A döntés szövege:
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabályok alkotmányellenességének
utólagos vizsgálatára és megsemmisítésükre irányuló,
továbbá jogalkotói kötelezettség elmulasztásában
megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására
irányuló indítványok, valamint a lefolytatott
államosítási eljárások felülvizsgálatára, ingatlanok
tulajdonjogi rendezésére, kártalanítás, kártérítés
nyújtására, állami tulajdonú ingatlanok eladására
vonatkozó folyamatban levő eljárások felfüggesztésére
irányuló kérelmek ügyében - Dr. Lábady Tamás
alkotmánybíró különvéleményével és Dr. Sólyom László
alkotmánybíró párhuzamos véleményével - meghozta a
következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az egyes
házingatlanok állami tulajdonba vételéről szóló 1952. évi
4. tvr.;
a közforgalmú gyógyszertárak állami tulajdonba vételéről
szóló 1950. évi 25. tv.;
az egyes házingatlanok állami tulajdonba vételéről szóló
1952. évi 4. tvr. végrehajtásáról rendelkező 14/1952.
( II. 17. ) MT rendelet;
az állami tulajdonba vett házingatlanokkal kapcsolatos
egyes rendelkezésekről szóló 1957. évi 28. tvr., ennek
végrehajtása tárgyában kiadott 17/1957. ( IV.21. ) PM
rendelet, a tvr. módosításáról rendelkező 1958. évi 13.
tvr.;
az állami tulajdonba vett egyes házingatlanok személyi
tulajdonba való visszaadására irányuló beadványok
elbírálásának befejezéséről szóló 1027/1963. ( XII.17. )
Korm. határozat alkotmányellenes.
Ezért az Alkotmánybíróság e jogszabályokat megsemmisíti.
2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az egyes
iparvállalatok állami tulajdonbavételéről szóló 1948. évi
XXV. törvénycikk, az e törvénycikk egyes rendelkezéseinek
végrehajtása és a részvények bejelentésére vonatkozó
egyes rendelkezések módosítása tárgyában kiadott
7080/1948. ( VII. 3. ) Korm.rendelet; a törvénycikk
módosításáról és kiegészítéséről szóló 1949. évi 4. tvr.;
az egyes ipari és közlekedési vállalatok állami
tulajdonbavételéről szóló 1949. évi 20. tvr.
alkotmányellenes. Ezért az Alkotmánybíróság e
jogszabályokat megsemmisíti.
3. Az Alkotmánybíróság 1992.évi április hó 30. napjáig
felfüggeszti az eljárást azoknak az indítványoknak a
tárgyában, amelyekben az indítványozók azt sérelmezték,
hogy az 1-2. pontban felsorolt jogszabályokban kilátásba
helyezett, a kártalanítás módjának és mértékének
megállapítására vonatkozó jogszabályt az illetékes
jogalkotó szervek mindezideig nem alkották meg, és
ezáltal mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet
idéztek elő.
4. Azokat az indítványokat, amelyek az
Alkotmánybíróságtól kérik egyes konkrét ügyekben
lefolytatott államosítási eljárások törvényességének
felülvizsgálatát, az érintett ingatlanok tulajdonjogának
rendezését, kártalanítás vagy kártérítés nyújtását,
valamint a folyamatban levő ingatlanértékesítések
felfüggesztését, az Alkotmánybíróság, mint hatáskörébe
nem tartozókat, visszautasítja.
5. Az indítványokban szereplő ama kérelmeket, amelyek a
korábban államosított ingatlanokkal összefüggésben az
állami tulajdonban álló házingatlanok elidegenítését
szabályozó 32/1969. ( IX.30. ) Korm.rendelet és
végrehajtási rendeletei alkotmányellenességének
megállapítására és e jogszabályok megsemmisítésére
irányulnak, az Alkotmánybíróság elutasítja.
Az Alkotmánybíróság elrendeli határozatának a Magyar
Közlönyben való közzétételét.
Indokolás
I.
Az Alkotmánybírósághoz beérkezett, a határozat bevezető
részében feltüntetett célokra irányuló nagy számú
indítvány tartalmának lényege szerint az indítványozók
törvénytelennek, tulajdonosi jogaikat sértőnek, tehát
alkotmányellenesnek tartják lakóházaik, üzleteik,
vendéglőik, üdülőik, üzemi helyiségeik, stb.
felszereléseik, egyéb ingóságaik kártalanítás nélküli
állami tulajdonba vételét, illetőleg az ezekre vonatkozó
jogszabályokat. Az indítványok jelentős része kéri annak
a jogszabálynak alkotmányellenessé nyilvánítását is,
amely az állami tulajdonba vett ingatlanok mentesítését
szabályozta, mivel az ott előírt igényérvényesítési
lehetőségek, a jogvesztő határidők, a jogorvoslat
korlátozása és kizárása sérti tulajdonosi jogaikat. A
társadalom egyes csoportjainak e lehetőségből kizárása
pedig megbélyegzésüket jelenti, amely ugyancsak
alkotmányos jogaikat sérti.
Számos indítványozó azt sérelmezi, hogy az elvett
ingatlanokért igért kártalanításról jogszabályok nem
születtek meg, s az így elvett tulajdonukért
kártalanítást nem kaptak. Az indítványozók jelentős része
az Alkotmánybíróságtól kéri eredeti ingatlana
visszaadását, vagy kártalanítás, kártérítés nyújtását.
Mindezek biztosítása érdekében azt többen is kérték az
Alkotmánybíróságtól, hogy a jogszabály alkotmányellenessé
nyilvánításával akadályozza meg a tőlük állami tulajdonba
vett ingatlanoknak a 32/1969. ( IX.30. ) Korm.rendelet
alapján történő eladását, a határozat meghozataláig pedig
függessze fel a folyamatban levő eladásokat.
A Független Kisgazda, Földmunkás és Polgári Párt
budapesti központjában megalakult "Kifosztottak Klubja"
224 aláírója által benyújtott indítvány szerint az állami
tulajdonba vételt elrendelő jogszabályokat, végrehajtási
és módosító rendeleteiket, ideértve a mentesítésről szóló
jogszabályokat is, alkotmányellenesnek kell tekinteni,
mert sértik az Alkotmánynak a tulajdon védelméről szóló
szabályait ( 9. §, 13. § (1) bekezdése ), a
kártalanításra vonatkozó rendelkezését ( 13. § (2)
bekezdése ), az örökléshez való jogot ( 14. § ), a
jogegyenlőség elvét ( 70/A. § ) a jogorvoslathoz, ( 57. §
(5) ) panaszláshoz való jogot ( 64. § ), ezért
megsemmisítendők.
Más indítványozókhoz hasonlóan a Kifosztottak Klubja is
kéri a Kormány jogalkotói kötelezettségének
elmulasztásával okozott alkotmányellenesség
megállapítását is, mivel az államosítási jogszabályokban
igért kártalanítási jogszabályt nem alkották meg.
II.
Az Alkotmánybíróság az indítványokat és azokkal támadott
jogszabályokat megvizsgálva tényként állapíthatta meg,
hogy az ország házingatlan vagyonának tekintélyes része,
a magántulajdonban levő gyógyszertárak, gyárak, üzemek,
üzletek stb., ezek berendezései és felszerelései a
hozzájuk tartozó vagyoni jogokkal és értékpapírokkal
együtt az 1940-es évek második fele és 1952. között
csaknem egészében állami tulajdonba kerültek, mégpedig
úgy, hogy azokért a tulajdonosok kártalanításban nem
részesültek.
Bár a sérelmezett jogszabályok mindegyike kimondta, hogy
az állami tulajdonba vétel kártalanítás mellett történik,
a kártalanítás módjának és mértékének meghatározását
külön jogszabályba utalta, e szabályok a mai napig nem
jelentek meg. Ezen a tényen az sem változtat, hogy
helyenként - főleg az ingók elvétele során - néhány
esetben az érintettek látszat-kártalanítást kaptak; és az
sem, hogy 1988-1990. között a magyar kormány egyes
érintettek részére 10.000 forint körüli kártalanítási
előleget folyósított.
Az 1950-es évek második felétől, 1956 után az enyhülés
jeleként a jogszabályok, így az egyes házingatlanok
állami tulajdonbavételével kapcsolatos kérdések
rendezéséről szóló 1957. évi 28. tvr, 1958. évi 13. tvr.
és az 1027/1963. ( XII.17. ) Korm.határozat lehetőséget
biztosítottak az állami tulajdonba vétel alóli
mentesítésre. Az igényérvényesítés feltételei és korlátai
azonban sok esetben csupán formális lehetőséget
biztosítottak a tulajdonos számára.
Tényként kell megállapítani azt is, hogy a ma is hatályos
jogszabály alapján, - az 1027/1963. ( XII.17. )
Korm.határozat 4. pontja szerint - ha korlátozott
formában is, még jelenleg is van jogi alapja az
államosítási "jegyzék" kiegészítésének. ( Ha a feltételek
fennállnak, és az akkori építési miniszter jelenlegi
jogutódja egyedi elbírálás alapján erre engedélyt adna. )
Megállapítható tehát, hogy Magyarországon az 1950-es évek
végéig a felsorolt államosítási jogszabályok alapján
valójában a lakóházakon, gyógyszertárakon, üzemeken,
gyárakon, nyomdákon, malmokon, mozikon stb. és ezekkel
összefüggő felszereléseken, berendezéseken és jogokon
fennálló magántulajdon intézményének kártalanítás nélküli
felszámolása történt meg, egy akkor irányadónak tekintett
gazdaságpolitikai koncepció alapján, fokozatosan egy új
gazdasági-társadalmi rendszer kialakítása érdekében.
Ez induláskor egyes társadalmi csoportok vagyonára
irányult, majd a tulajdon meghatározott nagyságrendje
szerint, végül a magántulajdoni forma csaknem teljes
felszámolásával ment végbe.
Ezek a jogszabályok - ha a tulajdonjog elvonására
irányuló jelentős rendelkezéseik már teljesedésbe mentek
is - még ma is hatályosak, amikor a megváltozott
körülmények között, a hatályos Alkotmány szerint
"Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a
köztulajdon és magántulajdon egyenjogú és egyenlő
védelemben részesül" ( 9. § (1) ).
Amikor tehát az Alkotmánybíróság az indítványokkal
támadott hatályos jogszabályokat vizsgálta, azokat a
hatályos Alkotmánynak a tulajdonra vonatkozó
rendelkezéseivel vetette egybe.
Az Alkotmánybíróság itt is hangsúlyozza, mint arra már a
21/1990. ( X.4. ) AB számú, a föld privatizációjával
kapcsolatos határozatában is rámutatott: az Alkotmány
mind a köz-, mind a magántulajdont egyenjogúnak tekinti
és egyenlő védelemben részesíti. A 9. § (1) bekezdése
sem jelenti a tulajdoni formák megkülönböztetését, hanem
ellenkezőleg, a tulajdonnak bármely formától független
védelmét fogalmazza meg. E védelmet jelenti az Alkotmány
13. § (1) bekezdése is, amely szerint " A Magyar
Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot." Ez nem
jelenti azt, hogy ez a jog semmilyen körülmények között
nem korlátozható. E korlátot azonban az Alkotmány szabja
meg a 13. § (2) bekezdésében, amikor kimondja
"Tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből,
törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes,
feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet".
Ez a kisajátítási szabály - mint azt az Alkotmánybíróság
a jelzett korábbi határozatában már leszögezte - olyan
garanciális szabály, amely a tulajdonnak nemcsak egyedi
hatósági aktussal, hanem törvénnyel való elvonására is
irányadó.
A tulajdon mindenféle megkülönböztetés vagy a
tulajdonosok bármifajta csoportosítása nélküli védelme
mellett az államnak biztosított tehát az a joga, hogy
kivételesen és a köz érdekében, törvényben szabályozott
esetben és módon, de csak teljes, feltétlen és azonnali
kártalanítás mellett tulajdont elvonjon. Az elvonást
elrendelő egyedi vagy törvényi aktus akkor ütközik az
Alkotmányba, ha e feltételek bármelyike hiányzik. Az
Alkotmánybíróság megállapítása szerint az állami
tulajdonbavételt elrendelő jogszabályok mindegyikéből
hiányoznak Alkotmány által előírt feltételek.
Nem lehet ugyanis közérdeknek tekinteni - és kivételként
sem megengedni - olyan állami tulajdonszerzést, a
tulajdonosok jogának korlátozását, elvételét, amely
emberek, társadalmi csoportok megbélyegzésén, bármiféle
diszkriminációján alapszik.
Nem lehet szó kivételről sem akkor, amikor az állam
hatalmi pozicióból, ex lege, a magántulajdon túlnyomó
részének felszámolásáról rendelkezik. A magántulajdon
csaknem teljes felszámolása ma nem tekinthető
közérdekűnek. Az Alkotmánybíróság megállapította tehát,
hogy a rendelkező részben felsorolt, a jelenleg is
hatályos jogszabályok az Alkotmány 13. és 70/A. §-ába
ütköznek, minthogy e szabályok nem kivételként és a
közérdeket szolgáló módon, ugyanakkor a diszkrimináció
tilalmát megsértve teszik lehetővé házak, gyógyszertárak,
üzemek, vállalatok, gyárak, értékpapírok, üzletek stb. és
azokhoz kapcsolódó ingóságok és jogok állami tulajdonba
vételét.
Ezért az Alkotmánybíróság elrendelte megsemmisítésüket.
Mivel az egyes házingatlanoknak az állami tulajdonba
vétel alóli mentesítését szabályozó jogszabályok szorosan
kapcsolódnak a megsemmisített jogszabályokhoz, az
előbbiek megsemmisítése már pusztán a tárgyi összefüggés
miatt is indokolt. Ám az Alkotmánybíróság megítélése
szerint a mentesítésről szóló jogszabályok megsemmisítése
ezen túlmenően azért is indokolt, mivel e jogszabályok is
tartalmaznak az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésébe
ütköző diszkriminatív rendelkezéseket, továbbá sértik az
állampolgároknak az Alkotmány 50. § (2) bekezdésében,
illetőleg 57. § (5) bekezdésében biztosított
jogorvoslati jogát.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a kártalanítás
mértékére és módjára vonatkozó törvény, illetve más
jogszabály nem került megalkotásra, holott e kérdések
rendezését maguk az állami tulajdonbavételről rendelkező
jogszabályok helyezték kilátásba és utalták külön
jogszabályi utra. A mindenkori magyar parlament illetve
kormány, valamint a közforgalmu gyógyszertárak ügyében a
népjóléti miniszter mindeddig nem alkotta meg a
kártalanítás módjáról és mértékéről szóló jogszabályokat.
Ez alkotmányellenes helyzetet teremtett. Az
Alkotmánybíróság azonban figyelembe vette, hogy a kormány
már benyújtott egy e témakörbe vágó törvényjavaslatot az
Országgyűléshez, - noha az nem fedi le az indítványok
által érintett, a tulajdonelvonások szempontjából
releváns teljes időszakot -, és további törvényjavaslatok
kidolgozását is kilátásba helyezte. Erre tekintettel az
Alkotmánybíróság felfüggesztette az eljárást azon
indítványok tárgyában, amelyek arra irányultak, hogy az
Alkotmánybíróság állapítsa meg a mulasztásban
megnyilvánuló alkotmányellenességet, és a mulasztást
elkövető szervet határidő megjelölésével hívja fel
jogalkotói feladatának teljesítésére.
A felfüggesztéssel kapcsolatban az Alkotmánybíróság a
következőkre mutat rá:
Az Alkotmánybíróság eljárása szempontjából a
törvényalkotási eljárás - akár egy törvényről, akár
egymással összefüggő törvények sorozatáról van szó -
olyan jogi eljárásnak minősül, amely adott esetben alapul
szolgál az eljárás felfüggesztésére. Egyes államosítási
jogszabályokban az állam közjogi kötelezettséget vállalt
a kártalanításra. E kötelezettségvállalást az
Alkotmánybíróság véleménye szerint a törvényhozás
szabadon meg is újíthatja. Ezért az említett
kötelezettségvállalást az Alkotmánybíróság jelen
határozata épp úgy nem érinti, mint a most megsemmisített
jogszabályokon alapuló eddigi állami tulajdonba
vételeket. Az ettől eltérő értelmezés ugyanis oda
vezetne, hogy a jogfosztó rendelkezésekből eredő
tulajdonelvonás hatályban maradna, ugyanakkor az állam
kártalanítási kötelezettsége elenyészne. Az
Alkotmánybíróság a maguk egészében semmisíti meg az
államosítási jogszabályokat, ide értve a kártalanításra
utaló rendelkezéseket is. Az utóbbiak megsemmisítésének
oka: ha ugyanis a jövőben a megsemmisített jogszabályok
alapján nem kerülhet sor további államosításokra,
indokolatlan lenne a kártalanításra utaló szabályok
hatályban tartása.
III.
Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza - az indítványok azon
részére is utalva, amelyek az államosításoknak a korábbi
Alkotmánnyal való ütközésére is hivatkoznak -, hogy az
ügy elbírálása során a reá vonatkozó 1989. évi
XXXII.törvény ( ABtv. ) szerint járt el. Döntésében az
állami tulajdonbavételről szóló hatályos jogszabályoknak
a hatályos Alkotmánnyal való viszonyát vizsgálta. Nem
foglalkozott azokkal az eleve törvénysértő egyedi
államigazgatási határozatokkal, amelyek túlmentek az
akkori jogszabályi rendelkezéseken, tehát már az akkor
hatályos jogszabályokhoz viszonyítva is törvénysértőek
voltak. Így nem foglalkozott az ilyen egyedi eljárások
felülvizsgálatára irányuló kérelmekkel, úgyszintén a
konkrét kártalanítási és kártérítési igények
elbírálásával, de az állami ingatlaneladások
felfüggesztésével sem.
Ilyen ügyek elbírálására az Alkotmánybíróságnak nincs
hatásköre, ezért az erre vonatkozó indítványokat
visszautasította. Ez természetesen nem akadálya annak,
hogy az indítványozók - ha annak törvényes előfeltételei
fennállanak - jogaikat az arra jogosult állami szerveknél
érvényesítsék.
Az Alkotmánybíróság az állami tulajdonban álló
házingatlanok értékesítésének szabályozásáról szóló
32/1969. ( IX.30. ) Korm.rendeletre vonatkozó
indítványokat nem tartotta megalapozottnak. Az állam,
mint tulajdonos mindaddig, amíg tulajdonjoga fennáll,
rendelkezik a tulajdona tárgyaival. Jogalkotói hatáskörbe
tartozik annak eldöntése, hogy az állam fenntartja-e a
32/1969. ( IX.30. ) Korm.rendeletben foglaltak szerint a
lakások és egyéb helyiségek eladásának jelenlegi rendjét
vagy nem.
Az Alkotmánybíróság már a 21/1990. ( X.4. ) AB számú
határozatában rámutatott: "Az állam olyan javakat
privatizálhat és reprivatizálhat, amelyek tulajdonában
vannak. Mind a privatizáció, mind a reprivatizáció
tulajdonosi döntés. Az Alkotmány 10. § (2) bekezdéséből
következően is az állam privatizálási és reprivatizálási
joga elvileg korlátlan, ez a joga tulajdonosi
szabadságából és csakis abból következik". A későbbiek
során az Alkotmánybíróság 836/B/1990. sz. határozatával
elutasította a 32/1969. ( IX.30. ) Korm. rendelet
alkotmányellenességének megállapítására - más indokok
alapján - előterjesztett indítványt, s megállapította: a
sérelmezett rendelkezések "lényegében arról szólnak, hogy
az állam, mint tulajdonos, a tulajdonában levő
vagyontárgyak közül melyek értékesítését látja
indokoltnak".
Mivel a jelen határozat rendelkező részében megjelölt
jogszabályokat a határozatnak a Magyar Közlönyben való
közzététele napjától nem lehet alkalmazni, e jogszabályok
megsemmisítése az ABtv. 43. § (2) bekezdése értelmében
nem érinti a határozat közzététele előtt létrejött
jogviszonyokat, s a belőlük származó jogokat és
kötelezettségeket. Így a megsemmisítés nem érinti az
államnak e jogszabályok végrehajtása keretében hozott
államigazgatási határozaton alapuló tulajdonjogát, s a
tulajdonjogból eredő rendelkezési jogát sem.
( Hasonlóképpen nem érinti a megsemmisítés az állami
tulajdonba vétel alóli mentesítésről szóló egyedi
államigazgatási határozattal visszaszerzett
magántulajdont sem. )
Noha az AB tv. 43. § (2) bekezdése szerint az
Alkotmánybíróság általában határozatának közzététele
napján semmisíti meg az alkotmányellenes jogszabályokat,
ugyanezen § (4) bekezdése - kivételként - lehetőséget
nyújt a visszamenőleges hatályú megsemmisítésre is. A
jelen ügyben az Alkotmánybíróság különös gonddal
vizsgálta: vajon az alkotmányellenes jogszabályok
végrehajtásából eredő jogsérelmek orvoslása nem
történhetne-e meg az említett jogszabályok ex tunc
hatályú megsemmisítésével. E vizsgálat nyomán az
Alkotmánybíróság arra a következtetésre jutott, hogy nem
állnak fenn a visszamenőleges hatályú megsemmisítés
előfeltételei. Az ABtv. 43. § (4) bekezdésének
alkalmazásánál - mint erre a törvényjavaslat indokolása
is rámutatott - kiemelt figyelmet kell fordítani a
jogbiztonságra. Ám a jogbiztonság fenntartásához fűződő
érdekek bizonyos esetekben egymással is ütközésbe
kerülhetnek. Egyfelől ugyanis a jogbiztonság azt
követeli, hogy ne legyenek alkotmányellenes jogszabályok,
vagy ha ilyenek megalkotására és hatályba lépésére mégis
sor került, azok hátrányos jogkövetkezményei
eltöröltessenek; másfelől viszont a jogbiztonság súlyos
sérelmét jelentené olyan jogszabályok visszamenőleges
érvényű megsemmisítése, amelyek huzamos időn át voltak
hatályban, alkalmazásukra nagy számú ügyben került sor, s
a jogszabály nyomán kialakult jogviszonyok részben
stabilizálódtak, részben pedig az idők folyamán jelentős
mértékben átalakultak. A most megsemmisített jogszabályok
alapján állami tulajdonba vett vagyontárgyak túlnyomó
része ma már - állagát, illetőleg tulajdoni viszonyait
tekintve - nem lelhető fel az államosításkori
állapotában. Egyes ingatlanok pl. városrendezés folytán
vagy egyéb okból megsemmisültek, másokat idő közben nagy
mértékben átalakítottak, további ingatlanok állaga
jelentősen romlott, s végül az ingatlanok egy része ma
már nincs is a Magyar Állam tulajdonában. Ilyen
körülmények között az alkotmányellenes jogszabályok
visszamenőleges hatályú megsemmisítése önmagában véve nem
csupán a volt tulajdonosok jogsérelmét nem orvosolná,
hanem elkerülhetetlenül újabb tömeges jogsérelmeket
okozna.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság úgy
ítélte meg: az ABtv. 43. § (4) bekezdésében foglalt
kivételes felhatalmazás a jelen ügyben nem alkalmazható.
Emiatt nem is vált szükségessé annak vizsgálata, hogy a
megsemmisített jogszabályok már megalkotásuk időpontjában
is alkotmányellenesek voltak-e, vagy csak később - s mely
időpontban - váltak azzá.
Az indokolás korábbi részében kifejtett okokból az
Alkotmánybíróság - ebben az összefüggésben - a 32/1969.
( IX.30. ) Korm.rendelet utólagos alkotmányellenessége
megállapítására irányuló indítványokat elutasította. A
határozatnak a Magyar Közlönyben való közzététele az AB
tv. 41. §-án alapszik.
Dr. Sólyom László
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal Dr. Herczegh Géza
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza
előadó alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter Dr. Szabó András
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön Dr. Vörös Imre
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János
alkotmánybíró
Dr. Sólyom László alkotmánybíró párhuzamos véleménye
1. Az Alkotmánybíróság az indítvány tárgyát képező
államosítások ellenében ígért, de elmaradt kártalanítások
tárgyában az eljárást a megkezdődött kárpótlási
törvényalkotásra hivatkozva függesztette fel. Mivel az
államosításért járó kártalanítás illetve a
méltányosságból történő "kárpótlás" különböző jogalapok,
az Alkotmánybíróság utalt arra, hogy az állam
megújíthatja kötelezettségvállalása jogalapját. Ezzel az
Alkotmánybíróság a nováció analógiájára hivatkozott, mint
ahogy ezt már az államosítás problémájával szorosan
összefüggő, a kárpótlási törvény javaslatára vonatkozó
16/1991. ( IV. 20. ) AB határozatában is megtette. A
nováció fogalmának ilyen használata mögött azonban a
rendszerváltás alkotmányosságának egyik fontos problémája
rejtve marad. Minthogy a jelen ügyben a nováció ilyen
értelmű alkalmazása már az érdemi döntés alapjává vált,
szükségesnek tartom annak leszögezését, hogy az állam
kötelezettségeinek "megújítása" nem korlátlanul és nem
feltétlenül alkotmányos; az állam még rendkívüli
történelmi helyzetben sem változtathatja meg tetszése
szerint kötelezettségei jogcímét, feltételeit, vagy
terjedelmét. Ezért az Alkotmánybíróságnak minden egyes
esetben tisztáznia kell, hogy a nováció mintájára történő
kötelezettségmódosítások milyen feltételekkel
alkotmányosak.
2. Az állam egyoldalú kötelezettségmódosítása során
megengedhető a szerződés megújítására való hivatkozás. Az
ok a problémamegoldás módjának azonos volta, az, hogy az
eredeti kötelem megszűnik, és annak tartalmát, a kívánt
változtatásokkal, egy új kötelembe "öntik át" ( ahogy a
novatio római jogi definiciója ezt érzékletesen
kifejezi ). Minden további analógia a szerződéses nováció
és az állam kötelezettségvállalása között azonban
félrevezető lenne.
Így különösen nem lehet az államosítási kártalanításokkal
kapcsolatos dogmatikai nehézségeket a nováció útján
megkerülni. Ebben az ügyben a kártalanítási kötelezettség
megszünése is, de a teljes kártalanítás is levezethető
lenne részben az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi
XXXII. törvény 43.§-ának lehetséges értelmezései, részben
pedig a jelen ügyben felmerülő további, ügydöntő
értelmezési kérdések miatt. Ilyen probléma például az,
hogy "jogviszony"-e a jogszabályi kötelezettségvállalás a
43. § (2) bekezdése alkalmazásában; fenmarad-e ez a
kötelezettség az alapjogszabály megsemmisítése ellenére,
éppen mert még nem teljesítették, azaz mások-e a
megsemmisítés következményei mulasztás megállapítása
esetén; megnyíltak-e a tulajdonelvonás tényével
kártalanítási igények.
Az értelmezésnek alkotmányos eredményre kell vezetnie.
Eldöntendő alkotmányossági kérdés például, hogy egyrészt
összeegyeztethető-e a jogállamiság elvével, ha
tulajdonelvonások kártalanítás nélkül maradnak; másrészt,
hogy ez az elv megköveteli-e ma a teljes kártalanítással
járó terhek vállalását. A nováció alkalmazása e problémát
csak látszólag oldja meg, hiszen ugyanezek a kérdések
visszatérnének a nováció alkotmányosságának
elbírálásánál.
3.A nováció az 1948-1952 közötti államosításokért ígért,
de nem teljesített kártalanítások ügyében ezeknek az
államosításoknak rendkívüli volta miatt megengedhető.
Ezen államosításokat nem lehet úgy tekinteni, mint a
jogállamban megengedetteket és szokásosokat, amelyek
esetében a legitimáló "közérdek" pl. egyes iparágak
szanálása, bizonyos közszolgáltatások fenntartása, vagy
akár a külföldi tőke visszaszorítása lehet. Az 1948-1952
közötti államosítási törvényeket csakis összességükben
ítélhetjük meg; így lesz nyilvánvaló a szerepük az akkori
rendszerváltásban, és lesz nyilvánvaló
alkotmányellenességük amiatt, hogy nem kivételes, hanem
átfogó és rendszeres intézkedések voltak, amelyek egy ma
alkotmányosan védett tulajdoni forma, a magántulajdon
felszámolására irányulnak. Ezért a kártalanítás
elmaradása lényegükhöz tartozott: méltányos kártalanítás
éppen az államosítások célját hiusították volna meg. A
vizsgált államosítások tehát nem szokványos államosítások
voltak, s alkotmányellenességük éppen ebből származik.
A nováció megengedhetősége megítélésénél figyelembe kell
venni azt is, hogy a kártalanítás egy újabb
rendszerváltásban, az alkotmányosság helyreállítása során
merült fel, amikor tehát más kötelezettségeknek is eleget
kell tenni, s a rendszerváltásból folyó terhek és előnyök
elosztásának is alkotmányosnak kell lennie. Tekintettel
kell lenni arra is, hogy a kártalanítás viszonylag
önállósult az államosítások alkotmányosságának
alapkérdésétől; teljesítése nem tenné alkotmányossá az
államosítást, s elmaradása nem érinti az állam
tuladonszerzését. A kártalanítás így mint egy kötelmi
viszony még teljesítetlen oldala szerepel. Ez indokolttá
teszi az időmúlásnak, s a körülmények változásának
figyelembe vételét is.
Nem tekinthető eleve alkotmányellenesnek az, ha az ügyben
vizsgált államosítási kártalanítások kapcsán a szokványos
államosítások esetére szóló garanciák helyett a tulajdon
védelméről és más alkotmányos alapelvek érvényesüléséről
- a sajátos körülmények okán - a törvény m's módon
gondoskodik. A nováció az adott esetben alkalmas és
megengedett eszköz arra, hogy a törvényhozó az
államosítások akkori, és felülvizsgálatuk mostani
rendkívüli voltára és körülményeire tekintettel legyen.
Másrészt, mivel az Alkotmánybíróság az alkotmányellenes
jogszabály megsemmisítése jogkövetkezményeinek általános
szabályai szerint az ügy rendkívüli voltából folyó
szempontokat nem érvényesíthetné, e szempontok megfelelő
syúlya estén az e szabályoktól független megoldást
elfogadhatja.
4. Maga a megújítás azonban nem sérthet alkotmányos jogot
vagy elvet. Ha az azonnali, teljes és feltétlen
kártalanítás garanciája ( alkotmány 13.§ (2) bekezdés )
a nováció folytán a negyven évvel ezelőtti igért
kártalanításra nem is érvényesül, az akkori államosítások
különleges jellege nem zárhatja ki a tulajdonjog
védelmét, amelyet a 13. § (1) bekezdése az állam
kötelességévé tesz. Hasonlóan érvényesülnie kell a
diszkrimináció tilalmának is. A tulajdon védelme és a
jogállamiság elve alapján az államnak kötelessége minden
egykori államosításból folyó kötelezettségét - akár
megújítás révén is - rendezni, úgy hogy eközben az
érintettek egyetlen csoportja se kerüljön hátrányba. Az
egyes vonatkozó törvények alkotmányosságát csak konkrét
vizsgálatuk döntheti el.
Az államosítási kártalanítások ügyében az
Alkotmánybíróság csak a nováció elvi megengedhetőségének
kérdésében döntött. A mulasztási igények elbírálását
azért volt indokolt felfüggesztetni az első novációt
tartalmazó, és továbbiakra kötelezettséget vállaló
kárpótlási törvény elfogadása után, hogy az
Alkotmánybíróság kötelezettségek megújításának
alkotmányosságát az eredeti ügy folyamatban tartásával
ellenőrizhesse.
Budapest, 1991. május 13.
Dr. Sólyom László
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás alkotmánybíró különvéleménye
Egyetértve az Alkotmánybíróság azon álláspontjával, hogy
a határozatban felsorolt és a tulajdon államosítás útján
való elvonását rendelő jogszabályok alkotmányellenesek és
egyetértve e jogszabályok megsemmisítésével és annak
indokaival is, az a véleményem, hogy a mulasztásban
megnyilvánuló alkotmányellenesség kérdésében az eljárás
felfüggesztésének nincsenek meg az eljárásjogi és anyagi
jogi - alkotmányossági - indokai.
1. Elméletileg valamely eljárás felfüggesztésének akkor
van helye, ha egy folyamatban levő másik eljárás
eredménye feltétele, vagy előkérdése az ügy eldöntésének.
Hogy e két eljárás közötti ellentét elkerülhető legyen,
az egyik eljárás folyását a felfüggesztés processzuális
jogintézménye megakasztja, s ezzel lehetőség nyílik a
másik eljárás végének, befejezésének a bevárására. Ennek
megtörténtével viszont a felfüggesztett eljárás függőben
tartását meg kell szüntetni, s a már befejezett másik
eljárás eredményét felhasználva kell az ügyet
végérvényesen lezárni.
2. A felfüggesztés eljárásjogi intézményét az
Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjében alkotta meg.
Kialakítását - a konstrukciót megalapozó ügyrendi indokok
szerint - a folyamatban levő ( vagy mulasztás folytán az
Alkotmánybíróság által elrendelt ) jogalkotási
cselekmények tették szükségessé. Ha ugyanis az
Alkotmánybíróság alkotmányossági normakontroll-
eljárásának és a - megfelelően előrehaladott stádiumban
levő - normaalkotásnak a tárgya ugyanaz, mindenképpen
célszerű a jogalkotási folyamat végét bevárni, amely -
lehetőségeinél fogva - nemcsak a hatályos jogszabály
alkotmányellenességét küszöbölheti ki, hanem helyette új,
alkotmányos jogi rendezést is teremthet. Ezzel szemben az
Alkotmánybíróság - korlátozott eszközeivel - csak az
alkotmányellenesség megállapítására s a jogszabály
megsemmisítésére szorítkozhat, s ezzel döntése
joghézagot, esetleg jogbizonytalanságot idézhet elő.
Bármi legyen is a jogalkotás eredménye, a norma
meghozatala után az eljárás felfüggesztését meg kell
szüntetni, s az Alkotmánybíróságnak az eljárást befejező,
az ügyet lezáró határozatot kell hozni.
3. A jelen államosítási ügyben az eljárás
felfüggesztéséről szóló rendelkezés eljárásjogilag
ellentmond a határozatnak az alkotmányellenes
jogszabályokat megsemmisítő részével.
Az Alkotmánybíróság a határozata 1. és 2. pontjaiban
ugyanis teljes egészében megsemmisíti az ott írt
jogszabályokat, tehát a jogszabályoknak azokat a
rendelkezéseit is, amelyek jogalkotási kötelezettséget
állapítottak meg a tulajdonosok kártalanítására, a
kártalanítás mértékére és módjára [1952. évi 4. tvr. 10.
§ (1) bekezdése, 1950. évi 25. tvr. 1. §-a, 1948. évi
XXV. tc. 14. §-a és az 1949. évi 20. tvr. 12. §-a].
Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény ( a
továbbiakban: AB tv ) 42. § (1) bekezdése szerint -
figyelemmel a 40. §-ra - ha az Alkotmánybíróság a
jogszabály alkotmányellenességét állapítja meg és a
jogszabályt megsemmisíti, az a határozat közzétételének
napján veszti hatályát. A 43. § (1) bekezdése szerint
pedig a jogszabályt, amelyet az Alkotmánybíróság a
határozatában megsemmisít, az erről szóló határozatnak a
hivatalos lapban való közzététele napjától nem lehet
alkalmazni.
A megsemmisített és a megsemmisítéssel hatályukat
vesztett jogszabályok tekintetében pedig az
Alkotmánybíróság eljárása felfüggesztésének már nincs
helye, mert az eljárás "kiüresedett", "tárgytalanná
vált", azaz nincs mit függőben tartani. Ugyanígy a
felfüggesztés okának megszünésével már nincs mit
"elővenni", az Alkotmánybíróság számára már nincs miről
dönteni. Valójában már eljárás sincs, mert az érdemi
döntéssel - a támadott jogszabályok megsemmisítésével -
az ügy lezárult, az eljárás befejezetté vált. Az eljárás
felfüggesztése pedig természeténél fogva az érdemi
döntéshez való viszonyában a priori; az Alkotmánybíróság
mostani határozatában viszont ex post.
4. A felfüggesztés határozati indoka a mulasztásban
megnyilvánuló alkotmányellenesség tárgyában benyújtott
indítványok vonatkozásában az Országgyűlés által már
elfogadott, "e témakörbe vágó" un. "kárpótlási" törvény,
továbbá az, hogy a Kormány további ezzel összefüggő
törvényjavaslatok kidolgozását is kilátásba helyezte.
Eszerint a kárpótlás tárgyában hozandó törvények
megalkotása, de legkésőbb 1992. április 30. után az
Alkotmánybíróság folytatja az eljárást és határoz a
mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességről vagy
annak hiányáról. Az AB tv. 49. § (1) bekezdése alapján
azonban a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség
megállapíthatóságának két, konjunktíve irányadó feltétele
van:
az egyik, hogy a jogalkotó szerv a jogszabályi
felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát
elmulasztotta,
a másik, hogy ezzel alkotmányellenességet idézett elő.
Nézetem szerint a jogalkotói feladatot meghatározó
( kimondó ) jogszabályi rendelkezések megsemmisítésével a
mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség elsőként
idézett feltétele, ti. a jogszabály felhatalmazásán
nyugvó jogalkotói kötelezettség megszünik, és ez a tény
abszorbeálja magát az alkotmányellenes helyzetet is.
Elméletileg kétségkívül így van ez akkor is, ha az
Alkotmánybíróság a mulasztásban megnyilvánuló
alkotmányellenességet a megsemmisítéssel egyidejűleg
mondja ki. Még inkább ez a helyzet azonban akkor, ha
eljárását a mulasztás tárgyában felfüggeszti. Mivel a
jogalkotási kötelettséget maguk a megsemmisített
jogszabályok mondják ki, a felfüggesztés megszüntetésének
időpontjában már semmilyen hatályos jogszabály nem lesz,
amely e tárgyban jogalkotói kötelezettséget írna elő.
Következésképpen ez esetben az Alkotmánybíróság a jövőben
egyedül olyan határozatot hozhat, hogy mulasztás a
törvényi feltételek hiányában nem áll fenn, tehát az
indítványokat el kell utasítani.
5. Dogmatikailag járható út egyedül az lenne, ha az
Alkotmánybíróság a kártalanítást igérő jogszabályi
rendelkezéseket - kiemelve azokat a megsemmisítendők
közül - hatályukban fenntartaná azzal, hogy az
államosítást elrendelő rendelkezések ugyan
alkotmányellenesek, de a kártalanítást igérők már nem
azok. Megnyugtató megoldásra azonban egy ilyen határozati
konstrukció sem jutna.
5.1. Először is azért, mert a mulasztásban megnyilvánuló
alkotmányellenesség másik feltétele, ti. az, hogy az
alkotmányellenességet maga a mulasztás idézze elő, ebben
az esetben sem állna fenn. Az Alkotmánybíróság
határozatának általam is elfogadott és helyeselt indokai
szerint ugyanis az államosítások alkotmányellenessége nem
a teljes, feltétlen és azonnali kártalanítások
elmaradása, hanem az Alkotmány 9. § (1) bekezdése
( köztulajdon és magántulajdon egyenjogúsága ), illetve
13. §-a ( a tulajdonhoz való jog biztosítása és védelme,
a kivételesség és a közérdek hiánya ) miatt áll fenn.
Vagyis más megfogalmazásban: a megsemmisített
jogszabályokon nyugvó államosításokat az azonnali és
teljes kártalanítás se tenné alkotmányossá, tehát az
alkotmányellenességet nem a mulasztás idézte elő.
5.2. Másodszor azért sem volna ez az út járható, mert a
mulasztás megállapítása és a kártalanítással kapcsolatos
jogalkotási kötelezettség elrendelése esetén - nézetem
szerint - az Alkotmánybíróság kizárólag az Alkotmány 13.§
(2) bekezdésének megfelelő kártalanítási szabályokat
tarthatná alkotmányosnak.
Az Alkotmánybíróság határozata indokolásán végigvonul és
hangsúlyozódik az a szempont, hogy az Alkotmánybíróság
döntésében csak "az állami tulajdonbavételről szóló
hatályos jogszabályoknak a hatályos Alkotmánnyal való
viszonyát vizsgálta." Az Alkotmánybíróság nem is tehetett
mást, erre - ahogy ezt a határozat indokolása tartalmazza
is - a róla szóló törvény kötelezi. Ha pedig az
Alkotmánybíróság az ügy főtárgya - az államosítások
alkotmányellenessége - kérdésében a hatályos Alkotmány
alapján jár el, a járulékos - a kártalanítási -
kérdésekben is csak ezt teheti.
Az az érv, hogy az államosítottaknak azért nem járhat
teljes kártalanítás, mert az államosítások nem a mostani
Alkotmány hatálya alatt történtek, s a jogszabályok nem
is igértek teljes kártalanítást, nézetem szerint azért
nem használható, mert hisz a "korlátozott" igéret is
alkotmányellenes volt; az Alkotmánybíróság éppen erre
tekintettel ezeket a jogszabályi szakaszokat is
megsemmisíti.
Az Alkotmánybíróság tehát nem teheti meg, hogy döntését
az államosítások alkotmányellenessége tekintetében a
hatályos Alkotmányra, az azokhoz kötődő kártalanítás
kérdésében pedig az alkotmányellenesnek ítélt és ezért
megsemmisített jogszabályokra alapozza. Márpedig a teljes
és feltétlen kártalanítás kilátásba helyezése
politikailag nyilvánvalóan káros, gazdaságilag pedig
teljesíthetetlen és lehetetlen megoldás volna.
6. Végül nyomatékosan utalok arra, hogy az
Alkotmánybíróságnak ez a határozata szoros összefüggésben
van a 21/1990. ( X. 4. ) AB határozattal ( ún. föld
ügy ). Az Alkotmánybíróság e határozatában a következőket
mondta ki: "A Kormány által tervezett részleges
kártalanításnak kizárólag a méltányosság a jogi alapja:
erre a kártalanításra nincs az államnak kötelezettsége,
és nincs rá senkinek sem alanyi joga. Ahogy a
reprivatizálás nem az államosításból vagy
szövetvetkezetszervezésből következő igény, a
kártalanítás sem az, hanem kizárólag a szuverén állami
elhatározáson múlik." Még szorosabb az összefüggés az
államosítások alkotmányossági vizsgálata és az
Alkotmánybíróság 16/1991. ( IV. 20. ) AB határozata
között ( un. kárpótlási ügy ). E határozatában az
Alkotmánybíróság az alábbiakat fejtette ki:
A törvényhozás a múltból származó különféle terheket a
különféle tulajdonátalakulások során különbözőképpen
oszthatja el. Megteheti a törvényhozó azt is, hogy a
különböző alapú kötelezettségeket, mint amilyen pl. az
államosítási jogszabályok által kilátásba helyezett
kártalanítás - mintegy a novatio mintájára - megújítja:
új jogcímen, új terjedelemben és új feltételekkel tartja
fenn lényegét tekintve ugyanazt a tartozást. Ilyen
novációt láthatunk az un. kárpótlásitörvényjavaslatban
is, "ahol az új jogalap a méltányosság. Ez tehát kizárja
a régi jogcímekre való hivatkozást."
Ezt az összefüggést érinti ugyan a jelen határozat, ennek
ellenére az alkotmányellenes államosítások miatti állami
kártalanítási kötelezettség tekintetében egy függő jogi
helyzetet tart fenn.
Márpedig az Alkotmánybíróság az idézett határozatokban
foglalt megállapításokkal kerül ellentétbe, ha arra az
álláspontra helyezkedik, hogy az alkotmányellenes
államosítások kárvallottjainak a kártalanítására ma
alanyi joga, az államnak pedig ezzel kapcsolatban
jogalkotási és azon alapuló kártalanítási kötelezettsége
van.
Természetesen egészen más kérdés, hogy az államot a régi
rendben elszenvedett anyagi és egyéb sérelmek -
gazdaságilag lehető legteljesebb mértékű - orvoslására
morális és humánus szempontok mennyiben kötelezik. Ez
azonban már nem az Alkotmánybíróság kompetenciájába
tartozik.
Budapest, 1991. május 13.
Dr. Lábady Tamás
alkotmánybíró
. |