Indokolás
I.
1. Az Alkotmánybírósághoz több indítvány érkezett a választási
eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.)
96/A. § (1) bekezdésével összefüggésben, amely a
külképviseleten történő szavazás szabályait állapítja meg.
Ezeket az indítványokat — azok összefüggő tárgya miatt — az
Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak
közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe
foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü határozat (ABH 2003, 2065.; a
továbbiakban: Ügyrend) 28. § (1) bekezdése alapján az
Alkotmánybíróság egyesítette, és azokat jelen határozatában
egységesen bírálta el.
2. Az egyik indítványozó hivatkozott arra, hogy a törvényben
meghatározott kivételektől eltekintve minden, a Magyar
Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező nagykorú
állampolgár jogosult választójogával élni, akár belföldön, akár
külföldön tartózkodik. Az indítványozó mulasztásban
megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kérte az
Alkotmánybíróságtól amiatt, hogy a jogalkotó nem szabályozta
azon állampolgárok választójogának garantálását, akik a
külképviseleti szavazás napján Magyarországon, a magyarországi
szavazás idején azonban külföldön tartózkodnak. Az indítványozó
álláspontja szerint a mulasztás által sérült az Alkotmány 70. §
(1) bekezdésében meghatározott választójoga.
Az indítványozó szerint a Ve. 96/A. § (1) bekezdése ellentétes
továbbá az Alkotmány 8. § (2) bekezdésével, mivel alapvető jog
lényeges tartalmát korlátozza azáltal, hogy az országgyűlési
választások alkalmával — ellentétben az európai parlamenti
választásokkal — nem biztosítja minden külföldön tartózkodó
személy számára a külképviseleten történő szavazás lehetőségét.
3. Egy másik indítványozó a Ve. 96/A. § (1) bekezdése
alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését
kérte. Előadta, hogy a választójog egyszeri és
megismételhetetlen, alkotmányjogi és rendszerbeli szerepe is
indokolja, hogy a szabályozás mindenképpen tegye lehetővé a
választópolgár számára legfontosabb részvételi jogának
gyakorlását. Az indítványozó kifogásolta, hogy a Ve. 96/A. §
(1) bekezdése olyan technikai korlátot jelent, amely sérti a
választójog általánosságának elvét, és ezáltal korlátozza az
Alkotmány 70. § (1) bekezdését. Hivatkozott arra, hogy a
választási eredmény megállapításához fűződő érdek és a
jogorvoslat joga más módon is biztosíthatóak, így az Alkotmány
8. § (2) bekezdésre figyelemmel szükségtelen és aránytalan a
választójog korlátozása.
4. A harmadik indítványozó az Alkotmánybíróságról szóló 1989.
évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 48. § alapján
alkotmányjogi panasszal fordult az Alkotmánybírósághoz. Ennek
keretében előadta, hogy a Ve. 96/A. § (1) bekezdése nem teremti
meg minden, a (magyarországi) választás napján külföldön
tartózkodó állampolgár számára az Alkotmány 70. § (1)
bekezdésében meghatározott választójog gyakorlásának
feltételeit, és ezáltal sérült az Alkotmány 2. § (1)
bekezdésében meghatározott jogállamiság elve.
II.
1. Az Alkotmány indítványokkal érintett rendelkezései:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus
jogállam.
(…)
8. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen
és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben
tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége.
(2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és
kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg,
alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.
(…)
70. § (1) A Magyar Köztársaság területén lakóhellyel
rendelkező minden nagykorú magyar állampolgárt megillet az a
jog, hogy az országgyűlési képviselők választásán választó és
választható legyen, valamint országos népszavazásban és népi
kezdeményezésben részt vegyen.
(…)
(5) Nincs választójoga annak, aki jogerős ítélet alapján a
cselekvőképességet korlátozó vagy kizáró gondnokság, illetőleg
a közügyek gyakorlásától eltiltás hatálya alatt áll,
szabadságvesztés büntetését vagy büntetőeljárásban elrendelt
intézeti kényszergyógykezelését tölti. Az Európai Unió más
tagállamának a Magyar Köztársaság területén lakóhellyel
rendelkező nagykorú állampolgára akkor sem választható, ha az
állampolgársága szerinti állam jogszabálya, bírósági vagy más
hatósági döntése alapján hazájában kizárták e jog
gyakorlásából.
(…)
71. § (1) Az országgyűlési képviselőket, az Európai Parlament
képviselőit, a helyi önkormányzati képviselőket, valamint a
polgármestert és a fővárosi főpolgármestert a választópolgárok
általános és egyenlő választójog alapján, közvetlen és titkos
szavazással választják. (…)
(3) Az országgyűlési képviselők, az Európai Parlament
képviselői, továbbá a helyi önkormányzati képviselők és a
polgármesterek választásáról külön törvények rendelkeznek,
amelyek elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők
kétharmadának szavazata szükséges.”
2. A Ve. kifogásolt, illetve figyelembe vett rendelkezései:
„1. § E törvény célja, hogy a választópolgárok, a jelöltek és
a jelölő szervezetek, valamint a választási szervek egységes,
áttekinthető és egyszerű eljárási szabályok alapján, törvényes
keretek között gyakorolhassák a választásokkal kapcsolatos
jogaikat.
(…)
3. § A választási eljárás szabályainak alkalmazása során a
választásban érintett résztvevőknek érvényre kell juttatniuk az
alábbi alapelveket:
a) a választás tisztaságának megóvása, a választási csalás
megakadályozása,
b) önkéntes részvétel a jelölésben, a választási kampányban, a
szavazásban,
c) esélyegyenlőség a jelöltek és a jelölő szervezetek között,
d) jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás,
e) jogorvoslat lehetősége és pártatlan elbírálása,
f) a választás eredményének gyors és hiteles megállapítása.
(…)
96/A. § (1) Az első fordulóban a külképviseleten a
magyarországi szavazás napját megelőző 7. napon, helyi idő
szerint 6 és 19 óra között lehet szavazni. Azokon a
külképviseleteken, ahol az időeltolódás a közép-európai időhöz
képest -1 vagy -2 óra, a helyi idő szerinti 6 óra és a közép-
európai idő szerinti 19 óra között lehet szavazni. Az amerikai
kontinensen létesített külképviseleteken a magyarországi
szavazást megelőző 8. napon, helyi idő szerint 6 és 19 óra
között lehet szavazni.”
III.
A külföldön történő szavazás kérdésével az Alkotmánybíróság
több határozatában is foglalkozott. A 3/1990. (III. 4.) AB
határozat (a továbbiakban: Abh1.) alkotmányellenesnek
minősítette és megsemmisítette az országgyűlési képviselők
választásáról szóló 1989. évi XXXIV. törvénynek azt a
rendelkezését, amely kimondta, hogy a választásban akadályozott
az, aki a választás napján külföldön tartózkodik. Az Abh1.
indokolása megállapította az Alkotmány 70. § (1) bekezdésébe
foglalt választójog sérelmét azok esetében, akik a választás
napján nem tartózkodnak Magyarországon. „Az átmeneti külföldön
tartózkodás ugyanis a modern hírközlési és közlekedési
viszonyok mellett nem képezheti akadályát az állampolgári jogok
gyakorlásának” (ABH 1990, 25, 26.).
Ezt követően az Országgyűlés „a Magyar Köztársaság
Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény módosításáról” szóló
1990. évi XVI. törvény 7. § (1) bekezdésével módosította az
Alkotmány 70. § (1) bekezdését, és az aktív választójog
gyakorlásának lehetőségét azokra szűkítette, akik a választás
napján a Magyar Köztársaság területén tartózkodnak. Ezt az
alkotmányi korlátozást azonban „a Magyar Köztársaság
Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény módosításáról” szóló
2002. évi LXI. törvény 7. §-a megszüntette, így ezt követően az
Alkotmány ismét biztosította az aktív választójogot minden
olyan Magyarországon lakóhellyel rendelkező nagykorú magyar
állampolgár számára, aki nem esik kizáró ok alá.
Annak ellenére, hogy az Alkotmány ismét megnyitotta a szavazás
lehetőségét ama választópolgárok számára, akik a szavazás
napján a Magyar Köztársaság területén kívül tartózkodnak, a Ve.
csak az Európai Parlament tagjainak megválasztásával
összefüggésben tartalmazott szabályokat arra vonatkozóan, hogy
azok a választópolgárok, akik a szavazás napján külföldön
tartózkodnak, hogyan gyakorolhatják választójogukat. A 32/2004.
(IX. 14.) AB határozat (a továbbiakban: Abh2.) mulasztásban
megnyilvánuló alkotmányellenességet állapított meg amiatt, hogy
az Országgyűlés nem alkotta meg azokat a rendelkezéseket,
amelyek a választás napján külföldön tartózkodó, az Alkotmány
alapján választójogosultsággal rendelkező állampolgárok számára
az országgyűlési képviselők választásán aktív választójoguk
gyakorlásának, illetőleg az országos népszavazáson való
részvételük módját és garanciáit szabályozzák.
A határozat kifejtette, hogy „[a]z Alkotmány 70. § (1)
bekezdésében szabályozott aktív választójog és a népszavazásban
való részvétel joga olyan alkotmányos alapvető jog, amely akkor
képes érvényesülésre, ha az állam biztosítja gyakorlásának
feltételeit, törvény szabályozza gyakorlásuk módját,
garanciarendszerét. A szabályozás hiánya lehetetlenné teszi a
választópolgárok számára alapvető joguk gyakorlását” (ABH 2004,
446, 451-452.).
Az Országgyűlés a mulasztással létrejött alkotmányellenes
helyzet orvoslása érdekében „a választási eljárásról szóló
1997. évi C. törvény módosításáról” szóló 2005. évi LXXXI.
törvény 33. §-val módosította a Ve. rendelkezéseit, és az —
indítványokkal támadott — 96/A. § rendelkezésével egészítette
ki. A törvény 63. § (3) bekezdésének b) pontja értelmében a Ve.
96/A. §-a 2009. december 31-én hatályát veszti. A törvény
indokolása értelmében erre azért kerül sor, hogy az addig
megtartásra kerülő választások és népszavazások tapasztalatai
felhasználhatóak legyenek a külföldi szavazás későbbi
szabályozása során.
IV.
Az Alkotmánybíróság az indítványok elbírálása során
áttekintette a nemzetközi egyezményeket, valamint más államok
gyakorlatát a külföldről történő szavazás vonatkozásában.
A szabad választásokhoz való jogot az 1993. évi XXX.
törvénnyel kihirdetett, az emberi jogok és alapvető szabadságok
védelméről szóló Egyezmény (a továbbiakban: Egyezmény) első
kiegészítő jegyzőkönyve is tartalmazza. Ennek 3. cikke szerint
„a Magas Szerződő Felek kötelezik magukat arra, hogy ésszerű
időközönként, titkos szavazással szabad választásokat tartanak
olyan körülmények között, melyek a törvényhozó testület
megválasztását illetően biztosítja a nép véleményének
kifejezését”. Bár e cikk szövegszerűen csak intézményvédelmi
kötelezettséget fogalmaz meg az államok számára, az Emberi
Jogok Európai Bírósága (a továbbiakban: Bíróság) a Mathieu-
Mohin és Clerfayt kontra Belgium ügyben [9267/81 ECHR (1987.
március 2.)] megállapította, hogy e cikk egyéni jogokat foglal
magába: a választójogot és a választhatóság jogát. A Bíróság
rámutatott, hogy az államok szabad és tisztességes választás
tartására irányuló kötelezettsége magába foglalja a választójog
általánosságát, amely alapelvből viszont következik az egyén
joga arra, hogy részt vegyen a választáson. A Hirst kontra
Egyesült Királyság ügyben [74025/01 ECHR (2005. október 6.)] a
Bíróság azt is megállapította, hogy a kiegészítő jegyzőkönyv 3.
cikkébe foglalt jogok a hatékony és működő jogállam
kialakításának és működtetésének lényeges feltételei. E jogok
nem tekinthetők abszolút jellegűeknek, de a korlátozásnak
törvényes célt kell szolgálniuk és meg kell felelniük az
arányosság követelményének.
A Podkolzina kontra Lettország ügyben [46726/99 ECHR (2002.
április 9.)] az Egyezmény megsértését állapította meg amiatt,
hogy a kérelmezőt amiatt törölték a képviselőjelöltek
listájáról, mert nem ismerte megfelelően a hivatalos nyelvet. A
Melnychenko kontra Ukrajna ügyben [17707/02 ECHR (2004. október
19.)] azonban a Bíróság azt állapította meg, hogy a belföldi
lakóhely megkövetelése a passzív választójog gyakorlásánál
összeegyeztethető az Egyezménnyel.
Szintén biztosítja a választójogot az 1976. évi 8.
törvényerejű rendelettel kihirdetett az Egyesült Nemzetek
Közgyűlése XXI. Ülésszakán 1966. december 16-án elfogadott
Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya (a
továbbiakban: Egyezségokmány). Az Egyezségokmány 25. Cikke
alapján „minden állampolgárnak a 2. Cikkben említett
megkülönböztetések, illetőleg ésszerűtlen korlátozások nélkül
joga és lehetősége van arra, hogy (…) szavazzon és
megválaszthassák az általános és egyenlő választójog alapján,
titkos szavazással tartott olyan valódi és rendszeres
választásokon, amelyek biztosítják a választók akaratának
szabad kifejezését”.
Az európai országok jogi szabályozását áttekintve
megállapítható, hogy vannak államok, amelyek nem teszik
lehetővé a választójog külföldön történő gyakorlását. Ezek közé
tartozik Ciprus, Csehország, Lengyelország és Lettország. Az
európai államok többsége azonban ismeri a külföldi szavazás
intézményét. Sajátosan szabályozza a szavazás külföldön történő
gyakorlását Olaszország jogrendszere. Az Olasz Köztársaság
Alkotmánya értelmében a „kamarákba történő választás során
külföldi választókerületet kell létrehozni” [48. cikk (4)]. A
választójogi törvény értelmében a külföldi választókerületben
18 képviselőt választanak meg. A választójogot külföldön csak
azok az állampolgárok gyakorolhatják, akik állandó jelleggel
tartózkodnak külföldön; ez a jog az átmeneti külföldi
tartózkodás esetére nem biztosított.
A külföldön történő szavazásnak alapvetően két formája terjedt
el; a postai úton, illetve a külképviseleten történő szavazás.
A postai úton történő szavazást teszi lehetővé a német
választójogi rendszer. A szövetségi választójogi törvény
(„Bundeswahlgesetz”) alapján a választópolgár választószelvényt
(„Wahlschein”) igényelhet, amely feljogosítja a szavazat postai
úton történő leadására, oly módon, hogy az a választás napján
18 óráig megérkezzen (36. §). Hasonló megoldást választott a
svájci törvényhozó is, ahol a postai úton történő szavazásnak —
a választójogon kívül — nincsenek előfeltételei, a
választópolgárnak nem szükséges ehhez külön kérvényt
benyújtania [a politikai jogokról szóló szövetségi törvény
(1976. december 17.) 5. cikk 3.]. Az Egyesült Királyság
jogrendszere a postai úton történő szavazást 1918 óta
biztosítja. A választópolgárnak a választás előtt jeleznie
kell, hogy szavazatát postai úton kívánja leadni, és
személyazonosságáról tanú előtt kell nyilatkoznia. A
nyilatkozatot a szavazattal együttesen kell postára adni
(Representation of the People Act 2000). Szintén a postai úton
történő szavazást teszi lehetővé Írország jogrendszere, de csak
azok számára, akiknek aránytalan nehézséget jelentene a
szavazat választókerületben történő leadása (a fegyveres erők,
rendőrség tagjai, diplomáciai testületek tagjai és házastársaik
stb.).
A postai szavazás különleges formája az elektronikus szavazás,
amelynél a voksokat hálózati kapcsolaton (jellemzően, de nem
kizárólagosan: interneten) keresztül lehet leadni. E megoldást
egyelőre kísérleti jelleggel alkalmazzák az Egyesült
Királyságban, Svájcban, Észtországban és Ausztriában.
Más államok a választójog külföldön történő gyakorlását oly
módon biztosítják, hogy lehetőséget adnak a szavazat
külképviseleten történő leadására. Külképviseleten történő
szavazást ír elő — Magyarország mellett — például Dánia,
Finnország (a népszavazás egyes esetei kivételével) és Norvégia
választójogi törvénye. Ezekre az államokra általánosan
jellemző, hogy a választás időpontja megelőzi a „hazai”
választás időpontját, azonban az államok többsége a szavazatok
leadására hosszabb határidőt biztosít. Norvégiában a választást
szeptember hónap valamelyik hétfői napján kell megtartani,
amelyet a király jelöl meg. A külföldön tartózkodó norvég
választópolgárok július elseje és a választást megelőző péntek
között adhatják le szavazataikat Norvégia külképviseletein (Lov
om valg til Stortinget § 8-1.).
A választójog gyakorlásának elősegítése érdekében több állam
lehetőséget ad arra, hogy a választópolgárok szavazataikat
belföldön, a választás napját megelőzően adják le. Ilyen
lehetőséget biztosít például Dánia, Norvégia, Spanyolország és
Svédország.
V.
Az indítványok részben megalapozottak.
1. Az Alkotmánybíróság elsőként az alkotmányjogi panasz
elbírálhatóságát vizsgálta. Az Abtv. 48. §-a szerint az
Alkotmányban biztosított jogainak megsértése miatt
alkotmányjogi panasszal fordulhat az Alkotmánybírósághoz az,
akinek a jogsérelme az alkotmányellenes jogszabály alkalmazása
folytán következett be, és egyéb jogorvoslati lehetőségeit már
kimerítette, illetőleg más jogorvoslati lehetőség nincs számára
biztosítva.
A jelen ügyben vizsgált alkotmányjogi panasz elsődlegesen nem
a Ve. külföldi szavazást szabályozó szakaszának
alkotmányellenességét állítja, hanem azt kifogásolja, hogy a
jogalkotó nem teremtette meg maradéktalanul a választás napján
külföldön tartózkodók számára az Alkotmány 70. § (1)
bekezdésébe foglalt alapjog gyakorlásának a feltételeit. Olyan
szabályt hiányol, amely az átmeneti külföldön tartózkodás
esetére is teljeskörűen biztosítja a választójog gyakorlásának
lehetőségét. Az alkotmányjogi panasz tehát — tartalma szerint —
mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség vizsgálatára
irányul. Mivel pedig az alkotmányjogi panasz benyújtásának
feltétele, hogy az indítványozóval szemben alkalmazzák az
alkotmányellenes jogszabályt, ezért alkotmányellenes
mulasztásra nem lehet sikerrel panaszt alapozni [1044/B/1997.
AB határozat, ABH 2004, 1160, 1176.; 986/B/1999. AB határozat,
ABH 2005, 889, 900.; 276/D/2002. AB határozat, ABH 2006, 1369,
1373.; 3/2007. (II. 13.) AB határozat, ABK 2007. február, 83,
84.]. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi
panaszt az Ügyrend 29. § e) pontja alapján visszautasította.
2. Ezt követően az Alkotmánybíróság a Ve. 96/A. § (1)
bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és
megsemmisítésére irányuló indítványt vizsgálta. Az ebben
foglalt rendelkezés szerint az országgyűlési választások első
fordulójában a külképviseleten a magyarországi szavazást
megelőző hetedik (az amerikai kontinensen nyolcadik) napon
leadni szavazatokat.
Az Alkotmány 70. és 71. §-ai csupán az aktív és passzív
választójog szabályait, valamint a választási alapelveket
rögzítik, és nem tartalmaznak rendelkezést a választás egyéb
anyagi jogi és eljárási szabályaira vonatkozóan. Más,
választásokkal összefüggő intézmények nem következnek
közvetlenül az Alkotmányból. Az Alkotmány 71. § (3) bekezdése
azonban felhatalmazza az Országgyűlést arra, hogy a választások
szabályait — a jelenlévő képviselők kétharmadának szavazatával
elfogadott — törvényben állapítsa meg. Ezért „az Országgyűlés
széles döntési szabadsággal rendelkezik a választási rendszer
megválasztása, a választási eljárás szabályainak megalkotása
során. (…) Az Országgyűlés ezt a döntési szabadságát a
választójogi szabályok megalkotása során is, csak az Alkotmány
keretei között gyakorolhatja, úgy köteles ezeket a szabályokat
meghozni, hogy azok az Alkotmány rendelkezéseivel ne
ütközzenek, Alkotmányban szabályozott alapvető jogot
alkotmányellenes módon ne korlátozzanak” (63/B/1995. AB
határozat, ABH 1996, 509, 513.). Hasonlóképpen az Abh2.
rámutatott: „az Országgyűlés szabad mérlegelésének tárgya az
is, hogy a szavazás milyen módját rendeli alkalmazni a
külföldön történő szavazás esetében. Önmagában az, hogy a
törvényhozó a szavazásnak milyen rendjét szabályozza, nem
alkotmányossági kérdés, alkotmányossági kérdést akkor vet fel a
szavazás, illetőleg a szavazatszámlálás törvényi rendezése, ha
szabályai az Alkotmány valamely rendelkezésével ellentétesek”
(ABH 2004, 446, 454.). Az indítványozó által vitatott
rendelkezés megítélése során tehát az Alkotmánybíróság nem
tekinthet el a magyar választójogi rendszer sajátosságaitól,
ezért jelen ügyben a Ve. 96/A. § (1) bekezdésének
alkotmányosságát a törvényhozó által kialakított választási
rendszer keretein belül vizsgálta.
A Ve. kifogásolt rendelkezése alapján csupán a szavazás
időpontja tekintetében van eltérés a magyarországi és a
külföldi szavazás között, egyebekben nem érinti az Alkotmány
70. § (1) bekezdésébe foglalt választójogot. Mint az a
fentiekben áttekintett nemzetközi gyakorlatból látható, azok az
államok, amelyek a külföldi szavazás lehetőségét a
külképviseleten biztosítják, a „hazai” szavazást megelőző
időpontban állapítják meg a szavazatok leadásának határidejét.
A Ve. 96/A. § ezzel elősegíti a Ve. 3. § f) pontjában található
alapelv, a választás eredménye gyors és hiteles
megállapításának érvényesülését, megteremtve ezzel a
jogbiztonságot, amely az Alkotmánybíróság következetes
gyakorlatában az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt
jogállamiság fontos tartalmi eleme [45/1991. (IX. 10.) AB
határozat, ABH 1991, 206, 207.]. A választás eredményének gyors
is hiteles megállapítása különös jelentőséggel bír a választás
első fordulójában, mivel érvényességének és eredményességének
ismerete a második fordulót megelőzően, azaz két héten belül
szükséges. Ha ez az eljárási elv nem érvényesülne,
ellehetetlenülne az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében foglalt
jogorvoslathoz való jog gyakorlása is.
Az a tény tehát, hogy a Ve. 96/A. § (1) bekezdése a
külképviseleten történő szavazás időpontját a magyarországi
választás napjánál korábbi időpontban határozza meg, önmagában
nem jelenti az Alkotmány 70. § (1) bekezdésének és 2. § (1)
bekezdésének sérelmét.
Az indítványozó arra is hivatkozott, hogy a Ve. 96/A. § (1)
bekezdése az Alkotmány 8. § (2) bekezdésével ellentétesen
korlátozza a választójog általánosságának az elvét. Az
Alkotmány 71. § (1) bekezdése alkalmazásában a választójog
általánossága önmagában nem alapvető jog, hanem olyan alapelv,
amely a választójog demokratizmusának a garanciája. Ezért az
Alkotmányban szabályozott alapvető jogokat korlátozó
jogszabályok alkotmányosságának megítélésére az
Alkotmánybíróság által kimunkált „szükségesség/arányosság”
teszt alkalmazásával a választási eljárási szabályok
alkotmányellenessége általában nem ítélhető meg (lásd Abh2.,
ABH 2004, 446, 453.). Mindezekre tekintettel az
Alkotmánybíróság a Ve. 96/A. § (1) bekezdése
alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére
irányuló indítványt elutasította.
3. Az Alkotmánybíróság, erre irányuló indítvány alapján,
vizsgálta azt is, hogy mulasztásban megnyilvánuló
alkotmányellenesség jött-e létre azáltal, hogy a törvényhozó
nem biztosította a választójog gyakorlását azon
választópolgárok számára, akik a külképviseleti szavazás
időpontjában Magyarországon, a magyarországi szavazás
időpontjában pedig külföldön tartózkodnak. Az ilyen
választópolgárok ugyanis sem külföldön, sem Magyarországon nem
gyakorolhatják választójogukat.
Az Abtv. 49. § (1) bekezdése szerint, ha az Alkotmánybíróság
hivatalból vagy bárki indítványára azt állapítja meg, hogy a
jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó
jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel
alkotmányellenességet idézett elő, a mulasztást elkövető
szervet — határidő megjelölésével — felhívja feladatának
teljesítésére. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a
jogalkotó szerv jogalkotási kötelezettségének konkrét
jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha az
alkotmányellenes helyzet — a jogi szabályozás iránti igény —
annak nyomán állott elő, hogy az állam jogszabályi úton
beavatkozott bizonyos életviszonyokba, és ezáltal az
állampolgárok egy csoportját megfosztotta alkotmányos jogai
érvényesítésének lehetőségétől [22/1990. (X. 16.) AB határozat,
ABH 1990, 83, 86.]. Az Alkotmánybíróság mulasztásban
megnyilvánuló alkotmánysértést nemcsak akkor állapít meg, ha az
adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen szabály nincs [35/1992.
(VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 204, 205.], hanem akkor is,
ha az adott szabályozási koncepción belül az Alkotmányból
levezethető tartalmú jogszabályi rendelkezés hiányzik [22/1995.
(III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 113.; 29/1997. (IV.
29.) AB határozat, ABH 1997, 122, 128.; 15/1998. (V. 8.) AB
határozat, ABH 1998, 132, 138.]. „A szabályozás tartalmának
hiányos voltából eredő alkotmánysértő mulasztás megállapítása
esetében is a mulasztás, vagy a kifejezett jogszabályi
felhatalmazáson nyugvó vagy ennek hiányában, a feltétlen
jogszabályi rendezést igénylő jogalkotói kötelezettség
elmulasztásán alapul” [4/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH
1999, 52, 57.].
Az országgyűlési választások során a választójog általánossága
azt jelenti, hogy minden nagykorú, a Magyar Köztársaság
területén lakóhellyel rendelkező állampolgár — az Alkotmány 70.
§-ában meghatározott kivételektől eltekintve — rendelkezik
aktív és passzív választójoggal. Ennek következményeként a
választási akadályok törvényi úton nem bővíthetőek, a
törvényhozónak nincs lehetősége az alkotmányi korlátokon
túlmenően további objektív korlátokat állítani. Ebből az
alapelvből az is következik, hogy a választójog gyakorlását a
törvényhozó csak eljárási feltételekhez kötheti.
A 6/1991. (II. 28.) AB határozat megállapította: „[a]z
Alkotmánybíróság sem a választójog általánosságát, sem annak
egyenlőségét nem kezeli abszolút érvényűként, azaz minden
korlátozástól mentesként. A testület álláspontja szerint
azonban — éppen azért, mert különösen fontos állampolgári
jogról van szó — akár az egyenlőség, akár az általánosság
bármiféle korlátozása csak igen jelentős elvi indokokból
fogadható el és egyeztethető össze az Alkotmánnyal. Sem
kényelmi szempontok, sem áthidalható technikai nehézségekre
való hivatkozás, sem a minél rövidebb idő alatt történő
nyilvánosságra hozatalára irányuló célkitűzés nem szolgálhat
alapul az említett korlátozáshoz” (ABH 1991, 19, 20.).
A választójog általánossága nem abszolutizálható, de — külön
felhatalmazás hiányában is — a törvényhozó alkotmányos
kötelezettségévé teszi, hogy minél szélesebb körben segítse elő
a választójog gyakorlásának lehetőségét. Amiatt, hogy a Ve.
96/A. § (1) bekezdése alapján az országgyűlési választások első
fordulója esetében a szavazásra a külképviseleteken egy héttel
(az amerikai kontinensen nyolc nappal) korábban kerül sor, mint
a magyarországi választókerületekben, azok a választópolgárok,
akik a külföldi szavazás napján Magyarországon, a magyarországi
szavazás napján külföldön tartózkodnak, nem tudják gyakorolni a
választójogukat. Az ilyen választópolgárok nem tudnak igénybe
venni olyan alternatív jogintézményt sem, amelyik lehetővé
tenné számukra a választójog gyakorlását. Ez a körülmény
alkotmányellenes módon sérti az Alkotmány 70. § (1)
bekezdésében rögzített választójog gyakorlásának feltételeit,
valamint az Alkotmány 71. § (1) bekezdésében foglalt alapelv
érvényesülését. Emiatt az Alkotmánybíróság mulasztásban
megnyilvánuló alkotmányellenességet állapított meg, és felhívta
az Országgyűlést jogalkotói kötelezettségének teljesítésére.
Az Alkotmánybíróság e határozatának a Magyar Közlönyben való
közzétételét a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség
megállapítására tekintettel rendelte el.
|