Hungarian
Ügyszám:
.
706/B/1996
Előadó alkotmánybíró: Strausz János Dr.
.
Az indítvány lényege:
.
A döntés száma: 706/B/1996. AB határozat
.
ABH oldalszáma: 2001/1183
.
A döntés kelte: Budapest, 11/14/2001
.
.
A döntés szövege:
.
A döntés szövege:
                    A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
                                 
    Az        Alkotmánybíróság       önkormányzati       rendelet
    alkotmányellenességének   utólagos   vizsgálatára    irányuló
    indítvány tárgyában meghozta a következő

                            határozatot:
                                 
    Az  Alkotmánybíróság a Belváros-Lipótváros, Budapest  Főváros
    V.    kerületi    Önkormányzat   Képviselő-testületének    az
    önkormányzat  tulajdonában lévő, nem lakás  céljára  szolgáló
    helyiségek elidegenítésének szabályairól szóló 11/1996.  (IV.
    23.) számú rendelete 2-4. §-ai, 5. § (1)-(2) bekezdése, a (3)
    bekezdés  első tagmondata, (4) bekezdése, 6-11. §-ai,  12.  §
    (1)  bekezdése, (3)-(7) bekezdései, 14-18. §-ai, 20. §-a,  és
    22-26.   §-ai   alkotmányellenességének  megállapítására   és
    megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
                                Indokolás
                                   
                                   I.

      Az  indítványozó a Belváros-Lipótváros, Budapest  Főváros  V.
      kerületi  Önkormányzat Képviselő-testületének az önkormányzat
      tulajdonában  lévő,  nem  lakás céljára  szolgáló  helyiségek
      elidegenítésének szabályairól szóló 11/1996. (IV. 23.)  számú
      rendelete  (a továbbiakban: Ör.) 2-4. §-ai, az 5.  §  (1)-(2)
      bekezdése, s (3) bekezdés első tagmondata, s (4) bekezdés,  a
      6-11.  §-ai, a 12. § (1) és (3)-(7) bekezdései, 14-18.  §-ai,
      20.  §, és 22-26. §-ai alkotmányellenességének megállapítását
      és megsemmisítését kérte.

      1.  Az indítványozó álláspontja szerint az Ör. 2-4. §-ai,  az
      5. § (1)-(2) bekezdése, a (3) bekezdés első tagmondata, s (4)
      bekezdés, a 6-11. §-ai, a 12. § (1) és (3)-(7) bekezdései, 14-
      18.  §-ai,  20.  §,  és  22-26.  §-ok  előírásai  túllépik  a
      jogalkotásról  szóló 1987. évi XI. törvény  (a  továbbiakban:
      Jat.)  10.  §-ában, és a helyi önkormányzatokról szóló  1990.
      évi LV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 16. § (1) bekezdésében
      megjelölt  önkormányzati rendeletalkotási  kereteket.  Sértik
      továbbá  a  lakások  és  helyiségek  bérletére,  valamint  az
      elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi
      LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Ltv.) 58. § (2) bekezdését,
      valamint  az  egyes  állami  tulajdonban  lévő  vagyontárgyak
      önkormányzatok tulajdonába adásáról szóló 1991.  évi  XXXIII.
      törvény (a továbbiakban: Övt.) 2. § (7) bekezdését, mert azok
      az  e  törvényekben megjelölt önkormányzati  rendeletalkotási
      tárgyköröket   meghaladó   szabályozást   tartalmaznak.    Az
      indítványozó      nézete     szerint     az     önkormányzati
      rendeletalkotásra vonatkozó törvényi felhatalmazás nem terjed
      ki  az elidegenítésben résztvevő szervezetek meghatározására,
      munkamegosztásuk kijelölésére, hatáskörük megállapítására,  a
      szerződéskötés  módjának  részletezésére,  az  elidegenítésre
      kerülő helyiségek megjelölésére, a vételár megállapításán túl
      egyéb feltételek kikötésére.

      2.  Az  indítványozó  szerint az Ör. 14-16.  §-ai  a  Polgári
      Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a  továbbiakban:
      Ptk.)  231. § (2) bekezdése, a 232. § (1) bekezdése, valamint
      a 376. § (1) bekezdése előírásaiba ütköznek, mert a Ptk. 685.
      §   a)  pontja  értelmében  az  önkormányzati  rendelet  —  a
      pénztartozás  kamata  mértékének  megállapítása,  valamint  a
      vételár részletekben történő megfizetése tekintetében  —  nem
      minősül   jogszabálynak,  így  az  Ör.   ezekre   nézve   nem
      tartalmazhat rendelkezéseket.

      3.  Az Ör. 15. § (4) bekezdése előírásai sértik még a Ptk. 4.
      §  (1)  bekezdésében foglalt tisztességes joggyakorlás elvét,
      mert  a  bérlői  beruházások vételárba történő beszámításának
      érvényesítését csak azon helyiségek esetében teszi  lehetővé,
      amelyeket  a bérlő a bérbeadó hozzájárulásával létesített,  a
      jelentős    költségekkel   korszerűsített   és    átalakított
      helyiségek tekintetében azonban a helyiséget megvásárló bérlő
      “saját beruházásait ismét megfizetheti”.

      Az   indítványozó   kéri   az   Ör.   fentiekben   kifogásolt
      rendelkezései   alkotmányellenességének   megállapítását   és
      megsemmisítését,  mert azok ellentétesek  a  magasabb  szintű
      jogszabályokkal,  ezért  sértik  az  Alkotmány  44/A.  §  (2)
      bekezdését.
                                   
                                   II.
                                   
      Az indítvány nem megalapozott.

      1.    A   helyi   önkormányzatok   jogalkotási   hatáskörének
      terjedelmét az Alkotmány, illetőleg az Ötv. határozza meg.  A
      képviselő-testület rendeletalkotási jogköréről  az  Alkotmány
      44/A.  §  (1) bekezdésének a) pontja, valamint (2)  bekezdése
      rendelkezik.  A  44/A.  §  (1) bekezdés  a)  pontja  a  helyi
      önkormányzat    alapjogai   között,   a    képviselő-testület
      hatásköreként szabályozza, hogy az önkormányzati  ügyekben  a
      képviselő-testület önállóan igazgat és szabályoz. A  44/A.  §
      (2)  bekezdése  pedig  úgy  rendelkezik,  hogy  a  képviselő-
      testület  feladatkörében rendeletet alkot,  amely  nem  lehet
      ellentétes magasabb szintű jogszabállyal.

      Az  Ötv.  16. § (1) bekezdése szerint a képviselő-testület  a
      törvény  által  nem  szabályozott helyi társadalmi  viszonyok
      rendezésére,  továbbá törvény felhatalmazása  alapján,  annak
      végrehajtására alkothat önkormányzati rendeletet.

      A    lakások    és   helyiségek   bérletére,   valamint    az
      elidegenítésükre   vonatkozó   jogviszony    törvény    által
      szabályozott   jogviszony,   amelyek   tartalmát   az    Ltv.
      szabályozza.  Az Ltv. 1. § (3) bekezdése akként  rendelkezik,
      hogy   az  Ltv.-ben  nem  szabályozott  kérdésekben  a   Ptk.
      rendelkezései  az  irányadók. A nem  lakás  céljára  szolgáló
      helyiségek elidegenítésének szabályozására az Ltv. 58. §  (2)
      bekezdése    ad    jogalkotási   felhatalmazást    a    helyi
      önkormányzatnak.   Eszerint   az   állam   tulajdonából    az
      önkormányzat    tulajdonába    került    helyiségre     annak
      elidegenítése  esetén  az önkormányzat rendeletben  határozza
      meg a vételár mértékét, megfizetésének módját és feltételeit.
      Az   Ltv.   58.   §  (3)  bekezdése  felhatalmazást   ad   az
      önkormányzatnak  rendeletalkotásra,  abban  az  esetben   is,
      amikor a nem lakás céljára szolgáló helyiség tulajdonosa  nem
      az  állam volt, hanem az eredetét tekintve is az önkormányzat
      tulajdonát képezi. Ez utóbbi esetben a törvényi felhatalmazás
      a   helyiségek  eladásának  feltételeire  terjed  ki,   tehát
      kiterjedtebb,  mint  az államtól az önkormányzat  tulajdonába
      került   helyiségek  elidegenítése  esetére  adott   törvényi
      felhatalmazás. Ez esetben a rendeletalkotás tárgya nemcsak  a
      vételár megállapítása, a megfizetés módjának és feltételeinek
      meghatározása,  hanem  a  helyiségek értékesítése  valamennyi
      feltételének szabályozása.

      2.  Az  Alkotmány  44/A.  §  (1)  bekezdés  e)  pontja  egyik
      alkotmányos  alapjogként határozza meg a  testületnek  azt  a
      jogát, amely szerint törvény keretei között önállóan alakítja
      ki szervezetét és működési rendjét. Az Ötv. 1. § (6) bekezdés
      a)   pontja  ugyanilyen  tartalommal  hangsúlyozza  a   helyi
      önkormányzat szervezetalakítási szabadságát, önálló  működési
      rendje meghatározását.

      Az  Ötv.  18.  §  (1)  bekezdése szerint a képviselő-testület
      működésének  a részletes szabályait a szervezeti és  működési
      szabályzatról szóló rendeletében határozza meg. Az Ötv. 2.  §
      (2) bekezdése kimondja, hogy az önkormányzati döntést a helyi
      önkormányzat  képviselő-testülete  —  annak  felhatalmazására
      bizottsága, a részönkormányzat testülete, a helyi  kisebbségi
      önkormányzat testülete, társulása, a polgármester — illetőleg
      a helyi népszavazás hozhat.

      Az  Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés b) pontja úgy rendelkezik,
      hogy   “A   helyi   képviselőtestület…   b)   gyakorolja   az
      önkormányzati  tulajdon tekintetében a tulajdonost  megillető
      jogokat.” A joggyakorlás azonban nem jelenti azt, hogy minden
      konkrét  tulajdonosi  döntést  magának  a  testületnek   kell
      meghoznia.  Az  Ötv.  80.  §  (1)  bekezdésének  ide  tartozó
      előírása    szerint:   “A   tulajdonost    megillető    jogok
      gyakorlásáról a képviselő-testület rendelkezik.” Az Ötv. 9. §
      (3)  bekezdése azonban korlátok között megengedi a  testületi
      jogok átruházását: “A képviselő-testület egyes hatásköreit  a
      polgármesterre,    a    bizottságaira   a    részönkormányzat
      testületére,  a  helyi  kisebbségi önkormányzat  testületére,
      törvényben meghatározottak szerint társulására ruházhatja.”

      3.  Az  Ör.-nek az indítványban kifogásolt — az  indítványozó
      állítása  szerint törvényi felhatalmazás nélkül  született  —
      rendelkezései összefoglalóan a következő kérdésekre terjednek
      ki. Az általános rendelkezések között az Ör. meghatározza  az
      elidegenítéssel kapcsolatos feladatokban résztvevők körét  és
      az    elidegenítés    előkészítésében   és   lebonyolításában
      közreműködők  főbb feladatait, az értékesítés  ellenőrzésében
      az önkormányzati bizottságok szerepét, a helyiségek eladására
      vonatkozó döntési eljárás rendjét (2-12. §, 14. §, 17-18.  §,
      20.   §.   26.   §),   meghatározza  a  helyiségek   vételára
      megállapítása  elveit  és mértékét, a vételár  megfizetésének
      módját és feltételeit. (15-16. §)

      Az  Alkotmánybíróság  a  fentiekben hivatkozott  jogszabályok
      összevetése  alapján megállapította, hogy az  Ör.  kifogásolt
      rendelkezései   e  törvényi  felhatalmazások   rendelkezésein
      alapulnak. Amikor az Ör. a támadott előírásaiban meghatározta
      a   helyiségek   elidegenítésével  kapcsolatos   feladatokban
      résztvevők  körét,  az  előkészítést lebonyolító  szervezetek
      főbb  hatáskörét,  az  önkormányzati bizottságok  ellenőrzési
      feladatait, a döntéselőkészítés egyes mozzanatait, nem  lépte
      túl a törvényi felhatalmazás kereteit, hanem éppen az autonóm
      szervezeti  és működési rend részletszabályaiként állapította
      meg  a  nem  lakás céljára szolgáló helyiségek elidegenítését
      célzó önkormányzati eljárásban alkalmazandó előírásokat.

      Az  önkormányzati  rendeletalkotás egymásra  épülő  rendszert
      képez.  Az önkormányzat képviselő-testülete valamely tárgykör
      rendeleti  szabályozása során nem csupán az arra  közvetlenül
      felhatalmazást  adó  ún. ágazati törvény  (Ltv.),  hanem  más
      törvényi   rendelkezések  (itt  különösen:  Ötv.   és   Övt.)
      figyelembevételével   jár   el.   Az   Ör.    —    az    Ltv.
      lakásgazdálkodási rendelkezései  mellett  —  az  Ötv.  egyes,
      önkormányzati szervezeti rendelkezésére is tekintettel  volt,
      amikor    a    nem   lakás   céljára   szolgáló    helyiségek
      elidegenítésének   általános  és   különös   szabályait,   az
      értékesítés  eljárási rendjét és az értékesítési  folyamatban
      résztvevő  önkormányzati szervezetek feladatait,  hatásköreit
      megállapította.

      Mindezek  alapján  az Alkotmánybíróság az indítványozónak  az
      Ör.   felsorolt   rendelkezéseinek,  törvényi   felhatalmazás
      hiányában  történő  megalkotását kifogásoló  —  az  Alkotmány
      44/A.     §    (2)    bekezdésébe    ütköző    —    előírásai
      alkotmányellenességének megállapítására  és  megsemmisítésére
      irányuló kezdeményezését elutasította.

      4.  Megalapozatlan — az alábbiakban kifejtettek szerint —  az
      indítványozónak az az érvelése, hogy a helyi  önkormányzat  a
      vételár  hátralékos  összegét  illetően  a  kamat  mértékének
      meghatározására rendeletet nem alkothat.

      Az  Ltv.  több tárgykörben is rendeletalkotási felhatalmazást
      állapít meg a helyi önkormányzat képviselő-testülete számára.
      E törvény 53. § (3) bekezdése a következőket tartalmazza: “Az
      eladó  a  szerződés megkötésekor a vételárhátralékra  kamatot
      köthet  ki.”  Az  Ltv. 54. § (1) bekezdés c)  pontja  alapján
      önkormányzati  rendeletben  kell meghatározni  az  e  törvény
      szerint   vételi,  illetőleg  elővásárlási  joggal   érintett
      lakások eladása esetén a szerződéses kamat mértékét. Az  Ltv.
      a   kamat   megállapításáról,  illetve   mértékéről   további
      rendelkezést nem tartalmaz.

      Az  Ltv.  1. § (3) bekezdése arra utal, hogy “az e törvényben
      nem  szabályozott  kérdésekben  …  a  Ptk.  rendelkezései  az
      irányadóak.” A Ptk. 232. § (1) bekezdés első mondata  alapján
      “a  szerződéses kapcsolatokban — ha jogszabály  kivételt  nem
      tesz — kamat jár”. Az Ör. megalkotása idején hatályos 232.  §
      (2)  bekezdése  szerint  “a kamat  mértéke  —  ha  jogszabály
      kivételt nem tesz, vagy a felek másként nem állapodnak meg  —
      évi   húsz   százalék”.   A  jogszabály   fogalmát   a   Ptk.
      alkalmazásában  a  685. § a) pontja határozza  meg.  Eszerint
      “jogszabály:  a  törvény, a kormányrendelet, továbbá  törvény
      felhatalmazása alapján, annak keretei között az önkormányzati
      rendelet;  a 19. § (1) bekezdésének c) pontja, a  29.  §  (3)
      bekezdése, a 200. § (2) bekezdése, a 231. § (3) bekezdése,  a
      301.  § (4) bekezdése, a 434. § (3)-(4) bekezdése, az 523.  §
      (2) bekezdése és az 528. § (3) bekezdése tekintetében viszont
      valamennyi jogszabály”.

      Az  Ör.  23.  § (3) bekezdése a vételárrészlet után  a  kamat
      kikötését illetően kétféle rendelkezést tartalmaz. A Ptk.-ban
      meghatározott  szerződéses kamat mértékével  megegyező  kamat
      kikötését  írja  elő  azokra  az esetekre,  amikor  a  bérelt
      helyiséget a bérlő vagy más elővásárlásra jogosult  vásárolja
      meg,  továbbá  arra  az esetre, amikor a bérlő  a  tulajdonos
      (bérbeadó) hozzájárulásával létesítette a helyiséget és azt a
      bérlő maga vásárolja meg. Az indítvány által vitatott esetben
      az  Ör.  azonban a Ptk. szerinti szerződéses kamat felének  a
      kikötését   írja  elő.  Ez  a  rendelkezés  arra  az   esetre
      vonatkozik, amikor a helyiség forgalmi értéke nem haladja meg
      az ötmillió forintot.

      Az említett rendelkezések összevetéséből megállapítható, hogy
      az  önkormányzat a tulajdonában lévő helyiség értékesítésekor
      a szerződéses kamat mértékét az Ltv. és a Ptk. keretei között
      határozhatja  meg.  Az önkormányzatnak ennél  magasabb  kamat
      előírására nincs törvényes lehetősége, mivel a Ptk. 685. § a)
      pontja  a  232.  §-t nem említi azok között  a  rendelkezések
      között,  amelyek  tekintetében az önkormányzati  rendelet  is
      jogszabálynak minősül.

      Az  Alkotmánybíróság  egy korábbi állásfoglalása  szerint  az
      Ltv.-ben   foglalt  szabályozási  felhatalmazás   nem   teszi
      lehetővé,  hogy  az  önkormányzat  a  Ptk.-ban  meghatározott
      szerződéses  kamat  mértékétől  úgy  térjen  el,   hogy   azt
      meghaladó nagyságú kamatot állapítson meg. Az ilyen  tartalmú
      szabályozási eltérésre vonatkozóan ugyanis a törvényalkotónak
      kifejezett felhatalmazást kell adni. [30/1996. (VII.  3.)  AB
      határozat, ABH 1996. 282., 284.]

      Az Ör. kifogásolt előírása a Ptk.-ban meghatározott törvényes
      kamat  mértékét  nem lépte túl. Az Ltv. 58. §  (2)  bekezdése
      felhatalmazást  adott  az  önkormányzatnak   arra,   hogy   a
      helyiségek  vételárának  mértékét, megfizetésének  módját  és
      feltételeit rendeletben határozza meg. Ez utóbbit illetően  e
      törvényhely   nem   tartalmaz  taxatív  felsorolást,   csupán
      példálózva említi a részletfizetés eseteit. Az Ötv. 80. § (1)
      bekezdése   szerint  a  helyi  önkormányzatot  megilletik   a
      tulajdonosi jogok és kötelezettségek.

      A   fentiekben  említett  jogszabályok  együttes  értelmezése
      alapján  az Alkotmánybíróság álláspontja szerint nem sérti  a
      Ptk.   előírásait,   ezért  nem  is   alkotmánysértő   az   a
      rendelkezés, amely azt írja elő, hogy az Ör.-ben szabályozott
      esetben  a kamat mértéke a Ptk.-ban meghatározott szerződéses
      kamat  mértékének a fele. Az Ör. ezzel a rendelkezéssel  arra
      nyújtott  lehetőséget,  hogy a tulajdonosi  jogokat  gyakorló
      képviselő-testület nevében eljáró önkormányzati szerv  a  nem
      lakás céljára szolgáló helyiséget megvásárló bérlő számára  a
      kedvezőbb  kamat mértékét az elidegenítésről szóló adásvételi
      szerződésbe belefoglalja.

      Az  Alkotmánybíróság  a  kifejtettek alapján  megállapította,
      hogy az Ör. kifogásolt rendelkezése nem alkotmánysértő, ezért
      az indítványnak ezt a részét is elutasította.

      5.   Az   indítványozó   azt   állította,   hogy   a   bérlői
      beruházásoknak  a  vételárral szembeni érvényesíthetősége  az
      Ör.  szerint csak akkor lehetséges, ha a helyiséget  a  bérlő
      saját  beruházásban hozta létre [15. § (4)  bekezdés];  nincs
      rendelkezés     azonban     a     jelentős     helyiségbérlői
      tőkeráfordítással    korszerűsített,    az    önkormányzatnak
      vagyonnövekményt okozó felújítási költségek  beszámítására  a
      helyiség  értékesítése idején. Mindezek  miatt  a  kifogásolt
      rendelkezés ellentétes a Ptk. 4. § (1) bekezdésével.

      Az  Ltv.  36.  §  (1) bekezdése szerint a nem  lakás  céljára
      szolgáló helyiség bérletének létrejöttére, a felek jogaira és
      kötelezettségeire,   valamint   a   bérlet   megszűnésére   a
      lakásbérlet  szabályait  — az Ltv. Második  részében  foglalt
      eltérésekkel — megfelelően kell alkalmazni. E rész — 36-44. §-
      ok — a helyiségbérlet szabályai között nem tartalmaz előírást
      a  helyiség átalakításának, korszerűsítésének költségviselése
      módjára.  Erre  tekintettel az Ltv. 15. § rendelkezését  kell
      alkalmazni  a  nem  lakás céljára szolgáló  helyiségekre  is.
      Eszerint a bérbeadó és a bérlő megállapodhatnak abban, hogy a
      bérlő  a  lakást  átalakítja, korszerűsíti. A megállapodásnak
      tartalmaznia   kell  azt  is,  hogy  a  munkák   elvégzésének
      költségei   melyik   felet  terhelik.   Amennyiben   az   (1)
      bekezdésben  említett munka elvégzése következtében  a  lakás
      komfortfokozata   is   megváltozik,  az   eredeti   szerződés
      módosítására  csak  akkor  kerülhet  sor,  ha   a   felmerülő
      költségeket a bérbeadó viseli.

      Az  önkormányzat tulajdonában álló nem lakás céljára szolgáló
      helyiségek  bérbeadásának feltételeiről szóló  14/1995.  (VI.
      23.)   önkormányzati   rendelet  4.  §   (1)-(3)   bekezdései
      kifejezetten   kimondják,   hogy   a   bérlő    a    helyiség
      felújításáról, bővítéséről átalakításáról, korszerűsítéséről,
      vagy  az  épület karbantartási jellegű munkáinak elvégzéséről
      megállapodhat  és  a  költségeinek felét bérbeszámítás  útján
      érvényesítheti a bérbeadótól havi egyenlő részletekben a havi
      bérleti  díj  50 %-ának erejéig. Megállapítható  tehát,  hogy
      külön   önkormányzati   rendelet   szabályozza   a   helyiség
      korszerűsítése   esetén  a  bérlő  költségei   megtérítésének
      módját. Ezáltal a helyiség megvásárlásakor tulajdonossá  váló
      korábbi  bérlőt anyagi hátrány nem éri, mert ha  bérlőként  a
      költségei  megtérítését érvényesítette, akkor  tulajdonosként
      nem  kerülhet  olyan helyzetbe, hogy a saját beruházásait  az
      elidegenítéskor ismét megfizeti.

      Mindezek következtében az Ör. 15. § (4) bekezdése nem ütközik
      a   Ptk.  4.  §  (1)  bekezdésében  foglalt,  a  tisztességes
      joggyakorlás  követelményével, így  nem  sérti  az  Alkotmány
      44/A.   §  (2)  bekezdését,  ezért  az  Alkotmánybíróság   az
      indítványnak ezt a részét is elutasította.
           Dr. Bihari Mihály                     Dr. Strausz János
           alkotmánybíró                      előadó alkotmánybíró
                                     
                     Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva
                                alkotmánybíró

        .
        English:
        .
        Petition filed:
        .
        .
        Number of the Decision:
        .
        706/B/1996
        Date of the decision:
        .
        11/14/2001
        .
        .