Indokolás
I.
1. A volt egyházi ingatlanok tulajdoni helyzetének
rendezéséről szóló 1991. évi XXXII. törvény ( a
továbbiakban: Etv. ) 14. §-a alapján az egyház az
ingatlantulajdonos helyi önkormányzattól, illetőleg az
ingatlan kezelőjétől az igénybejelentés mellett közvetlenül
is igényelheti a volt egyházi tulajdonú ingatlannak az
általa meghatározott egyházi jogi személy részére történő
átadását. Az átadásra, az egyházi jogi személy
tulajdonjogának ingatlan-nyilvántartási bejegyzésére a felek
megállapodása alapján kerül sor.
A Művelődési és Közoktatási Minisztérium 121001-586/92/VII.
szám alatt, 1992. július 23-i keltezéssel egy
informális listában összeállította e megállapodások
lényeges tartalmi követelményeit és e szempontokat az
érintett tulajdonosoknak ( kezelőknek ) és az egyházaknak -
figyelembevétel végett - megküldte. A
megállapodás tervezetekre vonatkozó minisztériumi útmutató
4. pontja - amely a tulajdonba ( használatba ) adás
időpontjának feltüntetését követelményként írja elő -
zárójelben a következőket tartalmazza: " ( használatba
lehet előbb is adni az ingatlant, majd később tulajdonba,
a tulajdonba adás nem előzheti meg a használatba adást )."
2. Az indítványozó e törvényalkalmazással kapcsolatos
minisztériumi álláspont utólagos alkotmányossági vizsgálatát
és annak megállapítását kérte, hogy az útmutató szerinti
értelmezés olyan többlet rendelkezést tulajdonít az 1991.
évi XXXII. törvénynek, amely abban nem található meg.
Álláspontja szerint a minisztériumi leirat
jogbizonytalanságot eredményez, ugyanakkor ellentétes az
Alkotmánybíróság 21/1990. ( X. 4. ) AB határozatában adott
alkotmányértelmezéssel is. Kifejtette, hogy a minisztériumi
törvényértelmezés informális, annak jogi kötelező ereje nem
lehet, az abban foglaltakat azonban a gyakorlat mégis
kötelezően alkalmazza. Kérte ezért az útmutató
alkotmányellenességének a megállapítását és megsemmisítését.
II.
Az Alkotmánybíróság az indítványt részben - az alábbiak
szerint - megalapozottnak találta.
1. A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény ( a
továbbiakban: Jat. ) részletesen szabályozza az állam
központi szervei által kibocsátható jogi iránymutatásokat. E
szabályok megalkotásának indoka az volt, hogy a
minisztériumok irányítási gyakorlatában elszaporodtak az
irányítás informális eszközei, a leiratok, körlevelek,
iránymutatások, útmutatók stb. , amelyek kötelező erővel nem
rendelkeztek, de a gyakorlatban úgy viselkedtek, mintha jogi
aktusok lennének. Gyakran túllépték az iránymutatás határait
és ténylegesen jogszabályi tartalmuk volt. Kialakult egy
olyan "formátlan jog", amely az Alkotmány által jogalkotó
hatáskörrel felruházott szervek által alkotott, kihirdetett
jogszabályok elé helyezkedve gyakran lerontotta azok
érvényesülését. A Jat. elfogadásának egyik jelentős
eredménye éppen abban áll, hogy - az Alkotmányban
szabályozott jogalkotó hatáskörök védelmében - élesen
elválasztja a jogszabályokat az állami irányítás egyéb jogi
eszközeitől, és annak biztosítékaként, hogy az állami
irányítás egyéb jogi eszközei ne vehessék át a jogalkotás
funkcióját, garanciális szabályokat állapít meg
kibocsátásukra. Rögzíti, hogy mely aktusok tartoznak az
állami irányítás egyéb jogi eszközei körébe, az állam
központi szervei közül melyeknek van hatásköre az e körbe
tartozó aktus kiadására, kik lehetnek ezeknek az aktusoknak
a címzettjei és milyen jogi tartalommal és eljárás során
bocsáthatók ki.
A Jat. - az egységes joggyakorlat alakításának eszközeként -
az állami irányítás egyéb jogi eszközei között szabályozza a
jogi iránymutatásokat. A törvény - eltérően más, e körbe
sorolt aktusoktól - a jogi iránymutatásokhoz nem fűz
kötelező erőt, rendeltetésük az, hogy segítsék a
jogalkalmazó szervek tevékenységét, a jogszabályok egységes
szemléletű végrehajtását. A Jat. - figyelembe véve, hogy a
jogszabályok érvényesítése során a címzettek, különösen a
közigazgatás szervei a gyakorlatban követik az
iránymutatásban foglaltakat - szabályozza a kibocsátható
jogi iránymutatások, valamint a kiadásukra hatáskörrel
rendelkező állami szervek körét, kibocsátásuk elé olyan
tartalmi, hatásköri és eljárási korlátokat állítva ezzel,
amelyek biztosítékot nyújthatnak arra, hogy a jogi
iránymutatások ne vehessék át a jogalkotás szerepét. A jogi
iránymutatások ilyen törvényi szabályozása mellett az állam
központi szervei csak a törvény által meghatározott
hatáskörükben, formában és eljárás mellett bocsáthatnak ki
jogi iránymutatásokat. Ez a szabályozás egyúttal kizárja azt
is, hogy az államigazgatás központi szervei más formában,
más eszközökkel befolyásolják a jogalkalmazás gyakorlatát.
2. Az Alkotmánybíróság elvi éllel mutat rá arra, hogy az
indítvánnyal támadott és hasonló minisztériumi, egyéb
központi állami szervektől származó, jogi iránymutatást
tartalmazó leiratok, körlevelek, iránymutatások, útmutatók,
állásfoglalások és egyéb informális jogértelmezések, amelyek
nem a Jat. garanciális szabályainak betartásával kerülnek
kibocsátásra, sértik az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében
deklarált jogállamiság alkotmányos követelményét.
Jogbizonytalanságot teremtenek, kiszámíthatatlanná teszik a
jogalanyok, a jogalkalmazó szervek magatartását. Bár a
bennük foglalt jogértelmezésnek, jogalkalmazási szempontnak
semmiféle jogi ereje, kötelező tartalma nincs, miután az
államigazgatás központi szervei bocsátják ki, alkalmasak
arra, hogy a címzetteket megtévesszék, s a címzettek
kötelező előírásként kövessék azokat. Napjainkban, amikor
kivételesen nagy jogalkotási teher hárul a jogalkotó
szervekre, s ez lelassítja a jogalkotás folyamatát,
fokozottan fennáll a veszélye annak, hogy az államigazgatás
központi szervei továbbra is ilyen informális eszközökkel
próbálják pótolni a jogszabályok hiányosságait. A törvényben
foglalt garanciális szabályok be nem tartásával alkotott,
ilyen iránymutatások könnyen válhatnak a jogi szabályozást
pótló, a jogszabályok érvényesülését lerontó irányítási
eszközökké, s ez a jogállamiság követelményével
összeegyeztethetetlen.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította,
hogy a Jat. garanciális szabályainak mellőzésével hozott
minisztériumi és egyéb központi állami szervektől származó,
jogi iránymutatást tartalmazó leiratok, körlevelek,
útmutatók, iránymutatások, állásfoglalások és egyéb
informális jogértelmezések kiadása sérti az Alkotmány 2. §
(1) bekezdését, így az ezekkel való irányítás gyakorlata
alkotmányellenes.
III.
1. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény ( a
továbbiakban: ABtv ) 1. § b ) pontja alapján az
Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik a jogszabály, valamint
az állami irányítás egyéb jogi eszköze
alkotmányellenességének utólagos vizsgálata.
Az Alkotmánybíróságnak ezért hatáskörének megállapítása
érdekében tisztáznia kellett a minisztériumi leirat jogi
jellegét. A minisztériumi ügyirat egy informális körlevél
formáját ölti, formája alapján nem tekinthető az állami
irányítás egyéb jogi eszközei közé tartozó aktusnak. A
leirat azonban olyan tartalmat hordoz, amely alkalmassá
teszi arra, hogy az állami irányítás egyéb jogi eszközei
közé sorolható jogi iránymutatásként érvényesüljön, ezért az
Alkotmánybíróság vizsgálta a támadott útmutató tartalmi
alkotmányosságát.
Az Etv. alapján megkötendő megállapodások lényeges tartalmi
követelményeit megállapító informális minisztériumi leirat
az egységes joggyakorlat alakítását szolgáló, a címzettek
széles körét érintő általános szabályokat foglal magában.
Jogi iránymutatást ad, egyrészt ajánlást tartalmaz az Etv.
14. § végrehajtásának módszereire, másrészt éppen az
indítványozó által vitatott pontjában értelmezi a törvényt.
Az útmutató tartalmát tekintve tehát olyan jogi
iránymutatást foglal magában, amelyet a Jat. 53-56. §-ai az
állami irányítás egyéb jogi eszközei között szabályoznak. A
Jat. 54. §-a alapján jogszabály értelmezésére jogi
iránymutatásként elvi állásfoglalásban van mód, amelynek
kiadására az Országgyűlés és a Kormány jogosult. Az 55. §
szerint a miniszter jogi iránymutatásként irányelvet és
tájékoztatót adhat ki. A miniszter által kibocsátható jogi
iránymutatások közül az irányelv szolgál arra, hogy ajánlást
adjon jogszabály végrehajtásának módszereire.
Az Alkotmánybíróság - arra tekintettel, hogy az indítvány
által vitatott útmutató olyan jogi iránymutatást tartalmaz,
amely tartalmát tekintve a Jat. szerint az állami irányítás
egyéb jogi eszközének volna tekinthető, ugyanakkor annak
kibocsátója nem a jogosult miniszter, formáját tekintve
pedig az nem felel meg a Jat. idézett garanciális
követelményeinek - megállapította, hogy a támadott
minisztériumi aktus az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében
deklarált jogállamiság alapvető elveit és követelményeit
sérti, ezért az alkotmányellenes.
A sérelmezett minisztériumi leirat ugyanis irányelvet,
illetőleg elvi állásfoglalást igénylő jogi iránymutatást
bocsátott ki anélkül, hogy az a Jat. garanciális
szabályainak megfelelne. A leiratot kiadó minisztériumi
főelőadó hatáskör hiányában járt el, mert - a Jat. idézett
szabályai alapján - jogszabály értelmezését tartalmazó jogi
iránymutatást elvi állásfoglalás formájában az Országgyűlés
és a Kormány adhat csak ki, a jogszabály végrehajtásának
irányaira, módszereire ajánlást pedig csak a miniszter
tehet, irányelv formájában. A megállapodás tartalmi
követelményeit tartalmazó jogi iránymutatás - mivel
kibocsátója túllépte hatáskörét - semmis, nem létező
aktusnak minősül, így semmiféle jogi hatás nem fűződhet
hozzá. Ámde a címzettek az abban foglaltakat - az indítvány
szerint - kötelező normaként követik. Ez pedig azzal jár,
hogy jogilag nem létező, semmis aktus alakítja a
gyakorlatot, ami alkotmányosan tarthatatlan és
megengedhetetlen. Ezért az Alkotmánybíróság a támadott,
konkrét aktus alkotmányellenességét megállapította.
2. Az Etv. alapján kötendő megállapodások lényeges tartalmi
követelményeit megállapító, sérelmezett minisztériumi
szempontösszeállítás, követelménylista, illetőleg útmutató a
kifejtettek szerint nem minősül jogszabálynak, és nem
tekinthető az állami irányítás egyéb jogi eszközének sem.
Nincs semmiféle normatív jellege, jogi ereje, kötelező
tartalma . Címzettjeit illetően sem tartalmaz semmiféle jogi
kötelezettséget. Ezért nem járhatott el az Alkotmánybíróság
az ABtv 40. §-ának alkalmazásával és a jogszabály, illetőleg
az állami irányítás egyéb jogi eszköze megsemmisítésére
vonatkozó rendelkezés alkalmazását mellőzte, mert
jogszabályi tartalom és jogi, kötelező erő hiányában az
Alkotmánybíróságnak nem volt mit megsemmisítenie. Ezért az
indítványnak a jogilag nem létező aktus megsemmisítésére
vonatkozó részét az Alkotmánybíróság visszautasította.
3. Az Alkotmánybíróság a határozatban kifejtett elvi
álláspontra tekintettel rendelte el határozatának a Magyar
Közlönyben való közzétételét.
|