Hungarian

Ügyszám: .	1204/A/2006
Előadó alkotmánybíró: Trócsányi László Dr. .

Az indítvány lényege: .

A döntés száma: 124/2008. (X. 14.) AB határozat .

ABH oldalszáma: 2008/988 .

A döntés kelte: Budapest, 10/13/2008 .

.

A döntés szövege: .

A döntés szövege:                  A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az  Alkotmánybíróság  a köztársasági elnöknek  az  Országgyűlés által    elfogadott,    még   ki   nem   hirdetett    törvények alkotmányellenességének    előzetes    vizsgálatára    irányuló indítványai  tárgyában — dr. Bragyova András, dr. Kiss  László, dr.   Kovács   Péter   és   dr.  Lévay  Miklós   alkotmánybírák különvéleményével — meghozta a következő                          határozatot: 1.   Az   Alkotmánybíróság  megállapítja,  hogy   az   Országos Érdekegyeztető Tanácsról szóló, az Országgyűlés 2006.  december 11-i ülésnapján elfogadott törvény 3. § (2) bekezdés b) pontja, 7.  § (1) bekezdés c) pontja, valamint a 19. § (1) bekezdésének a  Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény  17.  § (4) bekezdését megállapító szövegrésze alkotmányellenes. 2.  Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az ágazati párbeszéd bizottságokról  és  a  középszintű  szociális  párbeszéd  egyes kérdéseiről   szóló,  az  Országgyűlés  2006.   december   11-i ülésnapján    elfogadott   törvény   33.   §-ának    a    Munka Törvénykönyvéről  szóló  1992. évi  XXII.  törvény  53.  §  (3) bekezdése     első     mondatát     megállapító     szövegrésze alkotmányellenes. Az  Alkotmánybíróság  ezt  a határozatát  a  Magyar  Közlönyben közzéteszi.                            Indokolás                               I. 1. Az Országgyűlés 2006. december 11-i ülésnapján fogadta el az Országos   Érdekegyeztető   Tanácsról   szóló   T/1306.   számú törvényjavaslatot  (a  továbbiakban: OÉTtv.).  Az  Országgyűlés ugyanezen   az   ülésnapon  elfogadta  az   ágazati   párbeszéd bizottságokról  és  a  középszintű  szociális  párbeszéd  egyes kérdéseiről   szóló   T/1307.   számú   törvényjavaslatot    (a továbbiakban: Ászptv.). Az Országgyűlés elnöke az  OÉTtv.-t  és az  Ászptv.-t  2006. december 13-án küldte  át  a  köztársasági elnök  hivatalába kihirdetésre. A köztársasági elnök az OÉTtv.- t, valamint az Ászptv.-t nem írta alá, hanem — az Alkotmány 26. §   (4)   bekezdésében  biztosított  jogkörénél  fogva   —   az Alkotmánybíróságról   szóló  1989.  évi   XXXII.   törvény   (a továbbiakban:   Abtv.)  1.  §-ának  a)  pontja,   21.   §   (1) bekezdésének  b)  pontja és a 35. §-a alapján az  OÉTtv.  több, illetve  az  Ászptv.  egy  rendelkezése alkotmányellenességének előzetes  vizsgálatát  kezdeményezte az Alkotmánybíróságnál.  A köztársasági  elnök  indítványait  az  Alkotmány  26.   §   (1) bekezdésében   megjelölt  határidőn   belül   küldte   meg   az Alkotmánybíróságnak. Az   OÉTtv.-nyel   szemben   előterjesztett   indítványában   a köztársasági  elnök  kérte, hogy az Alkotmánybíróság  állapítsa meg,  hogy az OÉTtv. 3. § (2) bekezdés b) pontja, 5. §-a, 6.  § (1)  bekezdése, 7. § (1) bekezdés c) pontja, valamint 19. § (1) bekezdésének  a  Munka Törvénykönyvéről szóló 1992.  évi  XXII. törvény  (a továbbiakban: Mt.) 17. § (4) bekezdését megállapító szövegrésze    alkotmányellenes.   Az   Ászptv.-nyel    szemben előterjesztett indítványában a köztársasági elnök jelezte, hogy az  Ászptv.  33.  §-ának  az Mt. 53. §  (3)  bekezdésének  első mondatát megállapító része alkotmányellenes. A két indítványt a felmerülő alkotmányossági problémák azonosságára tekintettel az Alkotmánybíróság egyesítette, és egy eljárásban bírálta el. 2.    A   köztársasági   elnök   az   OÉTtv.-nyel   kapcsolatos indítványában utalt arra, hogy az Alkotmánybíróság 40/2005. (X. 19.)  AB  határozata szerint az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével ellentétes    alkotmányellenes   helyzet   keletkezett    annak következtében, hogy az Országgyűlés nem alkotta meg az Országos Érdekegyeztető  Tanácsnak  (a  továbbiakban:  OÉT),   mint   az országos  foglalkoztatáspolitikai érdekegyeztetés szervezetének létrehozására és működésére vonatkozó törvényi rendelkezéseket. Az   OÉTtv.   ennek   az   alkotmányellenes   mulasztásnak    a megszüntetése  céljából született. Az OÉTtv. a  mulasztást  úgy kívánja orvosolni, hogy meghatározza az OÉT működési területét, összetételét és működésének alapvető szabályait. A   köztársasági   elnök   által   az   OÉTtv.-ben   kifogásolt rendelkezések  részben  az OÉT egyes hatásköreit  szabályozzák, részben  az  OÉT  összetételét határozzák meg.  A  köztársasági elnök e rendelkezésekkel kapcsolatban az Alkotmány 2. § (1)  és (2)  bekezdésének sérelmét kérte megállapítani. A  köztársasági elnök  az  OÉT  hatásköreit figyelembe  véve  megállapíthatónak tartotta,  hogy az OÉT közhatalmi jogosítványokat is  gyakorol, indítványában az OÉT alábbi közhatalmi jogosítványaira utalt. 2.1.  A köztársasági elnök — a 40/2005. (X. 19.) AB határozatra (ABH  2005,  427,  439.) való hivatkozással — a  foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991.  évi IV.  törvény  (a továbbiakban: Flt.) 9. § b) pontjában  foglalt jogosítványt, mely arra hatalmazza fel az OÉT-et,  hogy  évente beszámoltassa a Munkaerőpiaci Alap Irányító Testületét, az  OÉT közhatalmi  jogosítványának tekintette.  Az  OÉTtv.  3.  §  (2) bekezdés  b)  pontja  szerint  az OÉT  a  munkaviszonyt  érintő legfontosabb  jogszabályok tekintetében — törvényi  rendelkezés alapján  —  egyetértési  jogot  gyakorol.  Az  Mt.  17.  §  (4) bekezdését  megállapító OÉTtv. 19. § (1)  bekezdése  szerint  a társadalmi párbeszédért felelős miniszter az OÉT egyetértésével határozhatja meg a munkaminősítés rendszerét.  A  köztársasági elnök indítványában utalt arra,  hogy  az  Mt. 17.  §  (1) bekezdése is közhatalmi jogosítványt ad az OÉT-nek, miután  a  Kormány  az  OÉT  egyetértésével  határozza  meg   a foglalkoztatás  érdekében  a munkavállalók  nagyobb  csoportját érintő  gazdasági  okból  történő  munkaviszony-megszüntetéssel kapcsolatban  az  Mt.-től eltérő szabályokat;  illetve  dönt  a kötelező  legkisebb munkabér és a munkavállaló által  betöltött munkakörhöz   szükséges   iskolai   végzettség,   szakképesítés szintjétől függő garantált bérminimumnak a mértékéről,  továbbá a  munkaügyi ellenőrzésre vonatkozó, kormányrendeletben történő szabályozásról. Ezt a rendelkezést az OÉTtv. nem érintette,  és a  köztársasági elnöki indítvány sem tartalmazott az Mt. 17.  § (1)  bekezdése alkotmányellenességének utólagos megállapítására és megsemmisítésére irányuló határozott kérelmet. 2.2.  A  köztársasági elnök hivatkozik a 39/1997. (VII. 1.)  AB határozatra   (ABH   1997,   263,   269.),   mely    közhatalmi jogosítványnak minősítette a normaalkotásban való részvételt, a jogszabályalkotás  során gyakorolt egyetértési  jogot.  Az  OÉT által  gyakorolható, a jogszabályalkotásban való közreműködésre vonatkozó  közhatalmi jogosítványok egyrészt elvileg valamennyi választópolgárt  érinthetnek, hiszen  minden  választópolgárnak lehetősége  van  arra, hogy jogszabályok  hatálya  alá  tartozó foglalkoztatásra  irányuló jogviszonyt létesítsen.  Másrészt  a társadalombiztosítási  jogviszonnyal  összefüggésben  fizetendő járuléknak a minimuma a kötelező legkisebb munkabérhez igazodik olyan   jogalanyoknál  is,  akik  nem  állnak  foglalkoztatásra irányuló  jogviszonyban. [Az Mt. említett 17. §  (1)  bekezdése pedig  egyetértési jogot ad az OÉT számára a kötelező legkisebb munkabér  meghatározásával kapcsolatban.] A köztársasági  elnök felveti  azt, hogy egyáltalán adható-e alkotmányosan ilyenfajta jogalkotási hatáskör az Alkotmányban nevesített szerveken kívül másnak  is,  továbbá  hangsúlyozza, hogy az alkotmányellenesség alapvetően az OÉT által gyakorolt közhatalmi jogosítványok okán áll fenn. 2.3. A köztársasági elnök OÉTtv.-nyel kapcsolatos indítványának további    részében    az   OÉT   összetételével    kapcsolatos rendelkezések  alapján  rámutatott  arra,  hogy  az   OÉT   nem választott  szerv.  Az OÉT munkavállalói,  illetve  munkáltatói oldalát az abban részt vevő szervezetek képviselői alkotják. Az OÉTtv.-nek az OÉT összetételéről szóló rendelkezései nem teszik kötelezővé, hogy az OÉT szakszervezeti és munkáltatói oldala  a választópolgároknak, vagy akár csak a foglalkoztatásra irányuló jogviszonyok   alanyainak  túlnyomó  többségét  képviselje.   A köztársasági  elnök álláspontja szerint az OÉT-ben  részt  vevő szervezetek  ténylegesen  nem  is  tudják  felhatalmazásukat  a választópolgároknak,  vagy  akár  a  foglalkoztatásra  irányuló jogviszonyok   alanyainak  túlnyomó  többségére  visszavezetni. Ezért  az  OÉT  demokratikus legitimációval nem rendelkezik.  A köztársasági elnök szerint amennyiben egy szervezet  közhatalmi jogosítványokat  kap, akkor e szervezetnek a hatáskör-gyakorlás vonatkozásában  demokratikus legitimációval kell  rendelkeznie. Ezt  a  követelményt  az Alkotmány 2. § (1)  és  (2)  bekezdése alapján az Alkotmánybíróság 16/1998. (V. 8.) AB határozata (ABH 1998, 140, 146.) állapította meg. Az OÉTtv.-nek az indítvánnyal érintett   5.   §-a   és   6.  §  (1)   bekezdése   ezeknek   a követelményeknek nem felelnek meg. Az OÉTtv. 5. §-a és 6. § (1) bekezdése  úgy  konstituálja az OÉT-et, hogy  nem  teremti  meg annak   demokratikus   legitimációját.  Az   elnöki   indítvány hivatkozik  a  40/2005.  (X. 19.) AB  határozatra,  melyben  az Alkotmánybíróság  megállapította „a  közhatalom  letéteményesei (állami  szervek,  önkormányzatok),  illetve  a  civil   szféra közötti   érdekegyeztetés  hagyományosan   konzultációt,   azaz tanácskozást, információcserét, érdekvitát, az eltérő  érdekek, vélemények   ütköztetését,  konfliktusfeloldást,  a  közhatalmi döntésekkel   érintetteknek  a  döntések   előkészítésbe   való bevonását, nem pedig a közhatalmi döntések meghozatalában  való közvetlen részvételt jelenti.” A köztársasági elnök szerint, ha az     érdekegyeztetésre    létrehozott    szerv     közhatalmi jogosítványokat kap, e szervnek, — a konkrét hatáskör-gyakorlás vonatkozásában — demokratikus legitimációval kell rendelkeznie. A    köztársasági    elnök   egyrészt   az    OÉT    közhatalmi jogosítványaival  összefüggésben,  másrészt   e   jogosítványok gyakorlásához nélkülözhetetlen demokratikus legitimáció  hiánya miatt     kérte     az    OÉTtv.    megjelölt     rendelkezései alkotmányellenességének megállapítását. 3. Az OÉTtv.-nyel szemben előterjesztett indítványhoz hasonlóan az  Ászptv.-nyel kapcsolatos elnöki indítvány is  a  közhatalmi hatáskörök   gyakorlásával,   illetve   az   ehhez    szükséges demokratikus legitimáció kérdésével foglalkozik. 3.1. Az Mt. 53. § (3) bekezdése első mondatának az Ászptv.  33. §-ával megállapított szövege szerint a Kormány az OÉT-ben részt vevő   országos  szakszervezeti  szövetségekkel  egyetértésben, rendeletben     határozza    meg    az    üzemitanács-választás szavazólapjainak     tartalmát,     és     a     szakszervezeti reprezentativitás   megállapítása   érdekében    az    országos szavazatösszesítés módját és rendjét. A köztársasági elnök  ezt az   egyetértési   jogot   közhatalmi  jogkörnek   tekinti   és megállapítja,    hogy   az   OÉT-ben   részt   vevő    országos szakszervezeti  szövetségeknek az  Ászptv.  jelen  indítvánnyal érintett  szakaszában biztosított jogosítványa –  miután  az  a jogszabályalkotásban   való   közreműködésre    vonatkozik    – potenciálisan  valamennyi  választópolgárt  érintheti,   hiszen valamennyi választópolgárnak megvan a lehetősége arra,  hogy  a vonatkozó   jogszabályok   hatálya  alá   tartozó   jogviszonyt létesítsen.  Az elnök ebben az indítványában is felveti  azt  a kérdést,  hogy ilyenfajta jogalkotási hatáskör az  Alkotmányban nevesített  szerveken  kívül  alkotmányosan  egyáltalán  másnak adható-e. 3.2.   A   köztársasági  elnök  szerint,  ha  a  szakszervezeti szövetségek  –  akár együttesen is – közhatalmi jogosítványokat kapnak,   e   szervezeteknek   a   konkrét   hatáskör-gyakorlás vonatkozásában  demokratikus legitimációval kell rendelkezniük. Az  OÉTtv.  5.  §-a  határozza meg,  hogy  mely  szakszervezeti szövetségek vehetnek részt az OÉT-ben. Ugyanakkor ez a  szakasz csak  az  OÉT-ben  részt  vevő  egyes  szakszervezeti,  illetve munkáltatói  szövetségek vonatkozásában állít fel feltételeket, nem  követeli meg azonban, hogy az OÉT munkavállalói  oldala  a választópolgároknak, vagy akár csak a foglalkoztatásra irányuló jogviszonyok alanyainak túlnyomó többségét képviselje. Ezért az OÉTtv.  5.  §-a alapján nem biztosított az OÉT-ben  részt  vevő országos    szakszervezeti   szövetségeknek   a    demokratikus legitimációja,  vagyis az Ászptv. 33. §-a  az  Mt.  53.  §  (3) bekezdésének   első  mondatát  megállapító  részében   úgy   ad közhatalmi   jogosítványt  az  OÉT-ben  részt   vevő   országos szakszervezeti szövetségeknek, hogy ezeknek a szövetségeknek  a kellő  demokratikus  legitimációja hiányzik,  hiszen  ehhez  az Alkotmány 2. § (1) és (2) bekezdése alapján az kellene, hogy az egyetértési  joggal  felruházott szakszervezeti  szövetségek  a közhatalomgyakorlással  érintettek  (adott  esetben  az  összes választópolgár) túlnyomó többségét tagjaik között tudják. Mivel ez  nem áll fenn, ezért az elnök álláspontja szerint az Ászptv. 33. §-a ellentétes az Alkotmány 2. § (1) és (2) bekezdésével. Az   Alkotmánybíróság  beszerezte  a  szociális  és   munkaügyi miniszter véleményét.                               II. 1. Az Alkotmány indítványokkal érintett rendelkezései: „2.   §   (1)  A  Magyar  Köztársaság  független,  demokratikus jogállam. (2)  A  Magyar  Köztársaságban minden hatalom a népé,  amely  a népszuverenitást   választott   képviselői   útján,    valamint közvetlenül gyakorolja.” 2. Az Flt. érintett rendelkezése: „9. § A Kormány az országos jelentőségű foglalkoztatáspolitikai kérdésekben  a  munkavállalók és a  munkaadók  országos  érdek- képviseleti szervezeteivel az Országos Érdekegyeztető Tanácsban (a továbbiakban: OÉT) egyeztet. Ennek során az OÉT a)    véleményezi   a   foglalkoztatást   közvetlenül    érintő törvénytervezeteket, b)   évente   beszámoltatja  a  Munkaerőpiaci   Alap   Irányító Testületét, c)  a  munkájában résztvevő országos munkaadói és munkavállalói szövetségek  útján  kijelöli  a  Munkaerőpiaci  Alap   Irányító Testületének a munkaadói, továbbá munkavállalói képviselőit, és javaslatot tesz a visszahívásukra.” 3. Az Mt. érintett rendelkezései: „17.   §  (1)  A  Kormány  az  Országos  Érdekegyeztető  Tanács egyetértésével a)  meghatározza  a  foglalkoztatás érdekében  a  munkavállalók nagyobb csoportját érintő gazdasági okból történő munkaviszony- megszüntetéssel    kapcsolatban   az   e   törvénytől    eltérő szabályokat; b)  dönt a kötelező legkisebb munkabér és a munkavállaló  által betöltött    munkakörhöz    szükséges    iskolai    végzettség, szakképesítés szintjétől függő garantált bérminimum mértékéről, továbbá  a munkaügyi ellenőrzésre vonatkozó, kormányrendeletben történő szabályozásról; c)  javaslatot  tesz  a  napi munkaidő leghosszabb  mértékének, illetve a munkaszüneti napok meghatározására.” 4. Az OÉTtv. érintett rendelkezései: „2.  §  Az  OÉT az országos szakszervezeti, illetve munkáltatói szövetségek (a továbbiakban: munkavállalói, illetve munkáltatói oldal)  és  a  kormány  közötti  makroszintű  konzultációk   és tárgyalások   folyamatosan   működő,   legátfogóbb,   országos, háromoldalú (tripartit) érdekegyeztető fóruma.” „3. § (2) Az OÉT intézményi keretet nyújt a kormány, valamint a munkavállalói   és   munkáltatói   érdekképviseletek    közötti konzultációnak, ennek keretében (…) b)   véleményt   formál  a  munkaviszonyt  érintő  legfontosabb jogszabályokról, illetve e jogszabályok tekintetében — törvényi rendelkezés alapján — egyetértési jogot gyakorol. 4.  §  (1)  E  törvény alkalmazásában érdekképviselet,  illetve érdekképviseleti szövetség az egyesülési jogról  szóló  törvény szerint létrejött társadalmi szervezet, a)   amelynek  alapszabályában  szereplő  elsődleges  célja   a munkavállalók     munkaviszonnyal    kapcsolatos     érdekeinek előmozdítása és megvédése, vagy b)   amelynek   alapszabályában  meghatározott  céljai   között szerepel  a  munkáltatók munkaviszonnyal kapcsolatos érdekeinek védelme és képviselete. (2)  Országos  az az érdekképviselet, amely az (1)  bekezdésben foglaltakon túlmenően: a) szakszervezetekből, szakszervezeti szövetségekből, vagy b) munkáltatókat tömörítő érdekképviseletekből, szövetségekből, illetőleg    munkáltatói   szervezetekből   (a    továbbiakban: tagszervezet) álló tagsággal rendelkezik, és c) tevékenységét országos szinten szervezi. 5. § (1) Az országos érdekegyeztetésben részt vehet: a) az a szakszervezeti szövetség, amely aa)  legalább  négy nemzetgazdasági ágban és legalább  tizenkét alágazatban tevékenykedő tagszervezettel rendelkezik, és ab)    legalább    három   régióban   vagy    nyolc    megyében tagszervezettel, vagy tagszervezetei területi,  illetve  megyei szervezettel rendelkeznek, továbbá ac)  tagszervezetei együttesen legalább százötven munkáltatónál rendelkeznek önálló, vagy a tagszervezet alapszabálya  szerinti munkahelyi   szervezettel,  valamint  ad)  tagja   az   Európai Szakszervezeti Szövetségnek; b) az a munkáltatói szövetség, amely ba)   legalább  két  nemzetgazdasági  ágban  és  legalább   hat alágazatban tevékenykedő tagszervezettel rendelkezik, és bb)  tagszervezetei legalább három régióban vagy  tíz  megyében működő területi szervezettel rendelkeznek, továbbá bc)   amelynek,  illetőleg  amely  tagszervezeteinek   tagságát legalább  ezer  munkáltató, illetve vállalkozás  alkotja,  vagy amelynek,  illetőleg amely tagszervezeteinek  tagsága  legalább százezer főt foglalkoztat, valamint bd) tagja európai munkáltatói szövetségnek. (2) A feltételek elérése érdekében a munkavállalók, illetőleg a munkáltatók  érdekképviseleti szervezetei egymással  koalícióra léphetnek. 6.  §  (1)  Az OÉT munkavállalói, illetve munkáltatói oldalának tagja   kizárólag  a  4-5.  §-ban  meghatározott  feltételeknek megfelelő országos érdekképviseleti szövetség lehet. (2)  A  kormányzati  oldal  elnöke  a  társadalmi  párbeszédért felelős miniszter, illetve megbízottja. A kormányzati oldalt  a napirend     szerint    feladatkörrel    rendelkező    központi államigazgatási szerv vezetője vagy megbízottja képviseli. 7. § (1) Az OÉT a 3. § (3)-(4) bekezdésben felsorolt kérdéseket illetően: (…) c)   törvényben   meghatározott   esetben   egyetértési   jogot gyakorol.” „19.  §  (1)  Az  Mt.  17. §-ának (2)-(4) bekezdése  helyébe  a következő  rendelkezés lép, egyúttal az (5)  bekezdés  hatályát veszti: (…) (4)  A  társadalmi párbeszédért felelős miniszter  az  Országos Érdekegyeztető   Tanács   egyetértésével   meghatározhatja    a munkaminősítés rendszerét.” 5. Az Ászptv. érintett rendelkezése: „33.  §  Az  Mt. 53. §-a (3) bekezdésének helyébe  a  következő rendelkezés lép: «(3)  A Kormány az Országos Érdekegyeztető Tanácsban részt vevő országos     szakszervezeti    szövetségekkel     egyetértésben rendeletben     határozza    meg    az    üzemitanács-választás szavazólapjának tartalmát és a szakszervezeti reprezentativitás megállapítása  érdekében az országos szavazatösszesítés  módját és    rendjét.    Az   ágazati   (szakágazati)   és    területi szavazatösszesítés   módjának   és   rendjének    meghatározása tekintetében a Kormány az Országos Érdekegyeztető Tanács és  az ágazati  párbeszéd  bizottságok véleményének kikérésével  alkot rendeletet.»”                              III. Az indítványok megalapozottak. 1.   A  köztársasági  elnöki  indítványok  által  érintett,   a köztársasági   elnök  szerint  alkotmányellenes   rendelkezések tartalmukat   tekintve  két  külön  típusba   sorolhatók.   Egy részükhöz  az  OÉT,  illetve  az OÉT-ben  részt  vevő  országos szakszervezeti  szövetségek feladat- és hatásköreit  szabályozó rendelkezések tartoznak [az OÉTtv. 3. § (2) bekezdés b) pontja, 7.  § (1) bekezdés c) pontja, 19. § (1) bekezdésének az Mt. 17. §-ának  (4) bekezdését megállapító rendelkezése, és az  Ászptv. 33.  §-ának  az  Mt.  53.  §  (3)  bekezdésének  első  mondatát megállapító   rendelkezése].   A   másik   csoportba   az   OÉT összetételét meghatározó rendelkezések [OÉTtv. 5. § és 6. § (1) bekezdés] sorolhatók. Az indítványok szerint a hatásköröket megállapító rendelkezések azért alkotmányellenesek, mert közhatalom-gyakorlásnak minősülő részvételt      biztosítanak     meghatározott     jogszabályok megalkotásában.  A közhatalmi jogkörnek minősülő  jogalkotásban az  egyetértési  jog  útján  való  részvétellel  az  OÉT  és  a szakszervezeti  szövetségek elvileg valamennyi választópolgárra kiterjedően gyakorolnának közhatalmat. A köztársasági elnök  [a 40/2005. (X. 19.) AB határozatra utalással] egyértelművé teszi, hogy   az   érdekegyeztetésnek  nem  szükségképpeni  része   az érdekegyeztetésre  létrehozott szervnek vagy  a  szakszervezeti szövetségeknek  biztosított, a jogalkotásban  való  részvételre jogosító egyetértésen alapuló közhatalmi jogosítvány. Az  OÉTtv.-t  érintő indítvány az OÉT összetételét  megállapító rendelkezéseket  azért  tartja  alkotmányellenesnek,   mert   a kifogásolt,  közhatalmat megvalósító hatáskörök  (jogalkotásban való   részvétel)   gyakorlásához  a  16/1998.   (V.   8.)   AB határozatban  – az Alkotmány 2. § (1) és (2) bekezdése  alapján alkotmányos  feltételként – rögzített demokratikus  legitimáció megléte  az  OÉT-ben  való részvételt szabályozó  rendelkezések által   nem  biztosított.  Abban  az  esetben,  ha  a  vizsgált törvények   nem   adnának  az  OÉT-nek  vagy  a  szakszervezeti szövetségeknek   ilyen   típusú  közhatalmi   hatásköröket,   a részvételi  és összetételi szabályok alkotmányos megítélése  is más lehetne. 2. Az indítványok alapján az Alkotmánybíróságnak elsőként abban a  kérdésben kellett állást foglalnia, hogy alkotmányosan részt vehetnek-e  a  (különböző  munkaügyi  vagy  munkajogi   tárgyú) jogszabályok  egyetértési joggal való  megalkotásában  az  OÉT, illetve   az   OÉT-ben   részt  vevő  országos   szakszervezeti szövetségek.  Amennyiben erre az első  kérdésre  igenlő  válasz adható  (vagyis  alkotmányosan részt vehetnek) akkor  következő kérdésként  az  Alkotmánybíróságnak azt kell  vizsgálnia,  hogy esetükben fennállnak-e a demokratikus legitimáció 16/1998.  (V. 8.)   AB  határozatban  előírt  és  a  40/2005.  (X.  19.)   AB határozatban megerősített feltételei. Az első kérdés tehát  az, hogy  megfelelő reprezentativitási szabályokkal (a demokratikus legitimáció biztosításával) a jogalkotásban egyetértési  joggal való  részvételt  jelentő  hatáskörök gyakorlása  alkotmányossá tehető-e? 3.  Az  Alkotmánybíróság értelmezésében az OÉT és  az  országos szakszervezeti      szövetségek     hatásköreit      tartalmazó rendelkezésekben    a    törvényhozó   az    egyetértési    jog szabályozásával  az  OÉT,  illetve az  országos  szakszervezeti szövetségek számára nem konzultatív, hanem érdemi együttdöntési jogot  jelentő  részvételt biztosított a jogszabály-alkotásban. Az  OÉTtv.  a  Kormánnyal,  illetve a  miniszterrel  együttesen meghatározandó    tartalmú   jogszabály   (kormány-,    illetve miniszteri rendelet) megalkotására (kiadására) jogosítja az OÉT- t,  az  Ászptv. a Kormánnyal együttesen meghatározandó tartalmú jogszabály  (miniszteri  rendelet) megalkotására  jogosítja  az országos  szakszervezeti szövetségeket. Az, hogy az egyetértési jog   valamely  döntés  meghozatalában  való,  a  döntéshozóval egyenlő hatású döntéshozatali jogosultságot, vagyis úgynevezett együttdöntési  helyzetet jelent, melyben sem a döntéshozó,  sem az egyetértési jog jogosultja önállóan érvényes döntést nem tud hozni,  az  Alkotmánybíróság több határozatában  megfogalmazást nyert  már.  E határozatok különféle közhatalmi (közigazgatási) döntésfajtákra   vonatkozó  szabályozások  vizsgálata   kapcsán születtek,  és  az  azokban  foglalt elvi  megállapításokat  az Alkotmánybíróság jelen ügyben is irányadónak tekintette. A   47/1991.  (IX.  24.)  AB  határozat  szerint:  „[a]   hazai joggyakorlatban a döntésalkotásban való részvétel több  formája ismert,   –  így  pl.  a  javaslattétel,  a  véleményezés.   Az egyetértési  jog – természeténél fogva – sem a  döntési  joggal rendelkező,  sem  az  egyetértési  jog  címzettje  számára  nem biztosít  önálló döntési lehetőséget. Konszenzus hiányában  nem kerülhet  sor érvényes döntés megalkotására.” (ABH  1991,  438, 440.) Ezt az érvelést alkalmazta a 792/B/1998. AB határozat  is (ABH 2004, 1255, 1260.), melyet megerősített az 1336/B/1997. AB határozat is (ABH 2003, 1025, 1031.). Az  egyetértési jog hasonló értelmezését követte még a 39/2006. (IX. 27.) AB határozat (ABH 2006, 498, 505.), az 59/2001. (XII. 7.) AB határozat (ABH 2001, 739, 741.), az 58/1992. (XI. 6.) AB határozat  (ABH  1992,  410, 412.), a  45/1993.  (VII.  2.)  AB határozat  (ABH  1993,  484, 485.), a  12/1995.  (II.  22.)  AB határozat  (ABH 1995, 74, 76.) és az 1090/B/2005. AB  határozat is  (ABH 2006, 1837, 1844). A felsorolt határozatokból kiderül, hogy  az  egyetértési  jog nem önálló, de mégis  döntéshozatali jogot   jelent,   és  mindenképpen  alkalmas   arra,   hogy   a döntéshozatali   jog  jogosultjának  döntését   megakadályozza. Megállapítható   az   is,   hogy   a   jogszabály    kiadásához (megalkotásához)  fűződő egyetértési jog gyakorlása  –  mint  a jogalkotási hatáskör egy részének gyakorlása osztja a jogalkotó hatáskör  megítélését  és  –  közhatalmi  jogkör  gyakorlásának minősül.  Az,  hogy  a  jogalkotásban való  közreműködés  egyes formáin  belül  a  jogszabály által kifejezetten  és  konkrétan megnevezett  egyetértési jogkör közhatalminak  és  a  jogalkotó számára   megkerülhetetlennek  minősül,   az   Alkotmánybíróság gyakorlata alapján egyértelmű. [30/2000. (X. 11.) AB határozat, ABH  2000,  202, 206.; megerősítette: a 10/2001. (IV.  12.)  AB határozat, ABH 2001, 123, 129.; 1098/B/2006. AB határozat,  ABH 2007, 2088, 2106.] 4.  Az  OÉT  és  a  szakszervezeti  szövetségek  indítványokkal érintett,   a   jogalkotásban  való  részvétellel   kapcsolatos egyetértési jogáról a következők állapíthatók meg. 4.1.  Az  OÉTtv.  3. § (2) bekezdés b) pontja szerint  az  OÉT: „véleményt   formál   a   munkaviszonyt   érintő   legfontosabb jogszabályokról, illetve e jogszabályok tekintetében – törvényi rendelkezés  alapján  –  egyetértési  jogot  gyakorol”.  Ez   a rendelkezés  lényegét  tekintve  egy  „hivatkozó”  szabály.   A munkaviszonyt  érintő legfontosabb jogszabályok  „tekintetében” adott egyetértési jogot más törvények, elsősorban az Mt. számos rendelkezése (a „hivatkozott” szabályok) konkretizálják. Így  a köztársasági  elnök indítványában is említett  Mt.  17.  §  (1) bekezdése:   „A  Kormány  az  Országos  Érdekegyeztető   Tanács egyetértésével  a)  meghatározza a foglalkoztatás  érdekében  a munkavállalók nagyobb csoportját érintő gazdasági okból történő munkaviszony-megszüntetéssel  kapcsolatban  az   e   törvénytől eltérő szabályokat; b) dönt a kötelező legkisebb munkabér és  a munkavállaló  által  betöltött  munkakörhöz  szükséges  iskolai végzettség, szakképesítés szintjétől függő garantált bérminimum mértékéről,   továbbá   a  munkaügyi  ellenőrzésre   vonatkozó, kormányrendeletben történő szabályozásról.” Emellett az Mt. 17. §  (5) bekezdése szerint „[a] gazdasági miniszter – az Országos Érdekegyeztető   Tanács  egyetértésével  –  meghatározhatja   a munkaminősítés  rendszerét.” Az Mt. 41/A.  §  (4)  bekezdésében „[f]elhatalmazást  kap  a  miniszter,  hogy   –   az   Országos Érdekegyeztető  Tanács  egyetértésével – rendeletben  határozza meg:  a)  a bejelentési kötelezettség teljesítésének, illetőleg b)   a   kollektív   szerződések  nyilvántartásának   részletes szabályait.”  Továbbá  az  Mt. 75. § (3)  bekezdése:  „A  külön jogszabályban  meghatározott  egészségkárosodott,  megváltozott munkaképességű      munkavállalók     alkalmazása,      illetve foglalkoztatása   tekintetében   jogszabály   –   az   Országos Érdekegyeztető  Tanács  egyetértésével  –  eltérő   szabályokat állapíthat  meg.” Az Mt. 144. § (5) bekezdése: „A munkavállalót megillető kötelező legkisebb munkabért és a 17. § (1)  bekezdés b) pontja szerinti garantált bérminimumot, ezek hatályosságát – figyelemmel a 17. § (1) bekezdésének b) pontjában foglaltakra – a Kormány állapítja meg.” 4.2.  Az  OÉTtv. 7. § (1) bekezdése szerint: „Az  OÉT  a  3.  § (3)–(4) bekezdésben felsorolt kérdéseket illetően a) konzultál; b)  tárgyalást  folytat és megállapodásokat köt; c)  törvényben meghatározott   esetekben  egyetértési  jogot   gyakorol;”   Az említett  „felsorolt  kérdések” között  szerepelnek:  munkajogi szabályozás,  munkavédelem,  munkaügyi  ellenőrzés,   munkaügyi kapcsolatok,  stb.  Az  egyetértési jog  c)  pontban  említett, törvényben   meghatározott  eseteit  az  Mt.  fent  hivatkozott rendelkezései tartalmazzák. Az  OÉTtv.  19. § (1) bekezdésének az Mt. 17. § (4)  bekezdését megállapító  rendelkezése: „A társadalmi  párbeszédért  felelős miniszter  az  Országos  Érdekegyeztető  Tanács  egyetértésével meghatározhatja   a   munkaminősítés   rendszerét.”   [Erre   a felhatalmazásra hivatkozva született a munkavállalók ágazatközi besorolási  rendszeréről szóló 6/1992. (VI. 27.) MüM  rendelet, melynek  a preambulumában a miniszter utal is az Érdekegyeztető Tanács    egyetértésére:   „egyetértésével    a    következőket rendelem”].  Az Ászptv. 33. §-ának az Mt. 53. §  (3)  bekezdése első  mondatát megállapító rendelkezése szerint pedig a Kormány az  OÉT-ben  részt vevő országos szakszervezeti  szövetségekkel egyetértésben,   rendeletben  határozza  meg  az   üzemitanács- választás   szavazólapjának  tartalmát,  és  a   szakszervezeti reprezentativitás   megállapítása   érdekében    az    országos szavazatösszesítés módját és rendjét. 5.  Ezektől az együttdöntési helyzetektől jól elkülöníthetők  a hagyományos érdekegyeztetési jogosultságok, melyek a jogszabály- alkotással     kapcsolatosan    konzultatív     jogosítványokat biztosítanak   az   OÉT-nek,   vagy   az   abban   részt   vevő érdekszervezeteknek:  pl.  az  OÉTtv.  3.  §  (2)  bekezdés  b) pontjának  első  fordulata: „véleményt formál  a  munkaviszonyt érintő  legfontosabb jogszabályokról”; a 7.  §  (1)  bekezdése: konzultál, tárgyalást folytat, megállapodásokat köt a felsorolt kérdéseket   illetően;   a  7.  §  (3)   bekezdése:   „az   OÉT munkavállalói, illetve munkaadói oldala véleményezi” a 3. § (3) bekezdésében  szereplő  kérdéseket  érintő  jogszabály-alkotási koncepciókat,  javaslatokat, törvénytervezeteket.  Ugyanígy  az Mt.-ben is, pl. a 17. § (1) bekezdés c) pont: a Kormány az  OÉT egyetértésével  javaslatot  tesz a  napi  munkaidő  leghosszabb mértékének,  illetve a munkaszüneti napoknak a meghatározására; 75.  § (2) bekezdése: jogszabály az OÉT meghallgatásával  –  az egészség  védelme  céljából  vagy  egyébként  közérdekből  –  a munkaviszony létesítésének feltételeit e törvény rendelkezésein túlmenően  is meghatározhatja, továbbá meghatározott munkakörök betöltését szakképesítéshez és gyakorlati időhöz kötheti. Az Alkotmánybíróság már a 40/2005. (X. 19.) AB határozatában is utalt  arra,  hogy  az  érdekegyeztetés „klasszikus”  tartalmát konzultatív (tárgyalási, javaslattételi, esetleg véleményezési) jogok  alkotják (ABH 2005, 439.). Az Európai Unió tagállamaiban is   ismertek  érdekegyeztetést  végző,  illetve  a   szociális párbeszédet  szolgáló szervek, melyek kisebb részben  az  adott állam   alkotmányában  nyernek  szabályozást  (pl.  a   Francia Köztársaságban az 1958. évi alkotmány 69-71. §-ai hozzák  létre a Conseil Économic et Social-t; Olaszországban az alkotmány 99. §-a  rendelkezik  a Consiglio Nazionale dell’  Economia  e  del Lavoro-ról,  Portugáliában az alkotmány 92. §-a  rendelkezik  a Conselho   Económico  e  Social-ról),  nagyobb  részt   azonban törvényben hozzák létre ezeket a szerveket (Consejo Economic  y Social   Spanyolországban,  Sociaal-  Economische  Raad,   SER, Hollandiában), illetve a társadalmi partnerek megállapodásával, törvényi  háttér  nélkül  is léteznek  egyeztető  fórumok  (pl. Paritätische Kommission für Preis- und Lohnfragen Ausztriában). Közös   bennük,  hogy  ezek  alapvetően  konzultatív   szervek, jogosítványaik   a  tanulmányok  készítésétől,   az   ajánlások megfogalmazásán  és az egyeztetésen keresztül  általában  egyes állami döntések tervezeteinek véleményezéséig terjednek,  de  a jogalkotásban való egyetértési jogot nem érik el. Az  Alkotmány 36. §-a a Kormány számára politikai kötelezettségként írja elő, hogy   feladatai   ellátása  során   az   érdekelt   társadalmi szervezetekkel együttműködik. Az Alkotmánybíróság  az  említett 40/2005. (X. 19.) AB határozatában ezen túlmenően hangsúlyozta, hogy  „a  munkavállalói  és  munkaadói  érdekképviseleteknek  a foglalkoztatással, a munkanélküliek ellátásának biztosításával, munkához   jutásának  támogatásával,  szociális   biztonságának elősegítésével  kapcsolatos állami  feladatok  ellátásába  való bevonása,   ennek   érdekében  az  állam  és   érdekszervezetek képviselőiből   álló   testületeknek   a   felállítása   és   a testületeknek    egyes    közhatalom   gyakorlására    jogosító hatáskörökkel   való  felruházása  önmagában  nem   feltétlenül alkotmányellenes.”  (ABH 2005, 427, 451.)  Az  Alkotmánybíróság ugyanakkor   hangsúlyozza,  hogy  jelen  ügyben  a   közhatalmi hatásköröket nem általánosságban kellett vizsgálnia, hanem  egy meghatározott   hatáskör   típus,   a   jogalkotáshoz    fűződő egyetértési  jog alkotmányos megengedettségéről kellett  állást foglalnia.   Más  szóval  azt  kellett  elbírálnia,   hogy   az Alkotmánynak  a jogalkotásra vonatkozó vagy más szabályai  (pl. az  említett 36. §) lehetővé teszik-e, hogy az Alkotmányban nem szereplő  szervek  egyetértési  joguk  útján  részesüljenek   a jogalkotó (közhatalmi) hatáskörből. 6. A köztársasági elnök által vizsgálni kért rendelkezések – az Alkotmánybíróságnak  az  egyetértési  jog   jogi   természetére vonatkozó  ismertetett gyakorlata alapján – egyértelműen  közös jogalkotásra   adott   felhatalmazások,   szövegezésük   és   a konzultációs    jogokat   tartalmazó   rendelkezésekkel    való egybevetésük  alapján is ez állapítható meg. Ezért  a  kérdéses hatáskörök egyértelműen közhatalom gyakorlására (azon belül  is jogalkotásra)    adott   felhatalmazásnak    tekintendők:    az egyetértésre   jogosult   OÉT  vagy   országos   szakszervezeti szövetség  egyetértése nélkül a Kormány vagy a miniszter  által az adott tárgykörről kiadott jogszabály (rendelet) formai okból törvénysértő   lenne.  A  jogalkotás  azonban  közvetlenül   az Alkotmányon   alapuló  és  ezért  törvénnyel  nem  korlátozható közhatalmi hatáskör, az Alkotmány maga határozza meg, hogy mely állami szerv és milyen formában bocsáthat ki jogszabályt. 7.   A  jogalkotó  szervek,  mint  anyagi  jogforrások  (fontes essendi)  és  a  jogszabályok, mint alaki  jogforrások  (fontes cognoscendi) meghatározása mellett, amint arra a 37/2006.  (IX. 20.)  AB  határozat  is rámutatott „[a]z  Alkotmány  rögzíti  a jogforrási hierarchia elvét is: a 35. § (2) bekezdés szerint  a Kormány  rendelete nem lehet ellentétes a törvénnyel; a  37.  § (3) bekezdés értelmében a miniszteri (miniszterelnöki) rendelet nem  lehet ellentétes törvénnyel és kormányrendelettel; a 44/A. §  (2)  bekezdés  alapján pedig az önkormányzati  rendelet  nem lehet  ellentétes magasabb szintű jogszabállyal.  A  jogalkotás alkotmányos jelentőségét mutatja továbbá az Alkotmány  32/A.  § (1)  és  (2)  bekezdése, amely a jogszabályok alkotmánybírósági felülvizsgálatáról   és   az   alkotmányellenes    jogszabályok megsemmisítéséről   szól.”   (ABH   2006,   480,    485.)    Az Alkotmánybíróság  azonban  ezen  túlmutató  következtetést   is levont  a jogszabályok rendszerével kapcsolatban: „Az Alkotmány tehát  a  jogszabályalkotás  tekintetében  egy  zárt  rendszert képez:  megjelöli  a kibocsátót, megjelöli a jogszabály  nevét, rendelkezik  egymáshoz  való  hierarchikus  viszonyukról  s  az Alkotmány,   a  32/A.  §-a  révén,  gondoskodik  a   jogforrási hierarchia  Alkotmánnyal való összhangjának garanciájáról  is.” (ABH 2006, 485.) 8.    Az    előzőekben   részletesen   ismertetett   alkotmányi rendelkezésekből   és  ezek  alkotmánybírósági   értelmezéséből egyértelműen  következik, hogy jogalkotó  hatáskörrel  csak  az Alkotmány  ruházhat fel egy szervet. Az Alkotmányban nevesített jogalkotó  szervek  között  az OÉT és  az  OÉT-ben  részt  vevő országos   szakszervezeti  szövetségek  nem   szerepelnek.   Az Alkotmány  alapján tehát sem az OÉT, sem az  abban  részt  vevő országos   érdekképviseletek  nem  jogalkotó   szervek,   ezért jogszabály-alkotásra   a  jogszabály  kibocsátához   kapcsolódó egyetértési   joguk   alapján  való  törvényi   felhatalmazásuk ellentétes   az   Alkotmány   2.   §   (1)   bekezdésével,    a hatalommegosztás elvével és az Alkotmánynak a Kormány,  illetve a  miniszterek  jogalkotását  szabályozó  rendelkezéseivel.  Az Alkotmánybíróság   ugyanis  már  a   7/1993.   (II.   15.)   AB határozatában  azt  rögzítette: „A hatalmi ágak  elválasztására épülő   államszervezetben  azonban  szükséges  az   állami   és érdekképviseleti   funkciók  pontos   elhatárolása,   ezért   a jogalkotás – mint közhatalmi tevékenység – nem tehető függővé a közhatalmi  jogosítványokkal nem rendelkező szakszervezetek  és egyéb  szervezetek állásfoglalásaitól.” (ABH  1991,  418,  419- 420.)  Ezt az álláspontját megerősítette az 50/1998. (XI.  27.) AB  határozatban (ABH 1998, 387, 397.), illetve a 40/2005.  (X. 19.)   AB  határozatában  is,  azt  is  kimondva,  hogy:  „[a]z Alkotmány  4.  §-ából a munkavállalói érdekszervezetek  számára nem   következik  jogosultság  közhatalom  gyakorlást   jelentő hatáskörök  gyakorlásában való részvételre.”  (ABH  2005,  427, 439.)   Ugyancsak  nem  vezethető  le  ilyen   jogosultság   az Alkotmánynak  alapvetően együttműködési, politikai  egyeztetési kötelezettséget tartalmazó 36. §-ából sem, hiszen  a  feladatok ellátása során való együttműködés szófordulatból nem következik a  Kormány vagy a Kormány tagjának jogalkotó hatáskörére  nézve semmilyen konkrét korlátozás. Mindezek  alapján  az  Alkotmánybíróság  a  köztársasági  elnök indítványa   alapján  megállapította  a  határozat   rendelkező részében  megjelölt  rendelkezések  alkotmányellenességét.   Az Alkotmánybíróság felhívja a figyelmet ugyanakkor arra, hogy  az OÉTtv.  3.  §  (2)  bekezdés b) pontja  alkotmányellenességének megállapítására  a  rendelkezés második  fordulatában  szereplő egyetértési   jog  alapján  került  sor.  A  rendelkezés   első fordulatában  szereplő  véleményezési jog alkotmányellenességét az  Alkotmánybíróságnak jelen ügyben nem kellett vizsgálnia, de az  alkotmányellenesség megállapítása –  az  egyetértési  jogra figyelemmel – az egész b) pontot érintette.                               IV. 1.  Az  indítványozó köztársasági elnök álláspontja szerint  az OÉTtv.,   illetve  az  Ászptv.  úgy  jogosítja  fel  közhatalom gyakorlására  az  OÉT-et, hogy az nem rendelkezik  demokratikus legitimációval, és ez ellentétes az Alkotmány 2. § (1)  és  (2) bekezdésével. Az Alkotmánybíróság a köztársasági elnök által is hivatkozott   korábbi   határozatában  a   közhatalom   legitim gyakorlásával összefüggésben kifejtette: „A  közhatalom  gyakorlásának (…) alkotmányos  feltétele,  hogy arra   demokratikus  legitimáció  alapján  kerüljön   sor.   Az Alkotmánybíróság a bírói hatalom forrását elemezve  már  állást foglalt  a  demokratikus  legitimáció  kérdésében.  Eszerint  a népszuverenitásra  épülő rendszerben a  hatalmi  ágak  lehetnek önlegitimálók, ha közvetlen választáson alapulnak. A másik út a közhatalom  elnyerése valamely más hatalmi ág közreműködésével; a  hatalomnak  azonban  ekkor is, ezen a  láncolaton  keresztül visszavezethetőnek  kell  lennie a szuverén  néphez.  [38/1993. (VI.   11.)  AB  hat.  ABH  1993,  256,  262.]  A  demokratikus legitimáció  elsődlegesen valósul meg akkor, ha  a  közhatalmat gyakorló  testületet a választópolgárok közvetlenül választják. Demokratikus   a  legitimáció  akkor  is,  ha   a   közvetlenül választott szervezet által választott vagy kinevezett  szervek, személyek   gyakorolnak  közhatalmat.   Amíg   a   választások, kinevezések   láncolata  a  választópolgároktól  a  közhatalmat gyakorló   szervig,   személyig  folyamatos,   a   demokratikus legitimáció  nem  vitatható.  Ezért  tekinthető  demokratikusan legitimáltnak  a Kormány és az államigazgatási  szervezet  is.” [16/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 140, 146.] Az   Alkotmánybíróság  40/2005.  (X.  19.)  AB  határozata   is megerősítette      a     közhatalom-gyakorlás      demokratikus legitimációjának szükségességét: „Ha (…) a törvényhozás (…) a közhatalmi döntések meghozatalában való    közvetlen    részvétel   jogával   ruházza    fel    az érdekszervezeteket,  akkor különleges  jogszabályi  garanciákra van szükség annak érdekében, hogy ennek során érvényesüljenek a demokratikus  jogállamiságnak az Alkotmány  2.  §  (1)  és  (2) bekezdéséből fakadó követelményei.” (ABH 2005, 427, 446.) 2.  Az  Alkotmánybíróság  az OÉT és az országos  szakszervezeti szövetségek     megfelelő     demokratikus     legitimációjával összefüggésben   a  következőkre  mutat  rá.  Az   indítványozó köztársasági  elnök  a demokratikus legitimáció  hiányát  olyan természetű    közhatalmi   jogosultság   (jogalkotó    hatáskör egyetértési  jog  útján történő gyakorlása) kapcsán  állította, melyet  –  az  előzőekben kifejtettek szerint  –  az  Alkotmány jogforrási rendszerre vonatkozó szabályainak módosítása  nélkül nem  lehet  létrehozni.  Más  megfogalmazással,  az  OÉT  és  a szakszervezeti  szövetségek még kellő demokratikus  legitimáció mellett  sem hatalmazhatók fel törvénnyel a jogalkotásban  való egyetértési  jog útján történő részvételre, azaz  jogalkotásra. Az  Alkotmánybíróság értelmezésében ez azt jelenti, hogy  jelen ügyben  a  demokratikus  legitimáció  kérdése  nem  vizsgálható önmagában  a kérdéses közhatalmi hatáskör (jogszabályalkotásban gyakorolt egyetértési jog) nélkül. Ezért az Alkotmánybíróság  a demokratikus   legitimációval  érintett   közhatalmi   hatáskör legitimációtól független alkotmányellenességének  megállapítása okán, az OÉT összetételére vonatkozó szabályok alkotmányosságát nem vizsgálta. Az   Alkotmánybíróság  emellett  –  arra   irányuló   indítvány hiányában  –  nem  vizsgálta az Mt.-nek  az  egyetértési  jogot tartalmazó  rendelkezéseit, jelen eljárásában csak az  előzetes normakontroll iránti indítványt bírálta el. Az  Alkotmánybíróság  a határozatnak a Magyar  Közlönyben  való közzétételét az alkotmányellenesség megállapítására tekintettel rendelte el.                       Dr. Paczolay Péter                   az Alkotmánybíróság elnöke          Dr. Balogh Elemér        Dr. Bragyova András          alkotmánybíró                  alkotmánybíró          Dr. Holló András             Dr. Kiss László          alkotmánybíró                  alkotmánybíró          Dr. Kovács Péter      Dr. Lenkovics Barnabás          alkotmánybíró                  alkotmánybíró          Dr. Lévay Miklós        Dr. Trócsányi László          alkotmánybíró           előadó alkotmánybíró Dr. Bragyova András alkotmánybíró különvéleménye Nem  értek  egyet  a  többségi határozatnak  sem  a  rendelkező részével, sem annak indokolásával a következők miatt. 1.  Kiss László alkotmánybíró úr különvéleményéhez hasonlóan én sem   tartom   megfelelőnek   az  indítvány   értelmezését.   A köztársasági elnök indítványa egyértelműen az OÉT összetételét, benne  a szakszervezeti képviselet megoldását kifogásolja azzal érvelve, hogy a szakszervezeti oldal demokratikus legitimációja hiányzik,  ezért  az  OÉT  nem gyakorolhat  közhatalmat.  Ebből következik,  hogy  a  köztársasági  elnök  indítványa  az   OÉT egyetértési jogát — ahogyan az egyetértési jogot általában véve is  —  alkotmányosnak tartja, feltéve, hogy az OÉT  összetétele megfelel    a   „demokratikus   legitimáció”   követelményének. Indítványában  csupán  az  OÉT összetételének  alkotmányosságát vitatja.  Ezért  tartom sajnálatosnak, hogy éppen  ez,  az  OÉT összetételének alkotmányossága nyitott kérdés maradt,  mivel  a határozat  szerint az OÉTtv. és az Ászptv. más, az indítványban nem   szereplő  okból  alkotmányellenes.  Ennek  az  a  különös következménye  lett, hogy a határozat olyan  okból  nyilvánítja alkotmányellenesnek az OÉTtv.-t, amely az indítvány szerint nem alkotmányellenes. Az  Alkotmánybíróságnak arra a kérdésre kellett  volna  választ adni,  hogy a kvázi-korporatív, vegyes összetételű, kormányzati és   érdekképviseleti  elemet  egyaránt  magába   foglaló   OÉT összetétele  alkotmányos szempontból megfelel-e a  feladat-  és hatáskörének.  Mindez azt jelenti, hogy a két  érdekképviseleti oldal esetében — mivel a Kormány, illetve tagja esetében  ez  a kérdés  fel  sem merül — meg kellett volna vizsgálni,  hogy  az OÉTtv.-ben   foglalt   szabályok   alkalmasak-e   a   megfelelő reprezentativitásra, a szabályozási cél  és  az  OÉT  hatásköre függvényében. 2.  Nem értek egyet a többségi határozattal abban sem, hogy  az OÉT  egyetértési joga alkotmányellenesen korlátozza  a  Kormány rendeletalkotási hatáskörét, azaz, egyes kérdésekben (mint  pl. a   minimálbér   meghatározása)   a   Kormány   csak   az   OÉT egyetértésével  alkothat  rendeletet  [ld.:  OÉTtv.  3.  §  (2) bekezdés  b)  pontja]. Mivel a határozat az  OÉTtv.  3.  §  (2) bekezdését hivatkozó szabálynak tekinti, amelyet elsősorban  az Mt. vonatkozó rendelkezései konkretizálnak, ugyanebből az okból találja  alkotmányellenesnek az Mt. ide kapcsolódó  módosítását is, ezért a következőkben mondandók erre is vonatkoznak. Kétségkívül  igaz,  hogy  jogalkotási  tevékenységet  csak   az Alkotmányban  meghatározott szervek végezhetnek,  kizárólag  az Alkotmányban meghatározott módon, illetve az Alkotmány alapján. Ezzel  egyetértek, de úgy vélem, ennek a kívánalomnak a törvény megfelel. Az  OÉT-nek két alkotmányos alapja is van. Először az Alkotmány 36.  §-a,  mely  szerint  a Kormány együttműködik  az  érdekelt társadalmi szervezetekkel. Az együttműködés sok mindent magában foglalhat: az OÉT konzultatív szerepét mindenképpen. Másodszor, az Alkotmány 35. § (1) bekezdésének l) pontja, amely szerint  a Kormány „ellátja mindazokat a feladatokat, amelyeket törvény  a hatáskörébe  utal”. Az OÉT keretében folytatott érdekegyeztetés kétségkívül  ebbe  az  esetkörbe  tartozik,  lévén  a   Kormány „törvényben  meghatározott” feladata. Azt is mondhatnánk,  hogy az  együttműködés az Alkotmány 36. §-ában előírt  együttműködés konkretizálása:   a   Kormány  feladata,  amelyet   az   OÉTtv. részletez, s így egyben a 35. § (1) bekezdés l) pontja  alá  is esik. Ez  a  törvénnyel a Kormány hatáskörébe utalt feladat  a  jelen esetben:   (1)  a  háromoldalú  érdekegyeztető  szervben   való részvétel  és  (2)  bizonyos  kérdések  szabályozásában   (mint például    a   minimálbér   összege)   történő   együttműködés, együttdöntés.  E  szabályozás indoka a kompromisszumon  alapuló szabályalkotás  ösztönzése, amelyben  valamennyi  érintett  fél érdekei  figyelembe  vétetnek azáltal, hogy bizonyos  lényeges, törvényben  meghatározott kérdésekben a  Kormány  nem  alkothat rendeletet  az  OÉT  másik  két oldalának  egyetértése  nélkül. (Megjegyzem,  ugyanez  áll a miniszter rendeletalkotási  jogára is.) Az  OÉTtv.  alkotmányosságát az Alkotmány 35.  §  (1)  bekezdés fentebb már idézett l) pontja biztosítja: a Kormány hatáskörébe törvény  utal  egy feladatot. Jelen esetben az érdekegyeztetést azzal,  hogy  ennek  sikertelensége – a megállapodás  hiánya  – esetén   bizonyos  kérdésekben  a  Kormány  törvényben   kapott jogalkotó hatásköre visszaszáll az Országgyűlésre. 3. A többség szerint az OÉTtv. korlátozza a Kormány alkotmányos rendeletalkotási hatáskörét. Ez igaz, de ebből nem  következik, hogy  a  korlátozott  hatáskört mások (ti.:  az  OÉT,  benne  a munkavállalói és munkaadói szervezetek) gyakorolnák — ezért nem tartom a korlátozást alkotmányellenesnek. Az  Alkotmánybíróság  eddigi gyakorlata során  nem  tett  olyan megállapítást,   amely   szerint  a  Kormány   rendeletalkotási hatásköre  törvényben ne lenne korlátozható.  Ellenkezőleg,  az Alkotmánybíróság  szerint a törvényhozó hatásköre  a  rendeleti jogalkotás  irányába  nem  korlátozott.  Nincsenek  ugyanis   a Kormánynak   az   Alkotmány   szerint   abszolute   fenntartott szabályozási   tárgykörei.  Ebből  nem   következik,   hogy   a jogrendszer  egy  adott  pillanatában  ne  lennének  a  Kormány jogalkotó  hatáskörébe tartozó tárgykörök –  sőt  az  Alkotmány bizonyos  (de  nem jogalkotási) hatásköröket a Kormánynak  tart fenn  (ld.:  Alkotmány  35.  §)  –,  de  a  jogalkotó  hatáskör mindeddig  törvénnyel  korlátozható volt.  Az  Alkotmánybíróság eddig  egyetlen  döntésében sem mondta ki,  hogy  a  Kormánynak lenne  olyan  eredeti jogalkotó hatásköre, amely törvényben  ne volna  korlátozható – bár vannak az Alkotmányban  meghatározott feladatai.  Eszerint a jelen esetben nem lehet  szó  a  Kormány jogalkotó hatáskörének alkotmányellenes korlátozásáról, mivel a most alkotmányellenesnek nyilvánított törvények szerint az  OÉT hatásköre  konzultatív,  még akkor is,  ha  a  törvény  szerint „egyetértési  joga”  van. Ha ugyanis az  OÉT-ben  nem  születik döntés  —  azaz  az  OÉT nem ért egyet a Kormány  minimálbérről szóló   javaslatával   —  a  Kormánynak   lehetősége   van   az Országgyűlésnek  törvényjavaslatot  benyújtani   a   minimálbér meghatározásáról,    vagy    az   Országgyűlés    enélkül    is meghatározhatja   a  minimálbért  (ahogyan   dönthet   az   OÉT egyetértési jogához kötött más tárgyakról is). Ez annál  inkább is  indokolt  lehet,  mert  a minimálbér  meghatározása  erősen befolyásolja  a  költségvetési  szervek  bérkiadásait,  így   a költségvetés    meghatározásának   fontos   eleme;    mert    a költségvetési  törvényben közvetve megjelenik  mind  a  kiadási (bérkifizetések),  mind  a  bevételi oldalon  (a  minimálbérhez kapcsolódó járulék- és egyéb közteher fizetési kötelezettség). Az  OÉTtv.  alkotmányellenessége a többség szerint  abban  áll, hogy   a  Kormány  alkotmányos  jogalkotó  hatáskörét  az   OÉT egyetértési joga alkotmányellenesen korlátozza. Ez  csak  akkor lenne igaz, ha az OÉT törvény új jogforrást vezetne be (pl.  az OÉT és a Kormány együttes rendeletét). Erről azonban szó sincs: a kormányrendeletet a törvény szerint egyedül a Kormány alkotja —  és  nincs  ok  feltételezni, hogy a gyakorlatban  ne  ez  az Alkotmánnyal összhangban álló értelmezés lett volna elfogadott. A   törvény   ellenére  az  OÉT  egyetértése  nélkül   alkotott kormányrendelet  az  Alkotmánybíróság  mai  gyakorlata  szerint [ld.:  9/2007. (III. 7.) AB határozat, ABH 2007, 177, 187-188.; 7/2004.  (III. 24.) AB határozat, ABH 2004, 98, 105.;  továbbá: 496/B/1990.  AB határozat, ABH 1991, 493, 495-496.]  ettől  nem lenne  alkotmányellenes. Ezek szerint ebből a  szempontból  sem lehet     szó    a    Kormány    rendeletalkotó    hatáskörének alkotmányellenes korlátozásáról. Ha az Alkotmánybíróság az ún. nehéz-tehergépkocsi ügyben hozott 30/2000.   (X.  11.)  AB  határozatában  foglaltakat  tekintjük kiindulópontnak, amelyben az Alkotmánybíróság kimondta, hogy „a jogszabály   által   kifejezetten  és  konkrétan   megnevezett, egyetértési, véleményezési jogkörrel rendelkező szervezetek — a demokratikus döntéshozatali eljárásban betöltött szerepük miatt —  közhatalminak,  így a jogalkotó számára  megkerülhetetlennek minősülnek”  (ABH  2000, 202, 206.), az  indítvány  alapján  az OÉTtv.   alkotmányellenességét   akkor   sem   lehetett   volna megállapítani. A fent leírtakból következően ugyanis az  OÉT-ot ebben  az  értelemben  közhatalommal rendelkező  szervnek  kell tekinteni. 4.  A  többség  által  elfogadott  döntés  —  szerintem  —  nem tisztázza   kellően  a  40/2005.  (X.  19.)  AB  határozat   (a továbbiakban:  Abh. ABH 2005, 427, 458.) és az Alkotmánybíróság e határozatának a viszonyát. Az Abh.-ban az Alkotmánybíróság az érdekegyeztetés   törvényi   szabályozásának    hiánya    miatt mulasztást  állapított  meg. Az itt  vizsgált  törvények  éppen azért   születtek,  hogy  az  Országgyűlés  eleget  tegyen   az Alkotmánybíróság   határozatának   és   megszüntesse   a   fent hivatkozott  Abh.-ban megállapított mulasztásban  megnyilvánuló alkotmányellenes  helyzetet (amit a  T/1306  törvényjavaslathoz fűzött miniszteri indokolás kifejezetten említ). Az Alkotmánybíróság az Abh.-ban kimondta, hogy „a munkavállalói és   munkaadói  érdekképviseleteknek  a  foglalkoztatással,   a munkanélküliek  ellátásának biztosításával, munkához  jutásának támogatásával,     szociális    biztonságának    elősegítésével kapcsolatos  állami feladatok ellátásába való  bevonása,  ennek érdekében  az  állam  és  érdekszervezetek  képviselőiből  álló testületeknek a felállítása és a testületeknek egyes közhatalom gyakorlására jogosító hatáskörökkel való felruházása  önmagában nem   feltétlenül   alkotmányellenes.   Az   állami   feladatok ellátásának  finanszírozására létrehozott  elkülönített  állami pénzalap   működtetéséhez  járulékok  fizetésével   hozzájáruló személyeknek az alap pénzeszközei felhasználásába való bevonása történhet az érdekképviseleteik közvetítésével, az állam és  az érdekszervezetek képviselőiből álló testületek  felállításával, de  más  módon,  pl. az alap önkormányzati típusú igazgatásának megteremtésével  is.  A  közhatalom-gyakorlást  jelentő  állami feladatok  társadalmi,  érdek-képviseleti  szervezeteknek  való átadása  azonban csak az Alkotmány rendelkezéseinek  megfelelő, azokkal  összhangban álló keretek között történhet” (ABH  2005, 427,  451.).  Az  OÉTtv., úgy gondolom,  megfelel  az  Abh.-ban foglalt  követelményeknek  és  az  Alkotmánynak  is,  ezért  az indítványt  —  a  határozatban  elfogadott  indítványértelmezés alapján — el kellett volna utasítani. Budapest, 2008. október 13.                                             Dr. Bragyova András                                                   alkotmánybíró Dr. Kiss László alkotmánybíró különvéleménye                               I. Nem  értek  egyet a többségi határozattal, mert  –  álláspontom szerint  – az Alkotmánybíróság nem adott választ a köztársasági elnök  indítványára.  Nézetem szerint a köztársasági  elnök  az általa  támadott törvényeknek célzottan azokat a rendelkezéseit vitatta,   amelyekben  –  szerinte  –  olyan  érdekegyeztetésre létrehozott  szerv  (OÉT)  kapott  közhatalmi  jogosítványokat, amely a konkrét hatáskör-gyakorlás tekintetében nem rendelkezik demokratikus legitimációval. Indítványának fókuszában  tehát  – megítélésem  szerint – nem az egyetértési jogok, hanem  az  OÉT összetételének  alkotmányossági szempontból történő  megítélése állt. Mindezeket annak ellenére is állítom, hogy a köztársasági elnöki  indítványokban valóban felsejlik az  egyetértési  jogok gyakorlásában  megnyilvánuló közhatalmi jogosítvány  figyelembe vételének  a szükségessége is. Így: "Az Mt. idézett 17.  §  (1) bekezdése pedig egyetértési jogot ad az OÉT számára a  kötelező legkisebb     munkabér    meghatározásával    kapcsolatban...Ha ilyenfajta  jogalkotási  hatáskör  az  Alkotmányban  nevesített szerveken  kívül  másnak egyáltalán adható is alkotmányosan,  a demokratikus  legitimáció követelményének ebben az  esetben  is teljesülnie  kell.";  "Hangsúlyozni kell  ugyanakkor,  hogy  az alkotmányellenesség   az   OÉT   által   gyakorolt   közhatalmi jogosítványok  okán áll fenn. Önmagában azonban  az  OÉT  ilyen összetétellel  való létrehozása nem aggályos,  ha  feladatai  a hagyományos,   közhatalom-gyakorlást   magában   nem    foglaló érdekegyeztetésre terjednek csak ki”.                               II. 1.  Az  első  kérdés tehát az, minthogy az Alkotmánybíróság  az Alkotmánybíróságról   szóló  1989.  évi   XXXII.   törvény   (a továbbiakban: Abtv.) 20. §-a alapján kötve van az indítványhoz, megállapítható-e olyan "szoros összefüggés", amely megnyithatná az  utat  az  egyetértési jog külön – a  többségi  határozatban követett  kizárólagos – vizsgálata előtt. Először  tehát  ez  a kérdés vár megválaszolásra, s amennyiben a válasz igenlő,  csak abban   az   esetben   lehet  elvégezni  az   egyetértési   jog alkotmányossági vizsgálatát. 2.   Magam   sohasem  idegenkedtem  az  indítványhoz  kötöttség kiterjesztő értelmezésétől, nézetem szerint ettől az utóbbi  8- 10   évben   maga   a   testület  lépett  vissza.   Álláspontom etekintetben változatlan, annak lényegét a 2/2001. (I. 17.)  AB határozathoz   csatolt  különvéleményben  meg  is  fogalmaztam. Eszerint: "ca)   Az   indítványhoz   kötöttség  kiterjesztő   értelmezése kezdettől fogva jellemzi az Alkotmánybíróság gyakorlatát. Ennek leggyakoribb esetei pedig azt mutatják, amikor "szoros tartalmi és   logikai   összefüggés"  okán  az  Alkotmánybíróság   olyan jogszabályok   alkotmányosságát  is  elbírálta,  amelyeket   az indítványok  nem is támadtak. [3/1992. (I. 23.)  AB  határozat, ABH  1992, 329, 330.; 29/1993. (V. 4.) AB határozat, ABH  1993, 227, 229.; 34/1992. (VI. 1.) AB határozat, ABH 1992, 192, 193.; 34/1994.  (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 175, 180.;  4/1998. (III.  1.)  AB határozat, ABH 1998, 72.; 16/1998.  (V.  8.)  AB határozat,  ABH  1998, 153.] Ezen belül valóban  színes  képpel találkozik   a   vizsgálódó:  előfordult  pl.   az,   hogy   az Alkotmánybíróság szoros tartalmi összefüggés okán önmagában nem alkotmányellenes   törvényi  rendelkezést  is   megsemmisített. (797/B/1995. AB határozat, ABH 1995, 812, 813.) Volt példa arra is,   hogy  az  Alkotmánybíróság  az  indítványt  elutasította, viszont  más,  az  indítványban  nem  is  támadott  jogszabályi rendelkezést minősített alkotmányellenesnek és semmisített meg. [14/1990.  (VI.  27.)  AB  határozat;  29/1995.  (V.  25.)   AB határozat.]   Előfordult  továbbá,  hogy   az   alkotmányossági vizsgálat  –  szoros  összefüggés okán – az indítványozó  által kifogásolt rendelkezés mellett az annak végrehajtását  szolgáló más   rendelkezésre  is  kiterjedt.  [31/1995.  (V.   25.)   AB határozat, ABH 1995, 159.]"(ABH 2001, 60, 62.) Álláspontom  szerint  az  adott alkotmányjogi  probléma  teljes feltárására    törekvés,    s   az    Alkotmánybíróság    ilyen szerepvállalása  (azaz  az  indítvány  citált  határok  közötti kiterjesztő értelmezése) összhangban áll a testületnek a magyar alkotmányvédelemben  kapott és betöltött közjogi  funkciójával. Az  "alkotmányvédelem legfőbb szerveként"  (Abtv.  preambuluma) objektív  alkotmányvédelmet lát el, s ilyenként illeti  meg  az indítványok   kiterjesztő  értelmezésének   a   lehetősége.   E tekintetben  pedig – az Abtv.-ben írt kifejezett tiltó  szabály híján  –  arra  is  módja  van, hogy – éppen  a  teljes  értékű alkotmányvédelem  jegyében és érdekében akár  az  Abtv.  egyes, számára  biztosított  hatáskörök között is  –  figyelembe  véve természetesen  az ezekre vonatkozó Abtv. előírásokat  –  szoros összefüggésre hivatkozással "átjárhasson". Ezt tette a testület a   48/1993.   (VII.  2.)  AB  határozatában  is,  amelyben   a köztársasági    elnök    előzetes   normakontrollra    irányuló indítványának   elbírálása  mellett  –   szoros   összefüggésre hivatkozással      –     még     mulasztásban     megnyilvánuló alkotmányellenességet is megállapított, hivatalból. [A sajtóról szóló  1986.  évi II. törvény 14. § (2) bekezdése tekintetében. Lásd:  ABH  1993, 314, 319.] Sőt: ugyanebben a határozatban  az elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény 24. §-ának  mikénti alkalmazásához  alkotmányossági követelményt is  megfogalmazott (ABH 1993, 314, 318.). Ilyen alkotmányossági követelmény bukkan fel  még  több  előzetes normakontrollra  irányuló  eljárásban. [53/1993. (X. 13.) AB határozat, ABH 1993, 323, 339.;  22/1996. (VI.  25.)  AB  határozat, ABH 1996, 89.]  Megjegyzem  azonban: magam   e   tekintetben  inkább  a  64/1997.  (XII.   17.)   AB határozatban  kifejtett álláspontot osztom,  amely  szerint  az Alkotmánybíróság:            "(...)             törvényjavaslat alkotmányellenességének    előzetes    vizsgálatára    irányuló hatáskörében  fogalmilag  kizárt  a  norma  alkalmazásánál   az alkotmányos tartalom meghatározása." (ABH 1997, 387.) Az   Alkotmánybíróság  tehát  (főképpen  2000-ig)  nem  kezelte mereven az Abtv.-ben kapott hatásköreit, azok között – az Abtv. egyes  hatásköröket érintő szabályozását alapul véve  –  szoros összefüggésre hivatkozással, alkalmasint szabadon "átjárt". Nem idegenkedett  azonban  az előzetes és utólagos  normakontrollra irányuló indítványok egyesítésétől sem. [66/1997. (XII. 29.) AB határozat, ABH 1997, 398.] Nem  értelmezte  mereven a hatásköreit  más  esetekben  sem  az Alkotmánybíróság.  "Olyan jogszabály, törvényjavaslat  vagy  ki nem hirdetett törvény alkotmányossági vizsgálata során azonban, amely  nemzetközi  jogi  kötelezettséget  valósít  meg,  s  még inkább, ha a vizsgálat – mint a jelen esetben is – kifejezetten arra irányul, hogy a belső jog a nemzetközi joggal az Alkotmány 7. § (1) bekezdése szerint összhangban van-e, szükségszerűen be kell vonni a vizsgálatba azt is, hogy a kérdéses belső norma  a vállalt  nemzetközi  jogi kötelezettségbe  ütközik-e,  illetve, hogy  a  nemzetközi kötelezettségvállalás összhangban van-e  az Alkotmánnyal. (...) E tekintetben közömbös, hogy  a  jogszabály előzetes vagy utólagos alkotmányossági kontrolljáról van-e szó, egyik  sem  végezhető  el  a  belső  jogszabály,  a  nemzetközi szerződés  és az Alkotmány harmóniájának vizsgálata  nélkül.  A hatásköri  korlátokból  legfeljebb  az  következik,   hogy   az előzetes vizsgálatra irányuló eljárásban a rendelkező rész  nem tartalmaz  megállapítást  a  ki  nem  hirdetett  törvény  és  a nemzetközi  szerződés  viszonyáról."  [53/1993.  (X.  13.)   AB határozat, ABH 1993, 323, 326-327.] 3.  Mi  a  helyzet  a  mostani esetben? Szerintem  az,  hogy  a köztársasági   elnöknek   változatlanul   nincs   aggálya    az egyetértési  jog közhatalmi jellegét illetően.  Az  egyetértési jogot a "gyanút ébresztő" indítványi elemek kapcsán is szorosan a  demokratikus  legitimációhoz kötötten  kéri  vizsgálni:  nem magát  az  egyetértési  jogot, hanem az –  állítása  szerint  – demokratikus  legitimációval  nem  rendelkező  OÉT  egyetértési jogát kéri az általa megjelölt esetekben megsemmisíteni. E  két elem  szorosan összekapcsolódik az indítványban,  úgy  azonban, hogy  nyilvánvaló: az indítványozó köztársasági elnök kizárólag csak  a közhatalmat gyakorló OÉT demokratikus legitimáltságának hiányát  állítja.  Nem választja el ettől az egyetértési  jogot olyanként,   amelynek  elkülönített  (vagy  ahogy  a   többségi határozat teszi: kizárólagos) alkotmányossági vizsgálatát látná szükségesnek.  Nem  kerülhet szóba ezért az  indítvány  "szoros összefüggés"    okán   történő   kiterjesztése    sem,    mivel összekapcsolt kategóriákról van szó, nincs mit – mivel  "szoros összefüggés  okán" összekapcsolni. Kicsit másképpen fogalmazva: a    köztársasági    elnök   indítványa    nem    azt    tartja alkotmányellenesnek,  hogy  az  OÉTtv.,  illetve   az   Ászptv. közhatalom  gyakorlására jogosítja fel az  OÉT-et,  hanem  azt, hogy   az   OÉT  a  közhatalom  gyakorlásához  nem  rendelkezik demokratikus legitimációval. Evidenciának tekinti  tehát,  hogy az   OÉT   közhatalmat  gyakorol,  de  ehhez   olyan   törvényi szabályozást kívánna meg, amely biztosítja, hogy az OÉT oldalai az  általuk  képviseltek  több mint  a  felétől  nyerjék  el  a legitimációjukat. A fenti megállapításhoz két megjegyzést még hozzáfűzök: a)  A köztársasági elnök soha nem vonta kétségbe az egyetértési jog  közhatalmi jellegét, e jellemzője által – külön csak  erre figyelemmel  –  soha  nem igényelte annak megsemmisítését  sem. Éppen ellenkezőleg: mindig is faktumként kezelte az egyetértési jogok  meglétét,  s  rájuk  vetítve  fejtette  ki  konzekvensen alkotmányossági   aggályait   az  azokat   gyakorló,   szerinte demokratikus  legitimációval  nem  rendelkező  érdekképviseleti szervekkel kapcsolatban. Néhány  idézet  ehhez: "Az eldöntendő kérdés azonban  csakis  a kamarai  jogok  terjedelmének  alkotmányos  mérve,  nem   pedig önmagában    az    ilyen   jogok   és   közfeladatok    létének alkotmányossága.  E  joggal  és  feladatokkal  ugyanis  nemcsak aggálytalanul  rendelkezhet a szakmai  kamara,  hanem  meglétük éppen  a szakmai kamarák jellemző vonása". [39/1997. (VII.  1.) AB  határozat, ABH 1997, 263, 270.] "A MOK által az Okt. 2.  §. i)  pontja  alapján  gyakorolt jog közhatalmi  aktus  (...)  Az egyetértési  jog  folytán  a  MOK  megvétózhatja  a  miniszteri engedélyt   mind   a   külföldi  honosított   diploma   nélküli tevékenységéhez, mind az Orvosok Országos Nyilvántartásába való felvételéhez  ... Ez a kamarai aktus is közhatalmi  ...  A  MOK egyetértési  joga  keretében gyakorolt elutasító  döntés  ellen nincs  önálló jogorvoslat, viszont ha a miniszter  az  engedély iránti  kérelmet elutasítja, szintén megnyílik a  közigazgatási per  lehetősége ... Az alkotmányossági probléma az, hogy  nincs olyan   jogszabályi  rendelkezés,  amely  bármilyen  szempontot tartalmazna   arról,  hogy  a  hivatásgyakorlás   magyarországi feltételeinek  mindenben  megfelelő külföldi  orvosok  kérelmét minek  alapján fogadja el, vagy utasítja el a MOK." (ABH  1997, 263, 279.) A  köztársasági  elnök az egyik, éppen a  még  általa  jegyzett 16/1998.  (V.  8.)  AB  határozatban sem az  egyetértési  jogok közhatalmi jellegének alkotmányellenességét vitatta, hanem (ott is)  az  ilyen  jogosítványokat gyakorló szervezet demokratikus legitimáltságának    kérdését    állította     vizsgálódásainak fókuszába.  (ABH 1998, 145.) Nyilvánvalónak tartom ezért,  hogy amennyiben  a  korábbi  hangsúlyozott álláspontja  megváltozott volna,   úgy  ennek  nem  sejtetésekkel  adott  volna   hangot. Kezdetektől   fogva   a   demokratikus  legitimáció   hiányáról polemizált,  s  ezt teszi változatlanul a mostani indítványában is.  Azaz:  őt az egyetértési jog kizárólag abból a szempontból érdekli, hogy azt a szerinte demokratikusan nem legitimált  OÉT gyakorolja. b)  Az  előbbiekből következően újra kiemelem:  a  köztársasági elnöki indítvány nem általában a közhatalmi jellegű egyetértési jog,   hanem   a   szerinte  demokratikus  legitimációval   nem rendelkező   OÉT   által   gyakorolható   egyetértési    joggal kapcsolatban  fogalmazza meg az alkotmányossági kifogásait.  Ez azonban indítványainak csak az egyik része: az általa ugyancsak támadott OÉTtv. 5. §-ában és 6. § (1) bekezdésében kizárólag az OÉT összetételét kifogásolja (a legitimáltság hiányát állítva). Mégha  átfordulunk is tehát az egyetértési jog vizsgálatára,  e két   törvényi   rendelkezés  vizsgálatát  –   a   demokratikus legitimáltságra  figyelemmel  –  akkor  is  el  kellett   volna végeznünk. Azaz: az egyetértési jogra áthelyeződő vizsgálat  (s annak  eredményeként az alkotmányellenesség kimondása  mellett) az  Alkotmánybíróságnak meg kellett volna vizsgálnia az  OÉTtv. 5. §-ának és 6. § (1) bekezdésének alkotmányosságát is. 4. Összegezve: a)  Az indítvány csak (és kizárólag) a demokratikus legitimáció tekintetében  lett  volna vizsgálható.  Ettől  elszakítottan  a köztársasági   elnök  nem  kérte  az  egyetértési   jog   külön alkotmányossági   vizsgálatát,   azzal   –   mint    közhatalmi tevékenységgel    –    elkülönítetten    eddig    sem    voltak alkotmányossági  aggályai. (Ez tűnik ki az  általa  személyesen korábban is jegyzett, s fentebb citált AB határozatokból is.) b)  A  jelen  ügyben  az  egyetértési  jog  nem  szakad  el   a demokratikus legitimáció állított hiányától. Ebből  következően az   egyetértési   jogra   nézve  –  nézetem   szerint   –   az Alkotmánybíróság határozott indítvány hiányában – hivatalból  – állapította meg a hatáskörét. c)  A  köztársasági  elnök  az őt elsősorban  érdeklő  kérdésre („demokratikusan” legitimált szervezet-e az OÉT)  gyakorlatilag nem  kapott választ, hiszen egyedül és kizárólag az egyetértési jog  vizsgálatára  korlátozódott az  Alkotmánybíróság  többségi határozata. 5.  A  fentiek  hangsúlyozása nem jelenti azt, hogy  magam  nem látok gondot az egyetértési jogokkal korlátozott jogalkotásban. Ellenkezőleg:  én is határozottan állítom, hogy az  egyetértési jogok   alkotmányossági   vizsgálatára   (külön   kiemelten   a jogalkotási eljárásban gyakorolható egyetértési jog elemzésére) feltétlenül szükség lenne. Álláspontom szerint azonban  a  most elbírált  köztársasági  elnöki indítványok  nem  ezt  kérték  a testülettől. Budapest, 2008. október 13.                                                Dr. Kiss László                                                   alkotmánybíró A különvéleményhez csatlakozom:          Dr. Kovács Péter            Dr. Lévay Miklós          alkotmánybíró                  alkotmánybíró .

English: .
Petition filed: .
.
Number of the Decision: .	124/2008. (X. 14.)
Date of the decision: .	10/13/2008
.
.