Ügyszám: II/01477/2012
A határozat száma: 38/2012. (XI. 14.) AB határozat

A határozat szövege:
[101] Nem értek egyet a határozat rendelkező részének 1. és 2. pontjaival és azok indokolásával.

[102] 1. A határozat rendelkező részének 1. és 2. pontjaiban az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről szóló 2012. évi II. törvény 186. §-a (1. pont), illetőleg a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény 51. § (4) bekezdése, valamint 143. § (4) bekezdésének e) pontja (2. pont) alkotmányellenes, ezért azokat megsemmisíti. A megsemmisítő rendelkezések indokolása összességében azon a kiinduló ponton alapul, hogy az elkövetési magatartások alkotmányellenességének megítéléséhez az alkotmányos büntetőjog követelményeit kell kielégíteni. Ennek azonban a hivatkozott törvényi rendelkezések nem felelnek meg, azok „objektív tényként fennálló élethelyzetet (megjegyzésem: a hajléktalanságot) rendel(nek) büntetni, amellyel összefüggésben a bűnösség nem értelmezhető, a tényállás lényegét tekintve az alanyi oldaltól független gyakorlatilag objektív felelősséget teremt.” (A határozat indokolásának 3.5 pontja.)
[103] Elismerve a közterületet rendeltetésétől eltérő módon életvitelszerű lakhatás céljára használó személyek szabálysértési bírsággal való fenyegetettségének céltalanságát az esetek többségére nézve, ugyanakkor szemben a fentiek szerinti érveléssel a fő problémám a határozat rendelkező részének 1. és 2. pontjaival a következő:
[104] A közterület használata rendkívül összetett kérdéseket érint, azok személyiségi jogi és vagyonjogi kérdésekre egyaránt kiterjednek. A közterület rendeltetésszerű használatának biztosítása, biztonságának védelme közrendi, közigazgatási ügy, ezen érdekek védelmét szintén biztosítani kell, a szabálysértési büntethetőséggel való esetleges érdekösszeütközés esetén is.
[105] A hivatkozott rendelkezések megsemmisítése esetén az önkormányzati szerveknek semmilyen jogi eszköze nem marad arra, hogy a közrend biztosítása céljából felléphessenek azokkal a közösségellenes magatartásokkal szemben, amelyek meghatározott, sűrűn látogatott (pl. metró aluljárók, műemléki épületek stb.) közterületen való életvitelszerű lakhatással nemcsak általánosságban zavarják az adott közterület rendeltetésszerű használatát, hanem egyúttal veszélyeztetik is az emberi életet, egészséget, illetőleg a környezet védelmét, valamint a vagyonbiztonságot.

[106] 2. Álláspontom szerint a kétféle érdek összeütközéséből eredő jogi probléma feloldása mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenesség megállapításával és a jogalkotónak a hatályos törvényi szabályozások hiányosságainak és ellentmondásainak meghatározott határidőn belüli kiküszöbölésére való kötelezettségével megoldható lett volna, illetőleg ezt a határozat elfogadása után is lehetségesnek tartom.
[107] Egyetértek a határozat indokolásának azzal a megállapításával, hogy „a közterület belterületen a hatályos jog tükrében nem értelmezhető fogalom”. Ebből kiindulva és a szabálysértési kódexnek a hajléktalanok alapellátását szabályozó törvényi (az önkormányzatokról szóló 1990. évi LV. törvény, illetőleg a szociális igazgatásról és a szociális ellátásokról szóló 1973. évi III. törvény) rendelkezésekkel való egybevetése alapján a jogalkotási tevékenységek lényege az alábbiakban foglalható össze:
[108] Az önkormányzatoknak arra kellene felhatalmazást kapniuk, hogy az illetőségi körükbe tartozó közterületeken – az említett közrendvédelmi okokból – meghatározzák azokat a helyeket, ahol jogellenes és tilos az életvitelszerű ott tartózkodás. A tilalmat megszegőkkel szemben alkalmazható jogkövetkezmények számbavételénél és meghatározásánál pedig a hangsúlyt az elkövetőnek az elkövetési helyről való hatósági úton, ha szükséges kényszerintézkedéssel történő eltávolítására indokolt helyezni, nem kizárva ugyanakkor az ismétlődő, kirívóan közösségellenes cselekedetekre nézve a szabálysértési büntethetőség fenntartását sem.

Budapest, 2012. november 12.
Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
alkotmánybíró

A különvéleményhez csatlakozom:
Dr. Pokol Béla s. k.,
alkotmánybíró

Dr. Szívós Mária alkotmánybíró különvéleménye

[109] Az elfogadott határozat rendelkező részének 1. és 2. pontjaival és az azokhoz kapcsolódó indokolással nem értek egyet. Álláspontom szerint a szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről szóló 2012. évi II. törvény 186. §-a, illetőleg a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény 51. § (4) bekezdése és a 143. § (4) bekezdése nem alaptörvény-ellenes.

[110] 1. Az új szabálysértési kódex jelen határozattal megsemmisített 186. §-a a közterületen történő életvitelszerű lakhatás tilalmának megszegését rendeli büntetni. Elfogadom a tervezet azon kiindulópontját, miszerint a szóban forgó szabálysértési tényállás alkotmányosságát a büntetőjoggal szemben támasztott alkotmányos követelmények mentén, azaz elsősorban az alapjogi korlátozás feltételeinek és a jogállamiság elvéből következő alkotmányos kritériumok fényében szükséges és indokolt vizsgálni. A határozat ezen elemzési vezérfonal mentén tett megállapításai és levont következtetései azonban véleményem szerint egyrészről helytelenek, másrészről magát az alkotmányossági vizsgálódás körét is hiányosnak tartom, ugyanis számos, a büntetendővé nyilvánítás legitimációját érintő kérdést nem, vagy csupán felületesen érint.
[111] Álláspontom szerint alapvetően téves, helytelen következtetésekre alapot adó az a gondolatmenet, miszerint a hajléktalan lét és a közterületen történő életvitelszerű lakás, mint két, a vizsgálódás szempontjából kulcsfontosságú fogalom, ugyanazt a jelenséget jelöli, azaz a szóban forgó szabálysértési tényállás nem egy magatartást, hanem egy objektív élethelyzetet pönalizál. A határozat rögzíti, miszerint „[a] jogalkotó ezzel egy élethelyzetet, az utcán való élést, azaz magát a hajléktalanságot minősítette büntetendőnek.” Véleményem szerint a határozat ezen leegyszerűsítő, inkább filozófiai, mintsem jogi jellegű fogalom-meghatározása súlyosan téves. (Meglátásom szerint ez a megközelítés olyan, mintha az Alkotmánybíróság a szegénységet azonosítaná a lopással, mondván, hogy a Büntető Törvénykönyv 316. §-a magát a szegénységet, ha úgy tetszik, az anyagi rászorultságot pönalizálja.) Hajléktalan az, akinek nincsen otthona. A hajléktalan lét ugyanakkor nem vezet okszerűen a közterületen történő életvitelszerű lakhatáshoz, a két jelenség távolról sem ugyanaz. A szóban forgó tényállás nem azt az – egyébként valóban objektív – élethelyzetet rendeli büntetni, hogy egy adott személynek (bármely okból) nincs otthona, hanem egy ettől jogilag teljes mértékben elkülönülő és külön is értékelendő magatartást. Azt a magatartást, miszerint a hajléktalan (de a törvény általános személyi hatályára figyelemmel nem feltétlenül hajléktalan) személy életvitelszerű lakhatás céljára használja a közterületet. A büntetni rendelt magatartás jogi mibenlétét tehát a határozat helytelenül határozza meg, sőt – miután azt a hajléktalan léttel, mint szociológiai jelenséggel azonosítja – azzal bővebben nem is foglalkozik, holott a büntetőjogon keresztül megvalósuló alapjogi korlátozás alkotmányossága szempontjából éppen a büntetni rendelt magatartás precíz és kellően körültekintő meghatározása kellene, hogy a vizsgálódás központi kérdése legyen. A határozat ebben körben további pontatlan és ezért félrevezető megállapításokat is eszközöl: „A hajléktalanok elvesztették otthonukat és nincs lehetőségük arra, hogy lakhatásukat megoldják, ezért valódi alternatíva hiányában kénytelenek (…) a közterületen élni.” Szükségesnek tartom hangsúlyozni, hogy a megsemmisített törvényi tényállás nem az otthon elvesztésének tényét és nem is a közterületen történő élést rendeli büntetni. A törvényszöveg egészen egyszerű értelmezése nyomán teljesen világosan megállapítható, hogy önmagában a közterületen való (akár folyamatos) tartózkodást a jogalkotó nem szándékozott pönalizálni. A határozat fentiekhez hasonló megállapításai tehát, amelyek azt sugallják, hogy a szóban forgó szabálysértési tényállás pusztán a hajléktalan létet, avagy a közterületen történő tartózkodást (élést) rendeli büntetni, tévesek.
[112] A határozat megítélésem szerint helytelen következtetésre jut a vitatott szabályozás legitim célját, a védendő érdeket illetően is. [A határozat rögzíti, miszerint „nem állapítható meg az az ok, az a védeni kívánt érdek, ami indokul szolgált arra, hogy a szóban forgó magatartást a törvényhozó társadalomra veszélyes, kriminális cselekménnyé nyilvánítson”. E megállapításnak némiképp ellentmond az az ugyancsak határozatbéli (azonos bekezdésben szereplő) állítás, miszerint „a Szabs.tv. XXIV. fejezetének címéből, illetőleg a tényállás megfogalmazásából arra lehet következtetni, hogy a jogalkotó a közrend védelmében alkotta meg ezt a tényállást.”]
[113] Álláspontom szerint a vizsgált szabálysértési tényállásban büntetni rendelt magatartás pönalizásának az okai a védendő érdekek egyértelműen megállapíthatóak. A határozat azonban a büntetni rendelést szükségessé tevő körülmények feltárását mellőzi, és csupán a végletekig leegyszerűsített, általános jellegű megállapításokat eszközöl, a konkrét hatások, társadalmi, gazdasági, egészségügyi stb. következmények és egyéb összefüggések vizsgálata nélkül. Véleményem szerint a határozat azon kinyilatkoztatása, miszerint „[ö]nmagában az, hogy valaki a közterületen éli az életét, mások jogát nem sérti, kárt nem okoz, a közterület rendeltetésszerű használatát, a közrendet nem veszélyezteti”, egyrészről ismételten azt sugallja, mintha a jogalkotó a puszta közterületen élést szankcionálná, másrészt pedig téves. Az ésszerű terjedelmi korlátokra tekintettel csupán példálózó jelleggel utalok itt néhány olyan körülményre, melyek alaposan és körültekintő módon figyelembe kellett volna venni: [közegészségügy és köztisztaság, fertőző betegségek terjedése; gyalogosok közlekedésének akadályozása; vendéglátó- és szolgáltatóipari egységek forgalmát, illetőleg az idegenforgalmat befolyásoló tényezők; az érintett helyen lakókat érő hang- és szaghatások, illetőleg általában a lakosok nyugalma; kriminalizáció (közismert tény, hogy a hajléktalanok egy adott helyen történő életvitelszerű tartózkodása, a koncentrálódás, vonzza a bűnözők egy adott területre „specializálódott” csoportját)]; stb. Külön ki kell emelni, hogy a szóban forgó szabályozás (annak ellenére, hogy büntetőjogi jellegű) végső soron a hajléktalanok evidens érdekeit szolgálja, az ő méltóságukat védi. Kifejezetten visszásnak tartom a határozat e körben alkalmazott érvelését, amely szerint az emberi méltósággal (az abból folyó cselekvési szabadsággal) összeegyeztethetetlen az, ha az állam az érintett személyi kört a szociális szolgáltatások igénybevételére kényszeríti. Elveim és szilárd jogi meggyőződésem szerint nem sérti (nem sértheti) az emberi méltóságot egy olyan szabályozás (legyen az akár büntető jellegű szankciókkal fenyegető törvény), amely alkalmas lehet arra, hogy az embert az emberhez méltóbb életkörülményeket lehetővé tevő eszközök igénybevételére rávegye, hovatovább az egészséget, végső soron az életet veszélyeztető életmód felől a mind fizikálisan, mind mentális értelemben egészségesebb lét felé terelje. A határozatban kifejtett ezen álláspont ezért véleményem szerint az Alaptörvény II. cikkében rögzített emberi méltósághoz való jog helytelen, sőt a valós tartalommal kifejezetten ellentétes értelmezése.
[114] Vitatom a határozat azon megállapítását is, miszerint a szóban forgó szabályozás nem felel meg jogbiztonságból következő kritériumoknak, így a normavilágosság követelményének. Ebben a körben a határozat megint csak abból az alapvetően téves megállapításból indul ki, miszerint „a vitatott tényállás nem egy magatartást (cselekedet, vagy mulasztást), hanem egy objektív tényként fennálló élethelyzetet rendel büntetni…”. Erre tekintettel pedig rögzíti a határozat, miszerint „a bűnösség nem értelmezhető az alanyi oldaltól függetlenül”, a tényállás „gyakorlatilag objektív felelősséget teremt”. Szükségesnek tartom emiatt ismételten leszögezni, hogy a megsemmisített tényállás nem egy, a jogalanytól független, objektív tényt (a hajléktalan létet) szankcionálja, hanem egy olyan aktív cselekvésben megnyilvánuló szándékos magatartást, amely legfeljebb csak szociológiai értelemben függ össze a hajléktalan léttel, de abból szükségszerűen semmi esetre sem következik. A szabálysértési jogi dogmatikában (is) használt bűnösségfogalom ezért – meggyőződésem szerint – a szóban forgó tényállás kapcsán világos egyértelműséggel alkalmazható.
[115] A határozat kitér az elkövetési magatartással kapcsolatosan a törvényszövegben szereplő „közterület belterülete” megjelölésre. Nem vitatom, hogy a „közterület belterülete” fogalom értelmezhetetlen, ez azonban – nyilvánvalóan – olyan „szócsere”, ami tipikusan elírási hiba, alkotmányos kérdéseket azonban nem vet fel, az erre való hivatkozást a normavilágossággal összefüggésben, vagy bármely kontextusban, ironikusnak tartom. (A jogalkalmazás során senkinek sem okozott volna különösebb nehézséget annak felismerése, hogy a belterületnek van közterületi része, a szókapcsolat fordítva értelmezhetetlen.)
[116] A határozat a normavilágossággal összefüggésben „az életvitelszerű lakhatás”, mint az elkövetési magatartáshoz kapcsolódó fogalom határozatlanságát állítja, egyúttal rögzíti, miszerint mindez önkényes jogalkalmazói jogértelmezésnek enged teret. Álláspontom szerint azonban a vitatott fogalom általánossága a büntető jogalkotás fogalmaira jellemző absztrakciós fokot nem haladja meg. (Töretlen és egységes, több évtizedes jogalkalmazói gyakorlat épül a jelen ügyben vizsgáltnál sokkal kevésbé megragadható, még kevésbé egzakt fogalmakra, pl.: „a becsület csorbítása”, „közösségellenes magatartás”, „fajtalankodás”, „jogtalan előny”, „üzletszerűség” stb.). Véleményem szerint a törvényi tényállásban szereplő fogalom mind a jogkövető állampolgárok, mind pedig a jogalkalmazók számára éppúgy értelmezhető kifejezés, mint a büntetőjogban, avagy más jogágakban szereplő elvont kifejezés, ezért az a normavilágosság kritériumának megfelel.
[117] Álláspontom szerint tehát a szabálysértési kódex 186. §-a büntetőjoggal szemben támasztott alkotmányos követelményeknek megfelel, hiszen egyértelműen megállapíthatóak azok a jogalkotói célok, társadalmi érdekek és védendő értékek, amelyek a szóban forgó magatartás szankcionálását szükségessé teszik. A tiltáson és büntethetővé tételen keresztül megvalósuló alapjogi korlátozás pedig – figyelemmel a kilátásba helyezett szankció mértékére is – az elérni kívánt célokhoz képest arányosnak tekinthető. A törvényszöveg a jogállamiságból következő jogbiztonság feltételeinek is megfelel, a normavilágosság elvét nem sérti.

[118] 2. Nem értek egyet a határozat Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (Mötv.) 51. § (4) bekezdése és a 143. § (4) bekezdése alaptörvény-elleneségét kimondó rendelkezésével sem. A vizsgált szabályozás a helyi önkormányzatok képviselő testületei számára (a korábbi, szabálysértési tényállás alkotására vonatkozó jogosítványhoz hasonlóan) közigazgatási jellegű szankció statuálási jogkört biztosít, tehát felhatalmazó rendelkezésnek tekintendő. A határozatban kifejtett álláspont szerint ez a szabályozás nélkülözi azokat a garanciális elemeket, amelyek az önkormányzat rendeletalkotásának törvényi kereteit meghatározná, emellett a törvényszöveg részben bizonytalan tartalmú, másrészt ellentmondó fogalmakat használ, emiatt pedig sérti az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében szabályozott jogbiztonság követelményét. Véleményem szerint azonban a szabályozás megfelel a jogbiztonság elvéből következő, a hasonló jellegű normatartalmat hordozó jogszabályokkal szemben támasztható követelményeknek. Kielégítő mértékű garanciát jelent ugyanis az, hogy a szóban forgó felhatalmazó rendelkezés alapján megalkotott közigazgatási típusú szankciót alkalmazó önkormányzati hatóság döntésével szemben a Ket. eljárási szabályai szerinti jogorvoslati út áll rendelkezésre. A megbírságolt személy végső soron a bírósághoz fordulhat esetleges jogsérelme orvoslása érdekében. [Ebben a körben szintén kiemelten fontos garanciális elem, hogy a határozat által vitatott, a Mötv. 51. § (4) bekezdésében, illetőleg 143. § (4) bekezdésének e) pontjában szereplő fogalmakat a bíróság jogalkalmazó gyakorlata értelmezheti, amely bírósági gyakorlat az önkormányzati szervek jogalkalmazó tevékenységét illetően is meghatározó.] További garanciális elem a szóban forgó felhatalmazó törvényi rendelkezések tekintetében, hogy az azok alapján, önkormányzati rendeleti formában megalkotott tényállások törvényeknek való megfelelését a Kúria is vizsgálhatja.
[119] A határozat által kifogásolt fogalmak („közösségellenes”, illetőleg „kirívóan közösségellenes”) tartalmának jogbiztonságot sértő határozatlanságát, illetőleg egymásnak ellentmondó mivoltát szintén vitatom. Mindkét fogalom ugyanis régóta használt kategória a büntető jogalkotásban, tartalmukhoz világos és töretlen bírósági gyakorlat tapad, a jogalkalmazás és a jogkereső állampolgárok számára értelmezési nehézséget ezért nem jelenthetnek. A két fogalom között ellentmondás sincs, csupán fokozati különbség, amely a normavilágossággal kapcsolatos aggályokat nem vet fel. Álláspontom szerint tehát az önkormányzatok felhatalmazása e tekintetben is egyértelmű: a „többen a kevesebb” logikája alapján az önkormányzat mind a közösségellenes, mind pedig az ennél súlyosabb megítélés alá eső, kirívóan közösségellenes magatartások szankcionálására is jogosítványt kapott a törvényhozótól.
[120] A határozatban kifejtett azon megállapítás, miszerint a vizsgált törvényi szabályozás lehetőséget teremt az önkormányzat számára, hogy e rendeletalkotási jogkörével önkényesen visszaéljen, téves. Éppen az Alkotmánybíróság feladata ugyanis az, hogy az Alaptörvényben biztosított alapjogok eltúlzott, avagy az elérni kívánt célhoz képest aránytalan korlátozását megvalósító normát (önkormányzati rendeletet) megsemmisítse. Ez az a garanciális korlát, amely a határozat által – egyébként minden ok nélkül – előre (ha úgy tetszik idő előtt) vizionált „önkormányzati önkényesség” gátja lehet. (Az önkormányzati rendeletalkotás törvényessége felett egyébiránt a – fentebb már említett – Kúria is őrködik, amely az önkényességgel kapcsolatos aggályokat végképp eloszlatja.)
[121] Álláspontom szerint tehát a Mötv. vizsgált rendelkezései nem sértik a jogszabályokkal szemben támasztott, jogbiztonságból folyó követelményeket.

Budapest, 2012. november 12.
Dr. Szívós Mária s. k.,
alkotmánybíró

A különvéleményhez csatlakozom.
Dr. Balsai István s. k.,
alkotmánybíró