Indokolás
1. A ) A honvédelmi miniszter indítványa arra irányult,
hogy az Alkotmánybíróság az Alkotmánynak a fegyveres erők
irányítására vonatkozó rendelkezéseit értelmezze, s
állapítsa meg, hogy a 40/B. § (3) bekezdésében
felsorolt szerveknek a fegyveres erők irányítására
vonatkozó hatásköre hogyan viszonyul egymáshoz. Az
indítványozó álláspontja szerint a fegyveres erők
működésének irányítása béke idején a Kormány kizárólagos
hatásköre, vagyis sem az Országgyűlés, sem a köztársasági
elnök nem gyakorolhatja hatáskörét oly módon, hogy az a
tételes jogi rendelkezésekben megjelölt döntések
meghozatalán túlmenően a fegyveres erők működésének egyéb
területeit is közvetlenül meghatározza.
B ) Az Országgyűlés Kulturális, oktatási, tudományos,
sport, televizió- és sajtóbizottsága az Alkotmány 30/A. §
(1) bekezdés m ) pontja alapján hozott kinevezési
törvénnyel kapcsolatban kérte a köztársasági elnök
kinevezési jogköre, valamint a 30/A. § (2) bekezdés
szerinti miniszteri ellenjegyzés értelmezését a
következők tekintetében: Kitérhet-e a köztársasági elnök
a szabályszerűen javasolt jelöltek kinevezése elől;
kétségbe vonhatja-e a betöltendő tisztség
létjogosultságát; döntésében köteles-e figyelembe venni a
jelöltet a törvény rendelkezése értelmében meghallgató
országgyűlési bizottság állásfoglalását; a köztársasági
elnök mérlegelése kiterjedhet-e a törvényes előfeltételek
fennállásán túl célszerűségi és aktuális politikai
szempontokra; mikor keletkezik a Kormány felelőssége a
köztársasági elnök olyan aktusaiért, amelyekhez
ellenjegyzés szükséges.
C ) Az igazságügyminiszter az Alkotmány 31/A. § (1)
bekezdésének értelmezését indítványozta atekintetben,
hogy a köztársasági elnök személyi sérthetetlensége -
amelynek büntetőjogi védelméről gondoskodni kell - szűken
értelmezve az élet, testi épség, vagy tágabban
értelmezve, a becsület és méltóság fokozott büntetőjogi
védelmére terjed-e ki.
2. Az Alkotmánybíróság az indítványokat egyesítette és az
alkotmányértelmezést egy eljárásban végezte el. Az
indítványok ugyanis részben fedik egymást: a fegyveres
erők irányítási jogkörében vannak kinevezési hatáskörök
is; a miniszteri ellenjegyzés intézménye kapcsolatban van
a köztársasági elnök sérthetetlenségével. Az egyesítést
indokolja az is, hogy a köztársasági elnök különféle
jogosítványait egyébként is az elnök jogállásának
egészébe ágyazva kell értelmezni.
3. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény
30. § (4) bekezdésében foglalt jogánál fogva az
Alkotmánybíróság teljes ülésén a zárt ülés elrendeléséig
jelen volt az Országgyűlés elnöke, a Legfelsőbb Bíróság
elnöke, az igazságügyminiszter, a legfőbb ügyész, továbbá
a honvédelmi miniszter mint indítványozó.
Az Országgyűlés elnöke felszólalásában rámutatott arra,
hogy az Alkotmány módosításáról szóló 1989. évi XXXI.
törvény a köztársasági elnöki tisztséget visszaállító
16. §-ának indokolása kifejezetten tartalmazza az
alkotmányozó felfogását a köztársasági elnöki intézmény
helyéről a hatalommegosztásban. Eszerint "...az
Országgyűlés és a Kormány közötti egyensúlyozó szerep
lényege viszont az, hogy - a szükségállapot esetét kivéve
- az elnök sem a törvényhozó, sem a végrehajtó hatalom
döntési jogosítványaival nem rendelkezik; hanem ezektől
elkülönült államfői hatásköre van".
Az igazságügyminiszter álláspontja szerint az
államhatalmi ágak elhatárolási problémáit nem személyes
megállapodások útján, hanem a jogi helyzet tisztázásával
kell rendezni. A miniszter kifejtette, hogy az Alkotmány
31/A. § (1) bekezdésének értelmezésére a Büntető
törvénykönyv folyamatban lévő módosítása kapcsán van
szükség.
A legfőbb ügyész szerint ha az Alkotmány szavai nem adnak
egyértelmű eligazítást a köztársasági elnök, illetve a
Kormány hatáskörét illetően, akkor az Alkotmánybíróságnak
az Alkotmány alapjául szolgáló államszervezési elvekből
kiindulva kell értelmezést adnia. A legfőbb ügyész
elemezte a sérthetetlenség fogalmát a magyar közjog
történetében; másrészt nemzetközi összehasonlító
áttekintést adott az államfők büntetőjogi védelméről.
Álláspontja szerint - noha az Alkotmány teljes
szabadságot enged a törvényhozónak a köztársasági elnök
büntetőjogi védelmének kialakításában - indokolt a
sajátos védelemnek a szándékos bűncselekményekre való
korlátozása.
4. A köztársasági elnök írásban fejtette ki álláspontját.
Véleménye szerint az Alkotmány a legtöbb esetben nem,
illetve hézagosan és ellentmondásosan rendezi a
végrehajtó hatalmon belül a köztársasági elnök és a
kormány közti hatáskör megosztását. A hatásköri
összeütközéseknek az új alkotmányban történő feloldásáig
lényegében szokásjogi úton, a köztársasági elnök és a
miniszterelnök közötti megállapodásokkal lehet a
megfelelő alkotmányos gyakorlatot kialakítani. A
köztársasági elnök úgy értelmezte kinevezési jogkörét,
hogy a miniszterelnök közvetlen irányítása alá tartozó
közigazgatási apparátus vezetői kinevezésénél a kormány
javaslatait érdemben nem vizsgálja. Ha azonban a
vonatkozó politikai megállapodások, vagy a rendszerváltás
után hozott törvények értelmében az adott szerv nem
közigazgatási jellegű, vagy nem ( teljes egészében )
tartozik a kormány irányítása alá, kinevezési jogkörét
érdemben gyakorolni kívánja. Ezért pl. a nemzeti média
vagy a fegyveres erők körében kinevezésre csak a
köztársasági elnök és a miniszterelnök közti konszenzus
alapján kerülhet sor. A köztársasági elnök mérlegelési
jogköre ezekben az esetekben azon alapul, hogy ő a
kinevezési jogkör gyakorlója. Döntéseiért viselt
felelőssége jogi természetű: az Alkotmány 31. § (4)
bekezdése szerint szándékos törvénysértés miatt a
köztársasági elnök megfosztható tisztségétől. A
köztársasági elnök főparancsnoki jogállása - egyszerű
nyelvtani értelmezéssel is megállapíthatóan -
szükségképpen magába foglalja a parancsadás jogát. A
főparancsnoki jogállásból következik, hogy a honvédség
parancsnokának a köztársasági elnök a szolgálati
elöljárója.
Az Alkotmány 31/A. §-ával kapcsolatban a köztársasági
elnök kifejtette, hogy nem igényel a maga részére több
vagy más sérthetetlenségi biztosítékot, mint ami bármely
más állampolgárt megillet.
A )
I.
Az Alkotmány 40/B. § (3) bekezdése szerint a fegyveres
erők irányítására - ha érvényes nemzetközi szerződés
másként nem rendelkezik - az Alkotmányban és külön
törvényben meghatározott keretek között kizárólag az
Országgyűlés, a köztársasági elnök, a Honvédelmi Tanács,
a Kormány és az illetékes miniszter jogosult. A fegyveres
erők az Alkotmány 40/A. § (1) bekezdése szerint: a
Magyar Honvédség és a Határőrség.
II.
1. Az Alkotmánybíróság ebben a határozatában nem
foglalkozik sem a Honvédelmi Tanács hatáskörével, sem a
köztársasági elnök szükségállapot idején bevezetett
rendkívüli intézkedéseivel, részben mert az indítvány
arra irányul, hogy "békében" hogyan viszonyulnak
egymáshoz a fegyveres erők irányítására vonatkozó
hatáskörök, részben mert a Honvédelmi Tanács átruházott
hatáskörben jár el. Ugyancsak nem foglalkozik a határozat
a miniszterek, különösen a honvédelmi miniszter jogaival,
mert a minisztereknek nincs a Kormányétól független
hatáskörük. Ezért a határozat irányító szervek alatt a
továbbiakban az Országgyűlést, a köztársasági elnököt és
a Kormányt érti. A határozat szóhasználatában a "béke
idején" azt jelenti, hogy nem áll fenn sem hadiállapot,
sem rendkívüli állapot vagy szükségállapot ( Alkotmány
19. § (2) bekezdés g ), h ) és i ) pont ).
2. A "fegyveres erők irányítása" fogalmát sem az
Alkotmány, sem a honvédelemről szóló 1976. évi I.
törvény, ( a továbbiakban Hvt. ) nem határozza meg.
Hasonlóan nem tartalmazza a Hvt. a "honvédség vezetése"
fogalmának meghatározását. Ezért az Alkotmánybíróság e
két kulcsfogalmat azzal a tartalommal használja, amelyre
nézve az igazgatástudományban egyetértés van. Eszerint az
irányítás és vezetés is a szervezet eredményes
működtetésére irányul. Az alapvető különbség az, hogy az
irányító az irányított szervezeten kívül ( fölötte ) áll,
a vezető viszont a szervezet csúcsán, de azon belül,
annak részeként helyezkedik el. Az irányító az irányított
szervre alapvető befolyást gyakorol. Az államszervezeten
belüli irányítás esetén az irányítás közjogi
jogosítványok alapján folyik. Az irányítást az irányító
szerv csakis jogszabályban meghatározott hatáskörének
keretében gyakorolhatja. Irányítási eszközei - ha a
hatásköri szabály erről nem rendelkezik - felölelik az
állami szervezés teljes eszköztárát. Az irányítónak
természetesen lehetnek hatósági igazgatási jogosítványai
is.
A vezetés a szervezeten belüli irányító tevékenység. A
vezetői jogosítványok a szervezeten belül elfoglalt
pozición alapulnak. A vezetés az irányítás által kitűzött
feladatokat hajtja végre, s a végrehajtás során jelentős
önállósággal bírhat.
Az irányítás és vezetés elhatárolása tehát az irányított
szervezethez való viszonyon és - az állami irányításban -
az irányítási illetve vezetői aktusok különböző jogi
minőségén alapul. Ilyen értelemben a megkülönböztetés
formális: az aktus nem általános vagy konkrét volta
szerint minősül "irányítói" vagy "vezetői" aktusnak, s
nem is jelentősége szerint. A vezetés mindig az irányítás
keretei között marad, s ebben az értelemben az irányítás
végrehajtása minden vezetői önállóság mellett is, nemcsak
akkor, ha az irányító és a vezető között ( szervezeti )
hierarchikus alá-fölérendeltség van.
III.
A fegyveres erők irányításának
megosztása és az Alkotmány
1. Nem tartoznak az Alkotmánybíróság vizsgálódása körébe
sem azok a politikai és szakmai törekvések, amelyek -
különböző okokból - a fegyveres erőknek az
államszervezeten belül viszonylagos autonómiát kívántak
biztosítani, sem azok a kül- és belpolitikai körülmények,
amelyek között a fegyveres erők mai irányítási és
vezetési struktúrája létrejött. A fegyveres erők feletti
kompetencia-megosztás - a politikai indíttatástól
függetlenül, úgy, ahogyan az az Alkotmányban megvalósult
- természetes velejárója minden parlamentáris
rendszernek, s nem a hadsereg politikai "kívülállásának"
alkotmányi biztosítása. Az Alkotmányból nem vezethető le
a fegyveres erők politikai semlegességének sem a
követelménye, sem valamely konkrét koncepciója, de
mindennek kizárása sem; ugyanígy nem következik az
Alkotmányból a fegyveres erők "politikai" irányítása és
"szakmai" vezetése elválasztásának sem a követelménye,
sem a tilalma, sem valaminő megoldása. A hadsereg
viszonylagos függetlenítése a kormányzati ( "párt" )
politikától legfeljebb atekintetben lehet
alkotmányossági kérdés, hogy a fegyveres erők az
Alkotmány szerint semmiképpen nem minősülnek önálló
hatalmi ágnak. A végrehajtó hatalmon belüli viszonylagos
függetlenítés ténye és módja, illetve a nem végrehajtó
hatalomra tartozó irányítási jogkörök konkrét kialakítása
a hatályos Alkotmány szerint nem alkotmányossági, hanem
politikai döntés.
Az Alkotmány e politikai döntésnek csupán határait szabja
meg a következők szerint:
a ) Az irányításban a 40/B. §-ban felsorolt szervek
mindegyikét részeltetni kell, az Alkotmányban
meghatározott hatáskörök szerint, illetve azok sérelme
nélkül.
b ) Az irányításban semmilyen más szerv nem vehet részt.
c ) Nem lehet alkotmányosan olyan vezetői hatásköröket
megállapítani, amelyek az irányítástól függetlenek. A
Magyar Honvédség parancsnoka vezetési jogkörét csakis az
irányító szervek irányítási aktusainak megfelelően, azok
végrehajtásaként és keretén belül gyakorolhatja.
Az irányítási jogkörök alapvető felosztását az
Országgyűlés, a köztársasági elnök és a Kormány között az
Alkotmány nem nevesíti. A szövegszerűen a fegyveres erők
irányítására vonatkozó hatáskörökön kívül még számos
hatáskör gyakorlása a fegyveres erők irányításának
minősülhet, ha az adott esetben a fegyveres erőkre is
vonatkozik. Ilyen pl. az Országgyűlés esetében a
költségvetés jóváhagyása, vagy kiemelkedő fontosságú
nemzetközi szerződés megkötése. Ezek nem önmagukban a
fegyveres erők irányítására vonatkozó jogkörök, hanem ezt
is eshetőlegesen magukba foglaló szélesebb kompetenciák.
Amennyiben azonban gyakorlásukkal a fegyveres erők
irányítása valósul meg, mindaz érvényes rájuk, ami a
nevesített irányítási hatáskörökre. Más hatáskörök
viszont csak közvetve irányítási jogok, mert valamely
közvetlen irányítási hatáskör gyakorlásának feltételét
valósítják meg. Ilyen pl. a hadiállapot, vagy a
szükségállapot kihirdetése.
A fegyveres erők irányítására vonatkozó hatáskörök
értelmezésekor mindig az illető hatalmi ág jellege,
illetve a köztársasági elnök esetében az elnök
jogállásának egésze irányadó. Ez azt is jelenti, hogy az
irányítás a különböző szervek részéről más-más jellegű
hatáskörök gyakorlásával történik.
IV.
Az Országgyűlés hatásköre
Az Országgyűlés közvetlen irányítási hatásköre a
fegyveres erők külföldi vagy országon belüli
alkalmazásáról való döntés ( Alkotmány 19. § (3)
bekezdés j ) pont, 40/B. § (1) és (2) bekezdés ).
Csak közvetve minősül irányítási jognak az Országgyűlés
kompetenciája a hadiállapot kinyilvánítására, a
rendkívüli állapot kihirdetésére és a Honvédelmi Tanács
létrehozására, melyre a fegyveres erők alkalmazásáról
való döntés joga is átszáll ( 19. § (3) bekezdés g ) és
h ) pont, 19/B. § ). Az Országgyűlés hirdeti ki a
hadsereg belföldi felhasználásának alkotmányi
előfeltételét jelentő szükségállapotot ( 40/B. § (2)
bekezdés, 19. § (3) bekezdés i ) pont ), amelyre
általában a rendkívüli állapot szabályai irányadók
( 19/C. § (5) bekezdés ).
Az Országgyűlés - alkotmánymódosítás nélkül - a fegyveres
erők irányítására vonatkozó olyan új hatáskört, amelyet
az Alkotmány nem tartalmaz, csak akkor állapíthat meg
magának, ha az a 40/B. §-ban meghatározott többi szervnek
az Alkotmányban megállapított hatáskörét nem vonja el.
Ilyen további hatáskörmegállapítás akkor alkotmányos, ha
a működés irányítását és az Alkotmányban szereplő
köztársasági elnöki hatásköröket nem érintő új hatáskört
alapít magának a parlament. Az Alkotmányban felsorolt
hatáskörök ujraelosztásához azonban alkotmánymódosítás
kell.
A köztársasági elnök hatásköre
A köztársasági elnöknek a fegyveres erőkre vonatkozó
irányítási jogköre részben az Országgyűlést rendkívüli
körülmények között átmenetileg helyettesítő hatásköréből
következik. A köztársasági elnök másrészt olyan
irányítási jogosítványokkal rendelkezik, amelyek az
Alkotmánybíróság értelmezése szerint a főparancsnoki
szerepkör tartalmát adják.
A köztársasági elnököt az
Országgyűlés akadályoztatása
esetén megillető jogosítványok
A köztársasági elnök tipikusan közvetett irányítási
jogkörben helyettesíti az Országgyűlést: az Országgyűlés
akadályoztatása esetén jogosult kinyilvánítani a
hadiállapotot, kihirdetni a rendkívüli állapotot és
létrehozni a Honvédelmi Tanácsot, továbbá kihirdetni a
szükségállapotot ( 19/A-19/D. § ). A fegyveres erőkkel
való tényleges rendelkezés, azaz közvetlen irányítási
jogkör ezen esetek közül csakis "a szükségállapot
kihirdetésekor" ( 19/C. § (1) bekezdés ) illeti meg az
elnököt, aki, amíg az Országgyűlés össze nem ül, dönt a
fegyveres erők alkalmazásáról, az Országgyűlés, illetve
annak Honvédelmi bizottsága utólagos ellenőrzése mellett
( 19/A. § (4) bekezdés, 19/C. § (3) bekezdés ). A
köztársasági elnök az Országgyűlést helyettesítő
hatáskörét eleve az Országgyűlés elnöke, az
Alkotmánybíróság elnöke és a miniszterelnök előzetes
együttes döntésétől függően ( 19/A. § (3) bekezdés ),
és az Országgyűlés utólagos kontrollja mellett gyakorolja
( 19/A. § (4) bekezdés ).
Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy a rendkívüli
állapot és a szükségállapot idején alkalmazandó részletes
szabályokról szóló törvényt ( lásd Alkotmány 19/C. §
(2) bekezdés, 19/D. §) az Országgyűlés még nem hozta meg.
A főparancsnoki funkció
Az Alkotmány 29. § (1) bekezdése szerint a köztársasági
elnök Magyarország államfője, a (2) bekezdés szerint a
fegyveres erők főparancsnoka.
A 29. § egyik bekezdése sem hatásköri szabály. Ez a
szakasz a köztársasági elnök két funkcióját nevesíti. Az
az alkotmányi rendelkezés, hogy a köztársasági elnök
Magyarország államfője és a fegyveres erők főparancsnoka,
nem hatáskört állapít meg, hanem azt teszi szükségessé,
hogy az Alkotmány, vagy más, hatáskört megállapító
törvény a köztársasági elnököt e tisztségek tartalmának
megfelelő legalább egy jogosítvánnyal felruházza.
( Hasonlóképpen nem hatásköri szabály az Országgyűlésről
szóló fejezetnek a 29. §-al analóg bevezető szakasza, a
19. § (1) bekezdése, amely szerint az Országgyűlés a
Magyar Köztársaság legfelsőbb államhatalmi és
népképviseleti szerve. Ezekből a funkció-megjelölésekből
természetesen adódnak bizonyos hatáskörök, amelyeket az
Alkotmány másutt meg is határoz. )
Az államfői és hadsereg főparancsnoki funkció között
szoros történelmi kapcsolat van. A főparancsnokság
tipikusan az uralkodói jogok része, és a köztársaságokban
is általában az elnöki jogok közé tartozik. Az Alkotmány
nem nevesíti, hogy a köztársasági elnök hatáskörén belül
melyek az államfői és melyek a főparancsnoki
jogosítványok.
A hagyományos főparancsnoki jogkör - a magyar közjogban a
király ( a kormányzó ) legfőbb hadúri jogállása
- felölelte a haderő feletti tényleges rendelkezést, a
hadsereg igazgatását ( esetleg speciális katonai
rendeletalkotási joggal ), és a személyi hatásköröket
( kinevezés, kitüntetés, fegyelmi fórum ).
Az Alkotmány eleve határt szab annak, hogy ezekből a
hagyományos jogokból a köztársasági elnöknek ( külön
törvényben ) milyen hatáskörök adhatók: mindenekelőtt
azzal, hogy az Alkotmány parlamentáris köztársaságot
intézményesít, másrészt azzal, hogy a köztársasági
elnöknek irányítási hatáskört ad a fegyveres erők felett,
viszont az irányítást az Országgyűléssel és a Kormánnyal
megosztja. Az elnök mint főparancsnok ( ha az
Országgyűlés nem akadályozott ) nem gyakorolhatja sem az
Országgyűlés hatáskörébe került alapvető rendelkezési
jogokat ( a fegyveres erők alkalmazása, hadiállapot
kinyilvánítása, békekötés ), sem a hadsereg működésére
vonatkozó "vezényletet", mert ez utóbbi irányítási
jogosítványait a Kormány kapta. Az irányítói pozíció
kizárja, hogy a főparancsnok vezetői jogokkal
rendelkezzék. A köztársasági elnök vezetési
( parancsnoki ) jogkörökkel való felruházása
ellentmondana a köztársasági elnök jogállásának:
parancsnoki minőségében ugyanis alá lenne rendelve a
többi irányítási jogosultsággal felruházott szerv
rendelkezéseinek. A hagyományos hadúri jogok közül a
köztársasági elnök mint főparancsnok - nem az
Országgyűlést helyettesítő jogkörben, béke idején - az
Alkotmánnyal összhangban legfeljebb a személyügyi és
reprezentativ hatásköröket kaphatja meg. Ha a
köztársasági elnök jogai között legalább egy
főparancsnoki jogosítvány található, akkor az Alkotmány
29. § (2) bekezdésében írott funkció megvalósul.
A főparancsnokság fent írt "megvalósulásán" túl valójában
nincs is alkotmányjogi jelentősége annak, hogy az elnök -
külön megnevezés nélkül - köztársasági elnöki
hatáskörében eljárva, avagy ezen belül a tradició szerint
főparancsnoki vagy államfői hatáskörben irányítja-e a
fegyveres erőket. A lényeg az, hogy az adott hatáskör
feljogosítsa az elnököt a fegyveres erők irányítására;
maga az Alkotmány 40/B. §-a az irányítást a köztársasági
elnöki és nem ezen belül a főparancsnoki hatáskörhöz
köti. Ez a tény egyben kiemeli azt a magától értetődő
körülményt, hogy a "főparancsnoki" irányítás alkotmányos
feltételei ugyanazok, mint a hasonló tartalmú elnöki
hatáskörök esetében. Vagyis a jóváhagyásra, kinevezésre,
ellenjegyzésre, stb. szóló szabályok egyformán
érvényesülnek, függetlenül attól, hogy pl. az elnök
főparancsnokként tábornokot, vagy államfőként egyetemi
tanárt nevez-e ki. A főparancsnoki funkcióhoz rendelt
hatáskörök elkülönítése legfeljebb a köztársasági elnöki
intézmény belső szervezése szempontjából lehet releváns;
pl. az elnök katonai irodája feladatainak
meghatározásakor. A továbbiakban a rövidség kedvéért a
köztársasági elnöknek a fegyveres erők irányítására
vonatkozó hatásköreit főparancsnoki hatásköröknek
nevezzük.
Az Alkotmány 29. § (1) bekezdése az államfői és
főparancsnoki funkció megnevezése mellett a köztársasági
elnöki intézmény alapvető jellemzését adja ( "kifejezi a
nemzet egységét" ), illetve egyik alapvető feladatát
jelöli meg ( "őrködik az államszervezet demokratikus
működése felett" ). Ezeket az egyes hatáskörök
értelmezésénél alapul kell venni.
A főparancsnoki jogosítványok
a hatályos jog szerint
A köztársasági elnök hatáskörét az Alkotmány részben az
Országgyűlésről szóló fejezetben határozza meg
( amennyiben jogosítványai az Országgyűléssel
kapcsolatosak, 19/A. §, 19/C. §, 26. §, 28. §, 28/A. § ),
részben a köztársasági elnökről szóló III. fejezetben, a
30/A. §-ban. Kinevezési hatáskörre vonatkozik a 32/D. §
(2) bekezdés és a 48. § (1) és (2) bekezdés,
kinevezésre javaslattételi hatáskört tartalmaz a 32/B. §
(4) bekezdés, a 48. § (1) bekezdés és az 52. § (1)
bekezdés.
A 40/B. § (3) bekezdését nem lehet önálló hatásköri
rendelkezésként értelmezni, ez csak a hatáskör jellegét
( "irányítás" ) és kizárólagos gyakorlóit határozza meg,
továbbá kimondja, hogy ezek az irányítást "az
Alkotmányban és külön törvényekben meghatározott keretek
között" gyakorolják. A konkrét irányítási jogosítványokat
tehát más rendelkezések tartalmazzák.
Az Alkotmány 30/A. §-ában találhatók a tipikus államfői
jogosítványok ( a magyar állam képviselete, bizonyos
nemzetközi szerződések megkötése, követek megbízása és
fogadása, kinevezési jogkörök, kegyelmezés ), s ezek
között egy, a fegyveres erők irányítását érintő hatáskör:
a tábornokok kinevezése és előléptetése ( i ) pont ).
A tábornokok kinevezésén kívül a 30/A. § (1) bekezdés
m ) pontja értelmében külön törvény további főparancsnoki
hatásköröket állapíthat meg a köztársasági elnök számára.
A 30/A. § (2) bekezdése értelmében azonban mind a
tábornokok kinevezéséhez, mind a külön törvénnyel
megállapított további hatáskörök gyakorlásához
miniszterelnöki vagy miniszteri ellenjegyzés szükséges.
A köztársasági elnök főparancsnoki hatáskörét jelenleg az
Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés i ) pontja és a Hvt.-nek
az 1990. évi XXI. törvénnyel módosított 8. §-a határozza
meg. Az Alkotmány szerint az elnök külön törvényben
meghatározott személy vagy szervek javaslatára kinevezi
és előlépteti a tábornokokat.
A Hvt. 8. § (1) bekezdés a ) és b ) pontja közvetett
irányítási jogköröket tartalmaz. Az a ) pont megismétli
az államfőt az Országgyűlés akadályoztatása esetén az
Alkotmány szerint megillető jogköröket. A b ) pont
szerint a köztársasági elnök az Országgyűlés előzetes
jóváhagyásával a honvédelmet érintő nemzetközi
szerződéseket köt. Ez is államfői hatáskör. Az
Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy a köztársasági elnök
hatáskörének jellege ugyanaz a honvédelmet érintő
szerződésekkel kapcsolatban, mint az általa köthető többi
nemzetközi szerződés esetében. A nemzetközi szerződések
megkötésének előkészítését a Magyar Köztársaság
külpolitikájáért az Országgyűlésnek felelős Kormány
végzi.
Közvetlen irányító hatáskört a 8. § (1) bekezdés c )
pontja, valamint a (2) és (3) bekezdés tartalmaz. Az
(1) bekezdés c ) pont szerint az elnök jóváhagyja az
ország fegyveres védelmének tervét. A (2) és (3)
bekezdés az Alkotmányból átvett, a tábornokok
kinevezésére és előléptetésére irányuló jogkört további
személyügyi hatáskörökkel egészíti ki: a Honvédség
parancsnokának és vezérkari főnökének, valamint a
Határőrség országos parancsnokának kinevezése és
felmentése beosztásából; a tábornokok elbocsátása a
szolgálatból, illetve nyugállományba helyezése, továbbá
tábornokok fegyelmi fenyítésként való elbocsátása,
nyugállományba helyezése, lefokozása, rendfokozatában
visszavetése.
Összefoglalva: A köztársasági elnök főparancsnoki
funkciója alkotmányjogi funkció és nem a Magyar
Honvédségen illetve a Határőrségen belül viselt beosztás
vagy rang. A fegyveres erők főparancsnoka a fegyveres
erőkön kívül helyezkedik el, azoknak irányítója és nem
vezetője. A főparancsnok tehát a fegyveres erők egyikének
sem szolgálati előljárója; az irányítási aktusának
megfelelő parancsot - éppúgy, mint a többi irányításra
jogosult szerv esetében - a Magyar Honvédség, illetve a
Határőrség parancsnoka adja ki. A főparancsnok irányítási
jogosítványait az Alkotmány, illetve az alkotmányi
felhatalmazás alapján és annak keretében meghozott
törvény kimerítően meghatározza. Magából a főparancsnoki
funkcióból az Alkotmányban és a törvényben meghatározott
jogosítványokon kívül további jogok közvetlenül nem
származnak.
A főparancsnoki jogosítványok
tartalmi korlátai
A főparancsnoki hatáskörnek a miniszteri ellenjegyzésen
kívül az Alkotmányból további korlátai is adódnak:
A köztársasági elnök részére törvény csak olyan
irányítási jogköröket állapíthat meg a fegyveres erők
felett, amelyek nem vonják el az Országgyűlés illetve a
Kormány Alkotmányban biztosított hatáskörét.
A köztársasági elnök főparancsnoki hatásköreinek továbbá
illeszkedniük kell a köztársasági elnök alkotmányjogi
helyzetéhez a parlamentáris rendszerben. A főparancsnoki
funkcióhoz külön törvény sem rendelhet olyan döntési
hatáskört, amely lényegesen eltér a köztársasági elnök
hasonló jellegű döntéseinek Alkotmányból folyó
feltételeitől. Ahhoz ugyanis, hogy a főparancsnoki
funkciót kitöltő jogosítvány az elnök tipikus jogaitól
eltérjen, az Alkotmánynak kifejezetten így kellett volna
meghatároznia a fegyveres erőkkel kapcsolatos
hatásköröket - s ezzel maga a köztársasági elnöki
jogállás is más lenne, mint jelenleg. A parlamentáris
köztársaság elnöke jogállásából folyó korlátoknak különös
jelentősége van azokban az esetekben, amikor az elnök
döntéséért való politikai felelősségvállalás szokásos
mechanizmusai ( a miniszterelnöki vagy miniszteri
ellenjegyzés ) nem működnek. Az ilyen esetekre szóló
alkotmányértelmezést e határozat B ) része tartalmazza.
A Kormány hatásköre
1. Az Alkotmány 35. § (1) bekezdés h ) pontja szerint a
Kormány irányítja a fegyveres erők, a rendőrség és a
rendészeti szervek működését. Ez a hatáskörmegállapítás
úgy értelmezendő, hogy a felsorolt szervezetek mind a
végrehajtó hatalom részei.
A 35. § (1) bekezdése a Kormány hatásköri
jogosítványait tartalmazza ( azzal, hogy törvény további
hatásköröket állapíthat meg ). Az itt szereplő hatásköri
jogok között sok az általános feladatmeghatározás, de a
(2) bekezdés egyértelművé teszi, hogy a Kormány
feladatköre egyben hatáskör: a Kormány a maga
feladatkörében rendeleteket bocsát ki és határozatokat
hoz; továbbá a 40. § (2) bekezdés szerint a Kormány az
államigazgatás körébe tartozó bármely ügyben közvetlenül
vagy valamely tagja által intézkedhet. A Kormány az
Alkotmány szerinti parlamentáris rendszerben a végrehajtó
hatalom kizárólagos letéteményese, és az Országgyűlésnek
felelős gyakorlója. A végrehajtó hatalom feladatköre és
hatásköre olyan komplex és átfogó, hogy hatásköri
jogosítványainak kimerítő felsorolása lehetetlen.
Valójában a Kormány hatásköre kiterjed mindarra, amit az
Alkotmány nem utal kifejezetten más szervek hatáskörébe.
Ez az Alkotmányban úgy jelenik meg, hogy míg minden más
szerv hatáskörét konkrétan és kimerítően meghatározza az
Alkotmány, a Kormány számára csak általános irányítási és
szervezési feladatokat jelöl meg, illetve - más
szervekkel közös feladatok esetén - hatáskörmegosztási
szabályokat tartalmaz. A Kormánynak a 35. § (1)
bekezdés a ) és b ) pontjában megjelölt hatásköre
általában felöleli a végrehajtó hatalom teljes
tevékenységét.
A köztársasági elnök kívül áll a végrehajtó hatalmon,
önálló államfői hatásköre van. Az Alkotmányból nem
vezethető le olyan konstrukció, hogy a végrehajtó hatalom
élén a Kormány és a köztársasági elnök állna, akik
egymást kölcsönösen ellenőrizve és ellensúlyozva,
konszenzuson alapuló döntéseket hoznak, s csupán a
közigazgatás irányítása tartozna egyedül a Kormány
hatáskörébe. Éppen ellenkezőleg: a köztársasági elnöknek
az Alkotmány 31/A. § (1) bekezdésében kifejezetten
deklarált sérthetetlensége, azaz az Országgyűléssel
szembeni politikai felelősségviselésének hiánya kizárja
az ilyen közös hatalomgyakorlás jogi alapját.
2. "A fegyveres erők működésének irányítása" hatásköri
szabály. Ez az egyetlen alkotmányi rendelkezés, amely az
irányítási jogköröknek a 40/B. §-ban történt megosztása
alapján a Kormányra vonatkozik. Jellegét, azaz
általánosságát tekintve éppúgy illeszkedik a többi
kormányhatáskör közé, mint ahogy az Országgyűlés és a
köztársasági elnök fegyveres erőkre vonatkozó konkrét és
kimerítően felsorolt irányítási jogai is olyan jellegűek,
mint e szervek egyéb jogosítványai.
A h ) pontban megállapított hatáskör - az Országgyűlés és
a köztársasági elnök konkrét jogosítványaival szemben - a
fegyveres erők, a rendőrség és a rendészeti szervek
"működésének" irányítására vonatkozik, vagyis az
irányításból a végrehajtó hatalomra tartozó részt jelöli
meg. A működés irányítása a Kormány alkotmányos
jogállásával összhangban minden olyan irányítási
hatáskört felölel a fegyveres erők felett, amely a
hatályos jog szerint nem tartozik kifejezetten az
Országgyűlés vagy a köztársasági elnök hatáskörébe. A
Kormány irányításával kell a fegyveres erőket úgy
megszervezni és olyan állapotban tartani, hogy
elláthassák feladataikat.
A "működés" az az ismérv, amely a végrehajtó hatalom
hatásköri korlátját meghatározza: az Alkotmány szerint a
Kormány hatásköre ezen semmilyen törvényi rendelkezés
folytán sem terjedhet túl. Másrészt a Kormány általános
hatáskörének ilyen meghatározása azt is biztosítja, hogy
a működés irányítása a Kormány hatásköréből törvénnyel
nem vonható el, és ez a hatásköre nem csorbítható. A
Kormány hatáskörének a működés irányításaként való
pozitív meghatározása nem áll ellentétben azzal, hogy a
Kormány hatásköre mindarra kiterjed, ami nem az
Országgyűlés vagy a köztársasági elnök kifejezett
hatásköre. Az Országgyűlés és a köztársasági elnök
konkrét jogosítványainak és a Kormány általában
meghatározott hatáskörének a fegyveres erők irányítása
egészét át kell fognia; nem maradhat olyan hézag,
amelynek folytán a Honvédség illetve a Határőrség
vezetője adott vonatkozásban ne állna az Alkotmányban
meghatározott három szerv valamelyikének irányítása
alatt. Az a tény, hogy a Kormány hatáskörét az Alkotmány
pozitívan, a működés irányításaként határozza meg,
egyrészt a Kormány hatáskörét védi, másrészt azt teszi
lehetővé, hogy a hatalmi ágak elválasztása, illetve a
köztársasági elnök jogállása keretein belül mind az
Országgyűlés, mind a köztársasági elnök hatásköre elvileg
bővíthető legyen a Kormány hatáskörének érintetlenül
hagyása mellett.
A Kormány irányítási hatáskörét a Hvt. 10. § - még mindig
rendkívül általánosan - részekre bontja ( egyetlen
konkrét hatásköri jogosítvány az ország általános vagy
részleges mozgósításának elrendelése ). A fegyveres erők
működése irányításának részletesebb hatásköri szabályai a
Hvt. 11. §-ában találhatók, amely a miniszterek, illetve
a (2)- (6) bekezdésben a honvédelmi miniszter
vonatkozó hatáskörét állapítja meg. ( A miniszterek
irányítási jogosultságának alapja az Alkotmány 37. §
(2) bekezdése. ) A Hvt. 11/A. §-a tartalmazza a Magyar
Honvédség parancsnoka vezetési jogosítványait. A
honvédelmi miniszter és a Honvédség parancsnoka közötti
hatáskörmegosztás a kormányzati irányítás és a szakmai
vezetés szétválasztásának jegyében történt. A fent
kifejtettek szerint sem e megosztás ténye, sem technikai
megvalósításának módja nem alkotmányossági kérdés, amíg
az irányítási jogosultságok fent leírt alkotmányi rendje
sérelmet nem szenved. A Honvédség parancsnoka kizárólag
az egyes irányítási aktusok rendelkezéseinek megfelelően,
azokon belül gyakorolja önálló vezetői hatásköreit. A
Hvt. 11/A. §-ban meghatározott parancsnoki hatáskört
tehát mindig arra figyelemmel kell értelmezni, hogy a
Honvédség parancsnoka által kiadott parancsok az
Országgyűlés, a köztársasági elnök, illetve a Kormány
vagy a honvédelmi miniszter irányításának végrehajtására
szolgálnak.
B )
I.
A köztársasági elnök az Alkotmány 33. § (4) bekezdése
szerint a miniszterelnök javaslatára kinevezi és felmenti
a minisztereket, a 48. § (1) bekezdése szerint a
Legfelsőbb Bíróság elnökének javaslatára kinevezi a
Legfelsőbb Bíróság elnökhelyetteseit, a (2) bekezdés
értelmében pedig - törvényben meghatározott módon - a
hivatásos bírákat; a 30/A. § (1) bekezdés h ) pontja
értelmében külön törvényben meghatározott szabályok
szerint kinevezi és felmenti az államtitkárokat és a
köztársasági megbizottakat, az i ) pont szerint külön
törvényben meghatározott személy vagy szerv javaslatára
kinevezi és felmenti a Magyar Nemzeti Bank elnökét,
alelnökeit ( a 32/D. § (2) bekezdése értelmében az
elnök kinevezése hat évre szól ), az egyetemi tanárokat,
megbízza és felmenti az egyetemek rektorait, kinevezi és
előlépteti a tábornokokat, megerősíti tisztségében a
Magyar Tudományos Akadémia elnökét. A 30/A. § (1)
bekezdés m ) pontja szerint a köztársasági elnök dönt
mindazokban az ügyekben, amelyeket külön törvény a
hatáskörébe utal. A (2) bekezdés kimondja, hogy a
köztársasági elnöknek az (1) bekezdésben meghatározott
minden intézkedéséhez - az a ), d ), e ), f ) és g )
pontban foglaltak kivételével - a miniszterelnöknek vagy
az illetékes miniszternek az ellenjegyzése szükséges.
II.
1. A köztársasági elnöknek az Alkotmány négyféle döntési
hatáskört adott: ( a ) A köztársasági elnök döntésének
érvényességi kelléke valamely másik szerv egyetértő
döntése. ( b ) A köztársasági elnök más szerv döntését
kezdeményezi; a végleges és az elnökre is kötelező
döntést más szerv hozza meg. ( c ) Az elnök döntése
ügydöntő, végleges, más szerv által felül nem bírálható;
a döntésért semmilyen más szerv sem vállalja át a
politikai felelősséget. Az ilyen döntést ez a határozat
önálló politikai döntésnek nevezi. ( d ) Olyan önálló
döntések, amelyekre az Alkotmány csupán végső határidőt
állapít meg.
( a ) Hatáskörei túlnyomó többségét a köztársasági elnök
csak más döntésektől függően gyakorolhatja. Mivel a
köztársasági elnök döntéseiért politikailag nem felelős,
csupán jogilag, s akkor is csak a tisztsége gyakorlása
során elkövetett szándékos Alkotmány- vagy
törvénysértésért ( Alkotmány 31. § (4) bekezdés,
31/A. § ), a döntéseiért való politikai felelősséget a
Kormány a miniszterelnöki vagy miniszteri ellenjegyzéssel
vállalja át az Országgyűléssel szemben. Az ellenjegyzés
mellett más megoldás is lehetséges arra, hogy a
köztársasági elnök politikai felelősségvállás nélkül
dönthessen. Pl. az Országgyűlés akadályoztatása esetén a
hadiállapot kinyilvánítása, a rendkívüli állapot és a
szükségállapot kihirdetése feltételeinek meglétét
előzőleg az Országgyűlés elnökének, az Alkotmánybíróság
elnökének és a miniszterelnöknek együttesen meg kell
állapítania, s a köztársasági elnök csak ezután élhet az
Alkotmány 19/A. § (1) bekezdésében meghatározott
jogosultságával. Ezek a megelőző vagy megerősítő döntések
az elnöki hatáskörben hozott intézkedések érvényességi
feltételei.
( b ) A köztársasági elnök önállóan gyakorolt jogkörei
általában csupán kezdeményező jellegűek, a döntési
láncban még további döntés lehetséges, amely az elnököt
is kötelezi. Ilyen a köztársasági elnöknek az a joga,
hogy egyet nem értése esetén a törvényt észrevételei
megfontolása végett az Országgyűlésnek visszaküldheti, de
az Országgyűlés ismételt elfogadó döntése után köteles
kihirdetni a törvényt; ilyen az előzetes normakontroll
indítványozási joga az Alkotmánybíróságnál ( 26. § (2)-
(5) bekezdés ). A köztársasági elnök népszavazást
kezdeményezhet ( 30/A. § (1) bekezdés, g ) pont ), az
elrendelés már nem az ő hatásköre. Az elnök tesz
javaslatot a Legfelsőbb Bíróság elnöke, a legfőbb ügyész
és az országgyűlési biztosok személyére, de a
választással az Országgyűlés hozza meg a döntést ( 48. §
(1) bekezdés, 52. § (1) bekezdés, 32/B. § (4)
bekezdés ).
Sajátos átmenet az önálló politikai döntés és a
kezdeményezés között az a hatáskör, hogy a köztársasági
elnök az Országgyűlés ülését ülésszakonként egyszer,
legfeljebb harminc napra elnapolhatja. A képviselők
egyötöde ezt a döntést felülbírálhatja, mert kérésükre
mégis össze kell hívni az Országgyűlést ( 22. § (4) -
(5) bekezdés ).
( c ) Az Alkotmány kivételesen olyan döntésre is
feljogosítja a köztársasági elnököt, amely végleges,
felülbírálhatatlan - de amelyért sem a köztársasági
elnök, sem más szerv nem visel politikai felelősséget az
Országgyűlés elött ( önálló politikai döntés ). Az
Alkotmány ugyanis nem köti ezeknek a döntéseknek az
érvényességét sem ellenjegyzéshez, sem más szervek
előzetes döntéséhez, s utólagos felülvizsgálatukat sem
teszi lehetővé. A köztársasági elnök önálló politikai
döntést - mint azt az Alkotmányban szereplő
felhatalmazások mutatják - azokban az esetekben hozhat,
amikor az államszervezet demokratikus működésében súlyos
zavarok támadnak, amelyek elhárítása az ő beavatkozását
igényli. Az elnök kivételes intézkedésével átlendíti az
államgépezetet a holtponton, hogy normális működése újból
beindulhasson. A köztársasági elnök a beavatkozással az
Alkotmány 29. § (1) bekezdésében meghatározott
feladatának tesz eleget: "őrködik az államszervezet
demokratikus működése felett". Az Alkotmány nem követeli
meg más szervek felelősségvállalását az elnöki döntésért,
hiszen éppen a demokratikus államszervezet működése
került válságba. Az Alkotmány szerint ilyen az az eset,
ha az Országgyűlés egy éven belül négyszer megvonta a
bizalmat a kormánytól, illetve, ha a Kormány
megbizatásának megszűnése után negyven napon belül nem
választ új miniszterelnököt. Ekkor a köztársasági elnök a
választások kitűzésével egyidejűleg feloszlathatja az
Országgyűlést ( 28. § (3) bekezdés ). Ezen kívül az
elnök a feloszlott vagy feloszlatott Országgyűlést
hadiállapot, háborús veszély állapota vagy szükséghelyzet
idején ismét összehívhatja. ( Megbizatásának
meghosszabbításáról már maga az Országgyűlés dönt.
28/A. § (3) bekezdés. ) A köztársasági elnök
összehívathatja az Országgyűlést rendkívüli ülésszakra
vagy ülésre ( 22. § (3) bekezdés ).
Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint ilyen önálló
politikai döntése a köztársasági elnöknek az is, ha
kinevezési vagy jóváhagyási jogkörének gyakorlása során
tartalmi okból megtagadja a kinevezést vagy jóváhagyást.
Az ilyen döntés ügydöntő, végleges és felülbírálhatatlan;
senki sem visel érte politikai felelősséget: vagyis
megfelel az önálló politikai döntés ismérveinek.
( d ) Más jellegűek a köztársasági elnök olyan önálló
döntései, amelyekre az Alkotmány csupán végső határidőt
állapít meg. Igy pl. a köztársasági elnök az Alkotmányban
meghatározott időn belül köteles kihirdetni a törvényt,
kitűzni a választásokat, de az időpontot ezen belül -
felülbírálhatatlanul és politikai felelősség nélkül - ő
határozza meg. Ebben a körben az elnök mérlegelési
lehetősége nem az ügy érdemére vonatkozik. Különbözik a
( c ) pontban meghatározott önálló politikai döntéstől a
köztársasági elnöknek az az önálló döntése is, amikor
formai okból, a jogi előfeltételek hiánya miatt tagadja
meg a kinevezést, vagy a jóváhagyást. Ilyen esetben
ugyanis az elnöknek nincs mérlegelési lehetősége.
2. A köztársasági elnök fegyveres erőket békeidőben
irányító aktusai kivétel nélkül ellenjegyzésre szoruló
döntések. Nemcsak a fegyveres erőkkel kapcsolatos
kinevezések, hanem - a bírák kinevezését kivéve - az
összes többi köztársasági elnöki kinevezés is csak
ellenjegyzéssel érvényes. ( A bírák kinevezése is
előterjesztéshez kötött. )
Az ellenjegyzés a köztársasági elnök aktusainak
érvényességi kelléke. Egyrészt biztosítja, hogy az elnök
aktusai ne kerüljenek ellentétbe a kormány politikájával,
másrészt pedig a köztársasági elnök aktusát is
bekapcsolja a parlamentáris felelősség rendszerébe
azáltal, hogy a Kormány átvállalja a politikai
felelősséget az aktusért.
Az ellenjegyzéshez való kötöttségből azonban nem
következik az, hogy a köztársasági elnök kinevezési
jogköre puszta formalitás. A kinevezés államfői illetve
főparancsnoki jogkör, amelynek gyakorlásával a
köztársasági elnök - többek között - az Alkotmány
29. §-ban meghatározott feladatát teljesíti. E jog
gyakorlásának tartalma a kinevezés megtagadását is
magában foglalja; ebben az esetben az ellenjegyzés
fogalmilag kizárt. Az ellenjegyzés ugyanis csak a
teljesített kinevezésre vonatkozhat.
A köztársasági elnök kinevezési jogkörének alkotmányjogi
értelme szerint tehát az elnöknek joga van a kinevezés
megtagadására. Ezáltal azonban egy olyan jogkör, amely az
Országgyűlés előtti felelősséghez az Alkotmány kifejezett
rendelkezése szerint éppen az ellenjegyzéssel
kapcsolódik, az ellenjegyzés szükségszerű elmaradása
folytán a köztársasági elnök önálló politikai döntési
jogkörévé válik. Nyilvánvaló, hogy az ilyen jellegű
döntés határai és feltételei sem lehetnek tágabbak, mint
az Alkotmányban nevesített - felelősség nélküli - önálló
politikai döntéseké.
A döntést korlátozza másrészt magának a kinevezési jognak
helyesen értelmezett tartalma is. A köztársasági elnök
kinevezési jogköre kötött jogkör; a kinevezést nem a
köztársasági elnök kezdeményezi, hanem törvényben
meghatározott más szerv.
A kinevezés teljesítése a javasolt személy
kiválasztásának elfogadását és megerősítését jelenti. A
negativ tartalmú döntés - a kinevezés megtagadása -, ha
nem az eljárási feltételek hiányán alapul, szintén csak a
személyi kiválasztásra vonatkozhat. A kinevezés
célszerűsége, esedékessége, a betölteni kívánt tisztség
kérdése, stb. kívül esik e döntés jogkörén.
Meg kell tagadnia a köztársasági elnöknek a kinevezést,
ha észleli, hogy a teljesítéséhez megkívánt jogi
előfeltételek nem állnak fenn. ( Ilyen feltétel pl. az
előírt magyar állampolgárság, szakmai kvalifikáció,
életkor; továbbá az eljárási követelmények, köztük a
javasolt személy országgyűlési bizottság előtti
meghallgatásának megtörténte, stb. )
A köztársasági elnök tartalmi okból akkor utasíthatja el
a kinevezési javaslatot, ha alapos okkal arra
következtet, hogy a javaslat teljesítése "az
államszervezet demokratikus működését" ( Alkotmány 29. §
(1) bekezdés ) súlyosan zavarná.
A formailag aggálytalan kinevezési javaslat
teljesítésének megtagadásával ugyanis a köztársasági
elnök érdemben, felülbírálhatatlanul beavatkozik az
államszervezet működésébe, a politikai felelősséget
viselők akaratának teljesülését meghiúsítja, anélkül,
hogy maga ezért politikai felelősséget viselne. Az
Alkotmányban kifejezetten szabályozott önálló politikai
döntések feltételei szerint ( ld. fenn ( c ) pont ), és
alkotmányos helyzetéből adódóan, a köztársasági elnök
tartalmi okból elutasító döntése végső biztosítékul
szolgál; rendkívüli eszköz, amelynek alkalmazására csak
az államszervezet súlyos működési zavarának elhárítása
adhat okot. Tehát a kinevezés megtagadásához is rendkívül
súlyos kifogásnak kell fennállnia a kinevezendő
személlyel szemben, vagy az aggályos kinevezések
sorozatának kell olyan mértéket öltenie, hogy a
demokratikus államszervezet védelmében a köztársasági
elnöknek meg kell szakítania a folyamatot. A kinevezési
jog gyakorlása alkotmányos megtagadásához olyan súlyú
indokok kellenek, mint az Országgyűlés rendkívüli
összehívásához, vagy feloszlatásához.
A kinevezésre vonatkozóan kifejtettek értelemszerűen
érvényesek az előléptetésre, a felmentésre, a tisztségben
való megerősítésre, továbbá köztársasági elnök
jóváhagyási jogára is. A Hvt. szerint a köztársasági
elnök jóváhagyja az ország fegyveres védelmének tervét
( 8. § (1) bekezdés c ) pont ), amit a Honvédség
parancsnoka dolgoz ki ( 11. § (2) bekezdés a ) pont ).
A terv szakmai és a katonapolitikai felülvizsgálatára,
valamint a parlamenti felelősség átvételére a miniszteri
ellenjegyzés szolgál.
3. Az indítványozónak az a kérdése, hogy a parlamenti
bizottság állásfoglalását a köztársasági elnök köteles-e
figyelembe venni kinevezési döntése során, azáltal
illeszthető e határozat alkotmányértelmezésébe, hogy az
ilyen állásfoglalás a kinevezés eljárási érvényességi
kelléke lehet, amelynek meglétét az elnöknek vizsgálnia
kell.
Ha a kinevezési eljárás során valamely szerv - így
például az Országgyűlés bizottsága - törvény rendelkezése
alapján a jelöltet meghallgatja, vagy véleményt
nyilvánít, a meghallgatás és az állásfoglalás eljárási
érvényességi kellék, amelynek teljesítését a köztársasági
elnöknek a kinevezés jogi előfeltételei között vizsgálnia
kell. Az eljárásban közreműködö szerv állásfoglalását a
köztársasági elnök akkor köteles figyelembe venni, ha
törvény kifejezetten így rendelkezik. A figyelembe vétel
az állásfoglalás tartalmának bevonását jelenti a döntés
előtti mérlegelésbe, magát a döntést azonban nem köti.
C )
I.
Az Alkotmány 31. § (1) bekezdése szerint a köztársasági
elnök személye sérthetetlen; büntetőjogi védelmét külön
törvény biztosítja.
II.
1. A köztársasági elnök személyének sérthetetlensége
elsősorban az elnök alkotmányjogi jogállásának része,
politikai felelősségének hiányát és jogi felelősségének
korlátozott voltát jelenti. Csak másodsorban - történelmi
analógiák útján - hozható kapcsolatba az uralkodók
illetve államfők sajátos büntetőjogi védelmével. Az
Alkotmány szövege mindkét aspektust tartalmazza, de
külön-külön: egyrészt a köztársasági elnök személye
sérthetetlen; másrészt a köztársasági elnök személyének
büntetőjogi védelmét külön törvénnyel biztosítani kell.
2. A király személyének sérthetetlensége eredetileg a
királyi ház uralkodásának folyamatosságát biztosította: a
királyt - a kivételes ellenállási jog gyakorlásától
eltekintve - sem politikailag, sem jogilag nem lehetett
felelősségre vonni. Később, az alkotmányosság korában ezt
a felelőtlenséget a miniszteri ellenjegyzéssel, azaz a
felelősség átvállalásával ellensúlyozták; vagyis az
ellenjegyzés nem oka ( magyarázata ), hanem következménye
az eredeti sérthetetlenségnek. ( Jelenkori királyságok
alkotmányaiban a király felelőtlensége és/vagy
személyének sérthetetlensége egy paragrafusban, sőt egy
mondatban szerepel azzal, hogy miniszterei felelősek. )
Megszabott időre választott államfők esetében a
felelősségre nem vonhatóságot fenntartja egyrészt az
elnöki jogkörök nagyrészének ellenjegyzéshez kötése,
másrészt ugyanaz a meggondolás, amely a parlamenti
képviselőknek mentelmi jogot biztosít: a jogi eszközökkel
való zaklatás távoltartása, illetve a magas funkció
zavartalan gyakorlásának biztosítása; valamint az
államfői tisztség tekintélyének megőrzése. A köztársasági
elnökök sérthetetlensége a modern alkotmányokban azonban
nem azonos a királyoknak a felelősség alóli abszolut
mentességével. A köztársasági elnökök felelősségre
vonhatók bizonyos, hivatalában elkövetett súlyos
törvénysértésekért, rendszerint az országgyűlés tagjaiból
alakult különleges bíróság előtt.
A király személyének büntetőjogi védelmét az államrend
elleni támadásnak tekintett felségsértés bűncselekménye,
valamint az ilyen motiváció nélküli bántalmazás és sértés
különös tényállásai szolgálták. Ez a hagyományos megoldás
élt tovább a köztársasági elnök védelme vonatkozásában az
1946:VII. törvénycikkben.
3. Az Alkotmány a köztársasági elnök személyének
sérthetetlenségét nemcsak deklarálja ( 31/A. § (1)
bekezdés ), hanem felelőtlenségének határait - a kortársi
parlamentáris rendszerekben szokásos mértékkel
összhangban - meg is határozza. Az Alkotmány értelmében a
köztársasági elnök politikai felelősségre nem vonható.
Jogi felelőssége hivatali ideje alatt csakis azért áll
fenn, ha tisztsége gyakorlása során az Alkotmányt vagy
valamely más törvényt szándékosan megsérti ( 31. § (4)
bekezdés, 31/A. §, 32. § ). Hivatali tevékenységével
össze nem függő cselekménye miatt az elnök ellen csak
megbizatásának lejárta után indítható büntető eljárás.
Tehát a köztársasági elnök teljes sérthetetlenséget csak
a hivatali ideje alatti, de tisztségétől független
cselekményével kapcsolatos büntető eljárástól való
mentességként élvez.
A politikai és a jogi felelősség más természetű, és
egymástól független. A köztársasági elnök mentessége a
politikai felelősségtől nem mentesíti őt a jogi
felelősségtől, ha annak feltételei fennállnak. A
köztársasági elnök jogi felelőssége semmilyen tekintetben
nem pótolja hiányzó politikai felelősségét.
4. Az Alkotmány előírja, hogy a köztársasági elnök
személyének büntetőjogi védelmét külön törvény biztosítsa
( 31/A. § (1) bekezdés ).
Az Alkotmány 31. § (1) bekezdése az ott előírt
büntetőjogi védelem körét illetően nem ad semmiféle
útmutatást. A törvényhozó döntésére tartozik, hogy a
köztársasági elnök speciális büntetőjogi védelmét mire
terjeszti ki: az elnök életére, testi épségére,
becsületére, hírnevére. Ugyancsak a törvényhozó
belátásától függ, hogy a védelem sajátossága miben áll;
pl. a büntetés szigorúságában, vagy enyheségében, vagy az
egyébként magánvádas cselekmények hivatalbóli
üldözésében, stb.
Abból, hogy az Alkotmány folytatja azt a tradiciót, hogy
a legmagasabb közjogi méltóság büntetőjogi védelméről
külön törvény meghozását rendeli el, nem következik
kényszerítően az, hogy e külön törvény tartalmának is a
hagyományt kell követnie. Az Alkotmány 29. §-ának az a
kitétele, mely szerint a köztársasági elnök "kifejezi a
nemzet egységét", az adott összefüggésben sokkal inkább a
köztársasági elnöki funkció pártatlanságát fejezi ki,
mintsem azt, hogy az elnök elleni támadás egy nemzeti
jelkép ( zászló, címer, himnusz ) megsértésével esne egy
tekintet alá. A becsület védelmének speciális
szabályozásakor a törvényhozó egyaránt mérlegelheti azt,
hogy szigorúbb szankciókat alkalmaz, vagy pedig hogy
inkább a közhivatalt és tisztségeket betöltők hivatali
tevékenysége szabad bírálatának biztosít szélesebb
lehetőséget.
Ha a törvényhozó az elnök becsületének és méltóságának
fokozott védelmét állapítaná meg, az Alkotmánybíróság
felhívja a figyelmet arra, hogy ennek során a szabad
véleménynyilvánításhoz való jog ( 61. § (1) bekezdés )
lényeges tartalmát nem korlátozhatja. A
véleménynyilvánítás szabadságának a demokratikus
társadalomban elengedhetetlen gyakorlása csak az
alkotmányos keretek között korlátozható. Az
Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az alapjogot
korlátozó normáknak ki kell elégíteniük az arányosság
követelményét ( ld. 20/1990. ( X. 4. ) AB határozat ).
|
Dr. Ádám Antal alkotmánybíró
dr. Herczegh Géza alkotmánybíró
dr. Lábady Tamás alkotmánybíró
dr. Tersztyánszky Ödön alkotmánybíró párhuzamos véleménye
Az Alkotmánybíróság határozatának rendelkezésében és
indokolásában foglaltakkal egyetértünk.
1. Az indítványokra írásban tett észrevételek - a
határozatban ismertetteken túl - azt az álláspontot is
tartalmazták, hogy az alkotmányértelmezésnek az adott
ügyben a lehető legszorosabban kell kötődnie az Alkotmány
szövegéhez; a szövegből közvetlenül nem következő, vagyis
a kiterjesztő értelmezés lényegében alkotmánymódosítást
jelentene, erre pedig kizárólag az Országgyűlés hivatott.
2. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény
1. § g ) pontja értelmében az Alkotmánybíróság
hatáskörébe tartozik az Alkotmány rendelkezéseinek
értelmezése. E hatáskör eljárási részét szabályozó 51. §
az értelmezés módjára és szempontjaira nézve nem ad
útbaigazítást. E §-hoz fűződő miniszteri indokolás csupán
rámutat arra, hogy az Alkotmány értelmezése általában a
konkrét esetekkel kapcsolatos, a gyakorlatban azonban
egyes rendelkezések absztrakt értelmezésének
szükségessége is felmerülhet.
3. Az Alkotmánybíróságnak absztrakt alkotmányértelmezési
hatásköre az Alkotmány rendelkezései tartalmának hiteles
kifejtését, valamint az egyes rendelkezések közötti
összefüggések kimutatását jelenti az Alkotmány hatályos
szövege alapján és abból a feltételezésből kiindulva,
hogy miként a jog az Alkotmány is egységes és
ellentmondás nélküli rendszer. Valamennyi rendelkezésének
megállapítható célja és értelme van, közöttük sem
ellentmondás, sem pedig alkotmányjogi kérdések eldöntését
meghiúsító hézag nem lehet. Az Alkotmánybíróság az
értelmezés során nem állapít meg új szabályt, csupán
kifejti az Alkotmányban egyébként bennerejlőket, mintegy
kibontva azokat a rendelkezések szövegéből, mindenkor
szem előtt tartva azok tartalmát és összefüggéseit. Az
Alkotmánybíróság a hatáskörébe utalt értelmezési jogkör
gyakorlása révén tehát megismerő és értékelő műveletet
végez, az alkotmányszövegben foglalt alkotmánytartalmat
állapítja meg. E feladat teljesítése pedig kifejezetten
hatáskörébe tartozik. Ennek során támaszkodik a
jogtudományban és a joggyakorlatban ismert nyelvtani,
logikai, rendszertani és történeti értelmezési
módszerekre.
4. A vizsgált indítványok az Alkotmánybíróság 31/1990.
( XII. 18. ) AB határozatában megállapított feltételeknek
megfelelnek. Az alkotmányi rendelkezések tartalmának
kifejtéséhez megfelelő alapul szolgált szövegük és
egymáshoz való viszonyuk, a vizsgált rendelkezésekkel
kapcsolatba hozható más alkotmányi elvek és előírások
tartalma, továbbá ezek összefüggései, végül pedig a
parlamentnek felelős kormányzati struktúra, amely az
Alkotmány egészéből és egyes rendelkezéseiből
egyértelműen kirajzolódik. Az Alkotmánybíróság határozata
meghozatalánál e keretek között maradt, és ezeknek az
elveknek megfelelően járt el.
Budapest, 1991. szeptember 23.
Dr. Ádám Antal Dr. Herczegh Géza
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás Dr. Tersztyánszky Ödön
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Szabó András alkotmánybíró és
Dr. Zlinszky János alkotmánybíró párhuzamos véleménye
Az Alkotmánybíróságnak a jelen üggyel kapcsolatban el
kellett döntenie, létezhet-e alkotmányos jogállamban
alkotmányossági joghézag. Elvileg lehetséges-e, hogy az
államhatalom egyes részleteiben nem nyugszik alkotmányos
szabályon, hanem annak gyakorlására a hatalmat gyakorlók
közötti eseti megegyezések által a jövőben kialakítandó
"szokásjog" is irányt adhat; ez annyit jelentene, hogy az
alkotmányt nem a törvényhozás letéteményese, az
országgyűlés hozza, alakítja és módosítja kétharmados
többséggel, nem is - kivételes esetben - a népakarat
közvetlen megnyílvánulása, hanem a hatalom gyakorlói is.
Az Alkotmánybíróság a szigorú nyelvtani jogszabályelemzés
alapján mondhatná, hogy valamely, az államszervezetet
alapjaiban érintő kérdésben, vagy az állampolgárok
alapvető jogait érintő kérdésben az Alkotmány nem ad
eligazítást; joghézag áll fenn. Ám ebben az esetben éppen
alapvető feladatát tagadná meg. Az Alkotmánybíróság
alkotmányértelmező hatáskörének az a célja, hogy az
alkotmányos rend zártságát biztosítsa. Az Alkotmány az
Államhatalom letéteményeseitől független, ezzel a
hatalommal nem rendelkező, választott testületre bízza a
jogrend zártságának, belső összhagjának biztosítását:
ezzel kívánja elérni, hogy az alkotmányos hatalommal
rendelkező, a törvénynek alávetett tényezők között a
hatalmi súrlódás elkerülhető, az állampolgárok
jogbiztonsága pedig teljes legyen.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Alkotmány zárt
rendet alkot az államhatalom gyakorlására: egyetlen
tényező sem rendelkezik kizárólagos, ellenőrzés nélküli
hatalommal. A jogállamban a közhatalom gyakorlásának
szigorúan és egyértelműen meghatározott rendje van, az
egyéni szabadságjogok lehető legtágabb védelme mellett.
Az Alkotmánybíróság az érvényes alkotmány szövegének
értelmezése során egy "láthatalan alkotmány" tételeit is
figyelembe veheti. Magyarországon régi hagyománya volt az
alkotmányos szokások tiszteletének. Ám ahhoz, hogy a
szokás normatív legyen, hogy joggá váljék, szükséges
egyrészt,hogy már hosszú idő óta folyamatosan és békésen
érvényesüljön; tartalma egyértelműen megállapítható
legyen; megfeleljen a jogrendszer általános elveinek.
Külső feltétele a szokás jogkénti elfogadásának, hogy
állami elismerést nyerjen: vagy a jogalkotó, vagy a
jogalkalmazó fogadja el, rögzítse és tegye egyértelművé.
Az Alkotmánybíróság eddigi döntései során soha sem lépte
át ezt a határt: ha nem tudott az alkotmány
értelmezésénél magának az alkotmánynak vagy a jogrendszer
egészének elfogadott elveiből kiindulni, úgy
megállapította, hogy az elébe vitt kérdés a jogalkotóra
vár.
Az alkotmányos jogállam elengedhetetlen jellemzője, hogy
az államhatalom letéteményeseiről az alkotmány
egyértelműen rendelkezzék. Közhatalom csak törvényen
alapulhat. Ezen a területen nem lehet joghézag, az
ellentmondana a magyar államiság alkotmányban
meghatározott jellegének. Nincs mód arra, hogy az
alkotmány értelmezendő szakaszainak a hatalom
letéteményesei egymás közti megállapodásával alakuljon ki
gyakorlatban az elfogadott értelme. Az Alkotmánybíróság
köteles a közhatalom határait és gyakorlásának módját az
érvényes alkotmány alapján kifejteni; ha a törvényhozás a
kifejtés alapján meghatározott alkotmánymagyarázattal nem
ért egyet, alkotmánymódosítással adhat az Alkotmány
érintett szakaszainak más tartalmat, mint amelyet azokból
az Alkotmánybíróság értelmezéssel levezet.
Az Alkotmánybíróság jogértelmező tevékenységével az
alkotmányos rend érvényesülését szolgálja, de az
Alkotmánybíróság, amint már kifejtette, nem tekinti magát
az Alkotmány sem egyedüli, sem kizárólagos értelmezőjének
és védelmezőjének. A maga hatáskörében a Köztársaság
Elnöke, mint az állam feje, ugyncsak az alkotmányos rend
őrzője és biztosítója. Amint az Alkotmánybíróság a
jogszabályok belső összhangjának őrzője, a Köztársasági
Elnök az államhatalom szervei egyes fontos cselekményei,
megnyilvánulásai alkotmányosságának fő őre; azzal is,
hogy bizonyos fontos döntésekhez a végső érvényességet
megadja, azzal is, hogy bizonyos esetekben a törvényesség
betartására vagy megvalósítására vonatkozó indításokat
ad.
Sem az Alkotmánybíróság, sem a Köztársaság Elnöke nem
felelős a politikai hatalomnak: csak az Alkotmánynak, a
törvénynek vannak alávetve. Ezért nem is rendelkeznek
aktív politikai hatalommal, alkotmányos keretek közötti
cselekvési - mérlegelési szabadsággal. Célszerűségi,
hasznossági, anyagi szempontok kívül esnek döntéseik
körén. A napi politika szempontjain, törekvésein és
engedményein felül állnak. Függetlenek, nincs politikai,
csak jogi felelősségük, döntéseiket saját törvényes
meggyőződésük szerint hozzák. Viszont az alkotmányt, a
törvényt olyan esetben is kötelesek döntésük alapjául
elfogadni, mikor egyéni, emberi lelkiismeretük,
meggyőződésük mást, többet vagy kevesebbet sugallna.
Általuk az alkotmányos alapon álló törvény szól.
Minden olyan törekvés, amely politikai felelősséggel járó
döntéseket a Köztársasági Elnökre, az Alkotmánybíróságra,
vagy a bírói szervezetre kívánna hárítani, ellenkezik a
jogállamiság alkotmányos elvével; aki bár legjobb
indulattal vagy bizalommal is, politikai ellenőrzésre
kívánná e szerveket felhasználni, alkotmányos súlyúk és
méltóságuk ellen vét. Ez a - alkotmányból levezetett -
meggyőződés hatja át és sugallta az Alkotmánybíróság
jelen döntését.
Budapest, 1991. szeptember 23.
Dr. Szabó András Dr. Zlinszky János
alkotmánybíró alkotmánybíró |