A döntés szövege:
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság a köztársasági elnöknek az
Országgyűlés által elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény
alkotmányellenességének előzetes vizsgálatára benyújtott
indítványa alapján – dr. Kovács Péter alkotmánybíró párhuzamos
indokolásával – meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az „egyes
törvényeknek a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete
elnökének rendelkezés-alkotási hatásköréhez kapcsolódó
módosításáról” szóló, az Országgyűlés 2009. november 23-ai
ülésnapján elfogadott törvény 1-5. §-ai, valamint a 6. § (3)
bekezdés a), illetőleg c)- e) pontjai alkotmányellenesek.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben
közzéteszi.
Indokolás
I.
Az Országgyűlés 2009. november 23-ai ülésnapján a T/10997.
számú törvényjavaslat alapján törvényt fogadott el az „egyes
törvényeknek a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete
elnökének rendelkezés-alkotási hatásköréhez kapcsolódó
módosításáról” (a továbbiakban: Törvény). A Törvény 1-5. §-ai
több ágazati törvény [a hitelintézetekről és pénzügyi
vállalkozásokról szóló 1996. évi CXII. törvény, a tőkepiacról
szóló 2001. évi CXX. törvény, a biztosítókról és a biztosítási
tevékenységről szóló 2003. évi LX. törvény (a továbbiakban:
Bit), a befektetési vállalkozásokról és az árutőzsdei
szolgáltatókról, valamint az általuk végezhető tevékenységek
szabályairól szóló 2007. évi CXXXVIII. törvény, és a
viszontbiztosítókról szóló 2007. évi CLIX. törvény]
módosításával (konkrétan: kiegészítésével) hatáskört teremtenek
a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete (a továbbiakban:
PSZÁF) elnöke számára rendelkezés (a továbbiakban: PSZÁF
rendelkezés) megalkotására. A Törvény 6. § (1) és (2) bekezdése
hatályba léptető és hatályon kívül helyező rendelkezéseket
tartalmaz. A 6. § (3) bekezdés az egyik ágazati törvény, a Bit.
egyes rendelkezései módosításáról szól: az a), illetőleg a c)-
e) pontok a PSZÁF rendelkezésre történő utalást iktatják be,
míg a b) pont a „miniszter” szövegrész helyébe a „pénz-, tőke-
és biztosítási piac szabályozásáért felelős miniszter (a
továbbiakban: miniszter”) új szövegrészt iktatja be.
Az Országgyűlés elnöke a Törvényt 2009. november 27-én
küldte meg a köztársasági elnöknek, sürgősségi kérelem nélkül.
A köztársasági elnök az Alkotmány 26. § (4) bekezdésében
foglalt jogkörében eljárva – a részére előírt határidőn belül –
2009. december 14-én fordult az Alkotmánybírósághoz azzal, hogy
megítélése szerint a Törvény alkotmányellenes. A köztársasági
elnök az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1.
§ a) pontja alapján – tekintettel a 21. § (1) bekezdés b)
pontjára, valamint a 35. §-ára is – indítványozta a ki nem
hirdetett törvény alkotmányellenességének előzetes vizsgálatát.
A köztársasági elnök indítványában kifejti, hogy a PSZÁF
rendelkezés magánjogi jogalanyok absztrakt ismérvek szerint
meghatározott, lezárt módon nem nevesíthető köre számára
állapítana meg kötelezettségeket, illetve jogokat. A
normaszöveg megfogalmazásából szerinte nyilvánvaló, hogy a
PSZÁF rendelkezés az annak hatálya alá tartózók számára
kötelező aktus.
A továbbiakban a köztársasági elnök utal az
Alkotmánybíróság gyakorlatára, amely szerint az Alkotmány
kizárólagos szabályokat tartalmaz arra vonatkozóan, hogy mely
állami szervek, milyen jogszabályokat alkothatnak. Az Alkotmány
tehát a jogszabályalkotás tekintetében zárt rendszert képez:
megjelöli a kibocsátót, megjelöli a jogszabály nevét,
rendelkezik egymáshoz való hierarchikus viszonyukról. Ennek
megfelelően a jogalkotói hatáskör alkotmányon alapuló hatáskör,
ami egyebek mellett arra is vezet, hogy a jogalkotói hatáskör
esetleges átruházása is az Alkotmány szabályozási tárgya kell,
hogy legyen. Az Alkotmánybíróság gyakorlatából a köztársasági
elnök azt a következtetést vonja le, hogy az Alkotmányban eddig
jogalkotási hatáskörrel fel nem ruházott állami szerv
jogalkotási hatáskörrel való felruházása csak az Alkotmány
megfelelő módosításával lehetséges.
A Törvény – hangsúlyozza a köztársasági elnök – kétséget
kizáró módon jogszabály alkotására hatalmazná fel a PSZÁF
elnökét. Ez következik szerinte mindenekelőtt abból, hogy a
Törvény javaslatával együtt T/10996. számon benyújtott, azzal
együtt tárgyalt törvényjavaslat módosítani indítványozta az
Alkotmányt is, épp annak érdekében, hogy megteremtse a PSZÁF
rendelkezés kibocsátásának alkotmányos alapját. Az Alkotmány a
törvényjavaslatban javasolt új 38. § szövege szerint:
„A jogalkotás rendjéről szóló törvény lehetővé teheti,
hogy az autonóm államigazgatási szerv és a kormányhivatal
vezetője – feladatkörében eljárva, törvény felhatalmazása
alapján – rendelkezést adjon ki, amely törvénnyel, a Kormány, a
Kormány tagja vagy a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendeletével
nem lehet ellentétes. A rendelkezés hatálya a jogalkotásról
szóló törvényben meghatározott személyekre és szervezetekre
terjedhet ki. A rendelkezést a hivatalos lapban ki kell
hirdetni.”
A törvényjavaslat indokolása kifejezetten leszögezi: a
módosítás indoka az lett volna, hogy jogszabály alkotására csak
az Alkotmány felhatalmazása alapján kerülhet sor. Ugyanakkor az
Országgyűlés a T/10996. számú javaslatot elvetette.
Ezen túlmenően a Törvény javaslata a jogalkotásról szóló
1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) módosítását is
tartalmazta. A javasolt – de az Országgyűlés által el nem
fogadott –normaszöveg a PSZÁF elnökét jogalkotónak, az általa
alkotott PSZÁF rendelkezést pedig jogszabálynak minősítette
volna.
A köztársasági elnök végezetül hangsúlyozza: a PSZÁF
rendelkezés Törvény szerinti fogalmának tartalmi vizsgálata is
arra az eredményre vezet, hogy jogszabállyal állunk szemben. A
PSZÁF rendelkezés ugyanis a Törvény szövege alapján olyan aktus
lenne, mely egyrészt normatív jellegű – hiszen absztrakt
ismérvek szerint meghatározott, nem zárt címzetti körhöz szól –
másrészt pedig az államigazgatási szervezetrendszeren kívüli
magánjogi jogalanyokat is kötelez. Mindezek alapján úgy véli,
hogy a Törvény jogalkotási hatáskörrel ruházna fel egy olyan
állami szervet, mely az Alkotmány szerint azzal nem
rendelkezik. Miután pedig az Alkotmány értelmében jogalkotási
hatáskör csak az Alkotmányban adható, a Törvény idevonatkozó
rendelkezéseit [1-5. §-ait, valamint a 6. § (3) bekezdés a),
illetőleg c)- e) pontjait] ellentétesnek tartja az Alkotmánynak
a jogszabály-kategóriákat és a kibocsátásukra feljogosított
állami szerveket taxatíve felsoroló 19. § (3) bekezdése a) és
b) pontjával, 32/D. § (4) bekezdésével, 35. § (2) bekezdésével,
37. § (3) bekezdésével és 44/A. § (2) bekezdésével.
Tekintettel arra, hogy a köztársasági elnök indítványa
kifejezetten a PSZÁF rendelkezés, mint jogszabályi forma
alkotmányellenességének megállapítására irányul, az
Alkotmánybíróság a Törvény egyéb rendelkezéseit [6. § (1) és
(2) bekezdése, valamint a (3) bekezdés b) pontja] nem
vizsgálta.
II.
A köztársasági elnök indítványa alapján az
Alkotmánybíróság által figyelembe vett jogszabályi
rendelkezések a következők:
1. Az Alkotmány rendelkezései:
„19. § (3) E jogkörében az Országgyűlés
a) megalkotja a Magyar Köztársaság Alkotmányát;
b) törvényeket alkot;”
„32/D. § (4) A Magyar Nemzeti Bank elnöke külön törvényben
meghatározott feladatkörében rendeletet bocsát ki, amely
törvénnyel nem lehet ellentétes. A rendeletet a hivatalos
lapban ki kell hirdetni.”
„35. § (2) A Kormány a maga feladatkörében rendeleteket
bocsát ki, és határozatokat hoz. Ezeket a miniszterelnök írja
alá. A Kormány rendelete és határozata törvénnyel nem lehet
ellentétes. A Kormány rendeleteit a hivatalos lapban ki kell
hirdetni.”
„37. § (3) A Kormány tagjai törvényben vagy
kormányrendeletben kapott felhatalmazás alapján feladatkörükben
eljárva rendeletet adnak ki, amelyek törvénnyel és
kormányrendelettel nem lehetnek ellentétesek. A rendeleteket a
hivatalos lapban ki kell hirdetni.”
„44/A. § (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében
rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb
szintű jogszabállyal.”
2. A Törvény indítvánnyal érintett rendelkezései:
„1. § A hitelintézetekről és a pénzügyi vállalkozásokról
szóló 1996 . évi CXII. törvény (a továbbiakban: Hpt .) 235. §-a
a következő (3) bekezdéssel egészül ki :
»(3) Felhatalmazást kap a Felügyelet elnöke arra, hogy
rendelkezésben állapítsa meg:
a) az adósok és a fedezetek minősítésének szempontjaira,
b) a Felügyelet felé történő adatszolgáltatás tartalmára,
formájára, az adatszolgáltatás módjára és időpontjára,
c) a hitelintézetek befektetési szabályzatára,
d) a belső ellenőrzési rendszerekre, eljárásokra vonatkozó
részletes szabályokat.«
2. § A tőkepiacról szóló 2001 . évi CXX. törvény (a
továbbiakban : Tpt.) 451 . §-a a következő (3) bekezdéssel
egészül ki :
»(3) Felhatalmazást kap a Felügyelet elnöke arra, hogy
rendelkezésben állapítsa meg:
a) a szabályozott piac, a tőzsde és az elszámolóházi,
valamint a központi szerződő fél tevékenységet végző szervezet
Felügyelet részére történő adatszolgáltatási kötelezettségének
tartalmát, módját és gyakoriságát ;
b) a befektetési alapkezelő üzleti, szolgáltatási
tevékenységéhez kapcsolódó, a Felügyelet részére történő
adatszolgáltatási kötelezettségét, az adatszolgáltatás
tartalmát, felépítését, módját, gyakoriságát;
c) a kockázati tőkealapok, illetve a kockázati tőkealap-
kezelők e törvény szerinti tevékenységéhez kapcsolódó, a
Felügyelet részére történő adatszolgáltatási kötelezettségét,
az adatszolgáltatás tartalmát, módját, gyakoriságát és
időpontját;
d) a központi értéktár Felügyelet részére történő
adatszolgáltatási, valamint tájékoztatási kötelezettségének
tartalmát, módját és gyakoriságát;
e) a belső ellenőrzési rendszerekre, eljárásokra vonatkozó
részletes szabályokat ;
f) az ISIN azonosítóra vonatkozó részletes szabályokat ;
g) a Felügyelet által elfogadott, illetve a nemzetközi
pénzügyi piacokon általában használt nyelveket.«
3. § A biztosítókról és a biztosítási tevékenységről szóló
2003 . évi LX. törvény (a továbbiakban: Bit.) a 235 . §-t
követően a következő 235/A. §-sal egészül ki:
»235/A. § Felhatalmazást kap a Felügyelet elnöke, hogy
a) a független biztosításközvetítői jelentés szabályait ,
b) a technikai kamatláb legnagyobb mértékét,
c) a biztosítók által a Felügyeletnek teljesítendő belső
adatszolgáltatás rendjét és tartalmát,
d) a biztosító kötelező gépjármű-felelősségbiztosítási
terméke eredményelszámolásának és adatszolgáltatásának
szabályait,
e) az aktuáriusi jelentés tartalmi követelményeit,
f) a Felügyeletnek az összevont alapú felügyeleti
feladatok ellátásához szükséges rendszeresen szolgáltatandó
adatok körét
rendelkezésben állapítsa meg.«
4. § A befektetési vállalkozásokról és az árutőzsdei
szolgáltatókról, valamint az általuk végezhető tevékenységek
szabályairól szóló 2007 . évi CXXXVIII. törvény (a
továbbiakban: Bszt.) 180 . §-a a következő (3) bekezdéssel
egészül ki :
»(3) Felhatalmazást kap a Felügyelet elnöke arra, hogy a
befektetési vállalkozás és az árutőzsdei szolgáltató Felügyelet
részére történő adatszolgáltatási kötelezettségét, az
adatszolgáltatás tartalmát, felépítését, módját és gyakoriságát
rendelkezésben állapítsa meg.«
5. § A viszontbiztosítókról szóló 2007 . évi CLIX. törvény
(a továbbiakban : Vbit .) 155. §-a a következő (3) bekezdéssel
egészül ki :
»(3) Felhatalmazást kap a Felügyelet elnöke, hogy
a) a viszontbiztosítók belső adatszolgáltatásának rendjét
és tartalmát ,
b) a Felügyeletnek az összevont alapú felügyeleti
feladatok ellátásához szükséges rendszeresen szolgáltatandó
adatok körét
rendelkezésben állapítsa meg .«
6. §
[…]
(3) A Bit .
a) 44. §-ának (3) bekezdésében a »pénz-, tőke- és
biztosítási piac szabályozásáért felelős miniszter (a
továbbiakban miniszter) rendeletben« szövegrész helyébe a
»Felügyelet elnöke rendelkezésben« szöveg,
[…]
c) 72. §-ának (5) bekezdésében a »miniszter a biztosítók
belső adatszolgáltatásának rendjéről és tartalmáról szóló
rendeletben« szövegrész helyébe a »Felügyelet elnöke a
biztosítók belső adatszolgáltatásának rendjéről és tartalmáról
szóló rendelkezésben« szöveg,
d) 183. §-ának (3) bekezdésében a »miniszter által kiadott
rendelet rendelkezéseinek«
szövegrész helyébe a »Felügyelet elnöke által kiadott
rendelkezésben foglaltaknak« szöveg,
e) 86. §-ának (5) bekezdésében, 99. §-ának (1)
bekezdésében, 110 . §-ában, 171 . §-ának (2) bekezdésében és
180 . §-ának (2) bekezdésében a »miniszter rendeletben«
szövegrész helyébe a »Felügyelet elnöke rendelkezésben« szöveg
lép.”
III.
Az indítvány megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság az indítvány elbírálása során
először is áttekintette a jogalkotási hatáskörrel kapcsolatos
gyakorlatát.
1.1. A miniszter jogalkotási hatáskörének államtitkárra
történő átruházhatóságával összefüggésben az Alkotmánybíróság
leszögezte: „[a] miniszter jogalkotó hatásköre – mint
valamennyi jogalkotó hatáskör – az Alkotmányon alapul.” Az
Alkotmány 37. § (3) bekezdése ugyanis egyértelműen a Kormány
tagjai (a miniszterelnök és a miniszterek) rendeletalkotásáról
szól, következésképpen az államtitkár a minisztert
rendeletalkotási hatáskörében nem helyettesítheti. A
helyettesítési hatáskör a miniszter jogalkotási hatásköre
tekintetében – tartalmilag – e hatáskör vertikális átruházását
jelenti, ami sérti az Alkotmány 37. § (3) bekezdését [37/2006.
(IX. 20.) AB határozat, ABH 2006, 480, 485, 486.].
Az Alkotmánybíróság a hivatkozott határozatban elvi éllel
kimondta: „[a]z Alkotmány tehát a jogszabályalkotás
tekintetében egy zárt rendszert képez: megjelöli a kibocsátót,
megjelöli a jogszabály nevét, rendelkezik egymáshoz való
hierarchikus viszonyukról s az Alkotmány, a 32/A. §-a révén,
gondoskodik a jogforrási hierarchia Alkotmánnyal való
összhangjának garanciájáról is. Az Alkotmánybíróság megítélése
szerint azáltal, hogy a jogalkotói hatáskör alkotmányon alapuló
hatáskör, e hatáskör gyakorlásának esetleges átruházása is az
»alapító norma«, az Alkotmány szabályozási tárgya kell hogy
legyen, azaz a »helyettesítésnek« is az Alkotmányon kell
alapulnia.” (ABH 2006, 485.)
A mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet
megállapító határozat nyomán a kormányzati szervezetalakítással
összefüggő törvénymódosításokról szóló 2006. évi CIX. törvény
1. § (9) bekezdése módosította a központi államigazgatási
szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok
jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvényt, amelynek hatályos
31. § (7) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a minisztert a
rendelet kiadásában nem lehet helyettesíteni.
1.2. Egy másik ügyben – a köztársasági elnök előzetes
normakontroll-kérelme alapján – az Alkotmánybíróság
alkotmányellenesnek ítélte a jogszabályalkotásra vonatkozó
egyetértési jogot [124/2008. (X. 14.) AB határozat, ABH 2008,
988.].
Az Alkotmánybíróság ebben a határozatában rámutatott, hogy
a jogalkotás közvetlenül az Alkotmányon alapuló és ezért
törvénnyel nem korlátozható közhatalmi hatáskör, az Alkotmány
maga határozza meg, hogy mely állami szerv és milyen formában
bocsáthat ki jogszabályt. (ABH 2008, 999.)
Hangsúlyozta továbbá az Alkotmánybíróság: az érintett
alkotmányi rendelkezésekből és ezek alkotmánybírósági
értelmezéséből egyértelműen következik, hogy jogalkotó
hatáskörrel csak az Alkotmány ruházhat fel egy szervet. Az
Alkotmányban nevesített jogalkotó szervek között az egyetértési
jogkörrel felruházni kívánt országos szakszervezeti szövetségek
nem szerepelnek. Az Alkotmány alapján tehát az
érdekképviseletek nem jogalkotó szervek, ezért
jogszabályalkotásra a jogszabály kibocsátásához kapcsolódó
egyetértési joguk alapján való törvényi felhatalmazásuk
ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével, a
hatalommegosztás elvével és az Alkotmánynak a Kormány, illetve
a miniszterek jogalkotását szabályozó rendelkezéseivel (ABH
2008, 1000.).
1.3. A Jat. alkotmányellenességét megállapító 121/2009.
(XII. 17.) AB határozatban az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy
jogforrást mindkét értelemben – „jogszabály”, illetve
„jogalkotó hatáskör” – csak az Alkotmány határozhat meg, hiszen
a jog érvényességének végső forrása jogilag az Alkotmány. Mivel
a jogszabályok fajtáit és kötelező erejét maga az Alkotmány
határozza meg, az Alkotmányban felsoroltakon kívüli jogforrás
nem létezhet.
A hivatkozott határozat azt is tartalmazza, hogy az
Alkotmányban meghatározott szervek, az abban megjelölt
terjedelemben, és csak az ott meghatározott elnevezéssel
jogosultak jogszabály kibocsátására. Az Alkotmány szerint
jogalkotó szerv az Országgyűlés, a Kormány, a Kormány tagjai, a
Magyar Nemzeti Bank elnöke és a helyi önkormányzatok, illetve
rendkívüli, valamint szükségállapot idején a Honvédelmi Tanács,
valamint a köztársasági elnök. (ABK 2009. december, 2080, 2085,
2087.)
2. Az Alkotmánybíróság változatlanul irányadónak tekinti a
jogalkotási hatáskörrel kapcsolatos eddigi gyakorlatát, amelyet
a jelen ügy elbírálása során is figyelembe vett. Ennek
megfelelően azt vizsgálta, hogy a PSZÁF rendelkezés jogszabály-
e, és bevezetésére van-e alkotmányi felhatalmazás.
2.1. A T/10997. számú törvényjavaslat általános indokolása
szerint szükség van arra, hogy a PSZÁF elnöke az ajánlások,
valamint határozatok mellett a felügyelt személyekre és
szervezetekre kötelező erejű rendelkezéseket is kiadhasson. A
törvényjavaslat 1. §-a eredetileg a Jat. módosítására irányult,
amely egyrészt kiegészítette volna a jogalkotó szervek listáját
a PSZÁF elnökével, másrészt meghatározta volna a „rendelkezés”,
mint jogszabály személyi hatályának terjedelmét, valamint
előkészítésének részletes szabályait is. Az Országgyűlés az 1.
§-t a jelenlévő képviselők kétharmada támogatottságának
hiányában elvetette. Az elfogadott Törvény indítvánnyal
érintett rendelkezéseit vizsgálva is megállapítható, hogy az
egyes ágazati törvények módosítása révén olyan tartalmú
felhatalmazást kapott a PSZÁF elnöke, amely normatív jellegű és
kötelező erejű szabályozás megalkotására jogosította fel. A
PSZÁF rendelkezések személyi hatálya kiterjed pl. a
hitelintézeti adósokra (minősítés szempontjainak
meghatározása), a tőkepiaci szereplők adatszolgáltatási
kötelezettsége tartalmának, módjának és gyakoriságának
meghatározására, a biztosítók adatszolgáltatási rendjére.
Ezért az Alkotmánybíróság – osztva az indítványozó
álláspontját – megállapította, hogy a Törvény jogalkotási
hatáskörrel hatalmazza fel a PSZÁF elnökét, az általa kiadott
rendelkezés pedig ennek megfelelően jogszabályi kötőerővel
bírna.
2.2. A T/10997. számú törvényjavaslattal egyidejűleg a
T/10996. számú törvényjavaslatot is előterjesztette a Kormány,
amely az Alkotmány módosítására irányult. Elfogadása esetén
megteremtette volna az autonóm államigazgatási szerv és a
kormányhivatal vezetőjének jogalkotási hatáskörét. Az
Országgyűlés azonban az Alkotmány módosítására irányuló
javaslatot az összes képviselő kétharmada támogatottságának
hiányában elvetette.
Az Alkotmánybíróság a jelen eljárásában is hangsúlyozza:
az Alkotmány kizárólagos szabályokat tartalmaz arra
vonatkozóan, hogy az állami szervek milyen jogszabályokat
alkothatnak. Így az Alkotmány 19. § (3) bekezdés a) és b)
pontja szerint az Országgyűlés alkotja meg a Magyar Köztársaság
Alkotmányát, és törvényeket alkot. Az Alkotmány 35. § (2)
bekezdése értelmében a Kormány a maga feladatkörében
rendeleteket bocsát ki, az Alkotmány 37. § (3) bekezdés alapján
a Kormány tagjai [az Alkotmány 33. § (1) bekezdése szerint a
Kormány tagja a miniszterelnök és a miniszterek] törvényben
vagy kormányrendeletben kapott felhatalmazás alapján
feladatkörükben eljárva rendeletet adnak ki. Az Alkotmány 44/A.
§ (2) bekezdése szól az önkormányzati rendeletalkotásról, míg
az Alkotmány 32/D. § (4) bekezdése rendelkezik arról, hogy a
Magyar Nemzeti Bank elnöke külön törvényben meghatározott
feladatkörében rendeletet bocsát ki.
Az Országgyűlés jogkörét érintően – az Alkotmány
rendelkezéseinek megfelelően kihirdetett – rendkívüli állapot
esetén az Alkotmány 19/B. § (3) bekezdése a) pontja alapján a
Honvédelmi Tanács gyakorolja az átruházott jogokat, a 19/B. §
(4) bekezdés szerint a Honvédelmi Tanács rendeletet alkothat
törvényhozási tárgyban. Szükségállapot idején pedig a
köztársasági elnök jogosult rendeletalkotásra, amely az
Alkotmány 19/C. § (2) bekezdése értelmében a rendkívüli
intézkedések bevezetésére irányulhat.
Az Alkotmány – a jogszabályalkotásra feljogosított szervek
és személyek helyettesítését illetően – szól a miniszterelnök
helyettesítéséről is. Az Alkotmány 33. § (2) bekezdése szerint
a miniszterelnököt az általa kijelölt miniszter helyettesíti. E
szabály a jogszabályalkotással is összefügg, mivel egyrészt az
Alkotmány 35. § (2) bekezdése kimondja: a kormányrendeleteket a
miniszterelnök írja alá, másrészt mert a miniszterelnök, mint a
Kormány tagja az Alkotmány 37. § (3) bekezdés alapján maga is
alkothat rendeletet. Az Alkotmány 33. § (2) bekezdésébe foglalt
helyettesítési szabály ezért a kormányrendelet és a
miniszterelnöki rendelet megalkotására is irányadó.
Az Alkotmány tehát kizárólagosan és kimerítően a felsorolt
szerveket illetőleg személyeket ruházza fel jogalkotási
hatáskörrel. Ebből következően minden olyan törvényi
(rendeleti, vagy bármilyen egyéb) szabályozás közvetlenül sérti
az Alkotmány ezen rendelkezéseit akkor, ha valamely más – az
Alkotmányban nem nevesített – szervnek vagy személynek is
biztosít jogalkotási hatáskört.
2.3. Az Alkotmánybíróság a fentiekben kifejtettekből
következően megállapította: a Törvény 1-5. §-ai, valamint a 6.
§ (3) bekezdés a), illetőleg c)- e) pontjai olyan személyt – a
PSZÁF elnökét – hatalmaznak fel jogszabály (rendelkezés)
alkotási hatáskörrel, akit az Alkotmány ilyen jogosítvánnyal
nem ruház fel. Az Alkotmánybíróság ennek megfelelően
megállapította, hogy a Törvény érintett rendelkezései
ellentétesek az Alkotmány 19. § (3) bekezdése a) és b)
pontjával, 32/D. § (4) bekezdésével, 35. § (2) bekezdésével,
37. § (3) bekezdésével és 44/A. § (2) bekezdésével.
Az Alkotmánybíróság határozatának a Magyar Közlönyben való
közzétételét az alkotmányellenesség megállapítására tekintettel
rendelte el.
Dr. Paczolay Péter
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér Dr. Bragyova András
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Holló András Dr. Kiss László
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter Dr. Lenkovics Barnabás
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós Dr. Trócsányi László
előadó alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter alkotmánybíró párhuzamos indokolása
A határozat tartalmazza 1.3. pont alatt azt a következő
mondatot: „Mivel a jogszabályok kötelező erejét és fajtáit maga
az Alkotmány határozza meg, az Alkotmányban felsoroltakon
kívüli jogforrás nem létezhet.”
Ezen megállapítással kapcsolatban szeretném hangsúlyozni,
hogy a jelen határozat és a hivatkozott 121/2009. (XII. 17.) AB
határozat (ABK 2009. december, 2080.) a hazai jogalkotás
tekintetében fogalmazta meg ezt a követelményt. Természetesen
ez nem jelenti azt, hogy az uniós jogforrások ne tartoznának a
jogrendszer egészébe. E tétel tehát csak akként értelmezhető,
hogy: mivel a jogszabályok kötelező erejét és fajtáit maga az
Alkotmány határozza meg, az Alkotmányban felsoroltakon kívül
hazai jogforrás nem létezhet. A legkézenfekvőbb példa: a
közvetlenül alkalmazandó uniós rendelet nyilvánvalóan forrása a
magyar jognak, jóllehet az Alkotmányban expressis verbis nincs
„felsorolva”, hanem csak az Alkotmány 2/A. §-ának utalása révén
kapcsolódik be jogrendszerünkbe.
Mindez annál is fontosabb a szememben, mivel, ha a fentiek,
az indítvány tárgyává tett konkrét problémával első ránézésre
nincsenek is szoros összefüggésben, merőben más a helyzet, ha a
PSZÁF hatáskörébe tartozó ügyek mögöttes európajogi hátterére
is kitekintünk.
Az előzetes alkotmányossági vizsgálat tárgyává tett és az
indítványozó aggodalmait igazoló törvénymódosítás ugyanis olyan
törvényeket módosított volna, amelyek jogharmonizációs
záradékaikban illetve mellékleteikben mintegy nyolcvan
(egyenként három-négy másik irányelvet módosító) irányelvnek és
három rendeletnek történő megfelelést szolgálják. (A
hitelintézetekről és a pénzügyi vállalkozásokról szóló 1996.
évi CXII. törvény tizenkét irányelvből és egy rendeletből, a
tőkepiacról szóló 2001. évi CXX. törvény huszonnégy
irányelvből, a biztosítókról és a biztosítási tevékenységről
szóló 2003. évi LX. törvény harmincöt irányelvből, a
befektetési vállalkozásokról és az árutőzsdei szolgáltatókról,
valamint az általuk végezhető tevékenységek szabályairól szóló
2007. évi CXXXVIII. törvény nyolc irányelvből és két
rendeletből, a viszontbiztosítókról szóló 2007. évi CLIX.
törvény pedig három irányelvből fakadó kötelezettségek
végrehajtására hivatott.) Közöttük értelemszerűen vannak olyan
normatív szabályok, amelyek az Alkotmányban tételesen felsorolt
jogforrások mellett törvényi szintű, sőt közvetlenül
alkalmazandó jogforrásként érvényesülnek az alapító és módosító
szerződések konkrét rendelkezései vagy éppen az Európai Unió
Bíróságának joggyakorlata alapján.
Mindezt az Alkotmánybíróság elé újabb és újabb formában
érkező európajogi problémákra figyelemmel tartottam fontosnak
rögzíteni.
Budapest, 2010. március 29.
Dr. Kovács Péter
alkotmánybíró
. |