A döntés szövege:
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének
utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában — dr.
Lábady Tamás alkotmánybíró különvéleményével, továbbá dr.
Ádám Antal, dr. Holló András, dr. Kilényi Géza és dr. Szabó
András alkotmánybírók párhuzamos indokolásával — meghozta a
következő
határozatot :
Az Alkotmánybíróság a Magyar Köztársaság Alkotmányának
módosításáról szóló 1997. évi XCVIII. törvény 6. § (1)
bekezdésében foglalt rendelkezés alkotmányellenességének
megállapítására és megsemmisítésére irányuló kezdeményezést
visszautasítja, a 6. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezések
alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére
irányuló indítványt pedig elutasítja.
Indokolás
I.
1. Az Országgyűlés 1997. október 14-i ülésén elfogadta a
Magyar Köztársaság Alkotmányának módosításáról szóló 1997.
évi XCVIII. törvényt (a továbbiakban: Alkmód.). Az
alkotmánymódosítás következtében változtak az országgyűlési
és a helyi önkormányzati választások megtartására vonatkozó
alkotmányi szabályok is.
Az Alkmód. 1. §-a az Alkotmány 20. § (1) bekezdésének azon
rendelkezését, amely szerint az Országgyűlést négy évi
időtartamra választják, a következőképpen módosítja:
"20. § (1) Az országgyűlési képviselők általános választását
— az Országgyűlés feloszlása vagy feloszlatása miatti
választás kivételével — az előző Országgyűlés megválasztását
követő negyedik év április vagy május hónapjában kell
megtartani."
Az Alkmód. 5. §-ában foglalt rendelkezések az Alkotmány 44. §-
ának a (2) és (3) bekezdését módosítják. Az
alkotmánymódosítást megelőzően a 44. § (2) és (3) bekezdése a
következő rendelkezéseket tartalmazta:
"44. § (2) A képviselő-testület tagjait — az időközi
választás kivételével — négy évre választják.
(3) A képviselő-testület megbízatása az új képviselő-
testület alakuló üléséig, a polgármester megbízatása az új
polgármester megválasztásáig tart."
Az Alkmód. 5. § szerint e szabályok helyébe a következő
rendelkezések lépnek:
"44. § (2) A képviselő-testület tagjainak és a
polgármesternek a választását — az időközi választás
kivételével — az előző általános választást követő negyedik
év október hónapjában kell megtartani.
(3) A képviselő-testület megbízatása az önkormányzati
általános választás napjáig tart. A jelöltek hiányában
elmaradt választás esetén a képviselő-testület megbízatása
meghosszabbodik az időközi választás napjáig. A polgármester
megbízatása az új polgármester megválasztásáig tart."
Az alkotmánymódosító rendelkezések, valamint az Alkmód. 6. §
(2) bekezdésében foglalt, az 1998-ban esedékes választások
megtartására vonatkozó szabályok 1997. október 31-én hatályba
léptek, mivel az Alkmód. 6. § (l) bekezdése úgy rendelkezett,
hogy "E törvény a kihirdetése napján lép hatályba."
Az alkotmánymódosításra figyelemmel az Országgyűlés az
Alkmód. 6. § (2) bekezdésében az 1998-ban esedékes
választások megtartásáról az alábbiak szerint rendelkezett:
"6. § (2) 1998-ban az országgyűlési képviselők általános
választását májusban, a helyi önkormányzati képviselők és
polgármesterek általános választását októberben kell
megtartani."
2. Az indítványozó az Alkmód. 6. § (1) és (2) bekezdései
alkotmányellenességének megállapítását és a rendelkezések
megsemmisítését kezdeményezte, mert álláspontja szerint az
1998. évi választások megtartására vonatkozó szabályozás az
Alkotmány 2. § (1) és (2) bekezdését, azaz a jogbiztonság és
a népszuverenitás elvét sértő módon került megállapításra.
Érvelése szerint az "alkotmánymódosítás azonnali hatályba
léptetése folytán a parlament megrövidíti önmagának, továbbá
több mint háromezer önkormányzati képviselőtestületnek és
polgármesternek a mandátumát (ez utóbbiakét több mint negyed
évvel)." Az indítványozó álláspontja szerint "a jogállamiság
alapvető követelményének mond ellent, ha az országgyűlés az
eredetileg négy évre választott képviselők mandátumát — nem
az Alkotmányban rögzített módon, hanem éppenséggel az
Alkotmány módosítása útján — lerövidíti ... ráadásul az
alkotmánymódosítás — azonnali hatálybaléptetése folytán — úgy
változtatja meg utólag és visszamenőlegesen az 1994-es
országgyűlési és önkormányzati választások feltételeit, hogy
mindez — az eredeti feltételekhez képest — a megválasztott
országgyűlési és önkormányzati képviselőkre, valamint a
polgármesterekre nézve egyaránt hátrányos". Az indítványozó
kifejti azt is, hogy az Országgyűlés, illetőleg az
önkormányzati testületek — utóbbiak egyenként, meghatározott
feltételek mellett — alkotmányos módon, saját döntésük
alapján, a testület feloszlásának kimondásával rövidíthetik
meg mandátumukat.
II.
Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a
következőkre alapozta:
1. Az indítvánnyal kapcsolatban az Alkotmánybíróság elsőként
azt vizsgálta, hogy az Alkotmánybíróság hatásköre kiterjed-e
az Alkmód. felülvizsgálatára.
Az Alkotmány 32/A. § (1)-(2) bekezdése és az
Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a
továbbiakban: Abtv.) 1. § b) és c) pontja szerint az
Alkotmánybíróság hatásköre a törvénybe vagy az alacsonyabb
szintű jogforrásba foglalt jogszabály, valamint az állami
irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányellenességének vagy
nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatára terjed ki.
Az Alkotmánybíróság hatáskörére vonatkozó alkotmányi és
törvényi rendelkezések alapján az Alkotmány szabályainak
felülvizsgálatára, módosítására, megváltoztatására az
Alkotmánybíróság hatásköre nem terjed ki, így az alkotmányi
szabályokat módosító törvényi rendelkezések felülvizsgálata
sem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe. Egyértelmű
tehát, hogy az Alkotmánybíróság az Alkmód. 1. és 5. §-aiban
foglalt — és az Alkotmány részévé vált — alkotmányi
rendelkezések alkotmányosságának felülvizsgálatára nem
jogosult.
Az indítványozó által támadott két rendelkezés (Alkmód. 6. §
(1) és (2) bekezdése) azonban, — mely rendelkezések az
Alkmód. hatálybalépésére, illetőleg az 1998. évi
választásokra vonatkozó átmeneti szabályokat tartalmazzák —
nem váltak az Alkotmány szövegének részévé, ezért az
Alkotmánybíróság hatásköre e rendelkezések tekintetében külön
vizsgálatot igényel.
E vizsgálat eredményeként az állapítható meg, hogy a 6. § (1)
bekezdésében foglalt hatályba léptető rendelkezés
felülvizsgálatára — figyelemmel arra, hogy az az Alkotmány
20. § (1) bekezdés, valamint 44. § (2) bekezdés új szövegének
hatályára is vonatkozik — az Alkotmánybíróságnak nincs
hatásköre.
Ettől eltérően az Alkmód. 6. § (2) bekezdésében szabályozott,
az 1998-as választások megtartására vonatkozó szabályok az
Alkotmány módosított 20. § (1) bekezdésének valamint 44. §
(2) bekezdésének végrehajtását szolgáló olyan törvényi
rendelkezések, amelyek alkotmányossági vizsgálat tárgyát
képezhetik.
2. Alkotmánymódosítás esetén az Alkotmányt módosító törvény
hatálybalépéséről rendelkező norma ugyan nem lesz az
Alkotmány szövegének része, de az olyan, az Alkotmány
normatartalmának módosításához elengedhetetlenül szükséges
rendelkezés, mely nélkül maga az alkotmánymódosítás nem
történhet meg. Az új szabályok a hatályba léptető
rendelkezésben meghatározott időponttól kezdődően válnak az
Alkotmány részévé. A hatályba léptető rendelkezés — azonnali
hatálybaléptetés esetén — az alkotmánymódosítás tartalmát
képező normáktól elválaszthatatlan, olyan törvényi
rendelkezés, amelynek tartalma az alkotmánymódosítással
elfogadott normatartalom érintése nélkül nem vizsgálható.
2. 1. Az alkotmánymódosítást azonnal hatályba léptető
rendelkezés és az alkotmánymódosítás eredményeként az
Alkotmány normaszövegévé váló rendelkezések között fennálló
szoros összefüggés miatt az Alkotmánybíróság nem vizsgálhatja
a hatályba léptető rendelkezés alkotmányosságát, mert ez azt
is jelentené, hogy az alkotmányvédelemre intézményesített
Alkotmánybíróság alkotmányos jogkörét túllépve, az
alkotmányozó hatalom jogkörét venné át, a felülvizsgálat
során az Alkotmány rendelkezéseit nem csupán értelmezné,
hanem szükségszerűen minősítené.
Amennyiben az Alkotmánybíróság — az indítványnak megfelelően
— megsemmisítené az Alkmód. hatályba léptető rendelkezését,
akkor azzal egyben az alkotmányozó hatalom által, az
alkotmányi rendelkezéseknek megfelelő eljárás keretében
elfogadott, az Alkotmány részévé vált, módosító alkotmányi
rendelkezéseket is hatályon kívül helyezné. A hatályba
léptető rendelkezés és az alkotmányi szabályozás előzőekben
kifejtett tartalmi kapcsolatából az következik, hogy az
indítványozó ugyan a hatályba léptető rendelkezést támadta,
mely nem válik az Alkotmány normaszövegévé, mégis annak
megsemmisítése esetén az Alkotmánybíróság az Alkotmány már
módosított — a módosítás következtében annak részévé vált —
rendelkezéseinek hatályosulását akadályozná meg.
2. 2. Az Alkotmány megalkotása és megváltoztatása kizárólag
az Országgyűlés jogkörébe tartozik. Az Országgyűlés
alkotmányozási szándékát, az alkotmányi rendelkezésekben
kifejeződő akaratát a képviselők kétharmadának megerősítő
szavazatával valósíthatja meg. Az Alkotmány 19. § (3)
bekezdésének a) pontja szerint az Országgyűlés alkotja meg a
Magyar Köztársaság alkotmányát ezt a 24. § (3) bekezdése úgy
egészíti ki, hogy "az Alkotmány megváltoztatásához ... az
országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges".
Az alkotmány megalkotásáról és módosításáról az Országgyűlés
a jelenlegi alkotmányi rendelkezések szerint — kétharmados
többséggel — szabadon dönthet.
Elvileg nem kizárt bizonyos esetekben az Alkotmánybíróság
hatásköre valamely, az Alkotmányt módosító törvény hatályba
léptető rendelkezésével összefüggésben sem, azzal a
feltétellel, hogy a hatályba léptető rendelkezés esetleges
megsemmisítése nem eredményezi az Alkotmány bármiféle
megváltoztatását. Ez a feltétel következik egyrészt az Abtv.
hatályos rendelkezéseiből, másrészt pedig az Alkotmánybíróság
következetes gyakorlatából, mely szerint az Alkotmánybíróság
"nem vizsgálhatja felül és nem semmisítheti meg az Alkotmány
egyetlen rendelkezését sem. Ha valamely rendelkezés az
országgyűlési képviselők kétharmadának a szavazatával az
Alkotmány részévé vált, fogalmilag sem lehet annak
alkotmányellenességét megállapítani" (23/1994. (IV. 29.) AB
végzés, ABH 1994.376. 293/B/1994. AB végzés, ABH 1994.862.).
A hivatkozott alkotmányi rendelkezések és a kifejtett érvek
alapján az Alkotmánybíróság az indítványnak az Alkmód. 6. §
(1) bekezdésének megsemmisítésére irányuló részét
hatáskörének hiánya miatt visszautasította.
3. Az indítványozó az Alkmód. 6. § (2) bekezdésébe foglalt
rendelkezést azért tartja alkotmányellenesnek, mert ennek
következtében az 1994-es országgyűlési és önkormányzati
választások feltételeit a törvényalkotó utólag és
visszamenőlegesen a megválasztott országgyűlési és
önkormányzati képviselők, valamint a polgármesterek
mandátumának idejére vonatkozóan hátrányosan változtatta meg.
Ezért az indítványozó szerint a jogállamiság alapvető elemét
képező jogbiztonság követelménye sérelmet szenvedett.
Az Alkotmánybíróság az indítvány vizsgálata során
megállapította, hogy az Alkmód. 1. és 5. §-ában foglalt,
hatályos rendelkezések értelmében az országgyűlési képviselők
általános választását a megválasztásukat követő negyedik év
április vagy május hónapjában, míg a helyi önkormányzati
képviselő-testületek tagjainak és a polgármesterek
választását az előző általános választást követő negyedik év
október hónapjában kell megtartani. Az indítvánnyal támadott
Alkmód. 6. § (2) bekezdésének törvényi rendelkezése a
módosított Alkotmány fenti előírásaival összhangban jelölte
meg azokat a hónapokat, amelyekben az 1998-ban esedékes
választásokat meg kell tartani.
Az indítványozó által felvetett alkotmányossági problémák
forrása valójában nem az Alkmód. 6. § (2) bekezdésében
foglalt rendelkezés. A képviselői megbízatás időtartamának
lerövidülése annak eredményeként következett be, hogy az
Alkotmány 20. § (1) és 44. § (2) bekezdésében foglalt
rendelkezések 1997. október 31-i hatállyal megváltoztak, és e
naptól kezdve az Alkotmány meghatározza azt, hogy a
választásokat mely hónapban kell megtartani. Erre tekintettel
a törvényhozó az 1998. évi választásokra vonatkozó
szabályokat, az Alkmód. 6. § (2) tartalmát, már csak ezekkel
összhangban állapíthatta meg.
Az Alkotmánybíróság megjegyzi, ha a törvényalkotó külön nem
is rendelkezett volna az 1998-ban alkalmazandó szabályokról,
a módosított Alkotmány 20. § (1) bekezdése értelmében az
országgyűlési képviselői választások májusban megtarthatók
lennének, illetve az önkormányzati választásokat a módosított
Alkotmány 44. § (2) bekezdése szerint októberben kellene
megtartani.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az Alkmód. 6. §
(2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és
megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
Dr. Lábady Tamás
az Alkotmánybíróság helyettes elnöke
Dr. Ádám Antal Dr. Bagi István
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Holló András Dr. Kilényi Géza
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Németh János Dr. Szabó András
előadó alkotmánybíró alkotmánybíró
az aláírásban akadályozott az aláírásban akadályozott
Dr. Vörös Imre Dr. Zlinszky János
alkotmánybíró helyett alkotmánybíró helyett
Dr. Lábady Tamás Dr. Lábady Tamás
Dr. Holló András alkotmánybíró párhuzamos indokolása
Egyetértek a határozat rendelkező részével, miszerint a
Magyar Köztársaság Alkotmányának módosításáról szóló 1997.
évi XCVIII. törvény 6. § (1) bekezdésének alkotmányossági
felülvizsgálatára irányuló indítványt — hatáskör hiányában —
visszautasítja.
Helyesen mutat rá az indokolás, hogy az Alkotmány 32/A. § (1)
bekezdése, valamint a Magyar Alkotmánybíróságról szóló 1989.
évi XXXII. törvény 1. § b/ és c/ pontja alapján az
Alkotmánybíróság hatásköre "... az Alkotmány szabályának
felülvizsgálatára, módosítására, megváltoztatására ... nem
terjed ki, így az alkotmányi szabályokat módosító törvényi
rendelkezések felülvizsgálata sem tartozik az
Alkotmánybíróság hatáskörébe." (hat. II/1.)
Ugyanakkor a határozat az alkotmánymódosítást hatályba
léptető rendelkezések tekintetében — amelyek "nem váltak az
Alkotmány szövegének részévé..." — más álláspontra
helyezkedik. A határozat különbséget tesz az
alkotmánymódosító törvényt ex nunc és pro futuro hatályba
léptető rendelkezések között.
Arra az álláspontra helyezkedik, hogy az alkotmánymódosítást
"azonnal" hatályba léptető rendelkezés azért nem lehet
alkotmánybírósági vizsgálat tárgya, mert ez esetben a
hatályba léptető norma és "az Alkotmány normaszövegévé váló
rendelkezések között" "szoros összefüggés" áll fenn. Ebben az
esetben ugyanis az Alkotmánybíróság az alkotmányozó hatalom
jogkörét venné át, s a felülvizsgálattal nem értelmezné,
hanem "minősítené" az Alkotmány rendelkezéseit. (hat.
II/2.1.pont)
A határozat álláspontja szerint — az Alkotmánybíróság
hatáskörének vizsgálata szempontjából — különbözik az
alkotmánymódosítást jövőre nézve (pro futuro) hatályba
léptető törvényi rendelkezés: "Elvileg nem kizárt bizonyos
esetekben az Alkotmánybíróság hatásköre valamely, az
Alkotmányt módosító törvény hatályba léptető rendelkezésével
összefüggésben sem, azzal a feltétellel, hogy hatályba
léptető rendelkezés esetleges megsemmisítése nem eredményezi
az Alkotmány bármiféle megváltoztatását." (hat. II/2.2.pont)
A határozatnak, az Alkotmánybíróság hatáskörének vizsgálata
(értelmezése) szempontjából, az alkotmánymódosítás és az azt
hatályba léptető rendelkezések elválasztására, s ezzel
összefüggésben: a hatályba léptetések közötti — az
időbeliségen (ex nunc, illetve pro futuro) nyugvó —
különbségtételére vonatkozó érvelésével nem értek egyet.
Az Alkotmány értelmében az Országgyűlésnek kettős
alkotmányjogi státusza van, nevezetesen: alkotmányozó és
törvényhozó hatalomként nyilvánul meg. Az Alkotmánybíróság és
az Országgyűlés (közjogi) viszonyában — az Alkotmánybíróság
hatáskörének vizsgálata szempontjából — különbséget kell
tenni az alkotmányozó hatalom és a törvényhozó hatalom
formalizált akaratkijelentései (alkotmányozás,
alkotmánymódosítás, illetőleg törvényalkotás) között.
Az Alkotmány az Országgyűlés e kettős jogi státuszát az
Országgyűlés jogkörének felsorolásánál kifejezésre juttatja,
elválasztva az alkotmányozó és törvényhozási jogkört: az
Országgyűlés
— "megalkotja a Magyar Köztársaság Alkotmányát";
— "törvényeket alkot" (Alkotmány 19. § (3) bekezdés a/
és b/ pontok)
Az Alkotmány megváltoztatásához az országgyűlési képviselők
2/3-ának szavazata szükséges. (Alkotmány 24. § (3) bekezdés).
Az Országgyűlés alkotmányozó hatalmi jogkörben való eljárása
tehát az Alkotmány megalkotásában, illetőleg
alkotmánymódosításban nyilvánul meg, speciális eljárási
feltétel mellett.
Az Alkotmány megváltoztatását, illetve módosítását tartalmazó
normák és azok hatálybaléptetésére vonatkozó rendelkezések
együtt jelentik az alkotmányozó hatalom formalizált
akaratkijelentését, egymástól nem választhatók el. Annak
eldöntése, hogy az Alkotmány adott rendelkezését mikor váltja
fel a módosított szabályozás, ugyanúgy az alkotmányozó
hatalom döntési kompetenciája, azaz akaratkijelentésének
része, mint maga az Alkotmányt tartalmában módosító
rendelkezés. Ebből következően alkotmányjogi nézőpontból, s
ezzel összefüggésben az alkotmánybírósági hatáskör
értelmezése szempontjából, irreleváns a hatályba léptető
rendelkezés időbelisége: mint az alkotmányozó hatalom
akaratkijelentése — e jogi jellegénél fogva — nem lehet
alkotmánybírósági felülvizsgálat tárgya.
Az Alkotmánybíróság részéről az Alkotmány szándékozott
módosításának megakadályozása a pro futuro hatályba léptető
rendelkezés alkotmányossági felülvizsgálatával, ugyanúgy az
alkotmányozó hatalom jogkörének korlátozását, illetőleg
átvételét jelentené, mint az alkotmánymódosítást azonnal
hatályba léptető rendelkezés alkotmányossági felülvizsgálata.
Végezetül megjegyzem: elvileg egyet tudok érteni azzal, hogy
a jogbiztonság és az alapjogok, valamint egyéb alkotmányos
alapintézmények védelme szempontjából, önmagában az
Alkotmányt, illetve az alkotmánymódosítást hatályba léptető
rendelkezés involválhat alkotmányvédelmi szempontokat. Az
Alkotmánybíróságot ilyen hatáskör ellátására azonban csak az
Alkotmány jogosíthatja fel.
Budapest, 1998. február 9.
Dr. Holló András
alkotmánybíró
A párhuzamos indokoláshoz csatlakozom:
Dr. Ádám Antal
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza
alkotmánybíró
Dr. Szabó András
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás alkotmánybíró különvéleménye
1. Nem értek egyet a többségi határozatban foglaltakkal a
tekintetben, hogy az Alkotmánybíróság a Magyar Köztársaság
Alkotmányának módosításáról szóló 1997. évi XCVIII. törvény
(a továbbiakban: Alkmód.) 6. § (1) bekezdésének
alkotmányosságát — hatáskörének hiánya miatt — nem
vizsgálhatja, és hogy ezért ebben a körben az indítvány
visszautasításának van helye.
Véleményem szerint az Alkotmánybíróság hatásköre az Alkmód.
6. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezés érdemi vizsgálatára
fennáll, és az érdemi alkotmányossági vizsgálat alapján meg
kellett volna állapítani, hogy ez a rendelkezés az Alkmód. 5.
§-ával módosított 44. § (2) bekezdésének azonnali — a törvény
kihirdetésével történő — hatályba léptetése tekintetében
alkotmányellenes.
2. Maradéktalanul osztom a többségi határozatnak azt az
álláspontját, hogy az alkotmányozó hatalom szuverenitása az
alkotmánymódosítás tekintetében korlátlan, így az Alkotmány
rendelkezéseit módosító törvényi szabályok felülvizsgálata
nem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe. Ebben az
összefüggésben a határozat indokolásában legfeljebb azt
lehetett volna kimondani, hogy az Országgyűlés addig a
határig dönthet szabadon az Alkotmány módosításáról, amíg az
alkotmányosság fogalmi rendszerén belül marad, bár az
Alkotmánybíróság az alkotmánymódosítást e határok túllépése
esetén se semmisíthetné meg.
Nem értek egyet viszont a határozatnak azzal a
megállapításával, amely szerint az alkotmánymódosítást
hatályba léptető rendelkezés — az azonnali hatályba léptetés
miatti "szoros összefüggésre" tekintettel — az Alkotmány
normaszövegévé vált. Az alkotmánymódosítást hatályba léptető
rendelkezés — legyen az azonnali vagy későbbi hatályú —
semmilyen tekintetben nem válik az Alkotmány részévé, hacsak
azt maga az alkotmányszöveg ki nem mondja. Az
alkotmánymódosítás hatályba lépéséről rendelkező szabály sem
formailag (szövegszerűen), sem jogforrástanilag nem emelkedik
az Alkotmány "rangjára".
Az, hogy formai szempontból a hatályba léptető normaszöveg
nem épül be az Alkotmányba, magából az alkotmányszövegből
állapítható meg, így külön bizonyításra nem szorul.
Jogforrástanilag pedig azért nem értelmezhető az Alkotmány
részévé nem váló törvényi rendelkezés alkotmánymódosításnak,
mert azt a kérdést, hogy egy törvényi rendelkezés a
jogforrási hierarchiában az Alkotmány szintjén áll-e vagy
sem, nem az dönti el, hogy a törvényt az Országgyűlés
alkotmányozó hatalmi minőségében, az erre vonatkozó speciális
eljárási feltételek mellett hozta-e meg, hanem az, hogy a
törvény az Alkotmányt megváltoztathatja-e vagy nem [Alkotmány
24. § (3) bekezdése]. Minthogy az Alkotmányt a módosítást
hatályba léptető rendelkezés — mert az nem vált az
alkotmányszöveg részévé — nem változtatta meg, azt azon az
alapon sem lehet alkotmányi rendelkezésnek tekintetni, hogy e
törvényi szabályt az Országgyűlés alkotmányozó hatalmi
jogkörében alkotta meg. Ezért álláspontom szerint az
Alkotmánybíróság hatásköre kiterjed az alkotmánymódosítás
hatályba léptetéséről szóló norma alkotmányossági
vizsgálatára. Ha nem így lenne, alkotmánybírósági kontroll
nélkül maradna például az alkotmánymódosítást visszamenőleges
hatállyal bevezető törvényi rendelkezés is.
3. Az Alkotmány 32/A. § (1) bekezdése értelmében az
Alkotmánybíróság felülvizsgálja a jogszabályok
alkotmányosságát. Ahogy arra az Alkotmánybíróság a 4/1997.
(I. 22.) AB határozatában (ABK 1997, január, 10, 12.)
rámutatott, az Alkotmánynak ez a rendelkezése hatásköri
szabály, amelyből az Alkotmánybíróság utólagos
normakontrollra vonatkozó jogosultsága kényszerítően,
egyúttal teljeskörűen következik. Mivel az Alkotmány szerint
az Alkotmánybíróság utólagos normakontrollra vonatkozó
hatásköre — az Alkotmány kivételével — minden jogszabályra
kiterjed, semmilyen alkotmányos alap nincs arra, hogy az
alkotmánymódosítást hatályba léptető — és az Alkotmány
szövegévé nem váló — törvényi rendelkezést az
Alkotmánybíróság másként kezelje, mint bármely más
jogszabályt. Tekintettel arra, hogy az Alkotmánybíróság
korábban kifejtett álláspontja szerint az utólagos
normakontrollra vonatkozó hatásköri teljesség "még
törvényhozási úton sem lenne szűkíthető" (ABK 1997, január,
14.), álláspontom szerint azt még kevésbé lehet megtenni az
alkotmánybírósági hatáskör szűkítő értelmezésével. Az
Alkotmány — magán az Alkotmányon kívül — a törvényi
rendelkezések közül egyetlen fajtát se vett ki az utólagos
normakontroll alól, így az alkotmánymódosítás hatályba
lépéséről szóló, és az Alkotmány részévé nem vált norma
alkotmányossági vizsgálatát az Alkotmánybíróságnak érdemben
el kellett volna végezni.
4. Az indítvánnyal támadott Alkmód. 6. § (1) bekezdése az
alkotmánymódosítást a törvény kihirdetése napjával léptette
hatályba. A törvényhozó ezzel az azonnali hatályba léptető
rendelkezéssel megrövidítette az 1994-ben választott
parlamenti, továbbá önkormányzati képviselők mandátumát,
illetőleg úgy rendelkezett, hogy az 1994-ben választott
képviselő-testületek megbízatása az 1998. október hónapban
megtartandó választások napjáig tart. Ezzel tartalmilag az
eredetileg négy évre választott Országgyűlés és önkormányzati
képviselő-testületek négy év eltelte előtti "feloszlatásáról"
rendelkezett.
Álláspontom szerint az Országgyűlés az országgyűlési
képviselők mandátumának korábbi megszüntetéséről
alkotmányosan szabadon határozhat. Ez következik az Alkotmány
28. § (2) bekezdéséből, amely szerint az Országgyűlés
kimondhatja feloszlatását megbízatása lejárta előtt is. E
tekintetben tehát az alkotmánymódosítás azonnali hatályba
léptetését elrendelő rendelkezés nem vet fel alkotmányossági
kérdést.
A helyi önkormányzatok vonatkozásában azonban az azonnali
hatályt kimondó törvényi rendelkezés alkotmányellenes. Az
Alkotmány szerint — a módosítást megelőzően — az Országgyűlés
— idő előtt — csak az Alkotmány 19. § (3) bekezdésének l)
pontja alapján oszlathatja fel a helyi képviselő-testületet.
Ezen túl az Alkotmány 44. § (4) bekezdése szerint kizárólag a
képviselő-testület mondhatja ki megbízatásának lejárta előtt
a feloszlását.
Az Alkotmánybíróság által természetesen alkotmányossági
szempontból nem vizsgálható Alkmód. 5. §-a az Alkotmány 44. §
(2) bekezdését akként módosítja, hogy a képviselő-testületek
tagjainak és a polgármesternek a választását az előző
általános választást követő negyedik év október hónapban kell
megtartani. Ez az alkotmányi rendelkezés az Alkmód. 6. § (1)
bekezdése folytán vonatkozik az 1994-ben megválasztott,
jelenleg működő képviselő-testületekre. Így a hatályba
léptető rendelkezés megfosztja — éspedig ez a törvényi és nem
az alkotmányi szabály fosztja meg — lejárat előtt a képviselő-
testületek tagjait mandátumuktól, ezért az indítvánnyal
támadott törvényi rendelkezés ebben az összefüggésben — erre
vonatkozó alkotmányi felhatalmazás hiányában —
alkotmányellenes. Az alkotmányos megoldáshoz az alkotmányozó
hatalomnak vagy az alkotmánymódosítás szövegébe kellett volna
a működő képviselő-testületekre kiterjedő hatályt
belefoglalni, vagy a hatályba léptető rendelkezést kellett
volna e körben az 1998-as választásokat követő időre
megállapítani. Az alkalmazott megoldás azonban az Alkotmány
rendelkezéseivel összeegyeztethetetlen.
5. A tekintetben viszont már osztom a többségi határozatban
kifejtett álláspontot, hogy az azonnali hatálybalépésre
tekintettel a megváltozott Alkotmány az Alkotmánybíróságot
már köti, így a hatályba léptető rendelkezés
alkotmányellenességének megállapításán túlmenően az
alkotmányellenesség következményeinek megállapításakor
tekintettel kell lennie az Alkotmánybíróságnak a hatályba
lépett alkotmánymódosítás sajátosságaira. Ezért az
Alkotmánybíróság — minthogy megsemmisítő határozatával magát
az Alkotmányt nem sértheti — az alkotmányellenes törvényi
rendelkezést csak a 17/1993. (III. 19.) AB határozatában
alkalmazott technikával (ABH 1993. 157.) semmisítheti meg.
Vagyis az indítvánnyal támadott és az önkormányzati képviselő-
testületek választására vonatkozó alkotmánymódosítást
azonnali hatállyal bevezető törvényi rendelkezés azon a napon
vesztené hatályát, amelyen hatályba lépne a törvényhozó által
meghozandó és az Alkotmánnyal összhangban álló új hatályba
léptető törvényi rendelkezés. Ezzel a megoldással a
különvéleményemben kifejtett álláspont összhangba kerülne a
többségi határozatnak azzal az okfejtésével, amely szerint
"Elvileg nem kizárt bizonyos esetekben az Alkotmánybíróság
hatásköre valamely, az Alkotmányt módosító törvény hatályba
léptető rendelkezésével összefüggésben sem, azzal a
feltétellel, hogy a hatályba léptető rendelkezés esetleges
megsemmisítése nem eredményezi az Alkotmány bármiféle
megváltoztatását."
Budapest, 1998. február 4.
Dr. Lábady Tamás
alkotmánybíró
. |