A döntés szövege:
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet
alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló
indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a Belváros-Lipótváros, Budapest Főváros
V. kerületi Önkormányzat Képviselő-testületének az
önkormányzat tulajdonában lévő, nem lakás céljára szolgáló
helyiségek elidegenítésének szabályairól szóló 11/1996. (IV.
23.) számú rendelete 2-4. §-ai, 5. § (1)-(2) bekezdése, a (3)
bekezdés első tagmondata, (4) bekezdése, 6-11. §-ai, 12. §
(1) bekezdése, (3)-(7) bekezdései, 14-18. §-ai, 20. §-a, és
22-26. §-ai alkotmányellenességének megállapítására és
megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Indokolás
I.
Az indítványozó a Belváros-Lipótváros, Budapest Főváros V.
kerületi Önkormányzat Képviselő-testületének az önkormányzat
tulajdonában lévő, nem lakás céljára szolgáló helyiségek
elidegenítésének szabályairól szóló 11/1996. (IV. 23.) számú
rendelete (a továbbiakban: Ör.) 2-4. §-ai, az 5. § (1)-(2)
bekezdése, s (3) bekezdés első tagmondata, s (4) bekezdés, a
6-11. §-ai, a 12. § (1) és (3)-(7) bekezdései, 14-18. §-ai,
20. §, és 22-26. §-ai alkotmányellenességének megállapítását
és megsemmisítését kérte.
1. Az indítványozó álláspontja szerint az Ör. 2-4. §-ai, az
5. § (1)-(2) bekezdése, a (3) bekezdés első tagmondata, s (4)
bekezdés, a 6-11. §-ai, a 12. § (1) és (3)-(7) bekezdései, 14-
18. §-ai, 20. §, és 22-26. §-ok előírásai túllépik a
jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban:
Jat.) 10. §-ában, és a helyi önkormányzatokról szóló 1990.
évi LV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 16. § (1) bekezdésében
megjelölt önkormányzati rendeletalkotási kereteket. Sértik
továbbá a lakások és helyiségek bérletére, valamint az
elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi
LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Ltv.) 58. § (2) bekezdését,
valamint az egyes állami tulajdonban lévő vagyontárgyak
önkormányzatok tulajdonába adásáról szóló 1991. évi XXXIII.
törvény (a továbbiakban: Övt.) 2. § (7) bekezdését, mert azok
az e törvényekben megjelölt önkormányzati rendeletalkotási
tárgyköröket meghaladó szabályozást tartalmaznak. Az
indítványozó nézete szerint az önkormányzati
rendeletalkotásra vonatkozó törvényi felhatalmazás nem terjed
ki az elidegenítésben résztvevő szervezetek meghatározására,
munkamegosztásuk kijelölésére, hatáskörük megállapítására, a
szerződéskötés módjának részletezésére, az elidegenítésre
kerülő helyiségek megjelölésére, a vételár megállapításán túl
egyéb feltételek kikötésére.
2. Az indítványozó szerint az Ör. 14-16. §-ai a Polgári
Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban:
Ptk.) 231. § (2) bekezdése, a 232. § (1) bekezdése, valamint
a 376. § (1) bekezdése előírásaiba ütköznek, mert a Ptk. 685.
§ a) pontja értelmében az önkormányzati rendelet — a
pénztartozás kamata mértékének megállapítása, valamint a
vételár részletekben történő megfizetése tekintetében — nem
minősül jogszabálynak, így az Ör. ezekre nézve nem
tartalmazhat rendelkezéseket.
3. Az Ör. 15. § (4) bekezdése előírásai sértik még a Ptk. 4.
§ (1) bekezdésében foglalt tisztességes joggyakorlás elvét,
mert a bérlői beruházások vételárba történő beszámításának
érvényesítését csak azon helyiségek esetében teszi lehetővé,
amelyeket a bérlő a bérbeadó hozzájárulásával létesített, a
jelentős költségekkel korszerűsített és átalakított
helyiségek tekintetében azonban a helyiséget megvásárló bérlő
“saját beruházásait ismét megfizetheti”.
Az indítványozó kéri az Ör. fentiekben kifogásolt
rendelkezései alkotmányellenességének megállapítását és
megsemmisítését, mert azok ellentétesek a magasabb szintű
jogszabályokkal, ezért sértik az Alkotmány 44/A. § (2)
bekezdését.
II.
Az indítvány nem megalapozott.
1. A helyi önkormányzatok jogalkotási hatáskörének
terjedelmét az Alkotmány, illetőleg az Ötv. határozza meg. A
képviselő-testület rendeletalkotási jogköréről az Alkotmány
44/A. § (1) bekezdésének a) pontja, valamint (2) bekezdése
rendelkezik. A 44/A. § (1) bekezdés a) pontja a helyi
önkormányzat alapjogai között, a képviselő-testület
hatásköreként szabályozza, hogy az önkormányzati ügyekben a
képviselő-testület önállóan igazgat és szabályoz. A 44/A. §
(2) bekezdése pedig úgy rendelkezik, hogy a képviselő-
testület feladatkörében rendeletet alkot, amely nem lehet
ellentétes magasabb szintű jogszabállyal.
Az Ötv. 16. § (1) bekezdése szerint a képviselő-testület a
törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok
rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak
végrehajtására alkothat önkormányzati rendeletet.
A lakások és helyiségek bérletére, valamint az
elidegenítésükre vonatkozó jogviszony törvény által
szabályozott jogviszony, amelyek tartalmát az Ltv.
szabályozza. Az Ltv. 1. § (3) bekezdése akként rendelkezik,
hogy az Ltv.-ben nem szabályozott kérdésekben a Ptk.
rendelkezései az irányadók. A nem lakás céljára szolgáló
helyiségek elidegenítésének szabályozására az Ltv. 58. § (2)
bekezdése ad jogalkotási felhatalmazást a helyi
önkormányzatnak. Eszerint az állam tulajdonából az
önkormányzat tulajdonába került helyiségre annak
elidegenítése esetén az önkormányzat rendeletben határozza
meg a vételár mértékét, megfizetésének módját és feltételeit.
Az Ltv. 58. § (3) bekezdése felhatalmazást ad az
önkormányzatnak rendeletalkotásra, abban az esetben is,
amikor a nem lakás céljára szolgáló helyiség tulajdonosa nem
az állam volt, hanem az eredetét tekintve is az önkormányzat
tulajdonát képezi. Ez utóbbi esetben a törvényi felhatalmazás
a helyiségek eladásának feltételeire terjed ki, tehát
kiterjedtebb, mint az államtól az önkormányzat tulajdonába
került helyiségek elidegenítése esetére adott törvényi
felhatalmazás. Ez esetben a rendeletalkotás tárgya nemcsak a
vételár megállapítása, a megfizetés módjának és feltételeinek
meghatározása, hanem a helyiségek értékesítése valamennyi
feltételének szabályozása.
2. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés e) pontja egyik
alkotmányos alapjogként határozza meg a testületnek azt a
jogát, amely szerint törvény keretei között önállóan alakítja
ki szervezetét és működési rendjét. Az Ötv. 1. § (6) bekezdés
a) pontja ugyanilyen tartalommal hangsúlyozza a helyi
önkormányzat szervezetalakítási szabadságát, önálló működési
rendje meghatározását.
Az Ötv. 18. § (1) bekezdése szerint a képviselő-testület
működésének a részletes szabályait a szervezeti és működési
szabályzatról szóló rendeletében határozza meg. Az Ötv. 2. §
(2) bekezdése kimondja, hogy az önkormányzati döntést a helyi
önkormányzat képviselő-testülete — annak felhatalmazására
bizottsága, a részönkormányzat testülete, a helyi kisebbségi
önkormányzat testülete, társulása, a polgármester — illetőleg
a helyi népszavazás hozhat.
Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés b) pontja úgy rendelkezik,
hogy “A helyi képviselőtestület… b) gyakorolja az
önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető
jogokat.” A joggyakorlás azonban nem jelenti azt, hogy minden
konkrét tulajdonosi döntést magának a testületnek kell
meghoznia. Az Ötv. 80. § (1) bekezdésének ide tartozó
előírása szerint: “A tulajdonost megillető jogok
gyakorlásáról a képviselő-testület rendelkezik.” Az Ötv. 9. §
(3) bekezdése azonban korlátok között megengedi a testületi
jogok átruházását: “A képviselő-testület egyes hatásköreit a
polgármesterre, a bizottságaira a részönkormányzat
testületére, a helyi kisebbségi önkormányzat testületére,
törvényben meghatározottak szerint társulására ruházhatja.”
3. Az Ör.-nek az indítványban kifogásolt — az indítványozó
állítása szerint törvényi felhatalmazás nélkül született —
rendelkezései összefoglalóan a következő kérdésekre terjednek
ki. Az általános rendelkezések között az Ör. meghatározza az
elidegenítéssel kapcsolatos feladatokban résztvevők körét és
az elidegenítés előkészítésében és lebonyolításában
közreműködők főbb feladatait, az értékesítés ellenőrzésében
az önkormányzati bizottságok szerepét, a helyiségek eladására
vonatkozó döntési eljárás rendjét (2-12. §, 14. §, 17-18. §,
20. §. 26. §), meghatározza a helyiségek vételára
megállapítása elveit és mértékét, a vételár megfizetésének
módját és feltételeit. (15-16. §)
Az Alkotmánybíróság a fentiekben hivatkozott jogszabályok
összevetése alapján megállapította, hogy az Ör. kifogásolt
rendelkezései e törvényi felhatalmazások rendelkezésein
alapulnak. Amikor az Ör. a támadott előírásaiban meghatározta
a helyiségek elidegenítésével kapcsolatos feladatokban
résztvevők körét, az előkészítést lebonyolító szervezetek
főbb hatáskörét, az önkormányzati bizottságok ellenőrzési
feladatait, a döntéselőkészítés egyes mozzanatait, nem lépte
túl a törvényi felhatalmazás kereteit, hanem éppen az autonóm
szervezeti és működési rend részletszabályaiként állapította
meg a nem lakás céljára szolgáló helyiségek elidegenítését
célzó önkormányzati eljárásban alkalmazandó előírásokat.
Az önkormányzati rendeletalkotás egymásra épülő rendszert
képez. Az önkormányzat képviselő-testülete valamely tárgykör
rendeleti szabályozása során nem csupán az arra közvetlenül
felhatalmazást adó ún. ágazati törvény (Ltv.), hanem más
törvényi rendelkezések (itt különösen: Ötv. és Övt.)
figyelembevételével jár el. Az Ör. — az Ltv.
lakásgazdálkodási rendelkezései mellett — az Ötv. egyes,
önkormányzati szervezeti rendelkezésére is tekintettel volt,
amikor a nem lakás céljára szolgáló helyiségek
elidegenítésének általános és különös szabályait, az
értékesítés eljárási rendjét és az értékesítési folyamatban
résztvevő önkormányzati szervezetek feladatait, hatásköreit
megállapította.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az indítványozónak az
Ör. felsorolt rendelkezéseinek, törvényi felhatalmazás
hiányában történő megalkotását kifogásoló — az Alkotmány
44/A. § (2) bekezdésébe ütköző — előírásai
alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére
irányuló kezdeményezését elutasította.
4. Megalapozatlan — az alábbiakban kifejtettek szerint — az
indítványozónak az az érvelése, hogy a helyi önkormányzat a
vételár hátralékos összegét illetően a kamat mértékének
meghatározására rendeletet nem alkothat.
Az Ltv. több tárgykörben is rendeletalkotási felhatalmazást
állapít meg a helyi önkormányzat képviselő-testülete számára.
E törvény 53. § (3) bekezdése a következőket tartalmazza: “Az
eladó a szerződés megkötésekor a vételárhátralékra kamatot
köthet ki.” Az Ltv. 54. § (1) bekezdés c) pontja alapján
önkormányzati rendeletben kell meghatározni az e törvény
szerint vételi, illetőleg elővásárlási joggal érintett
lakások eladása esetén a szerződéses kamat mértékét. Az Ltv.
a kamat megállapításáról, illetve mértékéről további
rendelkezést nem tartalmaz.
Az Ltv. 1. § (3) bekezdése arra utal, hogy “az e törvényben
nem szabályozott kérdésekben … a Ptk. rendelkezései az
irányadóak.” A Ptk. 232. § (1) bekezdés első mondata alapján
“a szerződéses kapcsolatokban — ha jogszabály kivételt nem
tesz — kamat jár”. Az Ör. megalkotása idején hatályos 232. §
(2) bekezdése szerint “a kamat mértéke — ha jogszabály
kivételt nem tesz, vagy a felek másként nem állapodnak meg —
évi húsz százalék”. A jogszabály fogalmát a Ptk.
alkalmazásában a 685. § a) pontja határozza meg. Eszerint
“jogszabály: a törvény, a kormányrendelet, továbbá törvény
felhatalmazása alapján, annak keretei között az önkormányzati
rendelet; a 19. § (1) bekezdésének c) pontja, a 29. § (3)
bekezdése, a 200. § (2) bekezdése, a 231. § (3) bekezdése, a
301. § (4) bekezdése, a 434. § (3)-(4) bekezdése, az 523. §
(2) bekezdése és az 528. § (3) bekezdése tekintetében viszont
valamennyi jogszabály”.
Az Ör. 23. § (3) bekezdése a vételárrészlet után a kamat
kikötését illetően kétféle rendelkezést tartalmaz. A Ptk.-ban
meghatározott szerződéses kamat mértékével megegyező kamat
kikötését írja elő azokra az esetekre, amikor a bérelt
helyiséget a bérlő vagy más elővásárlásra jogosult vásárolja
meg, továbbá arra az esetre, amikor a bérlő a tulajdonos
(bérbeadó) hozzájárulásával létesítette a helyiséget és azt a
bérlő maga vásárolja meg. Az indítvány által vitatott esetben
az Ör. azonban a Ptk. szerinti szerződéses kamat felének a
kikötését írja elő. Ez a rendelkezés arra az esetre
vonatkozik, amikor a helyiség forgalmi értéke nem haladja meg
az ötmillió forintot.
Az említett rendelkezések összevetéséből megállapítható, hogy
az önkormányzat a tulajdonában lévő helyiség értékesítésekor
a szerződéses kamat mértékét az Ltv. és a Ptk. keretei között
határozhatja meg. Az önkormányzatnak ennél magasabb kamat
előírására nincs törvényes lehetősége, mivel a Ptk. 685. § a)
pontja a 232. §-t nem említi azok között a rendelkezések
között, amelyek tekintetében az önkormányzati rendelet is
jogszabálynak minősül.
Az Alkotmánybíróság egy korábbi állásfoglalása szerint az
Ltv.-ben foglalt szabályozási felhatalmazás nem teszi
lehetővé, hogy az önkormányzat a Ptk.-ban meghatározott
szerződéses kamat mértékétől úgy térjen el, hogy azt
meghaladó nagyságú kamatot állapítson meg. Az ilyen tartalmú
szabályozási eltérésre vonatkozóan ugyanis a törvényalkotónak
kifejezett felhatalmazást kell adni. [30/1996. (VII. 3.) AB
határozat, ABH 1996. 282., 284.]
Az Ör. kifogásolt előírása a Ptk.-ban meghatározott törvényes
kamat mértékét nem lépte túl. Az Ltv. 58. § (2) bekezdése
felhatalmazást adott az önkormányzatnak arra, hogy a
helyiségek vételárának mértékét, megfizetésének módját és
feltételeit rendeletben határozza meg. Ez utóbbit illetően e
törvényhely nem tartalmaz taxatív felsorolást, csupán
példálózva említi a részletfizetés eseteit. Az Ötv. 80. § (1)
bekezdése szerint a helyi önkormányzatot megilletik a
tulajdonosi jogok és kötelezettségek.
A fentiekben említett jogszabályok együttes értelmezése
alapján az Alkotmánybíróság álláspontja szerint nem sérti a
Ptk. előírásait, ezért nem is alkotmánysértő az a
rendelkezés, amely azt írja elő, hogy az Ör.-ben szabályozott
esetben a kamat mértéke a Ptk.-ban meghatározott szerződéses
kamat mértékének a fele. Az Ör. ezzel a rendelkezéssel arra
nyújtott lehetőséget, hogy a tulajdonosi jogokat gyakorló
képviselő-testület nevében eljáró önkormányzati szerv a nem
lakás céljára szolgáló helyiséget megvásárló bérlő számára a
kedvezőbb kamat mértékét az elidegenítésről szóló adásvételi
szerződésbe belefoglalja.
Az Alkotmánybíróság a kifejtettek alapján megállapította,
hogy az Ör. kifogásolt rendelkezése nem alkotmánysértő, ezért
az indítványnak ezt a részét is elutasította.
5. Az indítványozó azt állította, hogy a bérlői
beruházásoknak a vételárral szembeni érvényesíthetősége az
Ör. szerint csak akkor lehetséges, ha a helyiséget a bérlő
saját beruházásban hozta létre [15. § (4) bekezdés]; nincs
rendelkezés azonban a jelentős helyiségbérlői
tőkeráfordítással korszerűsített, az önkormányzatnak
vagyonnövekményt okozó felújítási költségek beszámítására a
helyiség értékesítése idején. Mindezek miatt a kifogásolt
rendelkezés ellentétes a Ptk. 4. § (1) bekezdésével.
Az Ltv. 36. § (1) bekezdése szerint a nem lakás céljára
szolgáló helyiség bérletének létrejöttére, a felek jogaira és
kötelezettségeire, valamint a bérlet megszűnésére a
lakásbérlet szabályait — az Ltv. Második részében foglalt
eltérésekkel — megfelelően kell alkalmazni. E rész — 36-44. §-
ok — a helyiségbérlet szabályai között nem tartalmaz előírást
a helyiség átalakításának, korszerűsítésének költségviselése
módjára. Erre tekintettel az Ltv. 15. § rendelkezését kell
alkalmazni a nem lakás céljára szolgáló helyiségekre is.
Eszerint a bérbeadó és a bérlő megállapodhatnak abban, hogy a
bérlő a lakást átalakítja, korszerűsíti. A megállapodásnak
tartalmaznia kell azt is, hogy a munkák elvégzésének
költségei melyik felet terhelik. Amennyiben az (1)
bekezdésben említett munka elvégzése következtében a lakás
komfortfokozata is megváltozik, az eredeti szerződés
módosítására csak akkor kerülhet sor, ha a felmerülő
költségeket a bérbeadó viseli.
Az önkormányzat tulajdonában álló nem lakás céljára szolgáló
helyiségek bérbeadásának feltételeiről szóló 14/1995. (VI.
23.) önkormányzati rendelet 4. § (1)-(3) bekezdései
kifejezetten kimondják, hogy a bérlő a helyiség
felújításáról, bővítéséről átalakításáról, korszerűsítéséről,
vagy az épület karbantartási jellegű munkáinak elvégzéséről
megállapodhat és a költségeinek felét bérbeszámítás útján
érvényesítheti a bérbeadótól havi egyenlő részletekben a havi
bérleti díj 50 %-ának erejéig. Megállapítható tehát, hogy
külön önkormányzati rendelet szabályozza a helyiség
korszerűsítése esetén a bérlő költségei megtérítésének
módját. Ezáltal a helyiség megvásárlásakor tulajdonossá váló
korábbi bérlőt anyagi hátrány nem éri, mert ha bérlőként a
költségei megtérítését érvényesítette, akkor tulajdonosként
nem kerülhet olyan helyzetbe, hogy a saját beruházásait az
elidegenítéskor ismét megfizeti.
Mindezek következtében az Ör. 15. § (4) bekezdése nem ütközik
a Ptk. 4. § (1) bekezdésében foglalt, a tisztességes
joggyakorlás követelményével, így nem sérti az Alkotmány
44/A. § (2) bekezdését, ezért az Alkotmánybíróság az
indítványnak ezt a részét is elutasította.
Dr. Bihari Mihály Dr. Strausz János
alkotmánybíró előadó alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva
alkotmánybíró
. |