálta
el.
5.1. Az egyik indítványozó szerint az Alkotmány 59. § (1)
bekezdésében foglalt jóhírnévhez való jogot sérti, ha az
üzemben tartó akkor is bírsággal sújtható, ha nem nyer
bizonyítást, hogy a szabálysértés idején a járművet ő vezette.
Az Alkotmánybíróság a 942/B/2001. AB határozatban akképp
értelmezte a jóhírnévhez való jogot, hogy az az általános
személyiségi jog anyajogából fakadó nevesített jog, amely a
személy megítélését hivatott védeni a valótlan és a személy
hátrányos megítélésére alkalmas közlésekkel szemben (ABH 2004,
1561, 1575.). A jóhírnévhez való jog e tartalmát maga az
objektív felelősség intézménye [Kkt. 21. § (1) és (2) bekezdés]
nem sérti. Az Alkotmánybíróság utal a jelen határozat
indokolásának IV. rész 2.1. pontjában kifejtettekre, miszerint
az üzemben tartó felelőssége magából az üzemeltetés során
előforduló szabályszegésből ered. Önmagában az a jogszabályi
rendelkezés, miszerint az üzemeltetés során előforduló
szabályszegésekért az üzemben tartó felel, nem sérti az üzemben
tartó jó hírnevét, a törvényi vélelemre alapított felelősség
ténye nem eredményezi személye hátrányos megítélését. Erre
tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a
vonatkozásban elutasította.
5.2. A vállalkozás szabadságát biztosító alkotmányos
rendelkezés sérelmét az egyik indítványozó abban látja, hogy a
gépjárművek bérbeadásával üzletszerűen foglalkozó vállalkozások
kötelesek a bérbe adott járművekkel elkövetett szabálysértések
miatt kiszabott közigazgatási bírság megfizetésére.
Az Alkotmánybíróság a 617/B/2005. AB határozatában az autópálya
pótdíj megfizetésének a gépjármű tulajdonosára (mint tipikus,
leggyakoribb üzemben tartójára) telepítésével összefüggésben
megállapította, hogy „a jogalkotó a mögöttes felelősség egy
speciális formájáról rendelkezett, ami a Ptk. általános
szabályából levezethető, és amely konkrétan az autópálya
használati jogosultság ellenőrzésére kialakított rendszer
sajátosságából fakad. Az Alkotmánybíróság utal továbbá arra is,
hogy a tulajdonos (üzemben tartó) nincs elzárva attól, hogy
szerződésben előre kikösse a gépjárművet használó tevékenysége
vagy mulasztása miatt utólag felmerülő költségek megfizetésének
kötelezettségét, erre biztosítékot (kauciót) kérjen a
gépjárművet ténylegesen használótól, illetve az eljárás során a
tényleges használót megnevezve saját mögöttes felelősségét
utólag vitassa (…) és ennek során a felelősség alól magát
kimentse” (ABK 2008. április, 620, 623.).
Az Alkotmánybíróság ezen álláspontját jelen ügyben is
irányadónak tartja. A vállalkozás jogának az indítványozó által
állított sérelme az objektív felelősség megteremtésével nem
valósul meg. Az Alkotmánybíróság az 54/1993. (X. 13.) AB
határozatában kimondta, hogy a vállalkozás joga a vállalkozások
számára az állam által teremtett közgazdasági
feltételrendszerbe való belépés lehetőségének biztosítását
jelenti. A vállalkozás joga annyit jelent, hogy az állam ne
akadályozza meg, ne tegye lehetetlenné a vállalkozóvá válást. A
vállalkozás jogától különböző kérdés az, hogy a vállalkozó
milyen közgazdasági feltételrendszerbe lép be (ABH 1993, 340,
341-342.). Jelen esetben a közgazdasági feltételrendszer egyik
eleme, hogy a gépjárművek bérbeadásával üzletszerűen
foglalkozók számíthatnak arra, hogy ha a bérbevevő
szabályszegést követ el, a hatóság közigazgatási bírságot szab
ki. E tekintetben a bérbeadók nincsenek elzárva attól, hogy a
rentábilis működés érdekében az e kockázatból származó
veszteséget a bérleti díjba beépítsék, utólag annak
megtérítését követeljék, vagy a bérleti szerződés megkötésével
egyidejűleg teljes bizonyító erejű magánokiratba foglalják a
használó nyilatkozatát, biztosítva ezzel a felelősség alóli
mentesülés lehetőségét. Erre tekintettel a vállalkozáshoz való
jog sérelme nem állapítható meg, így az Alkotmánybíróság az
indítványt a Kkt. 21. § (2) bekezdése tekintetben is
elutasította.
5.3. Egy másik indítvány szerint az Alkotmány 57. § (5)
bekezdése azért sérül, mert az R. 1-7. számú melléklete nem
biztosít mérlegelési jogkört a bírság kiszabásával kapcsolatban
a hatóság részére. Az R. módosításáról szóló 69/2009. (IV. 2.)
Korm. rendelet 1. §-a az R. 1. §-át akképp módosította, hogy
egy új, (3) bekezdést iktatott be, melynek értelmében a
bírságot kiszabó határozat méltányosságból történő
módosításának, visszavonásának nincs helye. Ezért az
Alkotmánybíróság a vizsgálatot e rendelkezésre is
kiterjesztette.
Az Alkotmánybíróság e körben ismételten utal a 498/D/2000. AB
határozatra, mely szerint a jogalkotó széles mérlegelési
jogkörrel rendelkezik a szankció alkalmazási feltételeinek,
mértékének szabályozása során. A jogalkotó döntési
szabadságának csak az Alkotmány rendelkezései szabnak korlátot.
Ugyanezen határozat szerint az Alkotmány 57. § (5) bekezdéséből
nem következik kényszerítően a jogalkotónak az a
kötelezettsége, hogy valamely közigazgatási hatáskör gyakorlása
során mérlegelési jogkört adjon a jogalkalmazónak, s nem
vezethető le a jogorvoslathoz való jogból a méltányosság
gyakorlására való jogszabályi felhatalmazás kötelezettsége sem
(ABH 2003, 1202, 1208.). Erre tekintettel az R. támadott
rendelkezései, melyek összegszerűen határozzák meg az egyes
szabályszegésekhez kapcsolódó bírságmértékeket, valamint az R.
méltányosság kizárását kimondó 1. § (3) bekezdése nem
alkotmányellenesek, így az Alkotmánybíróság az indítványt
elutasította.
5.4. Egy másik indítványozó szerint az objektív felelősség a
nullum crimen sine lege és a nulla poena sine lege elvét,
valamint a visszaható hatályú büntető jogalkotás alkotmányos
tilalmát is sérti.
Az Alkotmánybíróság a fenti jogelveket — állandó gyakorlata
szerint — a büntetőjogi legalitás alkotmányos elve alapján
értelmezi. Tartalmuk általánosságban arra irányul, hogy a
büntetőjogi felelősségre vonásnak, az elítélésnek és a
megbüntetésnek kell törvényesnek lennie, valamint hogy az
elkövetőket csak az elkövetéskor hatályos törvény alapján lehet
bűnösnek nyilvánítani és büntetéssel sújtani. A közigazgatási
bírság mint objektív szankció, sem jogági besorolása, sem pedig
egyes jellemzői alapján — nem büntetés, nem eredményez
büntetett előéletet — nem hozható összefüggésbe a büntetőjogban
alkalmazandó fenti alkotmányos elvek sérelmével. Az
Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az érdemi
alkotmányossági összefüggés hiánya az indítvány elutasítását
eredményezi [698/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 716-717.;
108/B/1992. AB határozat, ABH 1994, 523-524.; 19/2004. (V. 26.)
AB határozat, ABH 2004, 321, 343.], ezért az indítványt e
tekintetben is elutasította.
5.5. Az egyik indítványozó szerint a Kkt. 21. § (1) bekezdése
nem ad lehetőséget arra, hogy a hatóság a bírság kiszabása
során értékelje a cselekmény társadalomra veszélyességét,
valamint az elkövető szociális helyzetét, mely az Alkotmány
70/E. §-ában foglalt szociális biztonsághoz való jogot sérti.
Az Alkotmánybíróság számos határozatában értelmezte a szociális
biztonsághoz való jog tartalmát (pl. 32/1991. (VI. 6.) AB
határozat, ABH 1991, 146.), azonban az indítványozó által
hivatkozott okból a támadott rendelkezés nem hozható
összefüggésbe az Alkotmány 70/E. §-ával, erre tekintettel az
indítványt elutasította.
5.6. Egy másik indítványozó úgy vélte, hogy a Kkt. 21. § (1)
bekezdése, valamint a 21/A. § (2) bekezdése ellentétes az Szt.
1. § (1) bekezdésével, valamint az 5. §-ával, hiszen az Szt.
rendelkezései a szándékos vagy gondatlan elkövetésről tesznek
említést, nem pedig az attól független, objektív felelősségről
rendelkeznek. Ez az indítványozó szerint a jogbiztonság
sérelmét eredményezi. Egy másik indítványozó azzal érvelt, hogy
a közigazgatási eljárás során nem különülnek el a Ket.,
valamint az Szt. szabályai, ami a Jat. 18. § (3) bekezdésével
ellentétes és így a jogbiztonság követelményének sérelme miatt
alkotmányellenes.
Az Alkotmánybíróság e határozatban is több alkalommal
rámutatott arra, hogy a támadott jogszabályok által létrehozott
objektív felelősségi rendszer az Szt. által szabályozott
szabálysértési felelősségtől független jogintézmény. Az Szt. a
tényleges elkövető szabálysértési felelősségének érvényesítését
szolgálja, a Kkt. az üzemben tartó, illetve a használó
felelősségéről rendelkezik. A két jogszabály párhuzamosan
érvényesül, egymással nem konkurál, így a jogbiztonság sérelme
nem merül fel, ezért az Alkotmánybíróság az indítványt
elutasította.
5.7. Az Alkotmánybíróság elutasította azt az indítványt is,
mely annak megállapítását kérte, hogy az Alkotmány 35. § (2)
bekezdésébe ütközik az R. közigazgatási bírságról rendelkező
része [R. 1. § (1) bekezdés], mely a vétkességet figyelmen
kívül hagyja annak ellenére, hogy a Ket. 61. § (1) bekezdése a
bírság kiszabásának feltételéül a kötelezettség vétkes
megszegést tekinti. Az Alkotmánybíróság utal arra, hogy a Ket.
61. §-a az eljárás akadályozásának következményeiről
rendelkezik, azaz az eljárási bírság kiszabásának lehetőségét
szabályozza. E rendelkezések és az R. 1. § (1) bekezdésében
foglalt anyagi jogi bírság között összefüggés nem állapítható
meg. Erre tekintettel az R. 1. § (1) bekezdése nem ütközik a
Ket. 61. § (1) bekezdésével, nem sérti az Alkotmány 35. § (2)
bekezdését sem, ezért az Alkotmánybíróság az indítványt
elutasította.
5.8.1. Az egyik indítványozó Kkt. 21/A. § alkotmányosságát az
Alkotmány 70/D. §-ába való vélt ütközés miatt támadta. Az
Alkotmány 70/D. §-a lehető legmagasabb testi és lelki
egészséghez való jogról rendelkezik. Az Alkotmánybíróság
álláspontja szerint a kimentési okok rendszere nem áll
alkotmányjogilag értékelhető összefüggésben az Alkotmány 70/D.
§-ával, ezért állandó gyakorlata szerint az indítványt
elutasította.
5.8.2. Egy másik indítványozó a Kkt. 21. §-át a tulajdonhoz
való jogba ütközőnek vélte. A 498/D/2000. AB határozatában az
Alkotmánybíróság megállapította, hogy az építésügyi bírságra
vonatkozó szabályozás alkotmányossága az Alkotmány 13. §-ában
szabályozott tulajdonhoz való joggal összefüggésben nem
vizsgálható. Kimondta, hogy az Alkotmány 13. §-a a tulajdonhoz
való jog jogszerű gyakorlását korlátozó állami közhatalmi
beavatkozással szemben védi a tulajdonost, nem biztosít
védelmet a jogszerűtlen tulajdonosi magatartás
jogkövetkezményeként alkalmazott közigazgatási jogi
szankciókkal szemben (ABH 2003, 1202, 1207.).
Az Alkotmánybíróság hasonlóan rendelkezett a jövedéki bírság
alkotmányellenességét vizsgáló 895/B/2000. AB határozatában,
miszerint a jövedéki bírság, mint a jövedéki ellenőrzés egyik
lehetséges jogkövetkezménye (szankciója) önmagában nem jelenti
sem az alkotmányosan védett tulajdon elvonását, sem annak
korlátozását. A jogellenes magatartás jogkövetkezményeként
alkalmazandó szankció [a jogellenesen birtokolt jövedéki termék
mennyisége után fizetendő jövedéki bírság] az indítványozó
által kifejtett indokokkal nem hozható alkotmányosan
értékelhető kapcsolatba az Alkotmány 13. § (1) bekezdésével
(ABK 2008. január, 68, 69.).
Az Alkotmánybíróság fenti ügyekben elfoglalt álláspontja jelen
esetben is alkalmazandó. Erre tekintettel a közigazgatási
bírság, mint a jogsértés következménye az alkotmányos
tulajdonvédelemmel nem hozható összefüggésbe, így az
Alkotmánybíróság — következetes gyakorlata alapján — az
indítványt ebben a tekintetben is elutasította.
5.9. Az egyik indítvány szerint az, hogy kormányrendelet és nem
törvény határozza meg a közigazgatási bírság alapjául szolgáló
szabályszegéseket, az Alkotmány 8. § (2) bekezdésébe ütközik.
Ezzel összefüggésben azonban az indítványozó nem jelölte meg,
hogy álláspontja szerint mely alapjog szenved sérelmet.
Tekintettel arra, hogy az indítvány ezen része — a sérülni vélt
alapjog megjelölése hiányában — érdemben nem bírálható el,
azért az Alkotmánybíróság az indítványt az Ügyrend 29. § d)
pontja alapján visszautasította.
5.10.1. Az egyik indítványozó a Kkt. 21/A. § (3) bekezdését a
nemzetközi jog általános szabályaival [Alkotmány 7. § (1)
bekezdés] tartja ellentétesnek.
Az Alkotmánybíróság több határozatában [pl. 72/2006. (XII. 15.)
AB határozat, ABH 2006, 861.] hangsúlyozta, hogy az Abtv. 20. §-
a szerint minden esetben csak az arra jogosult indítványa
alapján járhat el. Az Abtv. 21. § (3) bekezdése értelmében
pedig az Abtv. 1. § c) pontja szerinti — jogszabály, valamint
állami irányítás egyéb jogi eszköze nemzetközi szerződésbe
ütközésének vizsgálatára irányuló — eljárást csak meghatározott
szervek, illetve személyek kezdeményezhetnek (Országgyűlés,
annak állandó bizottsága, vagy bármely országgyűlési képviselő,
a köztársasági elnök, a Kormány vagy annak tagja, az Állami
Számvevőszék elnöke, a Legfelsőbb Bíróság elnöke, valamint a
legfőbb ügyész). Mivel az indítványozó nem tartozik ebbe a
körbe, az Alkotmánybíróság az Ügyrend 29. § c) pontja alapján —
az indítványozói jogosultság hiánya miatt — az indítványt ebben
a részében érdemi vizsgálat nélkül visszautasította.
5.10.2. Egy másik indítványozó a Kkt. támadott rendelkezései
nemzetközi szerződésbe ütközését is állította. Az
Alkotmánybíróság határozatai indokolásában számos esetben
figyelemmel van a Római Egyezményre, illetve az EJEB
gyakorlatára, azonban az Abtv. 21. § (3) bekezdése a nemzetközi
szerződésbe ütközés vizsgálatát meghatározott személyek és
szervek indítványához köti [26/1992. (IV. 30.) AB határozat,
ABH 1992, 135, 148.]. Az indítványozó nem tartozik az Abtv. 21.
§ (3) bekezdése szerinti személyi körbe, ezért a Kkt.
kifogásolt rendelkezéseinek nemzetközi szerződésbe ütközésének
vizsgálatára irányuló eljárás kezdeményezésére nem jogosult,
így az Alkotmánybíróság az indítványt az Ügyrend 29. § c)
pontja alapján visszautasította.
5.10.3. Végül egy harmadik indítványozó szerint a Kkt. 48. §
(3) bekezdés a) pontja 20. és 21. alpontja ellentétben áll az
Európa Tanács Miniszteri Bizottságának R (91) 1. sz.
Ajánlásával. Az Alkotmánybíróság hatáskörét az Abtv.1. § a)-h)
pontjai határozzák meg. Sem ez a felsorolás, sem más törvény
nem utalja az Alkotmánybíróság hatáskörébe a jogszabályok és a
nemzetközi ajánlások összhangjának alkotmányossági vizsgálatát.
Erre figyelemmel az Alkotmánybíróság az Ügyrend 29. § b) pontja
alapján az indítványt ebben a részében visszautasította.
5.11. Az egyik indítványozó a Kkt. 21/B. §-át a kétszeres
értékelés tilalmába ütközőnek vélte, ezzel kapcsolatban azonban
nem jelölte meg az Alkotmány sérülni vélt rendelkezését. Egy
másik indítványozó szerint a Kkt. 21. § (1) bekezdése sérti az
Alkotmány 55. § (1) bekezdését, valamint az 57. § (1)
bekezdését is, azonban erre vonatkozó indokokat nem terjesztett
elő. A harmadik indítványozó a Kkt. 48. § (3) bekezdés a)
pontja 20. és 21. alpontját vélte az Alkotmány 2. § (1)
bekezdésébe ütközőnek, azonban kérelmét nem indokolta meg.
Az Abtv. 22. § (2) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság
határozott kérelem alapján jár el, mely kérelemben három
feltételnek kell együttesen fennállnia: egyrészt a kérelemnek
tartalmaznia kell a sérelmezett jogszabályi rendelkezést,
továbbá az Alkotmány érintett szakaszát, valamint azt az
indokot, amely alapján az indítványozó az alkotmánysértést
fennállónak véli. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata
szerint a kérelem alapjául szolgáló ok, valamint az Alkotmány
sérülni vélt rendelkezése megjelölése hiányában az indítvány —
a tartalmi követelményeknek meg nem felelő volta miatt —
érdemben nem bírálható el, ezért azt az Alkotmánybíróság
visszautasítja [18/1993. (III. 19.) AB határozat, ABH 1993,
161, 171.]. Az Alkotmánybíróság jelen eljárásában
megállapította, hogy az indítványozók fenti indítványai
érdemben nem bírálhatók el, ezért azokat az Alkotmánybíróság —
az Ügyrend 29. § d) pontja alapján, mint érdemi vizsgálatra
alkalmatlanokat — visszautasította.
5.12. Az Alkotmánybíróság ugyan a Kkt. 21/A. § (3) és (5)
bekezdéseinek alkotmányellenességét megállapította, azonban e
rendelkezések alkalmazása a Mosonmagyaróvári Városi Bíróság
előtt Szk.449/2008. szám alatt folyamatban lévő és a Budapesti
II. és III. Kerületi Bíróság előtt 10.Sz.1522/20 08. szám alatt
folyamatban levő ügyekben — szabálysértési eljárásokról lévén
szó — fel sem merülhet. A megsemmisített rendelkezések a
közigazgatási eljárást szabályozzák és csak ezekben az
eljárásokban kerülhetnek alkalmazásra, a szabálysértési eljárás
lefolytatását nem érintik. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság
az alkotmányellenes rendelkezések alkalmazásának tilalmáról
csak a rendelkező részben megjelölt, bírói kezdeményezéssel
érintett, a Zala Megyei Bíróság előtt 7.K.22.235/2008. szám és
7.K.22.278/2008. szám alatt folyamatban levő ügyekben
rendelkezett, a szabálysértési ügyek tekintetében az
alkalmazási tilalom kimondását mellőzte.
A határozat Magyar Közlönyben történő közzététele az Abtv. 41.
§-án alapul.
Dr. Paczolay Péter
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér Dr. Bragyova András
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Holló András Dr. Kiss László
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter Dr. Lenkovics Barnabás
alkotmánybíró előadó alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós Dr. Trócsányi László
alkotmánybíró alkotmánybíró
. |