Ügyszám:
765/G/1992
A határozat száma:
36/1992. (VI. 10.) AB határozat
A határozat szövege:
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság a miniszterelnöknek az Alkotmány
értelmezése tárgyáben előterjesztett indítványa alapján -
Dr. Kilényi Géza, Dr. Schmidt Péter és Dr. Vörös Imre
alkotmánybíró különvéleményével - meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdése
h ), i ) és m ) pontja, valamint a 30/A. § (2)
bekezdése értelmezése alapján a köztársasági elnök
kinevezési jogkörét illetően - a feltett kérdésekből
nyert azon alkotmányjogi problémák vonatkozásában,
amelyek elvont alkotmányértelmezéssel megválaszolhatók -
az alábbiakat állapítja meg:
1. A köztársasági elnök - ha a kinevezéshez megkívánt
törvényi előfeltételek fennállnak - akkor tagadhatja meg
a kinevezést, ha alapos okkal arra következtet, hogy a
javaslat teljesítése az államszervezet demokratikus
működését súlyosan zavarná. Utóbbi szempontból a
köztársasági elnök kizárólag a személyre tett javaslatot
vizsgálhatja felül. A kinevezési jogkör alkotmányos
gyakorlásának feltételeit nem lehet kiterjesztően
értelmezni.
Az államszervezet demokratikus működésének súlyos zavarát
a köztársasági elnök a kinevezési jog gyakorlásával
összefüggésben akkor állapíthatja meg, ha alapos okkal
arra következtet, hogy a személyre tett javaslat
teljesítése miatt a kinevezéssel érintett szerv
alapfeladatainak ellátására - beleértve a szerv
működésével kapcsolatos alapvető jogok intézményes
védelmét is - képtelenné válnék.
A kinevezés megtagadásával a köztársasági elnök az
államszervezetnek a kinevezéstől alapos okkal várható,
másként el nem hárítható, azonnal és közvetlenül
fenyegető zavara esetén élhet. A kinevezés megtagadása
nem használható fel olyan elvont - a konkrét személyi
javaslattól függetlenül is fennálló - veszélyek
kiküszöbölésére, amelyek az államszervezet demokratikus
működését érintő jogi szabályozás hézagos voltából vagy a
jogi garanciák hiányából adódnak. Ezek orvoslására a
köztársasági elnöknek az Alkotmányban biztosított más
eszközök állnak rendelkezésére.
2. A köztársasági elnök a kinevezés vagy felmentés
törvényi előfeltételeinek teljesülésén túlmenő további
feltételeket nem támaszthat.
3. A köztársasági elnök a felmentést köteles megtagadni,
ha a jogszabályi előfeltételek nem teljesültek. A
kinevezés tartalmi okból való megtagadásának feltételei a
felmentésre értelemszerűen akkor alkalmazhatók, ha a
felmentett személy hatáskörét vagy feladatát újabb
kinevezési aktus közbejötte nélkül olyan személy
gyakorolná, akire nézve fennállanak a kinevezés
megtagadásának feltételei.
4. A kinevezési javaslat teljesítését elutasító döntésből
ki kell tűnnie, hogy a javaslatot a köztársasági elnök
mely jogszabályi feltétel hiánya miatt utasította el;
illetőleg ki kell tünniük azoknak a tényeknek, amelyekből
a köztársasági elnök alapos okkal arra következtetett,
hogy a javaslat teljesítése az államszervezet
demokratikus működését súlyosan zavarná.
Az Alkotmánybíróság az indítvány 1. kérdésének harmadik
alkérdését teljes egészében, az 1. kérdés első és második
alkérdését pedig annyiban, amennyiben elvont
alkotmányértelmezéssel nem válaszolhatók meg,
visszautasítja.
Ezt a határozatát az Alkotmánybíróság a Magyar Közlönyben
közzé teszi.
Indokolás
I.
A miniszterelnök az Alkotmány 30/A. §-ának értelmezését
az alábbi szempontokból kérte:
"1. A köztársasági elnök kinevezési, illetve felmentési
jogkörének gyakorlása szempontjából
- megvalósulhat-e az államszervezet demokratikus
működésének súlyos zavara közvetetten, egy szabadságjog
sérelme által,
- az államszervezet demokratikus működésének fogalma
magában foglalja-e az egész társadalom demokratikus
működését, beleértve az egyes szabadságjogok maradéktalan
érvényesülését is, vagy csak a szűkebb államszervezethez
tartozó, a törvényhozói, a bírói és a végrehajtói
hatalmat gyakorló szervek működését,
- jelentheti-e sajtószabadság sérelmét a miniszterelnök
a közszolgálati tájékoztatási eszköz vezetője
felmentésére irányuló, a hatályos törvényi
rendelkezéseknek megfelelően előterjesztett javaslatának
teljesítése.
2. Támaszthat-e a köztársasági elnök feltételeket
( például egy törvény elfogadását ) a kinevezési, illetve
felmentési javaslat teljesítésével kapcsolatban.
3. Felmentésre irányuló előterjesztés esetén mire terjed
ki a köztársasági elnök mérlegelési jogköre ( tekintettel
az Alkotmánybíróság korábbi határozataiban foglalt, a
kinevezés esetében fennálló, korlátozott mérlegelési
jogkörre ).
4. A kinevezési, illetve felmentési javaslat
teljesítésének megtagadása esetén terheli-e és milyen
körben a köztársasági elnököt indokolási kötelezettség."
A köztársasági elnök írásban fejtette ki álláspontját az
indítványban felvetett kérdésekkel kapcsolatban. Ennek
lényege a következőkben foglalható össze:
1. Az államszervezet akkor működik demokratikusan, ha a
demokratikus jogállamiság és az ahhoz szorosan kapcsolódó
alkotmányos rend fenntartása és működtetése alapvető
követelményként magában foglalja a szabadságjogok
tiszteletben tartását és védelmét. Egy szabadságjog
megsértése ugyanolyan súlyú indok lehet az államszervezet
demokratikus működése zavarának megállapítására, mint az
intézmények tevékenységének fennakadása.
2. A köztársasági elnöknek az államszervezet demokratikus
működése feletti, az Alkotmány 29. § (1) bekezdésébe
foglalt "őrködése" fékként, ellensúlyként, "holtponton
átlendítőként" beilleszkedik az államszervezet
működésébe. Az alkotmányosság őrzése a köztársasági elnök
feladatkörében más területen, más időben és más
eszközökkel valósul meg mint a többi hatalmi ág jog- vagy
alkotmányvédő tevékenysége. Az elnöki alkotmányvédelem
létét éppen az indokolja, hogy jogszerű cselekvés is
ellentétbe kerülhet valamely alkotmányban rögzített,
demokratikus alapelvvel. Ezért az elnök feladatkörébe
tartozik annak mérlegelése, vajon konfliktusban van-e az
államszervezet működése az alkotmányos elvekkel, valamint
az is, hogy az elveket érvényesítse politikai
döntéseiben.
3. Nem véletlen, hogy a közszolgálati tömegkommunikációs
eszközök vezetőinek kinevezési rendjét - és ebben a
köztársasági elnök feladatát - az Alkotmány nem az
egyszerű "államtitkári jellegű" kinevezések között, hanem
a sajtószabadság elvének elismerése és védelme keretében,
kétharmados törvény eszközével rendeli rendezni. Míg az
egyszerű "államtitkári jellegű" kinevezéseknél a
kinevezési jog gyakorlásának tartalma általában a
kinevezés vagy felmentés megtagadásának jogát foglalja
magában, addig az Alkotmány 61. § közvetítésével az 1990.
évi LVII. törvényben szabályozott kinevezés körében az
alkotmányosság őrzésének feladatként történő előírása a
köztársasági elnök kötelességévé is teszi a kinevezés
vagy a felmentés megtagadását, ha az Alkotmány intenciója
szerinti konszenzus meglétét nem észleli.
4. A közmédia szabadsága csak a pártatlanságban
nyilvánulhat meg. Ezt a pártatlanságot úgy biztosították,
hogy a médiumok működési rendjét az Alkotmány kétharmados
törvénnyel rendelte szabályozni, a médiavezetőket pedig a
pártok között létrejött egyetértés alapján nevezték ki.
Tekintettel arra, hogy a jelenlegi speciális körülmények
között a közmédia szabadságát törvényi rendelkezések
helyett a pártok közötti megállapodás biztosítja, a
médiaelnökök kinevezésére, felmentésére konszenzust nem
teremtő előterjesztésnek vagy ilyen előterjesztések
sorozatának teljesítése azt a súlyos veszélyt foglalja
magában, hogy egy alapjog, a sajtószabadság
alkotmányellenes korlátozást szenved. Ez pedig az
alkotmányosságnak, az államszervezet működése
specifikusan demokratikus voltának az Alkotmányban is
nevesített esetekhez fogható súlyos zavarát jelenti.
II.
1. Az Alkotmánybíróság már két határozatában foglalkozott
a köztársasági elnök kinevezési jogköre értelmezésével
( 48/1991. (IX. 26. )AB, a továbbiakban 1.ABh, és
8/1992. (I. 30.) AB, a továbbiakban 2.ABh ). Ez a tény
nem zárja ki az Alkotmány 30/A. §-ának további
értelmezését.
Az Alkotmánybíróság az Alkotmányt nemcsak a kifejezetten
erre irányuló eljárásban, hanem a jogszabályok
alkotmányosságát vizsgáló minden eljárásában értelmezi.
Az Alkotmány egyes rendelkezéseinek értelme így az újabb
és újabb értelmezések során bontakozik ki, amelyekben az
Alkotmánybíróság mind a konkrét ügy sajátosságára, mind
saját korábbi értelmezéseire tekintettel van. Az egyes
értelmezésekből kialakuló tételeket - mint például a
pozitiv diszkrimináció feltételeit, vagy az
alapjogkorlátozás határait - alkalmazásuk során tovább
értelmezi és formálja az Alkotmánybíróság. Ugyanazon
alkotmányi rendelkezésre vonatkozóan az értelmezés
súlypontja eltérő lehet, de az értelmezéseknek
ellentmondásmentes rendszert kell képezniök.
Az elvont alkotmányértelmezés tételesen megfogalmazott és
mindenkire nézve kötelező. Nincs azonban eljárásjogi
akadálya annak, hogy az Alkotmánybíróság a már
értelmezett alkotmányi rendelkezés további
részkérdéseiben további önálló, elvont
alkotmányértelmezési határozattal állást foglaljon.
Természetesen az újabb, részletesebb értelmezés a
határozat közzétételével válik csak kötelezővé. A későbbi
értelmezésnek figyelemmel kell lennie a korábbi -
kötelező - értelmezésre, felhasználhatja annak
megállapításait, de következtetéseit az Alkotmányból kell
levezetnie, és nem épülhet kizárólag a korábbi értelmező
határozatra.
Az elvont alkotmányértelmezés nem válhat az indítványra
okot adó konkrét ügyben való állásfoglalássá. Az egyedi
problémához túl szorosan kötődő kérdésre nem is adható
megfelelő elvontságú, a jövőben is minden esetben
kötelezően alkalmazandó válasz. Az Alkotmánybíróság
megítélése szerint a jelen ügy első kérdésének
alkérdéseiben nem minden tekintetben válik el az
alkotmányértelmezéssel megválaszolható alkotmányjogi
probléma az indítvány mögötti konkrét ügy kérdéseitől.
Ezért az Alkotmánybíróság csakis a kérdésekből nyerhető,
valódi alkotmányértelmezési problémákkal foglalkozott.
2. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a köztársasági
elnök kinevezési jogát értelmező korábbi határozataival
összhangban hozta meg. Az Alkotmány 30/A. § vonatkozó
rendelkezéseinek értelmezésében alapvető jelentőségű az
1.ABh. Ez a határozat ugyanis nem csupán a kinevezési
jogkörrel foglalkozott, hanem feltárta az elnöki jogállás
természetét, elemezte az Alkotmányban biztosított elnöki
döntések fajtáit és azok jellemzőit, és ennek alapján
meghatározta az önálló politikai döntés fogalmát.
Tisztázta a határozat a köztársasági elnök politikai és
jogi felelősségének viszonyát is.
3. A köztársasági elnök jogkörét érintő
alkotmányértelmezésnek a köztársasági elnök alkotmányos
jogállásából kell kiindulnia. Az Alkotmánybíróság már
korábban megállapította: "A köztársasági elnök kívül áll
a végrehajtó hatalmon, önálló államfői hatásköre van. Az
Alkotmányból nem vezethető le olyan konstrukció, hogy a
végrehajtó hatalom élén a Kormány és a köztársasági elnök
állna, akik egymást kölcsönösen korlátozva és
ellensúlyozva konszenzuson alapuló döntéseket hoznak, s
csupán a közigazgatás irányítása tartoznék egyedül a
Kormány hatáskörébe. Éppen ellenkezőleg: a köztársasági
elnöknek az Alkotmány 31/A. § (1) bekezdésében
kifejezetten deklarált sérthetetlensége, azaz az
Országgyűléssel szembeni politikai felelősségviselésének
hiánya kizárja az ilyen közös hatalomgyakorlás jogi
alapját." ( 1. AB h. )
Az Alkotmány 29. § (1) bekezdése szerint a köztársasági
elnök kifejezi a nemzet egységét és őrködik az
államszervezet demokratikus működése felett. E feladatok
egyike sem hatásköri szabály. Az államszervezet
demokratikus működése feletti őrködést az Alkotmányban
meghatározott egyes hatáskörökben, azok feltételei
szerint látja el a köztársasági elnök. Az Alkotmány
szóhasználata is kifejezi a köztársasági elnök
feladatának sajátosságát az alkotmányosság védelmében. Az
Országgyűlés, a Kormány, a bíróságok "védik" és
"biztosítják" az alkotmányos rendet, valamint az
állampolgárok jogait; ezt a funkciót az egész társadalom
vonatkozásában, saját cselekvésükkel látják el. Ezzel
szemben a köztársasági elnök csupán az államszervezet
demokratikus működése felett "őrködik", vagyis sem
sérelem esetén, sem a jogok biztosítása céljából nem maga
cselekszik, hanem általában más szervhez fordul, vagy ha
maga cselekszik, az elnöki döntésért más szerv vállalja a
politikai felelősséget. Csakis így maradhat pártatlan, a
"nemzet egységének kifejezése" így lehet összhangban az
"őrködéssel".
Az Alkotmány kivételesen olyan döntési jogkörrel is
felruházza az elnököt, amely szerint a döntése végleges,
más szerv által felül nem bírálható, s amelyért semmilyen
más szerv nem vállalja át a politikai felelősséget. Ilyen
"önálló politikai döntést" hoz a köztársasági elnök, ha
kinevezési vagy jóváhagyási jogkörének gyakorlása során
tartalmi okból megtagadja a kinevezést vagy a
jóváhagyást. Az 1.ABh-ban az Alkotmánybíróság
megállapította, hogy a köztársasági elnöknek meg kell
tagadnia a kinevezést, illetve a jóváhagyást, ha észleli,
hogy az ahhoz jogszabályban előírt feltételek nem
teljesültek. Ezen kívül csak akkor alkotmányos a
kinevezési jog megtagadása, ha a köztársasági elnök
alapos okkal arra következtet, hogy a javaslat
teljesítése az államszervezet demokratikus működését
súlyosan megzavarná. Az utóbbi szempontból a köztársasági
elnök kinevezés esetén kizárólag a személyre tett
javaslatot, jóváhagyás esetén pedig kizárólag a
mindenkori előterjesztés tartalmát vizsgálhatja felül.
III.
1. kérdés
"Az államszervezet demokratikus működésének súlyos
zavara" kritérium két forrásból származik. Az egyik az
Alkotmány 29. §-a, amely szerint a köztársasági elnök
kifejezi a nemzet egységét és őrködik az államszervezet
demokratikus működése felett. A másik forrás az
Alkotmányban található önálló politikai döntések
elemzése, amelyek közös jellemzője, hogy akkor kerül sor
rájuk, amikor az államszervezetben súlyos zavar támadt.
1. Az államszervezet demokratikus működése feletti
őrködés nem hatásköri szabály; az elnök ezt a feladatát
az Alkotmányban meghatározott különböző jogkörei
gyakorlásával láthatja el. Az "őrködés" megtestesülhet
kifejezetten ellenőrző jogkörben, mint pl. a törvények
kihirdetéséhez kapcsolódó visszaküldési, vagy
Alkotmánybíróság előtti indítványtételi jogban. Őrködhet
az elnök népszavazás vagy törvény kezdeményezésével is.
Az őrködés nem tételezi fel az államszervezet válságát,
hanem - mint ahogy a 2.ABh megállapítja - része az
államügyek szokásos menetének, s benne a köztársasági
elnök saját joggyakorlásának. Az Alkotmány 29. §-ában
megjelölt funkció tehát önmagában nem ad semmilyen
tartalmi elemet annak megállapításához, hogy mi
minősülhet az államszervezet működése súlyos zavarának.
A fentiek szerint az elnök bármely jogköre összefüggésbe
hozható az őrködési funkcióval. Következésképp az
Alkotmány egyetlen elnöki jogkörre nézve sem zárja ki
azt, hogy annak keretében őrködési funkcióját gyakorolja.
Vonatkozik ez azokra az elnöki jogkörökre is, amelyeket
külön törvény állapít meg. Ezért nem következtetett az
Alkotmánybíróság a kinevezési jogkör gyakorlásához
főszabályként megkövetelt miniszterelnöki ( miniszteri )
ellenjegyzésből arra, hogy a kinevezés puszta formalitás
lenne, hanem megállapította, hogy ez a jog a kinevezés
tartalmi okból való megtagadásának jogát is magában
foglalja.
Hogy erre mikor van joga a köztársasági elnöknek, az
önálló politikai döntések feltételeinek elemzéséből
állapítható meg. A kinevezés formai okból való
megtagadásának kötelezettsége viszont - amennyiben az
elnök a jogszabályi feltétel hiányát a rendes ügymenethez
szükséges gondossággal észleli - egyedül az Alkotmány
29. §-ából levezethető.
2. Az önálló politikai döntés jellemzői az Alkotmányban
kifejezetten szabályozott esetekből vezethetők le.
Az 1.ABh szerint három önálló politikai döntési jogkör
található az Alkotmányban. Ezek közül az Országgyűlés
rendkívüli ülésszakra vagy ülésre való összehívása
( 22. § (3) bekezdés ) nem jellemző. Ez ugyanis nem
kizárólag az elnök joga, kérheti ezt a Kormány és a
képviselők egyötöde is. Továbbá ez tisztán processzuális
indítvány, a javasolt napirendet az Országgyűlés nem
köteles tárgyalni, s az összehívás indoka bármi lehet.
Kizárólag elnöki jog az Országgyűlés feloszlatása,
illetve a már feloszlott Országgyűlés összehívása
hadiállapot, háborús veszély állapota vagy szükséghelyzet
idején. ( 28. § (3) bekezdés, 28/A. §(3) bekezdés. )
Ha az Országgyűlés egy éven belül négyszer megvonja a
bizalmat a Kormánytól, vagy a Kormány megbizatásának
megszűnése után negyven napig nem választja meg a
köztársasági elnök által javasolt miniszterelnököt, akkor
a parlament bizonyítottan képtelen a helyzet
stabilizálására, arra, hogy működőképes kormányt hozzon
létre. Ekkor lép elő a köztársasági elnök, aki "kivételes
intézkedésével átlendíti az államgépezetet a holtponton,
hogy normális működése ismét beindulhasson" ( 1.ABh ).
Ehhez az intézkedéséhez természetszerűen nem követelhető
meg sem jóváhagyás, sem ellenjegyzés. Az Országgyűlés
jóváhagyása saját feloszlatásához értelmetlen, hiszen
ehelyett kimondhatja feloszlását. Az elnöknek az
Országgyűléssel kapcsolatos jogosítványai egyébként sem
ellenjegyzésre kötelezettek.
A másik esetben a hadiállapot vagy rendkívüli állapot az
országot akkor éri, amikor országgyűlése már feloszlott.
A súlyos zavar eredetileg nem az államszervezetben
keletkezett, de a rendkívüli helyzetben az egyébként
normális átmeneti állapot súlyos veszélyt jelent. Az
Országgyűlés a feloszl( at )ás után legfeljebb négy
hónapig működhet, de a rendkívüli helyzetben bizonytalan,
hogy a választásokat meg lehet-e tartani, illetőleg hogy
az új Országgyűlés időben összeül-e. A kezdeményezés
megint logikusan a köztársasági elnöké, akinek szerepe
rendkívüli állapot esetén mindaddig igen jelentős, míg az
Országgyűlés ( illetve a Honvédelmi Tanács ) nem válik
funkcióképessé. Az Országgyűléssel kapcsolatos
intézkedést a miniszterelnök nem ellenjegyezheti; külön
jóváhagyás vagy elutasítás helyett az ismét összehívott
Országgyűlés arról dönt, hogy megbizatását
meghosszabbítja-e.
Az Alkotmány mind a két esetben kifejezetten meghatározza
azokat a feltételeket, amelyek teljesülése esetén a
köztársasági elnöknek lehetősége van önálló politikai
döntést hozni.
( a ) Ezek olyan objektiv veszélyhelyzetek az
államszervezet demokratikus működésére nézve, amelyeknek
sem fennállása, sem minősítése nem függ az elnök
értékelésétől. Ő csak saját beavatkozásának
szükségességét mérlegeli. Az Országgyűlés
működőképességét kell helyreállítania ezzel a lépéssel:
új Országgyűlésről gondoskodni, vagy a rendkívüli
helyzetben a feloszlott Országgyűlés összehívásával
további működését lehetővé tenni. Nem arról van tehát
szó, hogy az Országgyűlés tartalmilag nem elégített ki
valamely alkotmányos követelményt, hanem ahhoz képest
előkérdésről, nevezetesn az önmagában vett
működöképességről.
( b ) Az önálló politikai döntésekre jogosító helyzetből
következik az is, hogy értelemszerűen semmilyen szerv nem
veheti át az elnöktől a politikai felelősséget.
3. Az 1.ABh szerint önálló politikai döntés a kinevezés
tartalmi okból való megtagadása: az ügydöntő és
felülbírálhatatlan döntésért senki nem visel politikai
felelősséget.
A kinevezés megtagadásával egy az Alkotmány szerint
eredetileg ellenjegyzéshez kötött jogkör gyakorlása
azáltal válik önálló politikai döntéssé, hogy az
ellenjegyzést a megtagadás logikai önellentmondássá
teszi. Ezzel teljesül az önálló politikai döntés egyik
ismérve [lásd ( b )]: az ügyben értelemszerűen kizárt,
hogy az döntésért való politikai felelősséget a Kormány
átvegye.
Kérdés, hogy a köztársasági elnök két másik lehetséges
önálló politikai döntését megalapozó objektiv
működőképtelenség ismérve [lásd ( a )] alkalmazható-e a
kinevezés megtagadására is, tekintettel a köztük lévő
lényeges különbségekre.
Ilyen különbség az, hogy szemben az Alkotmányban
kifejezetten szereplő két önálló politikai döntéssel, a
kinevezés megtagadásához való jogot az Alkotmánybíróság
értelmezéssel vezette le oly módon, hogy a 29. §-ból
származó "őrködési funkció" a kinevezési hatáskör
tekintetében sem zárható ki.
A nevesített elnöki döntések alapjául szolgáló tényállást
az Alkotmány pontosan, objektiv ismérvekkel meghatározza.
A kinevezés tartalmi okból való megtagadásakor a
tényállás, azaz a súlyos veszély fennállásának
megállapítása a köztársasági elnök értékelésétől függ,
akinek "alapos okkal" kell a tényekből erre
következtetnie.
A nevesített döntések esetében a köztársasági elnök már a
súlyos zavar bekövetkezése után mérlegelhet, ezzel
szemben a kinevezés eldöntésénél feltételezett veszélyt
és a sérelem várható súlyát kell értékelnie.
A kinevezésnél személyben rejlő hipotetikus veszélyt kell
megítélni, ezzel szemben az Alkotmányban nevesített
esetek objektiv szervezeti lehetetlenülést jelentenek.
A jogkörök összevetésénél az az irányadó szempont, hogy
semmilyen jogkör-kiterjesztés sem mehet túl azon a
határon, amelyet a parlamentáris rendszert megvalósító
Alkotmány a köztársasági elnök felelősség nélküli önálló
politikai döntéseinek enged. Nem mehet túl ezen az
Alkotmány módosítása nélkül külön törvényben
meghatározott kinevezési hatáskör sem. Mivel a kinevezés
megtagadása az eredetileg felelősséget viselők akaratának
érvényesülését meghiúsító, de felelősség nélküli döntés,
az Alkotmánybíróság leszögezte: "Nyilvánvaló, hogy az
ilyen döntés határai és feltételei sem lehetnek tágabbak,
mint az Alkotmányban nevesített - felelősség nélküli -
önálló döntéseké". ( 1.ABh. ) A kinevezés tartalmi okból
való megtagadása olyan jogkör, amelyet az Alkotmány
kifejezetten nem tartalmaz, hanem értelmezéssel
állapítható meg; gyakorlásának feltételeit csakis az
Alkotmányban szereplő hasonló tipusú döntések
feltételeire figyelemmel lehet meghatározni. Meglétük
mérlegelés tárgya, sőt egy eshetőség mérlegeléséé. A
parlamentáris rendszerrel összeférhetetlen ennek az
értelmezett jogkörnek az Alkotmányban meghatározott,
felelősség nélküli, önálló politikai döntések jellegével
megszabott határon való túlterjesztése. Minderre
figyelemmel a kinevezés megtagadásának azt a feltételét,
hogy "a köztársasági elnök alapos okkal arra következtet,
hogy a javaslat teljesítése a demokratikus államszervezet
működését súlyosan zavarná", nem lehet kiterjesztően
értelmezni.
Az 1.ABh az önálló politikai döntések közös feltételeként
az államszervezet zavarának súlyosságát hangsúlyozta. A
kinevezési jog sajátosságára tekintettel a súlyos zavar
feltételezésének alapos okát követelte meg, valamint azt,
hogy a súlyos zavarnak a személyre tett javaslatból kell
következnie. E határozatban az elnök nevesített önálló
politikai jogkörei és a kinevezési jogkör különbségeit, s
különösen a mérlegelés szerepét figyelembe véve az
Alkotmánybíróság az államszervezet demokratikus működése
súlyos zavarának kritériumát úgy pontosítja, hogy a
személyre tett javaslat teljesítésének olyan súlyos, az
érintett szerv alapfunkcióira vonatkozó
működésképtelenségre kell vezetnie, mint amilyenre
tekintettel az Alkotmány önálló politikai jogkört adott
az Országgyűléssel kapcsolatban a köztársasági elnöknek.
Nem arról van tehát szó, hogy a szervezet működése
( annak eredménye ) nem fog megfelelni valamely politikai
követelménynek, hanem hogy alapvető funkcióit nem tudja
ellátni.
Az államszervezet demokratikus működése magában foglalja
azt, hogy az állam, szerveinek tevékenységén keresztül,
eleget tesz az alapvető jogok tiszteletben tartására és
védelmére vonatkozó alkotmányos kötelességének
( Alkotmány 8. § (1) bekezdés ). Az államnak
kötelessége az alanyi alapjogok védelme mellett az egyes
szervek működését úgy kiépíteni és fenntartani, hogy azok
az alapjogokat - az alanyi igényektől függetlenül is -
biztosítsák. Az alapjog sérelme tehát nem választható el
a szerv működésétől. A szerv alapvető feladatának
lehetetlenülése nyilvánul meg az alapjog érvényesítésére
vagy védelmére való képtelenségében.
A köztársasági elnök kinevezési jogköre érinthet
közhatalmi, egyéb állami és nem állami szerveket. A
határozat rendelkező részében meghatározott kritériumok a
különböző szervtipusokra - s az általuk kiemelten védett
alapjogokra is - eltérően alkalmazandók. Figyelembe kell
venni azt, hogy az Alkotmány az elnöknek az
államszervezet demokratikus működése felett ad őrködési
jogkört. Minél távolabb esik a kinevezéssel érintett
szerv az alkotmányos jelentőségű szervektől, vagy akár a
közhatalmat gyakorló állami szervektől, másrészt minél
kevésbé meghatározó a kinevezéssel betöltendő tisztség a
szerv alapfeladataira nézve, annál kevésbé valószínű,
hogy egy kinevezés folytán az államszervezet súlyos
zavara alapos okkal feltételezhető lenne. Külön kell
kezelni azokat a tisztségeket, ahol az államfői
kinevezésnek elsősorban nagyobb megbecsülést kifejező
jellege van.
Az önálló politikai döntés a köztársasági elnök
jogállását és az államszervezet demokratikus működése
feletti funkcióját szolgáló tipikus jogosítványait
tekintve rendhagyó, kivételes és végső eszköz. Az
elnöknek számos lehetősége van arra, hogy kezdeményező
vagy ellenőrző jogköreit felhasználva az államszervezet
működésében tapasztalt hibák ellen fellépjen. A
kinevezési jog megtagadásával akkor élhet, ha a
kinevezéssel fenyegető veszély közvetlen és súlyos, s más
jogkörök gyakorlásával nem hárítható el. Különös
jelentősége van annak, hogy a veszélynek a kinevezésre
javasolt személyéből kell erednie. Ha elvont veszélyről
van szó, amely az adott személyi javaslattól függetlenül,
más kinevezendők esetén is fennállna, akkor vagy a
kinevezésre, vagy a szerv működésére vonatkozó jogi
szabályozásban van a hiba. Jogállamban az államszervezet
demokratikus működésének éppúgy, mint az alapjogok
biztosításának jogi garanciái vannak, amelyek személyre
tekintet nélkül működőképesek. Jogállamban az
alkotmányosságnak nem személyi biztosítékai vannak. Ha
egy kinevezés kapcsán kiderül, hogy a jogi szabályozás
hiányos, a garanciák nem elegendők, akkor nem a személy
ellen kell fellépni, hanem a jogi szabályozást kell
működőképessé tenni. A köztársasági elnöknek a jogi
szabályozásban rejlő hibák orvoslására az Alkotmányban
biztosított más eszközök állnak rendelkezésére.
2. kérdés
A köztársasági elnök nem támaszthat a törvényben
kifejezetten meghatározott előfeltételeken túlmenő
további feltételeket a kinevezési, illetve a felmentési
javaslat elfogadásával kapcsolatban.
Ha a jogi előfeltételek hiányoznak, az elnöknek meg kell
tagadnia a kinevezést. Ha a hiányt pótolják, az új
előterjesztésnek minősül.
Kinevezés tartalmi okból való megtagadása esetén a
köztársasági elnök kizárólag a személyre tett javaslatot
vizsgálhatja felül, azaz a negativ döntés csak a személyi
kiválasztásra vonatkozhat. A kinevezés célszerűsége,
esedékessége, a betölteni kívánt tisztséghez tartozó
jogosítványok vizsgálata kívül esik a köztársasági elnök
kinevezési jogkörén, és az ilyen körülmények vizsgálatára
fordított idő a 2.ABh szerint nem vonható az ésszerű
határidő fogalmába. Ha az elnöknek a tényekből következő
oka van feltételezni, hogy a javasolt személy kinevezése
annak személyében rejlő ok miatt súlyosan zavarná az
államszervezet demokratikus működését, akkor meg kell
bizonyosodnia, hogy gyanúja megalapozott-e. Ennek során
vizsgálódhat, adatokat szerezhet be, az ehhez ésszerűen
szükséges idő rendelkezésére áll. De magát a vizsgálatot
követő döntést, a kinevezést vagy annak elutasítását, nem
kötheti semmilyen feltételhez. Erre az Alkotmány nem ad
lehetőséget, a kinevezési jog fent leírt természete pedig
kizárja ezt. A személlyel kapcsolatban ugyanis vagy
fennállnak a visszautasítás feltételei, vagy nem. Ha
fennállnak, jogi felelőssége mellett dönt az elnök arról,
hogy elutasítja-e a javaslatot, vagy sem. A személlyel
kapcsolatos feltétel csakis "veszélyességének"
megváltozása lehetne; minden egyéb - a kinevezés
körülményeire vonatkozó - feltétel eleve kívül esik az
elnöki hatáskörön. Különösen nem használható fel a
kinevezés megtagadása a kinevezésre vonatkozó
jogszabályok rejtett korrekciójára, sem rejtett
alkotmányossági felülvizsgálatára. Ezekben az esetekben
az elnök túllépné hatáskörét.
3. kérdés
Az 1. ABh a köztársasági elnök kinevezési jogkörét és a
miniszteri ellenjegyzés kérdését a köztársasági elnök
hatáskörébe utalt minden kinevezés, előléptetés,
tisztségben való megerősítés valamint felmentés ( a
továbbiakban együtt: kinevezés ), továbbá a köztársasági
elnök hatáskörébe tartozó jóváhagyás vonatkozásában
értelmezte. A kinevezési jogkör vizsgálata után az
indokolás külön tartalmazza azt, hogy "a kinevezésre
vonatkozóan kifejtettek értelemszerűen érvényesek az
előléptetésre, a felmentésre, a tisztségben való
megerősítésre, továbbá a köztársasági elnök jóváhagyási
jogára is".
A kinevezésről az Alkotmánybíróság határozataiban
kifejtettek teljes egészükben csak a kinevezés formai
okból való megtagadására alkalmazhatók. Azaz az elnök a
felmentési javaslat esetén is köteles megtagadni a
felmentést, ha az ahhoz jogszabályban előírt feltételek
nem teljesültek.
A kinevezés tartalmi okból való megtagadásának
alkotmányos feltétele, hogy ti. a javaslat teljesítése az
államszervezet demokratikus működését súlyosan zavarná, a
felmentésre azért értelmezhetetlen, mert az elnök a
kinevezésnél a fenti szempontból kizárólag a személyre
tett javaslatot vizsgálhatja. Ezt a személyi ismérvet a
felmentésre akkor lehetne alkalmazni, ha lehetséges
lenne, hogy az adott tisztség ellátására kizárólag annak
jelenlegi betöltője alkalmas, míg mindenki más
kinevezését ugyancsak a fenti okból meg kellene tagadni.
Azaz a felmentés azért zavarja súlyosan az államszervezet
demokratikus működését, mert a felmentésre javasolton
kívül senki nincs, aki azt ilyen veszély nélkül
betölthetné.
A kinevezési kritériumok a felmenteni javasolt személyére
értelmezhetetlenek, de van értelmük a megüresedett
funkció betöltésére nézve. Ha ugyanis a felmentett
személy hatáskörét vagy feladatát - a köztársasági elnök
kinevezési aktusának közbeiktatása nélkül - olyan személy
gyakorolná az adott funkció megüresedésére irányadó
előírások folytán, akire nézve fennállnak a kinevezés
megtagadásának feltételei, akkor az elnöki jogkör
gyakorolható, anélkül, hogy túllépne a kinevezésre
irányadó hatáskör terjedelmén. Ilyen túllépés akkor
lenne, ha a köztársasági elnök az adott funkció be nem
töltött mivoltában látna súlyos veszélyt, s ezért tagadná
meg a felmentést. Ahogy az elnök egy eleve üres tisztség
betöltését is csak kezdeményezheti, de előterjesztés
nélkül nincs tényleges döntési lehetősége, és ahogy
ugyanezek a lehetőségei vannak a felmentés
kezdeményezésére, úgy a felmentés is kötött jogkör marad,
jellegét a köztársasági elnök eseti döntésével, ti. a
felmentés megtagadásával nem változtathatja meg.
4. kérdés
A kinevezési ( felmentési ) javaslat teljesítésének
megtagadásából ki kell tűnniök az elutasítás indokainak.
A kinevezés ( felmentés ) formai okból való elutasítása
esetén a döntésnek meg kell jelölnie, milyen jogszabályi
előírás nem teljesült. Az elnök ezzel annak a
kötelezettségének tesz eleget, hogy az Alkotmányban
szabályozott szervek alkotmányos jelentőségű
hatásköreiket jóhiszeműen, feladataik teljesítését
kölcsönösen segítve és együttműködve gyakorolják.
Tekintettel kell lennie arra, hogy a kinevezés
( felmentés ) kötött jogkör, vagyis az elnök csak
előterjesztésre jogosult szerv javaslatára dönt, s így az
elnöki jogkör gyakorlása beágyazódik a legfelsőbb állami
szervek döntési mechanizmusába. ( 2. AB h. )
Ugyanez az együttműködési kötelezettség vonatkozik a
tartalmi elutasításra is. Ha a köztársasági elnök a
kinevezést tartalmi okból utasítja vissza, a döntésnek
tartalmaznia kell azoknak a tényeknek a megnevezését,
amelyekből az elnök alapos okkal arra következtetett,
hogy a javaslat teljesítése súlyosan zavarná az
államszervezet demokratikus működését. Az előterjesztő
szervnek saját működése szempontjából szüksége van ilyen
tájékoztatásra: tudnia kell a következő
előterjesztésekhez, milyen hibát követett el előzőleg, s
szükség lehet a köztársasági elnök indokolására az
előterjesztő felelőssége megállapításához.
Végül szükséges a tájékoztatás az elnök esetleges
felelősségének megállapítása miatt is. Az elnök
sérthetetlensége alkotmányjogi jogállásának része, ennek
folytán nem visel politikai felelősséget az
Országgyűléssel szemben, jogi felelőssége pedig kizárólag
az Alkotmány 31. § (4) bekezdése, a 31./A§ (2) - (6)
bekezdése és a 32. § szerint áll fenn. Az elnök
mentessége a politikai felelősség alól nem mentesíti őt a
jogi felelősségtől, ha annak feltételei fennállnak. A
cselekményt az Alkotmánybíróság bírálja el, de a
felelősségrevonási eljárás megindításához az
országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata
szükséges. Ahhoz, hogy a felelősségrevonási eljárásról az
Országgyűlés dönthessen, a tényállás lényegét ismernie
kell. Azaz az elnöki határozatnak olyan részletességgel
tartalmaznia kell a döntés alapjául szolgáló tényeket és
az érvelés gondolatmenetét, hogy a képviselők
megalapozottan élhessenek jogaikkal.
IV.
Az indítvány nem minden pontjában felel meg azoknak a
feltételeknek, amelyeket a 31/1990.( XII. 18. )AB
határozat alkotmányértelmezésre megállapított. Az első
kérdés harmadik alkérdése nem egy alkotmányjogi probléma
szemszögéből kezdeményezi az Alkotmány valamely
rendelkezésének értelmezését, hanem a miniszterelnök egy
konkrét előterjesztése megtagadásának alkotmányossága
kérdésében kér állásfoglalást, a megtagadás indokolását
is a kérdésbe foglalva. Ennek a kérdésnek a
megválaszolása nem alkotmányértelmezés lenne, hanem a
köztársasági elnöki aktus alkotmányosságának elbírálása,
amelyre azonban kizárólag az Alkotmány 31/A. §-a alapján
kerülhet sor.
Ugyancsak az indítványra okot adó ügyhöz való túl szoros
kötődésük miatt utasította vissza az Alkotmánybíróság,
hogy az első kérdés első és második alkérdésére konkrét
választ adjon. Egyrészt világosan el kell határolni az
absztrakt alkotmányértelmezést egy adott ügyben való
állásfoglalástól, másrészt az értelmezett jogkör
természete folytán az indítványban feltett kérdésre
szabatos válasz nem is adható. A köztársasági elnök
kinevezési joga eltérő jellegű - állami és nem állami -
tisztségekre terjed ki, az érintett szervezetek egy
részének az államhoz való viszonya jelenleg változóban
van. A szabadságjogok állami védelme és az állammal
szemben más intézmények révén való védelme túl összetett
kérdés ahhoz, hogy az indítványban felvetett problémákat
minden kinevezési jogkörre nézve egyetlen határozati
állásfoglalással meg lehessen válaszolni.
Ezért az Alkotmánybíróság az indítványt az első kérdés
harmadik alkérdése vonatkozásában teljes egészében, az
első és második alkérdést tekintve pedig elvont
alkotmányértelmezésre alkalmatlan vonatkozásaikban
visszautasította.
Dr. Sólyom László
előadó alkotmánybíró
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal Dr. Herczegh Géza
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza Dr. Lábady Tamás
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter Dr. Szabó András
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön Dr. Vörös Imre
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza alkotmánybíró különvéleménye
A most meghozott határozat igen szoros logikai
kapcsolatban áll a 48/1991. ( IX. 26. ) és a 8/1992.
( I. 30. ) AB határozattal. Ebből eredően miként a
többségi állásfoglalást döntően meghatározta a korábbi
két határozat tartalma, úgy az én véleményemet is az az
alkotmányjogi felfogás determinálta, amelyet a két
említett határozattal kapcsolatban - más alkotmánybíró
társaimmal együtt - kialakított különvéleményemben
kifejtettem.
Mivel időközben álláspontom nem változott,
szükségtelennek tartom a korábban leírtak megismétlését,
ehelyett - Dr. Schmidt Péter és Dr. Vörös Imre
alkotmánybíró e határozathoz kapcsolódó különvéleményével
egyetértve - egy néhány olyan államelméleti összefüggésre
szeretnék rámutatni, amely álláspontomat meghatározza.
1. A köztársasági elnök alkotmányos szerepkörét nem lehet
az Alkotmány III. fejezete - még kevésbé a 29. § (1)
bekezdése - alapján megítélni, a megalapozott döntéshez
az szükséges, hogy teljeskörűen feltárjuk a köztársasági
elnöknek az államszervezeten belüli helyét, funkcióit, a
törvényhozó, a végrehajtó és az alkotmánybírósági
hatalomhoz való viszonyát. Erre különösen nagy szükség
van olyan esetben, ha az Alkotmánybíróság az Alkotmány
kifejezett rendelkezésének hiányában kisérli meg az
Alkotmány értelmezését.
2. Hatályos Alkotmányunk szakított az 1949. évi XX.
törvénynek a hatalom egyközpontúságát, a parlamenti
hatalom korlátlanságát és korlátozhatatlanságát valló
felfogásával és ennek helyébe a hatalom megosztását, a
hatalmi ágak elválasztását állította, "a fékek és
ellensúlyok" elvére felépülő olyan államszervezeti
modellt hozva létre, amelyen belül az egyes hatalmi ágak
különösen egymás korlátaiként jelennek meg.
Ennek megfelelően az Országgyűlés többé nem gyakorolja "a
népszuverenitásból eredő összes jogot", nem vonhatja el -
a végrehajtó hatalmat is ide értve - más hatalmi ágak
jogosítványait.
A demokratikus jogállam keretei között az Országgyűlés, a
köztársasági elnök, a Kormány és az Alkotmánybíróság /de
hasonlóképp a bíróságok és az önkormányzatok/ korlátozott
hatalom birtokosai, egymástól eltérő alkotmányjogi
értékek hordozói, s épp ezzel összefüggésben eltérő
felelősségük jellege is.
A kifejtettek miatt a Magyar Köztársaság
államszervezetében a parlamenti demokrácia nem azonos a
mindenkori parlamenti többség korlátlan hatalmával, mivel
az utóbbit - a feladatkörök alkotmányos felosztásán
túlmenően - korlátozza
- az Alkotmány módosításához előírt minősített többség,
- bizonyos törvények megalkotásához az Alkotmány által
megkívánt minősített többség,
- a köztársasági elnök felelősségre vonására irányuló
eljárás megindításához szükséges minősített többség.-
az Alkotmánybíróság hatásköre, illetőleg
- ha csekély mértékben is: a köztársasági elnöki
hatáskör.
3. Pontosan amiatt, mert az államszervezet csúcsán
elhelyezkedő szervek egymástól különböző alkotmányos
értékek hordozói, nem azonos e szervek - illetőleg
tagjaik - felelősségének jellege és mértéke sem.
Annak érdekében, hogy minden szerv alkotmányjogi
helyzetének megfelelően tudja ellátni feladatait, az
Alkotmány egy finoman cizellált felelősségi rendszert
alakított ki, amelyen belül két felelősségi "alaptípus":
a politikai és a jogi felelősség, illetőleg mindkettőnek
több válfaja létezik.
A politikai felelősség alapvetően nem jogi kategória,
amelynek az a lényege, hogy aki nem végzi megfelelően a
dolgát, annak számolnia kell közmegbizatására kiható
hátrányos következményekkel. A politikai felelősségen
belül különböztetni lehet azonnali /az állásból való
elmozdításban megnyilvánuló/ és késleltetett /a
megbizatás letelte utáni újra nem választásban
megnyilvánuló/ felelősség között.
Az országgyűlési képviselők felelőssége szabályként
késleltetett politikai felelősség: a választók
elégedetlensége - visszahivási lehetőség hiányában -
abban ölt testet, hogy a képviselőt nem választják meg
újból. A késleltetett politikai felelősség súlyát enyhíti
a hatályos választási rendszer: listán ugyanis olyan
személy is mandátumot szerezhet, akivel korábbi
választókerületének választópolgárai esetleg maximális
mértékben elégedetlenek voltak. A képviselők jogi
felelőssége a mentelmi joggal korlátozott büntetőjogi
felelősség. Alkotmánysértés /pl. alkotmányellenes
törvények akár sorozatos megszavazása/ nem váltja ki a
képviselő jogi felelősségét, legfeljebb a késleltetett
politikai felelősség keretei között vehető figyelembe.
A köztársasági elnököt azonnali politikai felelősség nem
terheli. Késleltetett politikai felelőssége azonban épp
úgy fennáll, mint a képviselőké: ha az új összetételű
Országgyűlés elégedetlen a tevékenységével, nem választja
meg újból e tisztségre. Jogi felelőssége rendkívül
széleskörű: bármely alkotmány- vagy törvénysértés
megalapozhatja jogi felelősségrevonását és állásából való
elmozdítását, az Alkotmány még azt sem köti ki, hogy a
jogellenességnek szándékosnak kell lennie. /Az
államszervezet felső szférájában a jogi felelősségnek ez
a rendkívül szigorú mértéke egyedülálló: sem az
országgyűlési képviselőt, sem a Kormány tagját, sem az
Alkotmánybíróság tagját vagy a bírót nem terheli ilyen
mértékű felelősség./ A felelősség realizálásának azonban
eljárásjogi " fékje " van: az Alkotmány 31/A. § (3)
bekezdésében megkövetelt kétharmados szavazatarány. A
köztársasági elnök büntetőjogi felelőssége megfelel az
általános szabályoknak, az eljárás módja azonban sajátos.
Sajátos az is, hogy a szándékos bűncselekményt elkövetett
köztársasági elnököt emiatt meg lehet fosztani
tisztségétől. A Kormány tagját azonnali politikai
felelősség terheli. E felelősség úgyszólván parttalan:
kiválthatja alkotmánysértés, eredménytelen működés, de
akár egy politikailag káros nyilatkozat is. A felelősség
érvényre juttatásában kiemelkedő szerepe van a
miniszterelnöknek, aki egyfelől egy egyszeri hibáért is
kezdeményezheti a miniszter felmentését, másfelől - ha
úgy látja jónak - a sorozatos alkotmány- vagy
törvénysértéseket elkövető minisztert is funkciójában
tarthatja. A miniszternek az Országgyűléssel szemben
fennálló politikai felelőssége mindaddig "nyugvó"
felelősség, amíg a Kormány parlamenti többségre
támaszkodhat. Az alkotmány- vagy törvénysértés a
miniszter esetében nem szükségképpen von maga után
felelősségrevonást, mint ahogyan a büntetőjogi felelősség
megállapítása sem vezet automatikusan a tisztségtől való
megfosztásra.
Az Alkotmánybíróság tagját csak késleltetett politikai
felelősség terheli: esetleg nem választják meg újból. E
tárgyban azonban nem az őt megválasztó, hanem - a 9 éves
megbizatási időtartam miatt - az azt követő második
ciklusban funkcionáló Országgyűlés dönt. Az alkotmánybíró
jogi felelőssége túlmutat a mentelmi joggal korlátozott
büntetőjogi felelősségen: kizárással akkor is
megfosztható tisztségétől, ha neki felróható okból nem
tesz eleget megbizatásából eredő feladatainak vagy "más
módon a tisztségére méltatlanná vált".
4. A felelősségi rendszer e vázlatos áttekintésével
egyetlen célom volt: azt bizonyítani, hogy az adott
személyt vagy szerv tagját terhelő felelősség jellege és
mértéke, illetőleg jogkörének terjedelme között semmiféle
direkt összefüggés nem mutatható ki; továbbá hogy a
politikai felelősség nem szükségképpen szigorúbb a jogi
felelősségnél, hanem jellegében más, ez okból a kettő -
eltérő minőségű jogintézményekről lévén szó - egyszerűen
nem vethető egybe.
Nehezen vitatható, hogy az ország élete szempontjából
legfontosabb, hosszú távra meghatározó jelentőségű
döntéseket az Országgyűlés, illetőleg - előzetes
normakontrollra irányuló jogkörében, megsemmisítési
jogkörében, alkotmányértelmezési jogkörében eljárva - az
Alkotmánybíróság hozza. Ennek ellenére egyik említett
testület tagjait sem terheli azonnali /direkt/ politikai
felelősség.
A Kormány az Alkotmány 19. § (2) bekezdéséből eredően,
továbbá létrejöttének és működésének számos eleme miatt
számottevő mértékben - de korántsem működésének minden
vonatkozásában - kötve van a mindenkori parlamenti
többség akaratához. Ugyanez nem mondható el sem a
köztársasági elnökről, sem az Alkotmánybíróságról:
egyiknek sem az a tulajdonképpeni feladata, hogy érvényre
juttassa a parlamenti többség akaratát. Ehhez igazodik
sajátos felelősségük is.
Mivel az Alkotmány egyes kinevezési jogkörök
gyakorlásánál megosztott hatáskört hozott létre az
előterjesztő és a köztársasági elnök között, annak
eldöntésénél, hogy e jogkör keretei között ki mire
jogosult, az adott funkcióhoz kapcsolódó felelősségi
formának semmi jelentősége nincs. Minden alkotmányjogi
alapot nélkülöz tehát egyfelől a miniszterelnök direkt
politikai felelősségének, másfelől a köztársasági elnök
direkt politikai felelőssége hiányának egymással való
szembeállítása. Egy effajta szembeállításból ugyanis
legfeljebb egyetlen következtetést lehet levonni: azt
tudniillik, hogy e két közjogi méltóság felelősségének
jellege egymástól eltérő, méghozzá alkotmányos
szerepkörük eltérő volta miatt. A direkt politikai
felelősség nem "magasabbrendű", mint a köztársasági elnök
széles körű jogi felelőssége, hanem jellegében más. Az
eltérő jelleg tehát a jogkör tartalma szempontjából
semmiféle közvetlen támpontot nem ad, alkotmányjogi
szempontból pedig - a megfelelő helyen - a széles körű
jogi felelősség legalább olyan értéket jelent, mint a
direkt politikai felelősség.
Budapest, 1992. június 5.
Dr. Kilényi Géza
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter alkotmánybíró különvéleménye
Egyetértve Dr. Vörös Imre alkotmánybíró úrnak az
alkotmányértelmezés korlátairól és Dr. Kilényi Géza
alkotmánybíró úrnak a politikai és jogi felelősség
értelmezéséről szóló különvéleményével, álláspontomat a
következőkben fejtem ki:
Az Alkotmánybíróság a 48/1991. ( IX. 26. ) és a
8/1992. (I. 30. ) AB határozatokban értelmezte a
köztársasági elnök kinevezési jogkörét. Az akkor
megfogalmazott, az AB határozatával koncepcionálisan
ellentétes, - dr. Kilényi Gézával és dr. Vörös Imrével
közösen kifejtett - különvéleményemet ez alkalommal is
fenntartom.
Ennek lényege:
a ) Az Alkotmány megosztott hatáskört hozott létre a
köztársasági elnök és a kormány ( a kormány elnöke,
illetve a miniszterek ) között minden olyan esetben,
amikor a kormánynak vagy tagjainak javaslattételi jogot,
majd a kinevezés érvényességéhez miniszteri ellenjegyzést
biztosított. Ennek lényege az, hogy a résztvevők egyike
sem dönthet kizárólagosan, azaz közöttük konszenzusnak
kell létrejönni. A konszenzus-teremtés módjáról,
határidejéről az Alkotmány nem rendelkezik.
b ) Az Alkotmány a kinevezést tehát a köztársasági
elnökre bízza, de azt a kormány ( annak meghatározott
tagjai ) előterjesztési jogával és ellenjegyzésével
korlátozza. Ebből következik az is, hogy a köztársasági
elnök kinevezési jogköre gyakorlása során - az
Alkotmánybíróság határozatával ellentétben - nemcsak az
előterjesztés alkotmányszerűségét, hanem annak minden
vonatkozását vizsgálhatja.
c ) A köztársasági elnök és a kormány között e tárgyban
kialakult ellentmondás alkotmányértelmezéssel nem oldható
fel. Tiszteletre méltó az Alkotmánybíróságnak az a
törekvése, hogy a konfliktus feloldásához segítséget
kíván nyújtani. Az az út azonban, amely
alkotmányértelmezéssel a köztársasági elnök kinevezési
jogát - a politikai felelősség hiányára való utalással -
tartalmilag korlátozza, nem járható. Az ellentmondás a
döntésben résztvevők jobb együttműködésével, ( tehát
politikailag ) vagy az alkotmányozó hatalommal rendelkező
országgyűlés alkotmányt módosító döntésével oldható fel.
Az Alkotmány 29. § (1) bekezdése - mint ahogy ezt az
Alkotmánybíróság vonatkozó határozata is megállapította -
nem hatásköri szabály. Tehát az Alkotmánynak az a
kiinduló rendelkezése, hogy a köztársasági elnök "...
őrködik az államszervezet demokratikus működése felett"
nem kapcsolható össze az Alkotmány 30/A. § h ) és i )
pontjában, valamint más törvényekben a köztársasági
elnöknek biztosított kinevezési jogával. Nem értelmezhető
tehát úgy, hogy ezzel minden, a köztársasági elnök
hatáskörébe tartozó ügyben csak az alkotmányszerűség
vizsgálatára terjedhet ki az államfő döntési joga.
d ) Az Alkotmánybíróság vég nélkülinek látszó értelmezése
azt a veszélyt is hordozza, hogy a hatalommegosztás és a
parlamentarizmus egyik lényeges intézményét, az államfői
funkciót üresíti ki. Ennek pedig történeti mércével mérve
beláthatatlan következményei lehetnek, mert a kormány
konstruktív bizalmatlansági szavazással korlátozott
politikai felelőssége mellett gyengíti az államfő
kiengyensúlyozó szerepét, és ezzel erősíti a kormány
hatáskörét.
Budapest, 1992. június 5.
Dr. Schmidt Péter
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre alkotmánybíró különvéleménye
Dr. Kilényi Géza és Dr. Schmidt Péter alkotmánybírók
különvéleményével egyetértve amellett úgy vélem, hogy az
indítvány nem felel meg azoknak a követelményeknek,
amelyeket az alkotmányértelmezési indítvánnyal szemben az
Alkotmánybíróság kialakult gyakorlata támaszt
( 31/1990.( XII. 18. ) AB hat.II.rész. ).
Az indítványban foglaltak részben az Alkotmánybíróságnak
a köztársasági elnök kinevezési jogkörével kapcsolatos
korábbi határozatai értelmezésére, részben pedig konkrét
politikai természetű kérdések megválaszolására
irányulnak, végül pedig olyan természetűek, amelyek
tekintetében állásfoglalás az Alkotmány hallgatása
folytán nem, csak az Alkotmány kiegészítő jellegű
módosításával vezethető le. Az Alkotmánybíróságnak az
Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. tv.
( továbbiakban: ABtv ) alapján az indítvány érdemi
vizsgálatára ennek megfelelően nincs hatásköre.
Kötelességemnek tartom felhívni a figyelmet arra, hogy az
Alkotmánybíróság alkotmányértelmezési hatásköre a
jogintézmény természetéből adódóan - a többi hatásköréhez
képest - nem rendelkezik határozott, éles körvonalakkal.
Ez a vonás az intézményt visszaélésre is alkalmassá,
adott esetben a jogalkotói, vagy a politikai
felelősségnek az azt terhelőről - alkotmányértelmezés
címén - az Alkotmánybíróságra hárítására alkalmassá
teszi. Éppen erre tekintettel hangsúlyozta az
Alkotmánybíróság már 1990-ben, hogy "...az
Alkotmánybíróság ... hatáskörét megszorítóan kell
értelmezni. Ha ugyanis az Alkotmánybíróság az AB tv 1. §
g / pontjában meghatározott jogkörét kiterjesztően
értelmezné ... Ez ... óhatatlanul odavezetne, hogy az
Alkotmánybíróság magára vállalná a törvényhozó, sőt a
végrehajtó hatalom felelősségét is és - az Alkotmányban
kialakult államszervezeti elvekkel szöges ellentétben -
egyfajta alkotmánybírósági kormányzás alakulna ki."
( 31/1990.( XII.l8. ) AB hat.II.rész ). Az
Alkotmánybíróság alkotmányértelmezési hatáskörével való
indítványozói visszaéléseknek egyedül és kizárólag az
Alkotmánybíróság vethet gátat azáltal, hogy kialakult
gyakorlatához szigorúan tartja magát, és a hatáskörén
túlmutató indítványokat - hatáskörének hiányára
tekintettel - visszautasítja.
Megítélésem szerint az Alkotmánybíróság az indítvány
érdemi tárgyalásával alkotmányos hatáskörét - egy elvi
szinten feltételezett parlamentáris köztársaság modelljét
alapul véve - messzemenően túllépte.
Dixi et salvavi animam meam.
Budapest, 1992. június 8.
Dr. Vörös Imre
alkotmánybíró