A döntés szövege:
Az Alkotmánybíróság teljes ülése az alapvető jogok biztosának kezdeményezésére, jogszabály Alaptörvénnyel való összhangjának felülvizsgálatára irányuló eljárásban – dr. Pokol Béla alkotmánybíró párhuzamos indokolásával és dr. Salamon László alkotmánybíró különvéleményével – meghozta a következő
h a t á r o z a t o t:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény 48. § (1) bekezdése alkalmazásánál alkotmányos követelmény, hogy a nemzetbiztonsági szolgálat főigazgatója nem szabad belátása alapján, hanem csak akkor tagadhatja meg a tájékoztatást, ha annak teljesítése nemzetbiztonsági érdeket sértene vagy mások jogát sértené; a bíróság felülvizsgálja a főigazgató nemzetbiztonsági érdek vagy mások jogainak sérelmére mint a megtagadási döntés feltételére való hivatkozása megalapozottságát.
2. Az Alkotmánybíróság a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló1995. évi CXXV. törvény 48. § (1) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló indítványt elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
I n d o k o l á s I.
[1] Az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (a továbbiakban: Ajbt.) 2. § (3) bekezdésében biztosított jogkörénél fogva az alapvető jogok biztosa indítványozta, hogy az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 24. § (2) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság vizsgálja meg és az Abtv. 41. § (1) bekezdésében biztosított jogkörében semmisítse meg a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény (a továbbiakban: Nbtv.) 48. § (1) bekezdését, mert ez a törvényi rendelkezés álláspontja szerint ellentétes az Alaptörvény VI. cikkének (2) bekezdésében foglaltakkal.
[2] Az indítvány szerint az Nbtv. 48. § (1) bekezdése a személyes adatok védelmére és a közérdekű adatok megismerésére és terjesztésére vonatkozó alapvető jog korlátozására hatalmazza fel a nemzetbiztonsági szolgálat főigazgatóját. A törvény lehetővé teszi, hogy egyrészt a nemzetbiztonsági szolgálatok által kezelt adatokról, másrészt a személyes adatok továbbításáról vezetett adattovábbítási nyilvántartásból (amely tartalmazza az adatigénylési kérelmet; az adatkérő nyilvántartási azonosítóját; az adattovábbítás idejét; az adatszolgáltatást tartalmazó iratok és egyéb dokumentumok másodpéldányát) az érintett kérelmére történő tájékoztatást és a személyes adatainak a törlését a nemzetbiztonsági szolgálat főigazgatója – nemzetbiztonsági érdekből vagy mások jogainak védelme érdekében – megtagadja.
[3] Az alapvető jogok biztosa szerint az érintett személy kezelt adatairól és az adattovábbításról való tájékoztatás megtagadása az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény (a továbbiakban: Infotv.) 15. §-a szerint az érintettet megillető jog korlátozása.
[4] Az adattörlés megtagadása az Infotv. 14. § b)–c) pontjaiban meghatározott jog korlátozása. A közérdekű adatigény teljesítésének megtagadása pedig az Infotv. 26. § (1) bekezdésében és 31. §-ában szabályozott jog korlátozásának minősül.
[5] Az indítványozó utalt arra, hogy az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése értelmében alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható. Az Alkotmánybíróság a döntés-előkészítő adatok nyilvánosságáról szóló korábbi szabályozás vizsgálata kapcsán mondta ki, hogy a vizsgált nyilvánosságkorlátozás nem válik alkotmányossági szempontból kielégítő megoldássá azáltal, hogy kérelemre az adatok megismerését a szerv vezetője engedélyezheti. E döntés ugyanis az érintett szerv szabad belátáson alapuló döntési (diszkrecionális) jogkörébe tartozik, s az csak formálisan vizsgálható felül. Egy alapvető jog érvényesülése azonban nem függhet az adatkezelő szerv ilyen döntésétől.
[6] A kezelt adatokról és az adattovábbításokról való tájékoztatás, valamint a közérdekű adatigény megtagadásának szabályozása az alapvető jogok biztosa szerint elsősorban azért alaptörvény-ellenes, mert nem szab időhatárt a korlátozásnak, így az érintett információs önrendelkezési jogból következő jogosultsága, és a közérdekű adatok megismeréséhez való jog bármeddig, akár az idők végezetéig korlátozható. Ez nyilvánvalóan több, mint a jogkorlátozás szükséges mértéke, és a személyes adatok védelméhez, valamint a közérdekű adatok megismeréséhez való jog lényeges tartalmát érintő korlátozás, amely ezért sérti az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében foglalt követelmény-rendszert, valamint az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdésében foglaltakat.
II.
[7] 1. Az Alaptörvény érintett rendelkezései:
„I. cikk (3) Az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. Alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható.”
„VI. cikk (2) Mindenkinek joga van személyes adatai védelméhez, valamint a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez.”
[8] 2. Az Nbtv. érintett rendelkezései:
„46. § A nemzetbiztonsági szolgálatok a személyes adatok továbbításáról nyilvántartást vezetnek, amely tartalmazza
a) az adatigénylési kérelmet;
b) az adatkérő nyilvántartási azonosítóját;
c) az adattovábbítás idejét;
d) az adatszolgáltatást tartalmazó iratok és egyéb dokumentumok másodpéldányát.”
„48. § (1) A nemzetbiztonsági szolgálatok által kezelt adatokról, és a 46. §-ban meghatározott adattovábbítási nyilvántartásból az érintett kérelmére történő tájékoztatást, a személyes adatainak törlését, valamint a nemzetbiztonsági szolgálat által kezelt közérdekű adat megismerésére irányuló kérelmet a nemzetbiztonsági szolgálat főigazgatója – nemzetbiztonsági érdekből vagy mások jogainak védelme érdekében – megtagadhatja.
(2) A nemzetbiztonsági szolgálatok az érintettektől érkező kéréseket nyilvántartják, a kérelmekről, elbírálásuk módjáról, az elutasítás indokairól évente tájékoztatják a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóságot.
(3) A nemzetbiztonsági szolgálatok minősített adataival kapcsolatban az érintettnek – a minősített adat védelméről szóló törvényben biztosított – adatbetekintési jogát a főigazgató nemzetbiztonsági érdekből korlátozhatja.”
III.
[9] Az indítvány nem megalapozott.
[10] 1. Az Alaptörvény VI. cikke a magyar jogi szabályozás hagyományainak megfelelően rendelkezik a személyes adatok védelméről. Az Alaptörvényben megjelenik a közérdekű adatok megismeréséhez való jog érvényesítésének állami kötelezettsége is. Az Alaptörvényben „A közpénzek” című fejezet külön rögzíti, hogy a közpénzekre és a nemzeti vagyonra vonatkozó adatok közérdekű adatok [39. § (2) bekezdés].
[11] Az Alaptörvény sem a személyes adat fogalmát, sem a közérdekű adatét nem határozza meg. A személyes adatok védelméhez való jogot ugyanakkor a magánszféra (magán- és családi élet, magánlakás, jóhírnév) védelmére irányuló jogok között szabályozza. A nemzeti vagyonra, a közpénzekre kiterjedően rögzíti az átlátható gazdálkodás követelményét, és a nyilvánosság általi megismerhetőséget azzal, hogy az ezekre vonatkozó adatokat közérdekű adatoknak minősíti [39. § (4) bekezdés].
[12] Habár az Alaptörvény a magánszférát szélesebb körben védi, mint az előző Alkotmány (nemcsak a magánlakás és a magántitok, hanem a magán- és családi élet, az otthon és a kapcsolattartás is védett), és a közérdekű adatok nyilvánosságát illetően alkotmányi szinten rendelkezik egyes adatok megismerhetőségéről, az előző Alkotmánytól eltérően, amelyben hasonló szabály nem volt, az Alkotmánybíróság korábbi határozataiban lefektetett elvek megfelelő alkalmazását egyik eltérés sem teszi önmagában lehetetlenné.
[13] Az Alkotmánybíróság Magyarország Alaptörvényének negyedik módosítása (2013. március 25.) hatálybalépését követően, az Alaptörvény Záró és vegyes rendelkezések 5. pontjára tekintettel úgy foglalt állást, hogy „az újabb ügyekben vizsgálandó alkotmányjogi kérdések kapcsán felhasználhatja a korábbi határozataiban kidolgozott érveket, jogelveket és alkotmányossági összefüggéseket, ha az Alaptörvény adott szakaszának az Alkotmánnyal fennálló tartalmi egyezése, az Alaptörvény egészét illető kontextuális egyezősége, az Alaptörvény értelmezési szabályainak figyelembevétele és a konkrét ügy alapján a megállapítások alkalmazhatóságának nincs akadálya, és szükségesnek mutatkozik azoknak a meghozandó döntése indokolásába történő beillesztése” {13/2013. (VI. 17.) AB határozat, Indokolás [32]}.
[14] Az Infotv.-t az Országgyűlés az információs önrendelkezési jog és az információszabadság biztosítása érdekében, az Alaptörvény végrehajtására, az Alaptörvény VI. cikke alapján alkotta.
[15] Az Infotv. az előtte hatályban volt, a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény (a továbbiakban: Avtv.) rendszerét követve határozza meg a törvény célját és hatályát. (A közszféra információinak további felhasználásáról szóló, 2003. november 17-i 2003/98/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvben foglaltak átültethetőségének biztosítására tekintettel azonban a törvény szűkíti a tárgyi hatályát annak érdekében, hogy egyértelműen el lehessen különíteni egymástól az Alaptörvény VI. cikke szerinti alapjogot és annak érvényesítését a közszférában keletkezett információk hasznosítására irányuló, alapvetően gazdasági jelenségtől, amelynek szabályozása nem igényel alapjogvédelmi garanciákat, és így külön törvény szabályozási tárgykörébe tartozik.)
[16] Sem az Alaptörvénynek, sem az Infotv.-nek nincs olyan szabálya, amely az információs önrendelkezési jog és az információszabadság alapintézményei eddigi értelmezéseinek megváltoztatását eredményezhetnék a jelen ügyben; mind az Avtv.-ben, mind az Infotv.-ben jelentős részben a 2012. január 1-je előtt született, az előző Alkotmány megfelelő rendelkezésein alapuló, korábbi határozatokban kifejtett elvek jelennek meg.
[17] 2. Az Alkotmánybíróság 15/1991. (IV. 13.) AB határozatában – amelyben a népesség-nyilvántartás akkori szabályozását, illetve a személyi számot alkotmányellenesnek minősítette és megsemmisítette – meghatározta a személyes adatok védelméhez való jog alkotmányos tartalmát, valamint az alapjog legfontosabb garanciájának, a célhozkötöttség elvének mibenlétét.
[18] E határozatban foglalt elveket az Infotv. jelenleg is alkalmazza [a célhoz kötöttséget illetően: 4. § (1), (2) és (4) bekezdés, 26. § (2) bekezdés].
[19] Az Alkotmánybíróság a személyes adatok védelméhez való jogot nem hagyományos védelmi jellegű jogként értelmezte, hanem annak aktív oldalát is figyelembe vette és azt információs önrendelkezési jogként határozta meg.
[20] [Az Alaptörvénnyel összhangban az Infotv. szintén információs önrendelkezési jogként kezeli a személyes adatok védelméhez való jogot (Infotv. 5. és 6. §).]
[21] A személyes adatok védelméhez való jog nem korlátozhatatlan. Kivételesen törvény elrendelheti személyes adat kötelező kiszolgáltatását, és előírhatja a felhasználás módját is, ezekben az esetekben tehát az adatkezeléshez nem szükséges az adatalany beleegyezése, hozzájárulása. Az ilyen rendelkezést tartalmazó törvény korlátozza az információs önrendelkezés alapvető jogát, ami pedig akkor alkotmányos, ha megfelel az Alaptörvény I. cikke (3) bekezdésében meghatározott feltételeknek.
[22] Az Alkotmánybíróság szerint bármilyen jogszabálynak, amely személyes adat kezeléséről rendelkezik, garanciákat kell tartalmaznia arra nézve, hogy az érintett személy az adat útját a feldolgozás során követni, és jogait érvényesíteni tudja. Az erre szolgáló jogintézményeknek tehát biztosítaniuk kell az érintett beleegyezését az adatkezelésbe, illetve pontos garanciákat kell tartalmazniuk azokra a kivételes esetekre nézve, amikor az adatkezelés az érintett beleegyezése, esetleg tudta nélkül történhet. E garanciális jogintézményeknek – az ellenőrizhetőség érdekében is – korlátok közé kell szorítaniuk az adat útját.
[23] Az Infotv. megléte önmagában nem jelent elegendő biztosítékot arra, hogy az információs önrendelkezési jog megfelelő védelemben részesüljön. Az általános szintű, az adatvédelem kereteit megállapító törvény mellett is szükségesek a meghatározott adatfajtákra vagy egyes állami, illetve gazdasági ágazatok adatkezelésére vonatkozó speciális szabályok.
[24] 3. A közérdekű adatok megismeréshez való jogot az Alkotmánybíróság kezdettől fogva információszabadságként fogta fel.
[25] Az információszabadság alapján a közérdekű adatok (hozzáférés biztosítása, illetve részben közzétételük nyomán) nyilvánosak, azokat bárki megismerheti és terjesztheti.
[26] Azonban a nyilvánosság nem korlátlan, bizonyos közérdekű adatok meghatározott okból időlegesen el vannak vonva a nyilvánosság elől.
[27] Az adatok megismerését ki lehet zárni minősített adatoknál, vagy az információszabadság korlátozására kerülhet sor, ha törvény a korlátozást – az adatfajták meghatározásával – pl. honvédelmi érdekből, nemzetbiztonsági érdekből, bűncselekmények üldözése vagy megelőzése érdekében megengedi [27. § (1) bek.].
[28] A közérdekű adatok nyilvánosságának ismertetett korlátai eltérő jellegűek abban a tekintetben, hogy az érintett közérdekű adat nyilvánosságát kötelezően kizárják vagy csupán a szerv mérlegelésétől teszik függővé a megismerhetőség biztosítását. Egyes közérdekű adatokhoz (például minősített adatokhoz) nem lehet hozzáférést biztosítani, azokat nem lehet közzétenni. Más adatok (a belső használatra készült, döntés-előkészítéssel összefüggő adatok) tekintetében az információszabadság korlátozását az jelenti, hogy a megismerés iránti igények teljesítésére a polgárnak nincs feltétlen alanyi joga, hanem az az adatot kezelő szerv vezetőjének döntésén múlik. Ezen adatok ugyanis főszabály szerint nem nyilvánosak, de kérelemre az adatok megismerését a szerv vezetője engedélyezheti. Ha a szerv vezetője az adatok megismerését engedélyezi, akkor az érintett közérdekű adatokhoz biztosítható a hozzáférés.
[29] Az Alkotmánybíróság szerint a képviselő-testületek ülésének diszkrecionális alapon történő zárttá nyilvánítása a közérdekű adatok megismerésére vonatkozó jog szükségtelen és aránytalan korlátozását jelenti. [1/2005 (II. 4.) AB határozat, ABH 2005, 31.]
[30] A korlátozással szemben formai követelmény, hogy a korlátozásra kizárólag törvényben meghatározott eljárás eredményeként kerüljön sor. Tartalmi követelmény, hogy a korlátozás szükséges és a korlátozással elérni kívánt célhoz képest arányos legyen. Emellett az alapjog érvényesülése érdekében biztosítani kell a nyilvánosságkorlátozás feletti érdemi és hatékony bírói jogorvoslati lehetőséget, melynek a formai kritériumok vizsgálatán túlmenően ki kell terjednie a nyilvánosságkorlátozás indokoltságának tartalmi vizsgálatára. {12/2004. (IV. 7.) AB határozat, ABH 2004, 217.; 21/2013. (VII. 9.) AB határozat, Indokolás [39]}
[31] 4. A vizsgált szabályozás egyrészt az információszabadságot, másrészt az információs önrendelkezési jogot korlátozza.
[32] Mindkét esetben olyan adatokról van szó, amelyek nem minősített adatok, vagy minősítésük már megszűnt. [A minősítés érvényességi idejének leghosszabb tartamát, valamint az érvényességi idő meghosszabbításának akár kétszeri lehetőségét a minősített adatok védelméről szóló 2009. évi CLV. törvény 5. § (6) és (7) bekezdése tartalmazza. A nemzetbiztonsági érdek fogalmát az Nbtv. 74. § a) pontja határozza meg.]
[33] A törvény kimondja, hogy a nemzetbiztonsági szolgálatok által kezelt adatokat illetően a közérdekű adat megismerésére irányuló kérelem teljesítését a nemzetbiztonsági szolgálat főigazgatója – nemzetbiztonsági érdekből vagy mások jogainak védelme érdekében – megtagadhatja.
[34] Kimondja azt is, hogy az érintett személynek a kérelmére történő tájékoztatása, a személyes adatainak a törlése – nemzetbiztonsági érdekből vagy mások jogainak védelme érdekében – megtagadható.
[35] Az Alkotmánybíróság külön vizsgálta az információszabadság (Indokolás [36]–[38], [41]–[44]), és külön az információs önrendelkezési jog korlátozását (Indokolás [39]–[40], [57]–[62]).
[36] 4.1. A vizsgált szabály a közérdekű adatok megismerésének korlátozását illetően egyrészt viszonylag szélesen határozza meg az adatok körét, amikor ezt csupán alanyi oldalról írja körül, és kimondja, hogy a szolgálatok által kezelt valamennyi adatra – ezek között közérdekű adatokra, a szerv feladat- és hatáskörébe tartozó döntés meghozatalára irányuló eljárás során készített vagy rögzített, a döntés megalapozását szolgáló adatokra, személyes adatokra – vonatkozik a főigazgató kérelem-megtagadási joga.
[37] Másrészt a szabály a korlátozás időtartamát illetően semmilyen határidőt nem tartalmaz.
[38] Az irányadó bírói gyakorlat – Legfelsőb Bíróság Pfv.IV.20.740/2010/3. számú, 2011. június 22-én kelt ítélete – pedig azt a feltételt az Nbtv. 48. § (1) bekezdésében, hogy a megtagadásnak „nemzetbiztonsági érdekből vagy mások jogainak védelme érdekében” van helye, úgy értelmezi, hogy a főigazgató, mint „az adatkezelő diszkrecionális jogkörébe tartozik annak megítélése, hogy a közérdekű adat erre irányuló kérelem esetén a kérelmezőnek kiadható-e vagy sem”. Az ítélet – az EBH2008. 1872. számú döntésre utalással – megállapítja: ilyen esetben „azt kell vizsgálni, hogy a jogkörét rendeltetésszerűen gyakorolta-e” az adatkezelő. Az EBH2008. 1872 számú döntés (Legfelsőbb Bíróság Pfv.IV. 20.871/2008.) kimondta, hogy ha az Nbtv. 48. § (1) bekezdése nemzetbiztonsági érdekből és mások jogainak védelme érdekében lehetővé teszi az adatközlés megtagadását, akkor az adatot igénylő elutasított igényét ebben az esetben is a bíróság előtt érvényesítheti; a döntés szerint „az adatkezelő magatartását ilyenkor a bíróságnak abból a szempontból kell megítélni, hogy törvényben biztosított jogait rendeltetésszerűen gyakorolta-e.” Jóllehet ez a döntés a bíróság előtti jogérvényesítés lehetőségéről szól, a bíróság elvont felülvizsgálati jogának konkrét gyakorlása viszonylag szűk körben érvényesülhet: az EBH a vizsgálódást a joggyakorlás rendeltetésszerűségére korlátozza. Az elvi bírósági határozat értelmében a bíróság nem vizsgálja, hogy a nemzetbiztonsági érdekre vagy mások jogainak sérelmére való hivatkozás megalapozott-e; a döntésnél milyen tényeket, szempontokat vett figyelembe a főigazgató, és a tényekből levont következtetése okszerű-e. Az Nbtv. 48. § (2) bekezdéséből – amely szerint a szolgálatok a kérelmekről, elbírálásuk módjáról, az elutasítás indokairól évente tájékoztatják a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóságot – az következik, hogy a főigazgató a döntését indokolni köteles.
[39] 4.2. Az adattovábbítási nyilvántartásban szereplő személyes adatokról történő tájékoztatást és adattörlést illetően megállapítható: a törvény támadott szabálya időben korlátlanul lehetővé teszi a kérelem teljesítésének megtagadását; ebben az esetben sem határozza meg a törvény, hogy a kérelem teljesítése milyen időtartam elteltével vagy feltételek bekövetkeztével nem tagadható meg.
[40] Ezért a természetes személy azt a jogát, hogy kezelt személyes adatairól tájékoztatást kérjen, vagy azok helyesbítését, törlését kérhesse, vagy tájékozódjék az adatkezelés céljáról, jogalapjáról, időtartamáról, nem gyakorolhatja.
[41] 5. Az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdésében az egyik főszabály az, hogy mindenkinek joga van a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez, vagyis minden közérdekű adat nyilvános.
[42] Közérdekű adatoknak a nyilvánosság előli elzárhatósága, ennek feltétel nélküli, szabad belátáson alapuló (diszkrecionális) döntési jogkörbe utalása önmagában sérti az információszabadságot. [Hasonlóan foglalt állást az Alkotmánybíróság a titkosítás diszkrecionális jogkörbe utalásáról, a 32/1992. (V. 29.) AB határozatában (ABH 1992, 184–185.).]
[43] A közérdekű adatok megismeréséhez való alapjog mint a kommunikációs alapjogok egyik nevesített joga korlátozhatóságával kapcsolatban az Alkotmánybíróság több döntésében is kimondta, hogy nem korlátozhatatlan alapjog ugyan, de a szabad véleménynyilvánításhoz való jog gyakorlásának egyik feltételeként és annak részeként kitüntetett alkotmányos védelemben részesül. A nyílt, áttetsző és ellenőrizhető közhatalmi tevékenység, általában az állami szervek és a végrehajtó hatalom nyilvánosság előtti működése a demokratizmus egyik alapköve, a jogállami államberendezkedés garanciája. A nyilvánosság próbája nélkül az állam polgáraitól »elidegenedett gépezetté«, működése kiszámíthatatlanná, előreláthatatlanná, kifejezetten veszélyessé válik, mert az állam működésének átláthatatlansága fokozott veszélyt jelent az alkotmányos szabadságjogokra” [lásd: 34/1994. (VI. 24.) AB határozat].
[44] A testület szerint a diszkrecionális döntési jogkörbe utalt nyilvánosságkorlátozás alkotmányellenes. A nyilvánosság előli végérvényes elvonás tilalmát is kimunkálta az Alkotmánybíróság. Eszerint az információszabadság lényeges korlátozását valósítja meg az a szabályozás, amely lehetővé teszi, hogy az információ megismerése elől elvont adat korlátlan ideig megőrizze »titkos« minőségét, ugyanakkor e kérdésben – ugyancsak korlátozó ismérvek nélkül – egyedül a titkossá minősítő jogosult diszkrecionális jogkörében dönteni. [Hasonlóan foglalt állást az Alkotmánybíróság a 32/1992. (V. 29.) AB határozatban.]
[45] 5.1. A nem titkos adatoknál a nyilvánosságkorlátozás nem lehet erősebb, mint a titokszabályozásnál, ahol minden esetben meghatározzák a minősítés időtartamát. Minősített adatnál titokfelügyeleti hatósági eljárásban tartalmi szempontból vizsgálható a minősítés jogellenessége (Infotv. 62. §) is.
[46] A titokfelügyeleti hatósági eljárásban hozott határozatában a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság a nemzeti minősített adat minősítésére vonatkozó jogszabályok megsértésének megállapítása esetén a minősítőt a nemzeti minősített adat minősítési szintjének, illetve érvényességi idejének a jogszabályoknak megfelelő megváltoztatására, vagy a minősítés megszüntetésére hívja fel. Ha a minősítő a Hatóság határozatát megalapozatlannak tartja, annak bírósági felülvizsgálatát kérheti. Ha a minősítő nem fordul bírósághoz, a nemzeti minősített adat minősítése a határozat közlésétől számított hatvanegyedik napon a határozatban foglaltak szerint megszűnik, illetve minősítési szintje vagy érvényességi ideje a határozatban foglaltak szerint megváltozik. A bíróság a Hatóság határozatát helybenhagyja, megváltoztatja, vagy hatályon kívül helyezi, és szükség esetén a Hatóságot új eljárásra kötelezi. A per során a bírón, a felperesen és az alperesen kívüli személyek a minősített adatot csak akkor ismerhetik meg, ha a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló törvény szerinti legmagasabb szintű nemzetbiztonsági ellenőrzésüket elvégezték [63. § (1)–(7) bek.].
[47] Vagyis a bíróság a titokfelügyeleti hatósági eljárásban nemcsak azt vizsgálja, hogy az adatkezelő „a törvényben biztosított jogait rendeltetésszerűen” gyakorolta-e, hanem azt is, hogy tartalmi szempontból megalapozott-e a nemzetbiztonsági érdek sérelmére hivatkozás: az adat minősített adattá minősítése jogszerű-e.
[48] Ezzel szemben a 48. § (1) bekezdése szerinti, titokfelügyeleti hatósági eljáráson kívüli eljárásban, az adat minősítése megszűnését követően, a jelen határozat indokolása 4.1. pontjában ismertetett elvi bírósági döntés alapján, ilyen tartalmi felülvizsgálat nem érvényesül. A bíróság megszorítóan értelmezi a főigazgató döntésének vizsgálatával kapcsolatos jogkörét.
[49] 5.2. A jelen ügyben az Nbtv. 48. § (1) bekezdésének a közérdekű adatokra vonatkozó része egyrészt feltételt („nemzetbiztonsági érdekből vagy mások jogainak védelme érdekében”), másrészt jogkövetkezményt („megtagadhatja”) tartalmaz.
[50] A feltétel fennállásának ellenőrzése és a jogkövetkezmény alkalmazásának a megítélése a bírói felülvizsgálat szempontjából eltérő lehet.
[51] A közigazgatási jogkövetkezmények tekintetében a törvény elismeri a közigazgatási hatóság mérlegelési jogkörét. A mérlegelési jogkörnek, felhatalmazásnak nem kell kifejezettnek lennie, nem kell kimondania, hogy a szerv a mérlegelése szerint dönthet. Elegendő, ha a jogszabály szövegéből és céljából ez kitűnik. Ha például a kérdéses jogszabály meghatározatlan vagy tág jogi fogalmakat tartalmaz, ez már előrevetítheti, hogy a jogszabály végrehajtására rendelt közigazgatási szervnek mérlegelési joga van. (A polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény 339/B. §-a szerint mérlegelési jogkörben hozott közigazgatási határozat akkor tekintendő jogszerűnek, ha a közigazgatási szerv a tényállást kellő mértékben feltárta, az eljárási szabályokat betartotta, a mérlegelés szempontjai megállapíthatóak, és a határozat indokolásából a bizonyítékok mérlegelésének okszerűsége kitűnik.) A bírósági felülvizsgálat csak a jogszerűség kérdésére terjedhet ki, nem foglal magában célszerűségi vizsgálatot.
[52] A jelen határozat Indokolása [36]–[38] bekezdéseiben említett gyakorlat alapján kérdéses azonban, hogy van-e mérlegelési jogköre a közigazgatási szervnek a közigazgatási jogkövetkezmények alkalmazása előfeltételét jelentő törvényi tényállás értelmezése és alkalmazása során. Ebben a vonatkozásban a bíróságok felülvizsgálati jogköre általában korlátlan és teljes, mivel még a meghatározatlan jogi fogalmak esetén is jogkérdésről van szó. Más kérdés, ha törvény alapján némely esetben a cselekvési előfeltételek tekintetében is rendelkezhet a közigazgatási hatóság mérlegelési joggal. A jelen esetben azonban sem a „nemzetbiztonsági érdek”, sem a „mások jogai” nem tekinthető meghatározatlan jogi fogalomnak [a nemzetbiztonsági érdekre lásd: Nbtv. 74. § a) pontja].
[53] 5.3. Az Abtv. 46. § (3) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság hatáskörei gyakorlása során folytatott eljárásában határozattal megállapíthatja azokat az Alaptörvény szabályozásából eredő, és az Alaptörvény rendelkezéseit érvényre juttató alkotmányos követelményeket, amelyeknek a vizsgált, illetve a bírósági eljárásban alkalmazandó jogszabály alkalmazásának meg kell felelnie.
[54] Az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdéséből, az információszabadság jogából eredő alkotmányos követelmény az Nbtv. 48. § (1) bekezdése alkalmazásánál, hogy a nemzetbiztonsági szolgálat főigazgatója nem szabad belátása alapján, hanem csak akkor tagadhatja meg a tájékoztatást, ha annak teljesítése nemzetbiztonsági érdeket sértene vagy mások jogát sértené; a bíróság felülvizsgálja a főigazgató nemzetbiztonsági érdek vagy mások jogainak sérelmére mint a megtagadási döntés feltételére való hivatkozása megalapozottságát.
[55] Alkotmányos követelmény meghatározásával is biztosítható, hogy az Nbtv. 48. § (1) bekezdése alkalmazása alkotmányossá váljon. A nemzetbiztonsági érdekre való hivatkozás megalapozottságának bírósági felülvizsgálatával a közérdekű adat nyilvánosság előli elzárásának határidő nélkülisége megszűnik, mert arra csak addig lesz lehetőség, amíg a védett érdek igazolhatóan, bíróság által ellenőrzötten fennáll.
[56] Minderre figyelemmel az Alkotmánybíróság az Nbtv. 48. § (1) bekezdésének azt a szövegrészére, amely nemzetbiztonsági érdekre való hivatkozással, a védett érdek igazolt fennállása alatt minősítés és tételesen meghatározott időtartam szerinti határidő nélkül lehetővé teszi a közérdekű adatok nyilvánosság előli elzárást, nem találta alaptörvény-ellenesnek, ezért az indítványt ebben a részében elutasította.
[57] 6. Az Avtv. 15. §-a személyes adatok védelme körében úgy rendelkezett, hogy „a helyesbítésről és a törlésről az érintettet, továbbá mindazokat értesíteni kell, akiknek korábban az adatot adatkezelés céljára továbbították. Az értesítés mellőzhető, ha ez az adatkezelés céljára való tekintettel az érintett jogos érdekét nem sérti.” A 16. § kimondta, hogy „az érintett jogait (11–15. §) törvény korlátozhatja az állam külső és belső biztonsága, így a honvédelem, a nemzetbiztonság, a bűnmegelőzés vagy a bűnüldözés érdekében, továbbá állami vagy önkormányzati gazdasági vagy pénzügyi érdekből, illetve az Európai Unió jelentős gazdasági vagy pénzügyi érdekéből, valamint a foglalkozások gyakorlásával összefüggő fegyelmi és etikai vétségek, a munkajogi és munkavédelmi kötelezettségszegések megelőzése és feltárása céljából – beleértve minden esetben az ellenőrzést és a felügyeletet is –, továbbá az érintett vagy mások jogainak védelme érdekében.”
[58] Az Avtv. 16. § alkotmányellenességét a 828/B/2004. AB határozat (ABH 2010, 1380.) vizsgálta. Megállapította, hogy „az Avtv. 16. §-ában foglalt szabályok önmagukban nem jelentik az információs önrendelkezési jog aránytalan korlátozását sem. Az esetenkénti korlátozás megítélése tekintetében az Avtv. 17. §-a biztosítja a bírói utat: a 17. § (1) bekezdése szerint az érintett jogainak megsértése esetén bírósághoz fordulhat, a (2) bekezdés értelmében pedig azt, hogy az adatkezelés a jogszabályban foglaltaknak megfelel, az adatkezelő köteles bizonyítani.”
[59] Az Nbtv. 48. § (1) bekezdése az Avtv. 16. §-ának, a személyes adatokra vonatkozó részében, tartalmilag megfelel.
[60] Az Alkotmánybíróság a 1117/B/2004. AB határozatban (ABH 2011, 1517.) a személyes adatokra vonatkozó részében vizsgálta az Nbtv. 48. § (1) bekezdését is, és az indítványt elutasította.
[61] Az Alkotmánybíróság ezért – utalva a 828/B/2004. AB határozatban és a 1117/B/2004. AB határozatban kifejtettekre – az Nbtv. 48. § (1) bekezdésének a személyes adatokra vonatkozó részét támadó indítványt is elutasította.
[62] A Magyar Közlönyben való közzététel elrendelése az Abtv. 44. § (1) bekezdésén alapul.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
előadó alkotmánybíró
. |
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Juhász Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Salamon László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szalay Péter s. k.,
alkotmánybíró | Dr. Balsai István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Pokol Béla s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szívós Mária s. k.,
alkotmánybíró |
Dr. Pokol Béla alkotmánybíró párhuzamos indokolása
[72] A rendelkező rész mindkét pontját el tudom fogadni, de az indokolás egyes részeivel nem értek egyet. Az indokolás ugyanis úgy emel át régi alkotmánybírósági döntésekből érveléseket és az adatvédelmet illetve a közérdekű adatokat érintő normatív formulákat, hogy nem ellenőrizte le ezeknek az Alaptörvénnyel való összhangját.
[73] A régi Alkotmánytól eltérően az Alaptörvény – különösen a Nemzeti Hitvallás című részében – olyan elveket és értékeket deklarál, melyek az egyéni cselekvéseket és ehhez biztosított alapjogokat a közösségek fennállásához, a közösségi funkciók ellátásához köti. Ez alapvetően szemben áll azzal, hogy a mai alkotmánybírósági döntések tovább vigyék a korábbi döntések ultraindividualizmusát, mely az alig korlátozható alapjogokból indult ki. A jelen esetben ez nyilvánult meg a 15/1991. (IV. 13.) AB határozatnak abban a formulájában, mely a személyes adatok kezelésében általános jelleggel a célhoz kötöttséget mondta ki. Ez alapján az állami és nem állami szervek csak úgy rögzíthetnek és gyűjthetnek személyes adatokat, ha ebbe az egyes egyén beleegyezett, és a rögzített adatok útját mindig át tudja látni. Ez az adatvédelmi elv igazolt lehet a nagy magánszervezetekkel szembeni egyéni védelem szempontjából, vagy akár az állami szervek közül az erőszak apparátusok (rendvédelmi szervek, titkosszolgálatok, stb.) vonatkozásában – mint a jelen ügyben is –, de a társadalom életét szervező állami szektorok sokaságában lebénítja ezek hatékony működését. Így az egészségügyi szféra egyes szektorai és egy sor humánszféra esetében a célhoz kötöttség elvének az a tág felfogása, ahogy azt a 15/1991. (IV. 13.) AB határozat tartalmazta, elfogadhatatlan az Alaptörvény közösségiséget védő értékei fényében. A mostani határozat vitatott indokolása pedig azzal, hogy átemeli ezeket a régi érveléseket és formulákat az Alaptörvény hatálya alatt most meghozott határozatba, legitimálhatja ezek továbbvitelét.
[74] Mivel ténylegesen ebben az átemelésben nem tett eleget a határozat a régi alkotmánybírósági határozatok felhasználására a 4. alaptörvény-módosítás után meghozott 13/2013. (VI. 17.) AB határozat által előírt feltételeknek – és így lényeges eljárási hibát vétett – megítélésem szerint közjogi érvénytelenségben szenved a határozatnak ez a része, és a későbbiekben ez nem teszi lehetővé az áthozott formulákra való hivatkozást.
[75] Elismerem azonban azt, hogy ezt csak egy megváltozott alkotmánybírói többség mondhatja ki a jövőben az Alkotmánybíróság egészére vonatkozó kötelező erővel.
Budapest, 2014. január 14.
Dr. Pokol Béla s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Salamon László alkotmánybíró különvéleménye
[63] A határozat rendelkező részének 1. pontjával és az indokolásának ezt alátámasztani hivatott részeivel nem értek egyet.
[64] 1. Álláspontom szerint a határozatban kimondott azon alkotmányos követelmény, miszerint a tájékoztatás csak akkor tagadható meg, „ha annak teljesítése nemzetbiztonsági érdeket sértene vagy mások jogát sértené”, illetve az Nbtv. 48. § (1) bekezdésének azon szabálya, mely szerint a tájékoztatás „nemzetbiztonsági érdekből vagy mások jogainak védelme érdekében” tagadható meg, érdemben azonos tartalmú. A nemzetbiztonsági érdek védelme, mások jogainak védelme egyet jelent a nemzetbiztonsági érdek sérelmének, illetve mások jogai sérelmének megakadályozásával. Az alkotmányos követelmény megfogalmazásával – e tekintetben – a határozat nem tesz mást, mint azonos tartalmú eltérő szóhasználattal megismétli a törvény rendelkezését, amit fölöslegesnek tartok.
[65] 2. Ugyanígy fölösleges annak alkotmányos követelményként való megfogalmazása, hogy a főigazgató a jogkörét „nem szabad belátása alapján” gyakorolhatja. Ez ugyanis nyilvánvaló mind az Nbtv. 48. § (1) bekezdésének szövegéből, mind a határozatban említett EBH 2008.1872 bírói döntésből is.
[66] Elöljáróban fontosnak tartom hangsúlyozni, hogy a vizsgált törvényi rendelkezés – szóhasználata ellenére – nem tartalmaz igazi diszkrecionális jogkört. A diszkrecionális jogkör eredeti értelemben akkor áll fenn, ha a döntést hozó szerv szabad belátása szerint dönthet egy jog megadásáról vagy megtagadásáról; bármelyik döntést hozza meg, az törvényes lesz. (Ilyen pl. a honosítási kérelem elbírálásának jogköre; a honosításra még a törvényes feltételek fennállásakor sem keletkezik alanyi jogi igény.) A jelen esetben azonban ilyen diszkrecionális jogkörről nincs szó; a főigazgató nemzetbiztonsági érdek, illetve mások jogai védelmének hiányában nem mérlegelhet; ezek hiányában erre irányuló igény esetén fennáll a tájékoztatási kötelezettsége. Az Nbtv. 48. § (1) bekezdése a tájékoztatás megtagadását objektív törvényi feltételek (helyzetek) fennállása esetére engedi meg, azaz nemzetbiztonsági érdekből, illetve mások jogainak védelme érdekében. E feltételek (helyzetek) fennállása nem szabad mérlegelés kérdése, hanem objektív, a bíróság által felülvizsgálható ténykérdés. Ezt az értelmezést nem az alkotmányos követelmény alkotmánybírósági meghatározása fogja megalapozni, hanem ez magából a törvény szövegéből adódik.
[67] A Legfelsőbb Bíróság Pfv.IV.20.740/2010/3. számú ítéletének indokolása az Alkotmánybíróságot véleményem szerint téves következtetésre indítja. A vizsgálatnak arra történő szorítkozása, hogy az adatkezelő „törvényben biztosított jogát rendeltetésszerűen gyakorolta-e”, nem jelentheti azt, hogy „a bíróság nem vizsgálja, hogy a nemzetbiztonsági érdekre vagy mások jogainak sérelmére való hivatkozás megalapozott-e”. Az adott perben a Legfelsőbb Bíróság egyetértett a jogerős ítélet azon megállapításával, hogy az alperes jogszerűen tagadta meg az adatot kiadását, ezért nem bírálta felül a döntést. A legfőbb bírói szerv helyes döntése nem teszi szükségessé, hogy a bírói döntést az Alkotmánybíróság az alkotmányos követelmény meghatározásának eszközével megerősítse. Ez annál inkább sem szükséges, mivel az EBH 2008.1872 számú döntés kifejezetten kimondta, hogy „a bíróság a megtagadás jogszerűségét érdemben vizsgálhatja, […] megkövetelheti az adatkezelőtől, hogy a lehetséges keretben az elutasító döntésének megalapozottságát igazolja.”
[68] Mindezeken túlmenően nagyon lényeges az Infotv. 31. § (2) bekezdésének azon rendelkezése, mely szerint „a megtagadás jogszerűségét és a megtagadás indokait […] az adatkezelőnek kell bizonyítania.”
[69] Ez alkotmányos követelmény kimondása nélkül is egyértelművé teszi, hogy az Nbtv. 48. § (1) bekezdése alapján a tájékoztatást a főigazgató nem szabad belátása alapján tagadja meg.
[70] 3. Csupán a teljesség kedvéért utalok arra, hogy az Nbtv. 48. § (1) bekezdésének szövegszerű megfogalmazása legfeljebb abban az értelemben vethetné fel a szabad mérlegelés lehetőségét, amennyiben a főigazgató az egyébként objektíve megtagadható tájékoztatást mégsem tagadja meg. Kérdés azonban, hogy a törvényszöveg megengedő („megtagadhatja”) megfogalmazásának ilyen leszűkített grammatikai értelmezése helyes eredményre vezet-e, nem inkább az következik a rendelkezés komplex (a jogalkotó feltehető akaratát is szem előtt tartó) értelmezéséből, hogy nemzetbiztonsági érdek vagy mások jogai veszélyeztetése esetén sincs mérlegelési joga az adatkezelőnek, vagyis, hogy ebben az esetben csak egy – törvényi kötelességének tekinthető – választása van; a tájékoztatás megtagadása.
[71] A kifejtettekre tekintettel álláspontom szerint az utólagos normakontrollra irányuló kérelmet alkotmányos követelmény megállapítása nélkül el kellett volna utasítani.
Budapest, 2014. január 14.
Dr. Salamon László s. k.,
alkotmánybíró . |