A döntés szövege:
Az Alkotmánybíróság tanácsa alkotmányjogi panasz tárgyában – dr. Salamon László alkotmánybíró párhuzamos indokolásával – meghozta a következő
v é g z é s t:
Az Alkotmánybíróság a Kúria Kfv.I.37.054/2022/3. számú végzése alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt visszautasítja.
I n d o k o l á s
[1] 1. Az indítványozó (jogi képviselője: dr. Szűcs A. Gábor ügyvéd) az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 27. §-a alapján alkotmányjogi panaszt nyújtott be, amelyben a Kúria Kfv.I.37.054/2022/3. számú végzése, valamint a Fővárosi Törvényszék 113.K.703.636/2021/7. számú ítélete alaptörvény-ellenességének megállapítását megsemmisítését kérte az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése, VI. cikk (3) bekezdése, XXIV. cikk (1) bekezdése, XXVIII. cikk (1) és (7) bekezdése sérelmére hivatkozással.
[2] Az alkotmányjogi panasz és a benyújtott dokumentumok alapján az alapul fekvő ügy lényege a következő. Az Alkotmányvédelmi Hivatal a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény (a továbbiakban: Nbtv.) 5. § g) pontja alapján kezdeményezte az Országos Idegenrendészeti Főigazgatóságnál indítványozó kiutasítását, valamint vele szemben beutazási és tartózkodási tilalom elrendelését. Ennek előzményeként az Alkotmányvédelmi Hivatal a szükséges vizsgálatokat elvégezte, azok eredményét, a nemzeti minősített adatokat „Titkos” minősítéssel látta el, és AH/83517-4/2020-1. számú iratba foglalta. Ezt követően az indítványozó megismerési engedély kiadása iránt terjesztett elő kérelmet. Az Alkotmányvédelmi Hivatal 2021. április 13-án kelt határozatával a kérelem teljesítését megtagadta, hivatkozva a minősített adat védelméről szóló 2009. évi CLV. törvény (a továbbiakban: Mavtv.) 11. § (2) bekezdésében foglaltakra. Határozatának indokolásában rögzítette, hogy a megszerzett információk nem függetleníthetők a felhasznált eszközöktől, módszerektől, ezért szükségessé vált az adatok minősítése. A „Titkos!” minősítési szint fenntartása továbbra is indokolt, mivel az indítványozó nemzeti minősítésű személyes adatainak megismerése közvetve Magyarország nemzetbiztonsági érdekeit sértené. Az Alkotmányvédelmi Hivatal végül mérlegelte az indítványozó személyes adatai megismeréséhez való jogát és a Mavtv. 5. § (1) bekezdés c) pontjában megjelölt védendő közérdeket, amelynek eredményeként döntött úgy, hogy a védendő közérdek kellő alapját képezi a megismerés szükséges és arányos korlátozásának.
[3] 2. Az indítványozó e határozat ellen keresetet terjesztett elő, amelyet a Fővárosi Törvényszék 113.K.703.636/2021/7. számú ítéletével elutasított. Ítéletének indokolásában a Fővárosi Törvényszék kitért arra – utalva a Kúria 29/2014. (IX. 30.) AB határozatán alapuló gyakorlatára –, hogy a Mavtv. 11. § (3) bekezdése szerint a bíróság megismerte a minősített adatokat tartalmazó iratokat, elvégezte a szükségesség-arányosság tesztjét, amelynek során megállapította, hogy az indítványozó nemzeti minősítésű személyes adatai megismerése által az Alkotmányvédelmi Hivatal nemzetbiztonsági tevékenységére, annak irányultságára, metodikájára, eljárásrendjére levonható következtetések az alperes befolyásolástól mentes, hatékony feladatellátását hátráltatnák, és ezzel közvetve Magyarország nemzetbiztonsági érdekeit sértenék. Amennyiben tehát az Alkotmányvédelmi Hivatal indítványozó részére a megismerést biztosította volna, az Magyarország nemzetbiztonsági érdekének sérelméhez vezethetett volna (lásd: a Fővárosi Törvényszék 113.K.703.636/2021/7. számú ítéletét, Indokolás [16]). A Fővárosi Törvényszék arra is utalt döntésében, hogy „[a] bíróság is kizárólag a szükségesség-arányosság teszt alkalmazásával, a törvényben előírt feltételekre tekintettel, azok mentén dönthetett a határozat jogszerűségéről, amely körbe a felperes keresetben hivatkozott személyes körülményei nem tartoznak bele, így azokat a bíróság nem vehette figyelembe az alperesi határozat jogszerűségének megítélésekor” (lásd: a Fővárosi Törvényszék 113.K.703.636/2021/7. számú ítéletét, Indokolás [21]).
[4] 3. Az indítványozó a Fővárosi Törvényszék ítéletével szemben felülvizsgálati kérelmet nyújtott be a Kúriára, amelynek befogadását a Kúria Kfv.I.37.054/2022/3. számú végzésével megtagadta. A Kúria végzésének elvi tartalma szerint „[a] befogadás megengedhetőségének feltételeit a Kúria a kérelmező alapvető eljárási jogának valószínűsíthető sérelme, vagy az ügy érdemére kiható egyéb eljárási szabályszegés esetkörét meghaladóan, a befogadásra irányuló kérelem megléte esetén hivatalból vizsgálja”. A közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 118. § (1) bekezdésére hivatkozva állapította meg, hogy „nem észlelt a joggyakorlat egységének vagy továbbfejlesztésének biztosítását szükségessé tevő körülményt, a felvetett jogkérdés különleges súlya, illetve társadalmi jelentősége nem tér el a korábbiaktól, az Európai Unió Bírósága előzetes döntéshozatali eljárásának szükségessége nem merült fel, a Kúria közzétett határozatától jogkérdésben való a jogegységgel okozati kapcsolatban álló indok sem áll fenn” (lásd: a Kúria Kfv.I.37.054/2022/3. számú végzését, Indokolás [9]).
[5] 4. Az indítványozó ezt követően nyújtott be alkotmányjogi panaszt, az Alaptörvény sérülni vélt rendelkezéseiként az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdését, VI. cikk (3) bekezdését, XXIV. cikk (1) bekezdését, valamint XXVIII. cikk (1) és (7) bekezdését jelölte meg.
[6] Az indítványban foglaltak szerint a Fővárosi Törvényszék nem megfelelően foglalt állást abban a kérdésben, hogy 1. az eljárás során maradéktalanul érvényesültek-e a formai és tartalmi követelmények, vagyis a „a korlátozásra kizárólag a törvényben meghatározott eljárás eredményeként került-e sor”; 2. a korlátozás szükséges-e és az elérni kívánt céllal arányos-e. A Mavtv. 5. § (1) bekezdése alapján az indítványozó szerint nem csupán a közérdek meglétét, hanem a Mavtv. 5. § (2) bekezdése alapján azt is vizsgálnia kellett volna a Fővárosi Törvényszéknek, hogy „az adat nyilvánosságra hozatala, jogosulatlan megszerzése, módosítása vagy felhasználása, illetéktelen személy részére hozzáférhetővé, valamint az arra jogosult részére hozzáférhetetlenné tétele károsítja-e a minősítéssel védhető közérdeket”. Az indítványozó továbbá mind az Alkotmányvédelmi Hivatal határozatát, mind a Fővárosi Törvényszék ítéletét és a Kúria végzését „sablonszerűnek” tartja, amely mérlegelési tevékenységet, szükségességi és arányossági vizsgálat elvégzését nem tartalmaz. A Fővárosi Törvényszék az indítványozó állítása szerint „nem tárta fel kellőképpen az ügy lényegére kiható tényállást, csupán az alperesi minőségben álló Alkotmányvédelmi Hivatal tényállását vette alapul, annak valóságtartalmában és jogszerűségében a kereseti kérelemben kifogásoltak ellenére maradéktalanul megbízva”, az, hogy sem a hatósági határozata, sem a Fővárosi Törvényszék ítélete nem tartalmaz a konkrét ügyre nézve tényleges indokolást, az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdése szerinti fair bírósági eljáráshoz való jog sérelmét okozza.
[7] 5. Az Abtv. 56. § (2) bekezdése alapján megvizsgálva a befogadhatóság feltételeit, jelen ügyben a következőket lehetett megállapítani.
[8] 5.1. A Kúria végzését az indítványozó jogi képviselője 2022. február 17-én töltötte le elektronikusan, az alkotmányjogi panaszt pedig 2022. április 19-én, vagyis az Abtv. 30. § (1) bekezdésében meghatározott hatvan napos határidőn belül nyújtotta be. A Főtitkár hiánypótlási felhívását 2022. május 11-én vette át, amelyre válaszát szintén határidőben, 2022. június 3-án nyújtotta be.
[9] A Kúria befogadást megtagadó végzésével szemben felülvizsgálatnak nincsen helye, ennek megfelelően a bírósági eljárást befejező egyéb döntésnek minősül, így alkotmányjogi panasszal támadható {lásd: 3245/2019. (X. 17.) AB végzés, Indokolás [14]; 3188/2020. (V. 27.) AB végzés, Indokolás [11]}.
[10] Az indítványozó alkotmányjogi panasz benyújtására indítványozói jogosultsággal rendelkezik, az alapul fekvő perben felperesként vett részt, így érintettnek minősül, és jogorvoslati lehetőségeit kimerítette. A jogi képviselő érvényes meghatalmazását csatolta.
[11] 5.2. Az alkotmányjogi panasz benyújtásának törvényi feltétele [Abtv. 27. § (1) bekezdés a) pont], hogy az indítványozó Alaptörvényben biztosított jog sérelmére hivatkozzon. Az indítvány e feltételnek csak részben tesz eleget. Az Abtv. 27. § (1) bekezdése alapján benyújtott alkotmányjogi panaszában az indítványozó megjelölte az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésének sérelmét. Az Alkotmánybíróság gyakorlata értelmében azonban az Alaptörvény I. cikke az állam kötelezettségeit határozza meg az alapjogok védelme és biztosítása érdekében, és nem tartalmaz Alaptörvényben biztosított jogot, így közvetlenül e rendelkezés vonatkozásában nincs helye alkotmányjogi panasznak {lásd például: 3231/2014. (IX. 22.) AB végzés [8]}.
[12] A panasz ebben a tekintetben nem felel meg az Abtv. 27. § (1) bekezdés a) pontjába foglalt feltételnek.
[13] 5.3. Az indítvány a határozottság Abtv. 52. § (1b) bekezdésében felsorolt követelményeit részben teljesíti: a) tartalmazza azt a törvényi rendelkezést, amely megállapítja az Alkotmánybíróság hatáskörét az indítvány elbírálására, továbbá azt, amely az indítványozó indítványozói jogosultságát megalapozza (Abtv. 27. §); b) az eljárás megindításának indokait (az indítványozó úgy véli, hogy a bíróságok a megismerési engedély megtagadásának törvényességi vizsgálata körében mérlegelést nem végeztek, a megtagadás nincs megfelelően indokolva ezért a döntések alaptörvény-ellenesek); c) az Alkotmánybíróság által vizsgálandó bírói döntést (a Kúria Kfv.I.37.054/2022/3. számú végzése); d) az Alaptörvény sérülni vélt rendelkezését [VI. cikk (3) bekezdése, XXIV. cikk (1) bekezdése, XXVIII. cikk (1) és (7) bekezdései]; valamint f) kifejezett kérelmet arra, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg a támadott bírói döntés alaptörvény-ellenességét és – az elsőfokú döntésre kiterjedő hatállyal – semmisítse meg azt.
[14] Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Alaptörvény VI. cikk (3) bekezdése, XXIV. cikk (1) bekezdése, valamint XXVIII. cikk (7) bekezdése tekintetében az indítvány nem teljesíti a határozott kérelem Abtv. 52. § (1b) bekezdés e) pontjában írt követelményét, vagyis az indítvány nem tartalmaz érdemi indokolást. A határozott kérelem követelménye ugyanis magában foglalja azt a kötelezettséget, hogy az indítványnak tartalmaznia kell alkotmányjogi panasz esetén az Alaptörvényben biztosított jog sérelmének lényegét, továbbá indokolást arra nézve, hogy a sérelmezett jogszabály, jogszabályi rendelkezés, bírói döntés miért ellentétes az Alaptörvény megjelölt rendelkezésével. Fenti rendelkezéseket azonban az indítványozó ugyan megjelölte, de arra vonatkozva semmilyen indokolást nem adott elő, hogy a támadott bírói döntések miért és mennyiben sértik ezen alapjogokat.
[15] A kérelmet mindezek alapján az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdése tekintetében lehet határozottnak tekinteni.
[16] 5.4. Az Abtv. 29. §-a szerint az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszt a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenesség vagy alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdés esetén fogadja be. E két feltétel alternatív jellegű, bármelyik fennállása megalapozza a panasz befogadhatóságát. Az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdése kapcsán az indítványozó sérelme az volt, hogy a bíróságok nem indokolták megfelelően döntéseiket: azok az ügy egyedi jellegére vonatkozó megállapításokat nem, csak formalizált elemeket tartalmaznak.
[17] Az alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdés meglétével összefüggésben az Alkotmánybíróság a következőkre mutat rá.
[18] Az Alkotmánybíróság a 7/2013. (III. 1.) AB határozat indokolásának [34] bekezdése rögzítette, hogy „az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésében rejlő indokolási kötelezettség alkotmányos követelménye a bíróság döntési szabadságának abszolút korlátját jelenti, nevezetesen azt, hogy döntésének indokairól az eljárási törvényeknek megfelelően szükséges számot adnia. [...] Az eljárási törvény rendelkezéseire is figyelemmel, a tisztességes eljárás alkotmányos követelménye a bírói döntésekkel szemben azt a minimális elvárást mindenképpen megfogalmazza, hogy a bíróság az eljárásban szereplő feleknek az ügy lényegi részeire vonatkozó észrevételeit kellő alapossággal megvizsgálja, és ennek értékeléséről határozatában számot adjon. Ennek megítéléséhez az Alkotmánybíróság vizsgálja a jogvita természetét, az alkalmazandó eljárási törvény rendelkezéseit, a felek által az adott ügyben előterjesztett kérelmeket és észrevételeket, valamint az ügyben választ igénylő lényeges kérdéseket.” Ugyanebben a döntésében arra is rámutatott a testület, hogy „az indokolt hatósági döntéshez való jog semmiképpen sem jelentheti azt, hogy az ügyben eljáró bíróságot a felek valamennyi érvelése tekintetében részletes indokolási kötelezettség terhelné” (Indokolás [31]). Az Alkotmánybíróság emlékeztet arra is, hogy az említett határozatban kifejtetteket később számos ügy elbírálása során pontosította, kiegészítette, így az „[a]z alkotmánybírósági gyakorlat szerint a bíróságok indokolási kötelezettségéből nem következik a felek által felhozott minden észrevétel egyenként való megcáfolási kötelezettsége, különösen nem a szubjektív elvárásaikat is kielégítő mélységű érvrendszer bemutatása {3107/2016. (V. 24.) AB végzés, Indokolás [38]; 30/2014. (IX. 30.) AB határozat, Indokolás [89]}. Az indokolási kötelezettség azt az elvárást támasztja a bírósággal szemben, hogy a döntés indokolásának nem minden egyes részletre, hanem az ügy érdeme szempontjából releváns kérdésekre kell kiterjednie” {3159/2018. (V. 16.) AB határozat, Indokolás [31]; 3097/2021. (III. 22.) AB határozat, Indokolás [34]}.
[19] Az Alkotmánybíróság az indokolt bírói döntéshez való jog alkotmányos dogmatikájának kidolgozása során azt is megfogalmazta, hogy „[c]sak az indokolás megléte és nem tartalma hozható összefüggésbe az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésével” {3024/2017. (II. 17.) AB végzés, Indokolás [8]}.
[20] Az Alkotmánybíróság fentieken túl a 4/2015. (II. 13.) AB határozatában – utalva 2/2014. (I. 21.) AB határozatában foglaltakra – határozta meg a minősített adat megismerésére irányuló eljárás alkotmányos garanciáit: „az adatminősítés feletti érdemi kontroll nélkül a közérdekű adatok megismeréséhez való jog korlátozásának szükségessége és arányossága nem biztosítható. Amennyiben a jogrendben nincs olyan hatékony eljárás, amely alkalmas a minősítő nyilvánosságot korlátozó döntését érdemben felülvizsgálni és felülbírálni, úgy nem garantálható, hogy az adatminősítés a közérdekű és a közérdekből nyilvános adatok közül csak azokra vonatkozzon, amelyek esetében az valóban elkerülhetetlen. Nem garantálható továbbá az sem, hogy a minősítő indokolási kötelezettségének megfelelően eleget tegyen, s mérlegelése során kellő súllyal vegye figyelembe a nyilvánossághoz fűződő közérdeket {29/2014. (IX. 30.) AB határozat, Rendelkező rész 1.}. A közérdekű adatok megismeréséhez való jog alapján tehát az adatminősítés felett olyan közvetlenül kezdeményezhető érdemi kontrollt kell biztosítani, amely alkalmas arra, hogy annak során ne csupán a minősítés formai és eljárási követelményeinek megtartását ellenőrizzék, hanem arra is, hogy a minősítés tartalmi indokoltságát, megalapozottságát, a nyilvánosság-korlátozás szükségességét és arányosságát érdemben felülvizsgálják” {2/2014. (I. 21.) AB határozat, Indokolás [54]; 4/2015. (II. 13.) AB határozat [40]–[41]}.
[21] Az indítvány az Alkotmánybíróság bemutatott határozataiban foglaltakhoz képest nem vet fel olyan új, alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdést, amely a panasz befogadását és érdemi elbírálását indokolná.
[22] Ami a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenesség kérdését, vagyis az Abtv. 29. §-ában foglalt másik feltételt illeti, az Alkotmánybíróság a következőket állapította meg.
[23] Az Alkotmánybíróság jelen ügyben is hangsúlyozza, hogy az indítványozó által hivatkozott tisztességes bírósági eljárás alapjoga nem teremthet alapot arra, hogy az Alkotmánybíróság a bírósági szervezet feletti „szuperbíróság” szerepébe lépjen, és hagyományos jogorvoslati fórumként járjon el {3325/2012. (XI. 12.) AB végzés, Indokolás [14]}. Az, hogy az indítványozó az egyébként megindokolt bírósági döntést tévesnek tartja, nem tekinthető az eljárás tisztességessége követelményrendszerén belül értékelhető alkotmányossági kérdésnek {hasonlóan: 3264/2020. (VII. 3.) AB végzés, Indokolás [21]; 3397/2020. (X. 29.) AB végzés, Indokolás [13]}.
[24] Az indokolási kötelezettség hiányosságairól mindazonáltal az Alkotmánybíróság az alábbiakat állapította meg. A Fővárosi Törvényszék panasszal támadott 113.K.703.636/2021/7. számú ítéletének indokolásában foglaltak szerint jelen üggyel érintett alkotmányossági összefüggést felismerte, utalt e körben az Alkotmánybíróság 29/2014. (IX. 30.) AB határozatában foglaltakra (vö. a Fővárosi Törvényszék 113.K.703.636/2021/7. számú ítéletének [15] bekezdésével).
[25] A Fővárosi Törvényszék továbbá arra is kitért ítéletének indokolásában, hogy a minősített adatokat tartalmazó iratokat megismerte. Ezen ismeretek fényében végezte el az államigazgatási szerv határozatának jogszerűségi kontrollját, melynek során figyelemmel volt a törvényi szabályok helyes értelmezése mellett a nemzetbiztosági érdekben rejlő közérdekre és az indítványozó (felperes) adatmegismeréshez fűződő alapjogának korlátozására (szükségességi-arányossági teszt; vö. a Fővárosi Törvényszék 113.K.703.636/2021/7. számú ítéletének [16]–[17] bekezdésével). Következésképpen – ahogy arra indokolásában utalt – a Fővárosi Törvényszék a vonatkozó törvényi szabályok értelmezése során az azokban előírt feltételekre lehetett figyelemmel [vö. Mavtv. 11. § (2) bekezdése], amelyek közé az indítványozó személyes életkörülményei (a magyarországi tartózkodás időtartama, egzisztenciális kérdések, stb.) nem tartoztak (vö. Fővárosi Törvényszék 113.K.703.636/2021/7. számú ítéletének [21] bekezdésével).
[26] Az Alkotmánybíróság mindezek alapján nem talált olyan körülményt, amelyet az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdéséből következő, a fair bírósági eljáráshoz való jog mint az indokolt bírói döntéshez való jog sérelmére vonatkozó, a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenességként lehetne értékelni, és amely ezért az indítvány érdemi vizsgálatát indokolná.
[27] 6. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az alkotmányjogi panasz nem felel meg részben az Abtv. 27. § (1) bekezdés a) pontjának, az 52. § (1b) bekezdés e) pontjának, részben pedig a befogadhatóság Abtv. 29. §-ában foglalt feltételeinek, ezért azt az Abtv. 56. § (1)–(3) bekezdése alapján eljárva, az Ügyrend 30. § (2) bekezdés a) és h) pontjai alapján visszautasította.
[28] Tekintettel arra, hogy az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panasz befogadását visszautasította, a támadott ítélet végrehajtásának felfüggesztéséről az Alkotmánybíróságnak nem kellett rendelkeznie.
Dr. Salamon László s. k.,
tanácsvezető alkotmánybíró
. |
Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó Marcel s. k.,
alkotmánybíró
. | Dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Szalay Péter s. k.,
alkotmánybíró
. |
Dr. Salamon László alkotmánybíró párhuzamos indokolása
[29] Az indítvány visszautasítását támogatom, az indokoláshoz az alábbi kiegészítéseket fűzöm.
[30] Az indítványozó ügyben érintett személyes adatainak megismerését a Mavtv. korlátozza. Ez a törvény szabályozza az eljáró hatóság egyedi ügyekben történő döntésének kialakítását. Az egyedi ügyek elbírálása, nézetem szerint – ellentétben az ezzel kapcsolatban használt kifejezéssel – nem szükségességi, arányossági teszten alapul (ezt a jogalkotó végezte el a Mavtv. vonatkozó szabályainak megalkotásakor, vagy az Alkotmánybíróság végzi el az Abtv. 26. § (1) bekezdése szerinti indítvány esetén vagy e nélkül is hivatalból, ha szükségesnek látná a Mavtv. ezirányú normakontrolját). A hatóság döntése valójában annak vizsgálatán alapul, hogy a konkrét eset tényállásszerű-e vagy sem.
[31] Kiemelendő – mint azt az elsőfokú ítélet is tartalmazza –, hogy közérdek sérelme esetén (nemzetbiztonsági kockázat megállapítása) nincs döntési alternatíva, a minősítőnek kötelessége megtagadni a megismerési engedély kiadását. Ez azt jelenti, hogy ez a fajta közérdek (Magyarország nemzetbiztonsági érdekei) erősebb a magánérdeknél.
[32] A jelen ügyben sarokponti jelentőségű, hogy a Mavtv. 11. § (3) bekezdéséből következően a közigazgatási per tárgya a megismerési engedély megtagadásáról szóló határozat jogszerűsége, nem pedig a minősítés felülvizsgálata. Ez utóbbira az Infotv. szerinti titokfelügyeleti eljárás szolgál.
Budapest, 2023. május 16.
Dr. Salamon László s. k.,
alkotmánybíró
. |