A döntés szövege:
Az Alkotmánybíróság tanácsa jogszabály alaptörvény-ellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány, valamint alkotmányjogi panaszok tárgyában – Dr. Bragyova András és Dr. Kiss László alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő
h a t á r o z a t o t:
1. Az Alkotmánybíróság a szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV. törvény 26. § (3) bekezdése első mondata és a 40/A. § (1) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló – az Alaptörvény B) cikkének (1) bekezdésére, M) cikkére, II. cikkére, VI. cikkének (1) bekezdésére, XIII. cikkének (1)–(2) bekezdésére és XV. cikkének (2) bekezdésére alapított – indítványt és alkotmányjogi panaszokat elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság a szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV. törvény 26. § (3) bekezdése első mondata és a 40/A. § (1) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszokat egyebekben visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
I n d o k o l á s I.
[1] 1.1.1. Elsőként egy gazdasági társaság (a továbbiakban: indítványozó1.) meghatalmazott jogtanácsosa útján 2012. november 15-én benyújtott alkotmányjogi panaszában az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 26. § (2) bekezdésére hivatkozva a szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV. törvény (a továbbiakban: Szjtv.) módosításáról szóló 2012. évi CXLIV. törvény (a továbbiakban: Módtv.) egésze alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte arra hivatkozással, hogy a Módtv. valamennyi rendelkezése érinti a pénznyerő automaták üzemeltetését.
[2] Eredeti indítványában hivatkozott arra, hogy a Módtv. sérti az Alaptörvény M) cikkét, O) cikkét, T) cikkét, I. cikkének (1) és (4) bekezdését, II. cikkét, VI. cikkének (1) bekezdését, XII. cikkének (1)–(2) bekezdését, XIII. cikkének (1)–(2) bekezdését, XV. cikkének (1)–(2) bekezdését, valamint XIX. cikkének (1)–(2) bekezdését. Ebben az indítványában saját nevében fordult az Alkotmánybírósághoz, azonban kérelme az indítványozó1. tagjait ért jogsérelmeket részletezte. Miután az indítvány több szempontból hiányos volt, az Alkotmánybíróság főtitkára hiánypótlásra hívta fel az indítványozó1.-et, amelynek az indítványozó1. a megszabott határidőben eleget tett. Az alkotmányjogi panaszát többek között akként módosította, hogy kifejezetten az Szjtv. 26. § (3) bekezdése első mondata és 40/A. § (1) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte, az előzőekben felsorolt alaptörvényi rendelkezésekbe való ütközésre hivatkozással. Jelezte az indítványozó1., hogy a Módtv. több más olyan rendelkezést is tartalmaz, amelyek beépülve az Szjtv.-be, ugyancsak érintik a játékteremben levő pénznyerő automata üzemeltetésének a megszüntetését.
[3] Az alkotmányjogi panasz lényegét az Alkotmánybíróság az eredeti indítványt és az ahhoz fűzött kiegészítést egybevetve foglalta össze.
[4] Az indítványozó1. érdekvédelmi társadalmi szervezet, amelynek a célja az Alapszabályának II/1. pontja szerint, hogy „a szerencsejáték és szórakozató gépek előállítása, forgalmazása és működtetése területén tevékenykedő egyéni és társas vállalkozó, továbbá a szerencsejáték tevékenységben érdekelt személy vagy szervezet érdekegyeztetését, érdekképviseletét biztosítsa, koordinálja, és szakmai munkájukat elősegítse”. Az Alapszabály II/2/b. pontja érdekképviseleti feladatának tekinti többek között azt, hogy „[…] kezdeményezi és koordinálja a tagok összehangolt fellépését, […]”. Ennek alapján az indítványozó1. 2012. november 28-án megtartott küldöttgyűlése egyhangúlag egyetértett azzal, hogy az indítványozó1. az Szjtv. módosítása miatt az Alkotmánybírósághoz fordult. A főtitkári felhívásra az indítványozó1. 37 vállalkozó tagjának a szabályszerűen kiállított arra vonatkozó meghatalmazását terjesztette elő, hogy a vállalkozó által korábban megismert indítvány tartalma alapján az indítványozó1. jogi képviselője útján képviselje a vállalkozását az Alkotmánybíróság előtti eljárásban. Ezen túlmenően minden meghatalmazó vállalkozó nyilatkozott arról, hogy az Szjtv. módosításából kifolyólag hány darab pénznyerő automatát kellett a forgalomból kivonnia, ezen automatáknak mennyi a pénzértéke, továbbá hány fő foglalkoztatási viszonyát kellett megszüntetni a pénznyerő automaták működtetésének megszüntetése miatt, valamint arról is, hogy keletkeztek-e egyéb károk és hátrányok. Az indítványozó1. állítása szerint a benyújtott nyilatkozatokban szereplő adatokat összesítve megállapítható, hogy a 37 vállalkozás összesen 248 ember foglalkoztatását (munka- vagy megbízási viszonyát) szüntette meg, s több mint 337 millió forint kára keletkezett.
[5] Magára nézve az indítványozó1. azt jelezte, hogy neki, mint érdekképviseleti szervnek közvetlen kára nem keletkezett, de közvetett kára merül fel azáltal, hogy a tagok szerencsejáték szervezői, vállalkozói tevékenységének törvény általi megszüntetése révén – a folyamatban levő ügyek lezárása után – az indítványozó1. tevékenysége is okafogyottá válik.
[6] Az Szjtv. támadott 26. § (3) bekezdésének első mondata alapján 2012. október 10-ét követően pénznyerő automata kizárólag játékkaszinóban, egy gazdasági társaság által üzemeltethető. Minthogy az indítványozó1. által képviselt vállalkozók pénznyerő automatákat nem játékkaszinóban, hanem játéktermekben üzemeltetnek, ezen tevékenységük folytatására a Módtv. hatályba lépését követően már nem voltak jogosultak. Az Szjtv.-nek a Módtv. által beiktatott 40/A. § (1) bekezdése kifejezetten rendelkezik arról, hogy a Módtv. hatálybalépését megelőzően kiállított, pénznyerő automata üzemeltetésére jogosító engedélyek a Módtv. hatálybalépését követő napon hatályukat vesztik.
[7] Az indítványozó1. először az Alaptörvény M) cikk (1) bekezdésébe foglalt vállalkozás szabadságának sérelmét állítja. Kifejti, hogy a szerencsejáték iparhoz kapcsolódó tevékenység értékteremtő munkának minősül, amely a 2011. évi adatok szerint mintegy 1100 vállalkozás révén közel 40000 ember megélhetését biztosította. Az Szjtv. módosítása nyomán ezek a vállalkozások ellehetetlenültek.
[8] Ennek folyományaként sérül az Alaptörvény O) cikke is. A vállalkozási tevékenység kényszerű megszüntetésével sok embernek megszűnik a megélhetési forrása is, így nem tudnak eleget tenni azon kötelezettségüknek, hogy a saját fenntartásukon túl képességeik és lehetőségeik szerint járuljanak hozzá a közösségi feladatok ellátásához.
[9] Hivatkozik a panaszos a kellő felkészülési idő hiányára is, úgy érvel, hogy a jogszabály megjelenését követően 7 óra állt a vállalkozó rendelkezésére a pénznyerő automaták elszállítására. Konkrétan csak az indítvány későbbi kiegészítésében jelöli meg az Alaptörvény jogállamiságra vonatkozó rendelkezésének [B) cikk (1) bekezdésének] a sérelmét, viszont az általa idézett alkotmánybírósági határozatok elvi megállapításai kimondják a kellő felkészülési idő, a jogbiztonság és a jogállamiság közötti szoros összefüggést. Az Alaptörvény T) cikkére utalva hivatkozik még a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény 2. § (3) bekezdésére, mely szerint a jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell megállapítani, hogy elegendő idő álljon rendelkezésre a jogszabály alkalmazására való felkészülésre.
[10] Az Alaptörvény I. cikk (1) és (4) bekezdésének sérelmét abból vezeti le, hogy a szerencsejáték szervezése – mint vállalkozási tevékenység – kellően személyhez kötött tevékenység, annak ellenére, hogy azt vállalkozások végzik. Ebből az következik, hogy a (4) bekezdés alapján az alapvető jogok nemcsak a természetes személyeket, hanem a jogi személyeket is megilletik, a törvényi változás több ilyen alapvető jogot sért, annak védelme pedig az állam kötelezettsége. Ezen belül külön kitér arra, hogy az indítványozó1.-et, – mint érdekvédelmi szervet – de leginkább tagjainak az emberi méltóságát [Alaptörvény II. cikk első mondata] és jó hírnevét [Alaptörvény VI. cikk (1) bekezdése] sértette az, hogy a Módtv. indoka a Kormány képviselője szerint a pénznyerő automaták üzemeltetésében rejlő nemzetbiztonsági kockázat. Az indítványozó1. szerint ezen alapjogi sérelem annak alapján állapítható meg, hogy kaszinóban továbbra is üzemeltethető pénznyerő automata, és ha ez ott semminemű nemzetbiztonsági kockázatot nem jelent, akkor az csak az érintett vállalkozók személyében rejlik. A panaszos megjegyzése szerint sem az indítványozó1.-nél, sem az egyes tagjainál a kezdetek óta nem tapasztalták az állambiztonsági szervek „érdeklődését”. Az indítványozó1. azzal is érvel, hogy a 469/B/1997. AB határozat szerint az állam akkor tilthatja a vállalkozást, ha az az érdekeivel ellentétes, ebben az esetben a nemzetbiztonsági kockázat tényszerűségének a bizonyítása elmaradt, és a társadalomra káros hatást kimutató hatásvizsgálatról sincs tudomása.
[11] Az Alaptörvény XII. cikkének sérelmét azzal indokolja az indítványozó1., hogy a Módtv. megszünteti az érintettek által folytatott vállalkozási tevékenységet, ellehetetleníti a vállalkozásukat, ami pedig a megélhetésük alapját képezi. Idézi a panaszos az 54/1993. (X. 13.) AB határozat azon megállapítását, hogy a vállalkozási jog annyit jelent – de annyit alkotmányos követelményként feltétlenül – hogy az állam ne akadályozza meg, ne tegye lehetetlenné a vállalkozóvá válást.
[12] Mint minden vállalkozás, a szerencsejáték szervezése is komoly beruházást igényel. A tulajdonhoz való jogot [Alaptörvény XIII. cikk (1)–(2) bekezdése] akként sértik a Módtv. támadott rendelkezései, hogy kötelezik a vállalkozókat, hogy a működő, engedéllyel rendelkező gépeiket vonják ki a forgalomból, vagyis a hasznot, munkát teremtő tevékenységük alapját képező vagyon értéktelenné, sőt az indítványozó1. állítása szerint kötelezően megsemmisítendő tulajdontárggyá válik. Hivatkozik továbbá a 469/B/1997. számú AB határozatra, amely szerint a liberalizált tevékenység megváltoztatása (megszüntetése, korlátozása) csak akkor alkotmányos, ha az állam megfelelő ellentételezést nyújt, ami jelen esetben teljesen elmaradt.
[13] A diszkrimináció tilalmának [Alaptörvény XV. cikk (1)–(2) bekezdése] a sérelmét is állítja az indítványozó1., amelyet azzal valósít meg a Módtv., hogy az iparágon belül azok számára, akik kaszinót működtetnek, lehetővé teszi a pénznyerőgépek üzemeltetését, továbbá csak egy cég működtetheti az egy adott üzlethelyiséget, vagyis a tehetősebb vállalkozásokat előnyben részesíti a kisvállalkozások hátrányos megkülönböztetésével.
[14] Végül az indítványozó1. szerint a törvényi tiltással az érintettek – vállalkozók és munkavállalók – ha nem tudnak más munkahelyen elhelyezkedni, a szociális ellátó rendszer ügyfeleivé válnak, ami nem lehet a Módtv. jogalkotójának a célja [Alaptörvény XIX. cikk (1) bekezdés első mondata és (2) bekezdése]. Ezt az is alátámasztja, hogy az Szjtv. szerint a szerencsejáték szervezés mellett a vállalkozás más tevékenységet nem végezhet, így a vállalkozás megszüntetése munkanélkülivé válással jár.
[15] Az indítványozó1. a panasza tárgyában relevánsnak tartja az Európai Bíróságnak a C-213/11., C-214/11. és C-217/11. sz. egyesített ügyekben 2012. július 19-én hozott ítéletében foglalt elvi megállapításait.
[16] Mindennek alapján az indítványozó1. kéri az Szjtv. támadott rendelkezéseinek a megsemmisítését, amibe beleérti a korábbi szabályozás megerősítését. Ha a korábbi helyzet visszaállítására nincs lehetőség, az érintettek kártalanításának elrendelését is kezdeményezi az Alkotmánybíróságnál.
[17] 1.1.2. Az indítványozó1. – az alkotmányjogi panasznak az Alkotmánybíróság általi befogadását követően – további két kiegészítést nyújtott be az indítványához, amelyekben egyrészt megismétli a korábban állított jogsérelmeket, másrészt megjelölte az Alaptörvény újabb cikkeinek [N) cikk (1) és (2) bekezdése, valamint R) cikk (3) bekezdése], valamint a Nemzeti Hitvallás három fordulatának sérelmét, de az azokkal való közvetlen összefüggést új érvekkel nem, hanem a korábbi panaszának a fentiekben részletesen ismertetett indokolása ismétlésével támasztotta alá.
[18] 1.2. A későbbiekben egy másik gazdasági társaság (a továbbiakban: indítványozó2.) jogi képviselője útján 2012. december 19-én benyújtott alkotmányjogi panaszában az Abtv. 26. § (2) bekezdésére hivatkozva a Szjtv. az alkotmányjogi panasz benyújtásakor hatályos 26. § (3) bekezdésének, illetve a Módtv. 2012. október 10-én hatályos 5. §-ának megsemmisítését kérte. Később kiegészítést nyújtott be az indítványához. Az Alkotmánybíróság az eredeti indítványt és az ahhoz fűzött kiegészítést egybevetve foglalta össze.
[19] Az indítványozó2. gazdasági társaság, amely pénznyerő automaták üzemeltetése céljából 1998. október 2-án jött létre. A cég a gazdasági tevékenységét előbb az államháztartás stabilitását biztosító egyes adótörvények módosításáról szóló 2011. évi CXXX. törvénynek megfelelően kellett lényegesen átalakítania. Ezen törvény által elrendelt adóemelés a panaszos által üzemeltetett pénznyerő automaták további üzemeltetését veszteségessé tette, így az általa üzemeltetett játékhelyek száma 2012 októberére az előző évi 241 darabról 18 darabra csökkent. Majd – a panaszos állítása szerint – a Módtv. hatályba lépésekor – 2012. október 10-től – az eddigi gazdasági tevékenysége megszűnt, eszközei elértéktelenedtek. A Módtv. (illetve az Szjtv.) támadott jogszabályi rendelkezése alapján 2012. október 10-ét követően pénznyerő automata kizárólag játékkaszinóban, egy gazdasági társaság által üzemeltethető. Minthogy a panaszos pénznyerő automatákat nem játékkaszinóban, hanem elsősorban II. kategóriás játéktermekben üzemeltet, ezen tevékenység folytatására a Módtv. hatályba lépését követően már nem volt jogosult.
[20] Az indítványozó2. először az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésébe foglalt jogállamiság elvének a sérelmét állítja három szempontból. Először kifejti, hogy a támadott rendelkezések sértik a jogbiztonsághoz fűződő jogát, mivel a korábbi szabályozáshoz képest váratlanul, kiszámíthatatlan módon tiltották meg – illetve tették koncessziókötelessé – az általa hosszú ideje végzett pénznyerő automata üzemeltetést. Hivatkozik több alkotmánybírósági határozatra, így az 56/1991. (XI. 8.) AB határozatra, mely többek között kimondja: hogy a jogállamiság egyik követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon fejtsék ki a tevékenységüket, továbbá a 8/2003. (III. 10.) AB határozatra, amely szerint a jogalkotás esetében a változó viszonyokhoz való rugalmas alkalmazkodás nem eredményezheti a jogszabályok követhetetlen és áttekinthetetlen módon történő változtatásának gyakorlatát. Másodszor, állítása szerint a jogbiztonság sérelmét a Módtv. azonnali hatálybaléptetése, a felkészülési idő hiánya is okozza. Újból hivatkozik több alkotmánybírósági határozatra, amelyek a jogszabály módosításából adódó megváltozott feltételekhez való alkalmazkodáshoz kellő felkészülési idő biztosítását fogalmazzák meg a jogállamiság elvének egyik követelményeként {3048/2013. (II. 28.). AB határozat, Indokolás [27], 6/2013. (III. 1.) AB határozat, Indokolás [236]}. Érvelése szerint akár a panasza ügyére is vonatkozhatna az Alkotmánybíróság által a 28/2005. (VII. 14.) AB határozatban tett megállapítás, mely szerint a jogbiztonság elvéből fakadó alkotmányos követelmény, hogy ha a jogalkotó valamely korábban, hosszú ideig fennálló és működő rendszerhez kapcsolódóan radikális változtatásokkal alapjaiban új rendszert vezet be, azt úgy tegye, hogy az érintetteknek megfelelő idő álljon rendelkezésre a rendszer egészének, valamint a részletszabályoknak nemcsak a teljes körű megismerésére, hanem azok megértésére és alkalmazásuk elsajátítására. Esetében az Szjtv. 26. § (3) bekezdése 1995. június 30. és 2012. október 9. között volt hatályban változatlan szöveggel, és ezen bekezdés módosítása nem szerepelt a Kormány jogszabály-módosítási terveiben. Az ő esetében nem tartja valóságos alternatívának a játékkaszinó létrehozását, tekintettel az Szjtv. 27. § (2) bekezdésében foglalt feltételekre. Hivatkozik továbbá az Európai Unió Bíróságának C-286/12. számú magyar vonatkozású ítéletére is, amely szerint a nyugdíjkorhatár gyors és radikális leszállítása felkészülési idő hiányában túllépi a felhozott célok eléréséhez szükséges mértéket. Harmadszor előadja, hogy a jogbiztonság elve az annak részét képező bizalomvédelem elvének a sérelmén keresztül is sérül.
[21] A panaszos kifejti, hogy a támadott jogi rendelkezés sérti az Alaptörvény M) cikk (1) bekezdésébe és a XII. cikk (1) bekezdésébe foglalt vállalkozás szabadságát. Állítása szerint a pénznyerő automaták üzemeltetésének kizárólag játékkaszinóban történő lehetővé tétele a panaszos vállalkozáshoz való jogát, mint a foglalkozáshoz való jog egyik aspektusát sérti, mivel gyakorlatilag tárgyi numerus clausus-t jelent, amelynek szükségességét a 21/1994. (X. 13.) AB határozat szerint a legszigorúbban kell vizsgálni. Erre a határozatra tekintettel a panaszos elvégzi a szükségességi-arányossági tesztet és megállapítja, hogy a támadott jogi rendelkezés egyik feltételnek sem felel meg.
[22] Végül a panaszos hivatkozik az Alaptörvény XIII. cikkében foglalt tulajdonhoz való jogának sérelmére is. Érvelésként felhozza, hogy a pénznyerő automaták üzemeltetésére kapott engedélyek alapján főtevékenységként rendszeres jövedelemre tett és tehetett volna szert a jövőben, az Szjtv. támadott jogi rendelkezése ettől a jövedelemforrástól, tevékenysége gazdasági alapjától fosztotta meg. Ehelyütt is hivatkozik több alkotmánybírósági határozatra, amelyek elvi megállapításokat tartalmaznak a tulajdonba való beavatkozással szembeni alkotmányossági követelményekre vonatkozóan. Azzal is érvel az indítványozó2., hogy az Emberi Jogok Európai Bírósága az ítélkezési gyakorlatában a jogos elvárásokra is kiterjesztette a tulajdonjog védelmét, ami az ő esetében is helytálló.
[23] 1.3.1. A fentebb ismertetett alkotmányjogi panaszokat benyújtó jogi személyeken túlmenően az alapvető jogok biztosa (a továbbiakban: alapjogi biztos) is az Alkotmánybírósághoz fordult az Szjtv. fenti panaszokban megtámadott rendelkezések tárgyában.
[24] Az Abtv. 24. § (2) bekezdésében meghatározott jogkörében az alapjogi biztos utólagos normakontroll-kérelmében indítványozta az Szjtv. 26. § (3) bekezdése első mondatának és a 40/A. § (1) bekezdésének a megsemmisítését, mivel azok szerinte ellentétesek az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésével (jogállamiság elve) és a XIII. cikk (1) bekezdésével (tulajdonhoz való jog védelme).
[25] A felhívott jogszabályi rendelkezések Alaptörvénnyel való összhangjának vizsgálatára irányuló határozott kérelmén túlmenően az alapjogi biztos az Alkotmánybíróság figyelmébe ajánlotta annak vizsgálatát, hogy az Szjtv. módosítása során érvényesülnek-e az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdésében rögzített tulajdonhoz való jogból levezethető alkotmányos követelmények vagy jogalkotói mulasztás áll-e fenn.
[26] Az alapjogi biztos tájékoztatta az Alkotmánybíróságot, hogy több tucat magánszemély, kisvállalkozás és egy civil szervezet beadványban kérte, hogy kezdeményezze az Alkotmánybíróságnál az Szjtv. egyes rendelkezéseinek megsemmisítését. A beadványozók szerint az Szjtv. 2012. október 10-én hatályba lépett módosítása ellehetetlenítette a pénznyerő automatákat üzemeltető vállalkozások működését és a jogszabályi környezet megváltoztatása több vonatkozásban nem felel meg az Alaptörvény rendelkezéseinek.
[27] Az indítványa indokolásával összefüggésben arra hivatkozott, hogy az Alaptörvény vonatkozó rendelkezéseinek szövege nagyrészt megegyezik az Alkotmányban foglaltakkal, legalábbis az alkotmányos követelmények és alapjogok tekintetében nem tartalmaz olyan rendelkezést, amely ellentétes volna a korábbi Alkotmány szövegével. Hivatkozott az Alkotmánybíróság 22/2012. (V. 11.) AB határozatának azon megállapítására, mely szerint „az előző Alkotmány és az Alaptörvény egyes rendelkezései tartalmi egyezősége esetén éppen nem a korábbi alkotmánybírósági döntésben megjelenő jogelvek átvételét, hanem azok figyelmen kívül hagyását kell megindokolni”.
[28] 1.3.2. Az alapjogi biztos a támadott törvényi rendelkezéseket érintően az alábbi részletes indokolást adta indítványa alátámasztására:
[29] 1.3.2.1. A jogalkotónak az a döntése, hogy mely szerencsejáték-típusokat liberalizál, és melyeket von az állam kizárólagos gazdasági tevékenységének körébe, szakmapolitikai kérdés. A szerencsejáték-piacon a törvényhozó szabadon eldöntheti, hogy az egyes típusok esetében mennyiben teszi lehetővé a piaci szereplők szerepvállalását, szabadságába tartozik továbbá az is, hogy az egyszer liberalizált tevékenységeket újra az állami monopóliumba rendelje (vö. 469/B/1997. AB határozat). Az ezzel kapcsolatos célszerűségi kérdéseket az alapjogi biztos nem vizsgálja, és nem vizsgálhatja. Hasonlóan nem terjedhet ki az alapjogi biztos vizsgálata a szerencsejáték társadalmi helyességére sem.
[30] Az azonban már alkotmányossági kérdés, hogy egy korábban liberalizált tevékenység állami monopólium alá rendelése, és az ezzel kapcsolatos átmenet kialakítása megfelel-e a jogállami követelményeknek.
[31] Az Szjtv. szabályozásában különbséget lehet tenni a liberalizált és a nem liberalizált szerencsejáték szervezése között. Egyes szerencsejátékokat az Szjtv. alapján – a megfelelő engedélyek birtokában – bárki szervezhet, aki megfelel a törvényi kritériumoknak. Más szerencsejátékokat azonban csak az állami játékszervező, annak tulajdonában álló más gazdasági társaság vagy időlegesen, koncessziós szerződés keretében más társaság szervezhet [Szjtv. 3. § (1) bekezdés].
[32] Az 1814/B/1991. AB határozat és a 76/2008. (V. 29.) AB határozat megállapításainak összegzéséből az alapjogi biztos arra következtet, az Alkotmánybíróság szerint a szerencsejáték területén nem érvényesül teljes körűen a piacgazdaság elve. Az alkotmányos keretek között a jogalkotó szabadon dönthet arról, hogy mely szerencsejátékkal kapcsolatos tevékenységek kerülnek állami monopóliumba, illetve arról, hogy a liberalizált szerencsejátékok szervezésére milyen feltételek mellett és engedélyek birtokában kerülhet sor.
[33] A pénznyerő automaták üzemeltetésére, az ilyen típusú szerencsejáték szervezésére – a Módtv. által bevezetett módosításáig – olyan gazdasági társaságnak volt adható engedély, amely biztosítani tudta a pénznyerő automaták és a játékterem működésének a feltételeit, a személyzettel kapcsolatban a jogszabályban előírt követelményeket és a játékterem állandó ellenőrzését, továbbá az engedély megadására irányuló kérelem benyújtásával egyidejűleg, a külön jogszabályban meghatározott összegű igazgatási-szolgáltatási díj megfizetését igazolta [Szjtv. 26. § (9) bekezdés]. Az állami adóhatóság a pénznyerő automata működését határozott időre, de legfeljebb 2 éves időtartamra engedélyezte [Szjtv. 26. § (13) bekezdés].
[34] A pénznyerő automaták üzemeltetése az Szjtv. 2. § (1) bekezdéséből következően liberalizált tevékenységnek számított, amelyet – a szigorú jogszabályi keretek között – szabadon lehetett folytatni.
[35] A pénznyerő automaták működtetésével kapcsolatban jelentősége van annak, hogy 2012. június 29-én hatályba lépett a „helyhez kötött szerver alapú pénznyerő automatákat és a nem helyhez kötött szerver alapú pénznyerő rendszereket üzemeltető központi szerver működtetésének személyi, pénzügyi, műszaki és informatikai feltételeinek, valamint a központi szerver működtetőjét megillető szolgáltatási díj meghatározásáról” szóló 14/2012. (VI. 28.) NGM rendelet (a továbbiakban: Mr.), amely a szerver alapú átállás jogszabályi feltételeit teremtette meg. A panaszosok előadása szerint az Mr. szabályainak hatására több vállalkozásnál technológiai újítások, beruházások indultak meg.
[36] Ezt követően az Országgyűlés elfogadta a Módtv.-t, amelynek értelmében a pénznyerő automaták üzemeltetése már nem minősül liberalizált tevékenységnek. A Módtv. által bevezetett módosítás értelmében játékteremben nem, csak játékkaszinóban üzemeltethető pénznyerő automata. Az Szjtv. 40/A. § (l) bekezdésében található átmeneti rendelkezés szerint a Módtv. hatályba lépése előtt kiadott játékterem-engedélyek a Módtv. hatályba lépését követő 15. napon hatályukat vesztik, és ezeket a szerencsejáték szervező a Módtv. hatályba lépését követő 15 napon belül köteles leadni az állami adóhatóságnak.
[37] 1.3.2.2. A továbbiakban az alapjogi biztos hivatkozik arra, hogy az Alkotmánybíróság több határozatában alkotmányos követelményként fogalmazta meg az új jogszabály hatályba lépésekor az új rendelkezések alkalmazására való felkészülési időt. Összefoglalja a kellő felkészülési idővel és annak hiányával kapcsolatos alkotmánybírósági gyakorlatot. Ennek alapján – tekintettel arra, hogy i) az Szjtv. 26. § (3) bekezdésének módosítása (ami megszüntette a pénznyerő automaták játékteremben való üzemeltetésének a lehetőségét) a kihirdetését követő nap hatályba lépett, és az Szjtv. 40/A. § (l) bekezdése értelmében az engedélyeket 15 napon belül le kellett adni az adóhatóságnak, és ii) arra is, hogy a pénznyerő automaták működtetése szükségszerűen e vállalkozások fő profilja volt, az Szjtv. módosításakor biztosított átmeneti idő pedig nyilvánvalóan nem volt elegendő arra, hogy az érintett gazdasági társaságok átalakítsák és a jogi környezethez igazítsák vállalkozásaikat – az alapjogi biztos arra az álláspontra helyezkedik, hogy az Szjtv. 40/A. § (l) bekezdésébe foglalt átmeneti rendelkezés ellentétes az Alaptörvény B) cikk (l) bekezdéséből fakadó jogbiztonság követelményével.
[38] 1.3.2.3. Az alapjogi biztos arra is hivatkozik, hogy a jogállamiság elvéből az Alkotmánybíróság a bizalomvédelem követelményét is levezette [142/2010. (VII. 4.) AB határozat, 59/1995. (X. 6.) AB határozat].
[39] Jelen esetben az Mr. – alig több mint három hónappal a Módtv. hatályba lépését megelőzően – a pénznyerő automaták szerver alapú átállására vonatkozó rendelkezéseket tartalmazott. A pénznyerő automaták üzemeltetői a jogszabályi környezetre alapítva okkal bízhattak abban, hogy vállalkozásaikat meghatározott ideig a hatályos jogszabályok szerint folytathatják, és ennek alapján hoztak vagyoni hatású döntéseket. Ezt a bizakodásukat a fentiek alapján az Alaptörvény B) cikke védelemben részesíti.
[40] A pénznyerő automaták üzemeltetésével kapcsolatban a Módtv. a korábbiaktól eltérő szakmapolitikai koncepciót valósított meg, amely nem volt tekintettel az érintett jogalanyok jogszabályon alapuló bizakodására. A Módtv. kellő felkészülési idő nélküli bevezetése, az átmeneti rendelkezések teljes hiánya ezért önmagában sérti a bizalomvédelem követelményét.
[41] Az Szjtv. 26. § (3) bekezdése és 40/A. § (1) bekezdése ezért abból a szempontból is sérti az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdését, hogy nem volt tekintettel az érintettek bizalomvédelem alá besorolt jogosultságára.
[42] 1.3.2.4. Ezt követően az alapjogi biztos a 469/B/1997. AB határozatnak egy másik megállapítására is hivatkozik, mely szerint: „amikor az állam a fent említett fokozatokban [azaz a liberalizáltság fokában] – megfelelő garanciák hiányában – visszalép, megfelelő ellentételezést köteles nyújtani azon vállalkozók részére, akik végképp kiszorultak a korábbi tevékenységük gyakorlásából. Az Alkotmány 13. § (2) bekezdése szerinti kártalanításra vonatkozó állami kötelezettség nemcsak a vagyoni értékű jog visszavonása tekintetében áll fenn, hanem azon vagyontárgyakra nézve is, amelyek korábban szükséges beruházásnak minősültek, és amelyet a vállalkozó később hasznosítani, vagy megfelelő értéken értékesíteni nem tud.” További alkotmánybírósági határozatok [24/B/2007. AB határozat, 16/1996. (V. 3.) AB határozat] megállapításainak figyelembe vételével az alapjogi biztos arra az álláspontra helyezkedett, hogy a jogalkotó – miután jelen esetben határozott tartamú és legfeljebb két évre szóló hatósági engedélyek érvényességét szüntette meg úgy, hogy az érintett jogalanyokat semmilyen kártalanításban nem részesítette – a tulajdonhoz való jogot sértő módon avatkozott bele a fennálló jogviszonyokba. Következésképpen – az alapjogi biztos érvelése szerint – az Szjtv. 26. § (3) bekezdése és 40/A. § (l) bekezdése ellentétes az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdésében rögzített alapjoggal.
[43] 1.3.2.5. Végezetül az alapjogi biztos megjegyzi, hogy bár nincs lehetősége annak kezdeményezésére, hogy az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenességét állapítson meg egy lényeges szabályozási hiányossággal összefüggésben, véleménye szerint ennek hiánya nem zárja ki azt, hogy felhívja az Alkotmánybíróság figyelmét egy adott jogi szabályozás kapcsán esetleges jogalkotói feladat elmulasztására, különösen akkor, ha a szabályozási hiátus alapvető alkotmányos jogok, követelmények érvényesülését gátolja. A jelen ügyben az alapjogi biztos szerint szükséges lehet annak vizsgálata, hogy az a körülmény, hogy az Szjtv. 40/A. §-a nem rendelkezik az engedéllyel rendelkező vállalkozások kártalanításáról, nem eredményezi-e az engedélytől, mint vagyoni értékű jogtól megfosztott jogalanyok tulajdonhoz való jogának korlátozását.
II.
[44] 1. Az Alaptörvénynek az indítványokban hivatkozott rendelkezései:
„NEMZETI HITVALLÁS
Valljuk, hogy a közösség erejének és minden ember becsületének alapja a munka, az emberi szellem teljesítménye.
Valljuk, hogy a polgárnak és az államnak közös célja a jó élet, a biztonság, a rend, az igazság, a szabadság kiteljesítése.
Valljuk, hogy népuralom csak ott van, ahol az állam szolgálja polgárait, ügyeiket méltányosan, visszaélés és részrehajlás nélkül intézi.”
„B) cikk (1) Magyarország független, demokratikus jogállam.”
„M) cikk (1) Magyarország gazdasága az értékteremtő munkán és a vállalkozás szabadságán alapszik.”
„N) cikk (1) Magyarország a kiegyensúlyozott, átlátható és fenntartható költségvetési gazdálkodás elvét érvényesíti.
(2) Az (1) bekezdés szerinti elv érvényesítéséért elsődlegesen az Országgyűlés és a Kormány felelős.”
„O) cikk Mindenki felelős önmagáért, képességei és lehetőségei szerint köteles az állami és közösségi feladatok ellátásához hozzájárulni.”
„R) cikk (3) Az Alaptörvény rendelkezéseit azok céljával, a benne foglalt Nemzeti hitvallással és történeti alkotmányunk vívmányaival összhangban kell értelmezni.”
„T) cikk (1) Általánosan kötelező magatartási szabályt az Alaptörvényben megjelölt, jogalkotó hatáskörrel rendelkező szerv által megalkotott, a hivatalos lapban kihirdetett jogszabály állapíthat meg. […]”
„I. cikk (1) AZ EMBER sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait tiszteletben kell tartani. Védelmük az állam elsőrendű kötelezettsége.
[…]
(3) Az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. Alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható.
(4) A törvény alapján létrehozott jogalanyok számára is biztosítottak azok az alapvető jogok, valamint őket is terhelik azok a kötelezettségek, amelyek természetüknél fogva nem csak az emberre vonatkoznak.”
„II. cikk Az emberi méltóság sérthetetlen. […]”
„VI. cikk (1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy magán- és családi életét, otthonát, kapcsolattartását és jó hírnevét tiszteletben tartsák.”
„XII. cikk (1) Mindenkinek joga van a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához, valamint a vállalkozáshoz. Képességeinek és lehetőségeinek megfelelő munkavégzéssel mindenki köteles hozzájárulni a közösség gyarapodásához.
(2) Magyarország törekszik megteremteni annak feltételeit, hogy minden munkaképes ember, aki dolgozni akar, dolgozhasson.”
„XIII. cikk (1) Mindenkinek joga van a tulajdonhoz és az örökléshez. A tulajdon társadalmi felelősséggel jár.
(2) Tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben meghatározott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet.”
„XV. cikk (1) A törvény előtt mindenki egyenlő. Minden ember jogképes.
(2) Magyarország az alapvető jogokat mindenkinek bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, fogyatékosság, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül biztosítja.”
„XIX. cikk (1) Magyarország arra törekszik, hogy minden állampolgárának szociális biztonságot nyújtson. […]
(2) Magyarország a szociális biztonságot az (1) bekezdés szerinti és más rászorulók esetében a szociális intézmények és intézkedések rendszerével valósítja meg.”
[45] 2.1. Az Szjtv. támadott rendelkezései:
„26. § (3) Pénznyerő automata kizárólag játékkaszinóban üzemeltethető. […]”
„40/A. § (1) Az e törvény alapján a szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV. törvény módosításáról szóló 2012. évi CXLIV. törvény (a továbbiakban: Módtv.) hatálybalépését megelőzően kiállított játékterem-engedélyek, valamint a pénznyerőautomata üzemeltetésére jogosító engedélyek a Módtv. hatálybalépését követő napon hatályukat vesztik. Az engedélyeket a szerencsejáték szervező a Módtv. hatálybalépését követő 15 napon belül köteles leadni az állami adóhatóságnak. E törvénynek a Módtv.-nyel megállapított rendelkezéseit – a (2) bekezdésben foglalt kivétellel – a Módtv. hatálybalépésekor folyamatban lévő ügyekben is alkalmazni kell.”
[46] 2.2. Az Szjtv.-nek a 2012. október 10-ét megelőzően hatályos – a vizsgálat során figyelembe vett rendelkezései:
„26. § (11) Pénznyerő automata működtetésére a gyártás időpontjától számított 5 éven túli időtartamra nem adható engedély.”
(Hatályban: 1991. augusztus 16-tól)
„26. § (13) Az állami adóhatóság a pénznyerő automata működését – az évenkénti igazgatási-szolgáltatási díj megfizetése mellett – legfeljebb 2 éves időtartamra engedélyezi. […]”
(Hatályban: 2005. november 1-jétől 2012. október 10-ig.)
„26. § (19) A pénznyerő automata a gyártásának időpontjától számított 5 éven túl – illetve annak letelte előtt, ha a szervező a pénznyerő automata üzemeltetésének végleges megszüntetéséről dönt – teljes egészében a hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. törvény és annak végrehajtási rendeletei szerint meghatározott elektronikus berendezés hulladékának minősül.”
(Hatályban: 2006. augusztus 1-jétől)
III.
[47] 1. Az Alkotmánybíróság tanácsa az Abtv.-ben és az Ügyrendben foglaltak alapján az Indokolás [1]–[22] bekezdésben ismertetett alkotmányjogi panaszok befogadásáról már – a befogadhatóság előzetes vizsgálata során – korábban döntött.
[48] 1.1. Az alkotmányjogi panaszosok gondoskodtak az Abtv. 51. § (2)–(3) bekezdése szerinti jogi képviseletükről, valamennyi ügyvédi meghatalmazást csatolták. Az Abtv. 30. §-a szerint az Abtv. 26. § (2) bekezdése alapján benyújtott panaszt a vitatott jogszabály hatályba lépésétől számított 180 napon belül kell benyújtani. Ezt a határidőt mindkét alkotmányjogi panasz esetében betartották. Az alkotmányjogi panaszok megfelelnek az Abtv. 52. § (1)–(2) bekezdésében támasztott feltételeknek, mivel tartalmazzák az Abtv. 26. § (2) bekezdése szerinti, az Alkotmánybíróság hatáskörére, az eljárás folytatását megalapozó rendelkezésre vonatkozó indokolást, valamint tartalmaznak határozott kérelmet és a támadott rendelkezés alaptörvény-ellenességére vonatkozó részletes okfejtést, továbbá a panaszok kifejezett kérelmet fogalmaznak meg az alaptörvény-ellenesnek ítélt jogszabályi rendelkezések megsemmisítésére.
[49] 1.2. Az Alkotmánybíróság a befogadhatóság tartalmi vizsgálata során megállapította, hogy mindkét panaszos jogosultnak és érintettnek számít.
[50] 1.2.1. A panaszosok az Abtv. 51. § (1) bekezdése szerint jogosultnak tekinthetők.
[51] 1.2.2. Az Abtv. 26. § (2) bekezdése szerint alkotmányjogi panasszal az fordulhat az Alkotmánybírósághoz, akinek alaptörvény-ellenes jogszabály alkalmazása vagy hatályosulása folytán közvetlenül, bírói döntés nélkül jogsérelme következett be és jogorvoslati jogát kimerítette, vagy az számára nem biztosított.
[52] Ebben a vonatkozásban egyrészt annak a feltételnek kell teljesülnie, hogy a vitatott jogszabály közvetlenül egyedi, konkrét jogviszonyokat érint. Az Szjtv. 26. § (3) bekezdése értelmében a pénznyerő automaták játékkaszinón kívüli eddigi üzemeltetésének a megszüntetése nem igényel külön hatósági vagy bírósági döntést. Döntés hiányában – minthogy eddigi jogszerű tevékenység folytatásának megszüntetéséről van szó – valóban közvetlenül a jogszabály tartalmazza a döntést, ami valamennyi egyedi ügyben hatósági aktus közbejötte nélkül érvényesül [az Szjtv.-nek a Módtv. által beiktatott 40/A. § (1) bekezdése kifejezetten rendelkezik arról, hogy a Módtv. hatálybalépését megelőzően kiállított, pénznyerő automata üzemeltetésére jogosító engedélyek a Módtv. hatálybalépését követő napon hatályukat vesztik]. Ezt megerősíti az is, hogy a Nemzeti Adó- és Vámhivatal Központi Hivatala Szerencsejáték Felügyeleti Főosztálya a kihirdetés napján tájékoztatót bocsátott ki a játékterem és a pénznyerő automata üzemeltetés tilalmáról, melyben rögzíti: „Az engedélyek érvénytelenségéről az állami adóhatóság nem hoz határozatot, nem értesíti külön a szerencsejáték szervezőket, az engedélyek a törvénymódosítás következtében a törvény erejénél fogva érvénytelenné válnak.”
[53] Teljesül a másik feltétel is, nevezetesen az, hogy az indítványozó1. esetében a panaszos olyan 37 (később benyújtott további 9) – meghatalmazással igazolt – vállalkozó képviseletében jár el, akik érintettségüknél fogva hivatkozhatnak arra, hogy a fenti jogszabály hatályosulása okozta az általuk állított jogsérelmet, és minthogy erre törvényi rendelkezésből kifolyólag került sor, a jogsérelem orvoslására nincs jogorvoslati eljárás, és ugyanerre hivatkozhat saját érintettségénél fogva az indítványozó2. is.
[54] 1.2.3. Az előterjesztő jogtanácsos (az indítványozó1. esetében), illetve ügyvéd (az indítványozó2. esetében) az indítványához csatolta azokat a dokumentumokat, amelyek alátámasztják a panaszos által képviseltek (indítványozó1. esetében), illetve a panaszos (indítványozó2. esetében) érintettségét és az általuk/általa állított jogsérelmet.
[55] Mindezek alapján az indítvány megfelel az Abtv. 26. § (2) bekezdésében foglalt feltételeknek.
[56] 1.3. Az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy az alkotmányjogi panaszokban foglaltak az Abtv. további rendelkezéseinek, így a 29. §-ában foglaltaknak is megfelelnek. Mindkét indítványozó a korábban liberalizált szerencsejáték szervező tevékenység átmenet nélküli állami monopólium alá rendelését kifogásolja, amely a számára, illetve az általa képviselt vállalkozók számára jövedelmet biztosító, vállalkozási jellegű főtevékenységét kellő felkészülési idő nélkül megszünteti. Az indítvány tehát mind a jogállamiság elvének sérelmével, mind a tulajdonhoz való jog, mind a vállalkozás szabadságának biztosításával kapcsolatos alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdések elbírálására irányul.
[57] 2. A Módtv.-nek az indítványozó2. által megtámadott jogi rendelkezése valóban csak 2012. október 10-én volt hatályban, mert beépült az Szjtv.-be, nevezetesen annak jelenleg hatályos 26. § (3) és (4) bekezdését állapította meg. Az alkotmányjogi panaszból egyértelműen megállapítható, hogy az indítványozó2. valójában egy jogi rendelkezést támad, amelynek a hatályos szövegét jelenleg a Szjtv. 26. § (3) bekezdése tartalmazza. Ezért az Alkotmánybíróság az indítványozó2. által benyújtott alkotmányjogi panasz érdemi elbírálását ezen jogi rendelkezés vonatkozásában végezte el.
[58] 3. Az Abtv. 58. § (2) bekezdése alapján, a támadott rendelkezések azonosságára, illetőleg azok összefüggésére tekintettel az Alkotmánybíróság elrendelte a két alkotmányjogi panasz (eredeti ügyszám szerint: IV/3567/2012., illetve IV/3755/2012.) és az alapjogi biztos indítványának (eredeti ügyszáma: II/3797/2012.) egyesítését a IV/3567/2012. szám alá. Az egyesítés következtében valamennyi ügyet a jelen határozatával bírálja el az Alkotmánybíróság.
[59] 4. Az Alkotmánybíróság az indítvány és a két alkotmányjogi panasz kapcsán kikérte a közigazgatási és igazságügyi miniszter véleményét.
IV.
[60] 1. A támadott rendelkezéseket az Országgyűlés által 2012. október 2-án elfogadott és a Magyar Közlönyben 2012. október 9-én kihirdetett Módtv. iktatta be az Szjtv.-be. Azok lényege, hogy 2012. október 10-étől megszüntették a pénznyerő automaták üzemeltetésének a lehetőségét a játékkaszinókon kívül, továbbá a Módtv. hatálybalépését megelőzően kiállított, pénznyerő automata üzemeltetésére jogosító engedélyek ugyancsak a Módtv. hatálybalépését követő napon hatályukat vesztették.
[61] 2.1. Az alapjogi biztos indítványa és a két alkotmányjogi panasz egyaránt hivatkozik az Alaptörvény B) cikke (1) bekezdésének, valamint a XIII. cikke (1) bekezdésének a sérelmére.
[62] 2.2. Ezen túlmenően mindkét alkotmányjogi panasz hivatkozik az Alaptörvény M) cikkének, XII. cikke (1) bekezdésének, valamint a XIII. cikke (2) bekezdésének a sérelmére.
[63] 2.3. Az indítványozó1. által benyújtott alkotmányjogi panasz állítja az Alaptörvény N) cikke (1)–(2) bekezdésének, O) cikkének, R) cikke (3) bekezdésének, T) cikkének, I. cikke (1) és (4) bekezdésének. II. cikkének, VI. cikke (1) bekezdésének XV. cikke (1)–(2) bekezdésének, XIX. cikke (1)–(2) bekezdésének, valamint a Nemzeti Hitvallás három fordulatában foglaltaknak a sérelmét.
[64] 3. Az Alkotmánybíróság az indítványok fenti rendszerezésének megfelelően, az Alaptörvény releváns rendelkezéseit is figyelembe véve végezte el a támadott rendelkezések alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló vizsgálatát.
V.
[65] 1. Az Alkotmánybíróság – figyelemmel arra, hogy az indítványokkal támadott jogszabályi rendelkezések a pénznyerő automaták üzemeltetését érintik, indokoltnak tartotta a rájuk vonatkozó szabályozás kialakulásának áttekintését. Megjegyzi az Alkotmánybíróság, hogy 1991–2012 között a jogalkotó több, mint negyvenszer módosította az Szjtv.-t és az alábbi ismertetés csak a lényegesebb jogszabály-módosításokra tér ki.
[66] 1.1. A – többek között – pénznyerő automaták üzemeltetését szabályozó Szjtv. a kihirdetése napján, 1991. augusztus 16-án lépett hatályba. A szerencsejáték fogalmát, az annak minősítését az Szjtv. két feltétel együttes fennállásához kötötte: i) az a játék, amelyhez részvételi díj vagy vagyon érték fejében pénz vagy vagyoni értékű nyereség lehetősége kapcsolódik; ii) és a játék kimenetelét kizárólag vagy túlnyomórészt a véletlen befolyásolja.
[67] Az Szjtv. – a koncesszióról szóló 1991. évi XVI. törvény (a továbbiakban: Kotv.) akkor hatályos 1. § (1) bekezdése i) pontjának megfelelően – meghatározta a szerencsejáték szervezés, mint koncesszió alá eső tevékenységek körét, ugyanakkor élve a Kotv. akkor hatályos 1. § (2) bekezdésében meghatározott lehetőséggel, nevesítette azokat a tevékenységtípusokat, amelyek koncessziós pályázat kiírása vagy koncessziós szerződés megkötése nélkül, csak hatósági engedély birtokában folytathatók (liberalizált tevékenységek). Ezen tevékenységek körébe az Szjtv. akkor hatályos 2. § (1) bekezdése a pénznyerő automaták üzemeltetését is sorolta. A hatósági engedély kiadására a Szerencsejáték Felügyelet (a továbbiakban: SZF) kapott felhatalmazást, az engedély időtartamát maga a hatóság állapította meg, a pénznyerő automaták üzemeltetésére engedéllyel rendelkező gazdasági társaság szerencsejáték szervezőnek minősült. Az Szjtv. eredeti szövege – összesítve – a következőképpen szabályozta a pénznyerő automaták fogalmát és üzemeltetését:
[68] – pénznyerő automatának minősül minden olyan pénzérmével vagy más eszközzel működésbe hozható mechanikus vagy elektronikusan vezérelt berendezés, amelynél i) a nyerés vagy a vesztés túlnyomórészt a véletlentől függ és ii) a játékos nyereményre válik jogosulttá.
[69] – pénznyerő automatát csak játékkaszinó, továbbá kizárólag e célból alapított olyan gazdasági társaság működtethet, amely 100%-ban magyar tulajdonban van.
[70] – pénznyerő automatát gazdasági társaság kizárólag játékteremben üzemeltethet és az SZF egy gazdasági társaságnak legfeljebb 200 pénznyerő automata üzemeltetésére adhat engedélyt.
[71] – ezen engedély kiadásának feltételeit (beleértve az elutasításának az okait) és tartalmát az Szjtv. részletesen szabályozza.
[72] – a pénznyerő automata működtetésére szóló engedély időtartamára irányadó szabály, hogy az csak a gyártás időpontjától számított 5 éven belüli időtartamra adható.
[73] – a pénznyerő automata játékadója automatánként a havi tiszta játékbevétel 40 %-a. (A tiszta játékbevétel a befizetett tétek és a kifizetett nyeremények különbözete.)
[74] Az Szjtv. az engedély megadásának a feltételrendszere elsősorban a játék lebonyolításának a tisztaságát, a szervező gazdasági, személyi és tárgyi megfelelőségét, továbbá a körültekintő és hatékony ellenőrzést kívánta biztosítani. Részletesen szabályozta az Szjtv. a hatósági engedély tartalmát is. A Szjtv. szankciók alkalmazására is feljogosította az SZF-et, ezen belül megállapította a kiszabható bírságok tól-ig határait. Míg a koncesszióval elnyerhető tevékenységeknél az SZF csak az engedély felfüggesztését írhatta elő, a pénznyerő automaták üzemeltetésénél a szerencsejáték szervezőt akár véglegesen is eltilthatta ettől a tevékenységtől.
[75] 1.2. A gazdasági stabilizációt szolgáló egyes törvénymódosításokról szóló 1995. évi XLVIII. törvény (hatályba lépett 1995. június 30-án) lényeges módosításokat eszközölt az Szjtv.-ben. Azok célja az adóbevételek növelését, továbbá az illegális tevékenység visszaszorítását szolgáló előírások módosítása, pontosítása volt. Ennek érdekében új előírásokat tartalmazott a pénznyerő automaták működtetésének szabályozása, kiterjesztette az egyes állami szervezetek ellenőrzési feladatait és jogosítványait az illegális tevékenyéggel szembeni fellépés érdekében. A szerencsejáték szervezés jogszabályoknak megfelelő működésének biztosítása céljából kiszabható bírságok felső határát is jelentősen emelte.
[76] A törvénymódosítás megváltoztatta a pénznyerő automata definícióját, mely szerint „pénznyerő automatának minősül a tétfizetés fejében játék céljára alkalmas mechanikusan vagy elektronikusan vezérelt berendezés, ha nyerés esetén a játékos bármely formában vagyoni értékű nyereményre válhat jogosulttá. Az SZF dönt abban a kérdésben, hogy valamely berendezés pénznyerő automatának minősül-e.” Ez a definíció jelenleg is hatályos (a Szerencsejáték Felügyelet helyett az állami adóhatóság jár el).
[77] A pénznyerő automatákat a megtehető tét, illetve az elérhető maximális nyeremény alapján két kategóriára osztotta. Az 1991-ben fogadott eredeti törvényszöveg elsősorban a klasszikus, kizárólag a véletlenen alapuló pénznyerő automatákat szabályozta csak, ezért vált szükségessé a törvény hatályának a kiterjesztése a pénznyerő automaták teljes körére.
[78] A törvénymódosítás nemcsak az automatákat, hanem a játéktermeket is két kategóriára osztja. Az I. kategóriába tartozó játékteremnek lényegében az addig is játékteremnek minősülő helyiségek tekinthetők. A II. kategóriába tartozó játékteremnek viszont a külön jogszabályban meghatározott vendéglátó-ipari üzlet minősül, abban csak 2 db II. kategóriába tartozó pénznyerő automata üzemeltethető.
[79] A játékadó szabályozása is módosult, ezen túl a tiszta játékbevételtől függetlenül meghatározott összegben került megállapításra, mely szerint játékhelyenként az I. kategóriába tartozó pénznyerő automata esetén havi huszonötezer forint, a II. kategóriába tartozó pénznyerő automata esetén havi tízezer forint. (A módosító törvény indokolása szerint ezen intézkedésekkel 1995-ben 300 millió forint bevételi többletet kívántak elérni.)
[80] A törvénymódosítás – az illegális tevékenység visszaszorítása érdekében – kötelezte a települési önkormányzat jegyzőjét az üzlet működtetésére kiadott engedély bevonására, amennyiben megállapítást nyer az, hogy ott illegálisan pénznyerő automatát működtetnek.
[81] 1.3. A Magyar Köztársaság 2000. évi költségvetéséről szóló 1999. évi CXXV. törvény (hatályba lépett 2000. január 1-jén) újabb szigorú feltételhez kötötte a hatósági engedély kiadását: a személyi megfelelőség keretében azt el kell utasítani, ha a kérelem benyújtását megelőző 5 éven belül az adóhatóság az adókötelezettség megszegése miatt bírságot alkalmazott, illetve ha a kérelem benyújtásakor kiegyenlítetlen adótartozása volt a kérelmezőnek, illetve vezető tisztségviselőjének. A módosító törvény indokolása megállapította, hogy a nemzetközi tapasztalatokkal megegyezően a hazai szerencsejáték ágazat legdinamikusabban növekvő része a pénznyerő automaták üzemeltetése. A módosító törvény megduplázta az 1995-ben megállapított maximálisan megtehető tét nagyságát. A pénznyerő automata játékadója játékhelyenként az I. és a II. kategóriába tartozó pénznyerő automaták esetén havi negyvenötezer forintra emelkedett.
[82] 1.4. A szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV. törvény módosításáról szóló 2005. évi LXXXIV. törvény (hatályba lépett 2005. november 1-jén) szignifikánsan módosította az Szjtv.-t, ezen belül kiemelten a pénznyerő automatákra vonatkozó törvényi szabályozást, pótolván annak a hiányosságait is, miután az Alkotmánybíróság megsemmisítette a korábban a rájuk és a játékkaszinókra vonatkozó SZF tájékoztató formában megjelenő Általános játékfeltételeket [12/2005. (IV. 8.) AB határozat]:
[83] Figyelemmel arra, hogy hatályba lépett a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.), a módosító törvény elrendelte, hogy az SZF a hatósági engedélyezési, ellenőrzési és bírságolási eljárása során – a törvényben meghatározott eltérésekkel – a Ket. szerint jár el azzal, hogy újrafelvételi és méltányossági eljárásnak, valamint fizetési kedvezmény engedélyezésének nincs helye.
[84] A Ket. szabályaitól további szigorító eltérés, hogy az SZF határozatai ellen – a bírságot kiszabó határozat kivételével – fellebbezésnek nincs, csak bírósági felülvizsgálatnak van helye. A bírságot kiszabó határozat ellen irányuló fellebbezéseket az SZF közvetlen felettes szerve bírálja el.
[85] Az SZF a szerencsejáték szervezésének engedélyezése iránti kérelem elbírálásáról a kérelemnek az SZF-hez történt beérkezésétől számított 60 napon belül dönt, ugyanakkor az ügyfél külön kérelmére a játékterem és a pénznyerő automata engedélyezését soron kívüli eljárásban, a kérelem beérkezését követő 5 munkanapon belül bírálja el. (E soron kívüli eljárás lehetőségét egy későbbi törvénymódosítás 2008. január 1-jei hatállyal megszüntette.)
[86] Pontosításra került az Szjtv. azon rendelkezése, amely felsorolja a pénznyerő automata üzemeltetésére adható játékengedély feltételeit. A kialakult gyakorlat alapján csak olyan gazdasági társaságnak adható engedély, amely a kérelem benyújtásával egyidejűleg igazolja az igazgatási-szolgáltatási díj megfizetését.
[87] A pénznyerő automata működésének engedélye ezentúl 2 éves időtartamra szól.
[88] A módosító törvény a pénznyerő automaták üzemeltetésére vonatkozóan, meghatározott esetekben kötelezi az SZF-et a szerencsejáték szervezői tevékenység folytatásának felfüggesztésére. Az engedély nélküli pénznyerő automata üzemeltetést, mint a szerencsejáték szervezői tevékenység legsúlyosabb magatartását indokolt az elkövetett jogsértéssel arányban szankcionálni, ezért bírság kiszabása mellett a játékterem (amelyben az engedély nélkül üzemeltetett automata található) engedélyét az SZF felfüggeszti, vagy vissza is vonhatja.
[89] A módosítás eredményeként ezentúl az Szjtv. rendezi a játéktermek működése szüneteltetésének a lehetőségét is (korábban a szüneteltetés feltételeit kizárólag az Szjtv. végrehajtására kiadott rendelet állapította meg, a szüneteltetés engedélyezésének részletes szabályait a jövőben is e végrehajtási rendelet tartalmazza).
[90] A pénznyerő automata működtetésére szóló engedély megszerzésekor igazolni kell az automata jogszerű birtoklását. Az SZF a pénznyerő automata működésének egész időtartama alatt bármikor jogosult ismételten kérni a jogszerű birtoklás igazolását, ha a szervező e kötelezettségét elmulasztja, az az engedély visszavonását eredményezheti.
[91] A pénznyerő automata a gyártásának időpontjától számított 5 éven túl teljes egészében a hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. törvény és annak végrehajtási rendeletei szerint meghatározott elektronikus berendezés hulladékának minősül.
[92] A módosító törvény előírja a szervezők számára a személyi feltételeknek való megfelelés folyamatos biztosításának kötelezettségét, különös figyelemmel a 2 éves időtartamra történő pénznyerő automata engedélyezés miatt, valamint ennek nem teljesítése esetén a jogkövetkezményeket (az SZF megállapítja a szerencsejáték szervező engedélyének érvénytelenségét, illetve ezen tevékenység megszüntetését).
[93] A módosító törvény a pénznyerő automata játékadóját játékhelyenként az I. és a II. kategóriába tartozó pénznyerő automaták esetén havi százezer forintban állapította meg. (Megjegyzendő, hogy ezt megelőzően 2003 és 2005 között törvénymódosítások háromszor emelték a játékadót.)
[94] 1.5. Újabb jelentős módosítást eszközölt az Szjtv.-be az egyes pénzügyi tárgyú törvények módosításáról szóló 2006. évi LXI. törvény (hatályba lépett: 2007. január 1-jén).
[95] A szerencsejáték szervezés állami felügyeletének szabályozásánál a módosító törvény kifejezésre juttatja azt, hogy 2007. január 1-jével a Szerencsejáték Felügyelet beolvadt az Állami Pénzügyi és Ellenőrzési Hivatalba (amely azóta az Szjtv.-ben állami adóhatóságként szerepel).
[96] A törvény újraszabályozta a szervező eltiltásának feltételeit, bővítve az SZF intézkedési lehetőségeit, azzal a kiegészítéssel, hogy az eltiltás pénznyerő automaták üzemeltetése esetén meghatározott játékteremben folytatott szerencsejáték-szervezői tevékenységre vonatkozóan is alkalmazható.
[97] A pénznyerő automata ezen túl nemcsak a gyártásának időpontjától számított 5 éven túl, hanem annak letelte előtt is a hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. törvény és annak végrehajtási rendeletei szerint meghatározott elektronikus berendezés hulladékának minősül, ha a szervező a pénznyerő automata üzemeltetésének végleges megszüntetéséről dönt.
[98] Az Szjtv. 2. § (4) bekezdésének a) pontja (1991. évi szövege) értelmében az SZF nem adhatja meg a szerencsejáték szervezésére irányuló engedélyt, ha a folytatni kívánt tevékenység sértené a jóérzést, a közbiztonságot, a közszemérmet, illetve gyermek vagy ifjúságpolitikai érdekeket. Annak felismerését, hogy ezen társadalmi érdekek konkrét megítélése kizárólag a helyi viszonyokat ténylegesen ismerő – a játékterem helye szerinti települési önkormányzat, a főváros területén a kerületi önkormányzat jegyzőjének áll módjában, a módosító törvény úgy juttatja kifejezésre, hogy ezen érdekek védelmét figyelembe véve a körülmények értékelését mérlegelési jogkörében rá telepíti, jegyzői szakhatósági állásfoglalást megkövetelve az engedély kiadásához.
[99] Azon I. kategóriába tartozó játéktermek részére, amelyek megjelenésükben és gépparkjukat tekintve is magasabb színvonalon biztosítják a pénznyerő automatákon folyó játéklehetőséget, a módosító törvény megteremtette az elektronikus kaszinóként történő engedélyezés lehetőségét, de számukra szigorúbb követelményeket is előírt (az elektronikus kaszinók működtetésének a lehetőségét a Módtv. ugyancsak megszüntette).
[100] A pénznyerő automata játékadója százezer forintra emelkedett.
[101] 1.6. Az egyes adótörvények módosításáról szóló 2007. évi CXXVI. törvénynek (hatályba lépett 2008. január 1-jén) az Szjtv.-t módosító XXIII. Fejezete a szerencsejáték ügyre vonatkozóan a következő értelmező rendelkezést iktatta be: a szerencsejáték-szervezés, az ajándéksorsolás, valamint a játékautomata-üzemeltetés hatósági felügyeletének ellátása során lefolytatott hatósági engedélyezési, nyilvántartásba vételi, ellenőrzési és jogkövetkezmények megállapítására irányuló eljárás. Ezzel könnyebbé válik az állami adóhatóság feladatainak meghatározása során az adóügyekhez képesti elhatárolás. A módosító törvény tovább szigorította az I. kategóriába tartozó játéktermek működtetésének a feltételeit.
[102] 1.7. Az egyes adó és járuléktörvények módosításáról szóló 2008. évi LXXXI. törvény (hatályba lépett 2009. január 1-jén) lehetővé tette az állami adóhatóság számára, hogy valamennyi, a pénzmosás és a terrorizmus finanszírozása megelőzéséről és megakadályozásáról szóló törvény (a továbbiakban: Pmt.) hatálya alá tartozó szervezővel szemben, a Pmt. megsértése esetén is alkalmazhassa az Szjtv.-ben foglalt jogkövetkezményeket. A módosító törvény törvényi szintre emelte azt a szabályt, amely szerint a pénznyerő automatát üzemeltetők kötelesek negyedévente időszaki elszámolást készíteni az állami adóhatóság részére azzal a kiegészítéssel, hogy az időszaki elszámolást gépi adathordozón kell benyújtani.
[103] 1.8. Az egyéni vállalkozóról és az egyéni cégről szóló 2009. évi CXV. törvénnyel és a megtakarítások ösztönzésével összefüggő törvénymódosításokról szóló 2009. évi CXVI. törvény (hatályba lépett 2010. január 1-jén) megszüntette a bírságot kiszabó határozat (végzés) elleni fellebbezés lehetőségét is, jogorvoslatért a bírósághoz lehet fordulni.
[104] 1.9. Az államháztartás stabilitását elősegítő egyes adótörvények módosításáról szóló 2011. évi CXXV. törvény (hatályba lépett: 2011. november 1-jén) rendelkezéseire már utalnak az indítványok. Azok:
[105] – a pénznyerő automaták adóztatása körében a pénznyerő automatával elért tiszta játékbevételtől függő százalékos mértékű adóteher bevezetését írják elő az addig is alkalmazott tételes adó mértékének havi százezerről ötszázezer forintra emelése mellett. A módosító törvény indokolása szerint a pénznyerő automaták tételes játékadójának emelése és a százalékos mértékű játékadó bevezetése olyan intézkedés, amely a költségvetési bevételeket és az érintett adózói kör arányos közteherviselését egyidejűleg biztosítja;
[106] – az Szjtv. 26. §-ának módosításával bevezetik a szerver alapú pénznyerő automata üzemeltetés rendszerét. 2011. november 1-jétől az I. és II. kategóriába tartozó játékteremben kizárólag szerver alapú pénznyerő automata üzemeltethető, míg elektronikus kaszinóban a hagyományos pénznyerő automata mellett a szerver alapú pénznyerő automata üzemeltetésére is lehetőséget biztosít. 2011. november 1. és 2012. december 31. napja között átmeneti kivezető időszakot biztosítanak, amely alatt az érintett üzemeltetők kivezethetik a hagyományos pénznyerő automatákat és átállhatnak a szerver alapú pénznyerő automata üzemeltetésére. A központi szerver működtetésének kiemelt kockázata és szakmai követelménye miatt a szerver működtetésére kiadott engedély személyi megfelelőségi feltételévé teszi a legalább 10 éves magyarországi szerencsejáték szervezői gyakorlatot és a magyar állampolgárság meglétét is;
[107] – az Szjtv. 26. §-ba beiktatott (1a)–(1b) bekezdések tartalmazzák a helyhez kötött szerver alapú pénznyerő automata, illetve a nem helyhez kötött szerver alapú pénznyerő rendszer fogalmát;
[108] – az új rendelkezések értelmében az I. kategóriába tartozó játékteremben és a II. kategóriába tartozó játékteremben, valamint elektronikus kaszinóban pénznyerő automata üzemeltetésére 2011. november 1. napja előtt indult eljárásban kiadott engedélyek az Szjtv. 2011. december 31. napján hatályos rendelkezései szerint és az engedélyben foglalt időtartamban, de legfeljebb 2012. december 31. napjáig érvényesek és ezen engedélyek alapján a pénznyerő automaták az engedélyben foglaltak szerint üzemeltethetők.
[109] 1.10. A Magyarország 2012. évi költségvetését megalapozó egyes törvények módosításáról szóló 2011. évi CLXVI. törvény (hatályba lépett: 2011. december 10-én) elrendelte a központi szerver informatikai biztonsági és zártsági szempontból történő auditálását, és meghatározta az auditálásra jogosultság megszerzésének a feltételeit. Ellenőrzési és végrehajtási szempontok érvényesítése érdekében megteremtette az azonnali (azaz jogerőre emelkedésre tekintet nélküli) végrehajthatóság lehetőségét a szerencsejáték-ügyekben, ha i) a közbiztonság vagy a közrend fenntartása érdekében, illetve a közszemérem, valamint játékosvédelmi, gyermek- vagy ifjúságpolitikai érdek védelmében szükséges, ii) a döntéssel érintett tevékenység vagy mulasztás folytatása más közösségi érdek sérelmével járna, iii) a végrehajtás késedelme jelentős vagy helyrehozhatatlan kárral járna, valamint ilyen kár bekövetkeztének elhárítása vagy következményeinek enyhítése érdekében.
[110] 1.11. A befektetési alapkezelőkről és a kollektív befektetési formákról szóló 2011. évi CXCIII. törvény (hatályba lépett: 2012. január 3-án) módosító rendelkezései:
[111] – a helyhez kötött szerver alapú pénznyerő automatákat és nem helyhez kötött szerver alapú pénznyerő rendszereket üzemeltető központi szerverrel kapcsolatos általános rendelkezéseket egy külön cím alatt helyezik el. A cím kiterjed a központi szerver auditálási, engedélyezési és felügyeleti eljárásának általános szabályaira;
[112] – a hagyományos pénznyerő automatákra irányadó szabályok megfelelő alkalmazását rendelik a helyhez kötött szerver alapú pénznyerő automaták és a nem helyhez kötött szerver alapú pénznyerő rendszerek esetén (a jogalkalmazást megkönnyítő rendelkezés). A hagyományos pénznyerő automatákra vonatkozó szabályok ez alapján csak akkor alkalmazhatók az új játékformákra, ha azt speciális rendelkezések vagy az új játékformák sajátos műszaki jellege nem zárja ki;
[113] – pontosítják a nem helyhez kötött szerver alapú pénznyerő rendszer személyi megfelelőségi szabályát. „Nem helyhez kötött szerver alapú pénznyerő rendszer üzemeltetésére engedély annak a Magyarországon bejegyzett székhellyel rendelkező gazdasági társaságnak adható, amely
i) jegyzett tőkéje eléri az 50 millió forintot,
ii) rendelkezik legalább egy magyar állampolgárságú vezető tisztségviselővel,
iii) valamennyi tagja (részvényese), a kérelem benyújtását megelőzően – a benyújtás időpontjától számítva – legalább 10 éven át folyamatosan, Magyarországon szerencsejáték szervezésével foglalkozó gazdasági társaságnak volt tagja (részvényese) vagy vezető tisztségviselője;
iv) többségi tulajdonosa az engedély benyújtását megelőzően – a benyújtás időpontjától számítva – legalább 10 éven át folyamatosan olyan Magyarországon engedélyezett szerencsejáték szervezésére irányuló tevékenységet folytatott, ahol a játékosok személyazonossága kétséget kizáró módon ellenőrzésre került és adataik nyilvántartása és kezelése a jogszabályi előírásoknak megfelelően történt.”
[114] 1.12. Az adózást érintő egyes törvények módosításáról szóló 2012. évi LXIX. törvény (hatályba lépett: 2012. június 20-án) újból szabályozta a központi szervert auditáló szervezettel szembeni követelményeket, valamint rendelkezett arról, hogy a törvényben meghatározott feltételeknek való megfelelésről a központi szerver auditálásáról kiadott okiratban nyilatkozik. Megállapította továbbá a központi szerverhez való csatlakozási szerződések időtartamát, alakszerűségét és a rendes felmondásának szabályait. Csatlakozási szerződést a központi szerver üzemeltető és a helyhez között szerver alapú pénznyerő automata üzemeltető, illetve a központi szerver üzemeltető és a nem helyhez kötött szerver alapú pénznyerő rendszer üzemeltető köthet.
[115] 1.13. Az indítványokkal támadott rendelkezéseket tartalmazó Módtv. (hatályba lépett: 2012. október 10-én) volt az Szjtv. következő módosítása, amely azon túlmenően, hogy elrendelte, hogy pénznyerő automata kizárólag játékkaszinóban üzemeltethető, kivette az Szjtv.-ben liberalizáltnak minősített tevékenységek köréből a pénznyerő automaták üzemeltetését.
[116] 2. Fentiekből egyértelműen megállapítható, hogy a vizsgált 22 éves időszakban a jogalkotó szinte folyamatosan és konzekvensen szigorította a pénznyerő automaták működtetésére vonatkozó szabályozást
[117] – a szerencsejáték szervező tevékenység folytatásához szükséges engedélykiadási eljárásban a személyi megfelelőség feltételeit illetően;
[118] – a pénznyerő automatára vonatkozó működési engedély kiadásának feltételeit illetően;
[119] – a szerencsejáték szervező tevékenység állami felügyeletét, ellenőrzését illetően;
[120] – a bírság kiszabásának eseteit és mértékét illetően;
[121] – a szerencsejáték szervező engedélyének a felfüggesztését illetve visszavonását illetően;
[122] – a szerencsejáték szervező tevékenységtől való meghatározott időre szóló vagy végleges eltiltást illetően;
[123] – a pénznyerő automatát üzemeltetőt terhelő folyamatosan (legutóbb százezerről ötszázezer forintra) emelkedő tételes, és azzal párhuzamosan 2011 novemberében bevezetett százalékos mértékű játékadót illetően.
[124] Következésképpen a jogalkotó által – más szolgáltatásoktól eltérően, a szerencsejáték-ipar sajátosságaira tekintettel – alkalmazott egyre szigorúbb előírások azt a jogalkotói szándékot juttatják kifejezésre, hogy a szerencsejáték űzésének és különösen a pénznyerő automaták igénybevételét kísérő nem kívánatos, negatív társadalmi jelenségek visszaszorítását részesítse előnyben, nempedig az ezt a szolgáltatást nyújtó gazdasági társaságok rövid- és hosszútávú ösztönzését, tevékenységük bővítését, annak ellenére is, hogy az Szjtv. egyes törvénymódosításainak (pl.: a gazdasági stabilizációt szolgáló egyes törvénymódosításokról szóló 1995. évi XLVIII. törvény, illetve az államháztartás stabilitását elősegítő egyes adótörvények módosításáról szóló 2011. évi CXXV. törvény) indokolása kifejezetten utal a költségvetési adóbevételek növelésére. Ezt a hivatalos statisztikai kimutatások is alátámasztják, minthogy 2004-ig visszamenőleg egyértelműen jelzik a pénznyerő automaták és a játéktermek számának a fokozatos, 2011 novemberétől pedig szignifikáns, közel kétharmaddal történő csökkenését.
VI.
[125] A pénznyerő automaták működtetése szolgáltatás-nyújtásnak minősül, amelyre vonatkozóan az Európai Unió Működéséről szóló Szerződés 56. cikke (előtte: az Európai Közösséget létrehozó Szerződés 49. cikke) kimondja a korlátozásának a tilalmát. A támadott jogszabályok a korábbi jogszabályi rendezéshez képest nagyon szigorú feltételekhez kötik ezen szolgáltatás nyújtását, ezért az Alkotmánybíróság megvizsgálta azt, hogy van-e olyan európajogi norma, amelynek a hatálya érinti az Szjtv. támadott rendelkezéseit.
[126] A szolgáltatásnyújtás szabadsága gyakorlásához szükséges jogbiztonság garantálását szolgálja az Európai Parlament és a Tanács 2006/123/EK irányelve (2006. december 12.) a belső piaci szolgáltatásokról. Ezen irányelv preambulumának (25) bekezdése szerint „[f]igyelemmel a tevékenységek sajátos természetére – amelyek a tagállamok részéről a közrendre és a fogyasztóvédelemre vonatkozó szabályok végrehajtásával járnak együtt – ki kell zárni ezen irányelv hatálya alól a szerencsejátékkal kapcsolatos tevékenységeket, […]”. Az irányelv hatályát szabályozó 2. cikk (2) bekezdés h) pontja ennek eleget is tesz.
[127] A szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV. törvény módosításáról szóló 2005. évi LXXXIV. indokolása utalást tartalmaz arra, hogy az EU-ban az előkészítés szakaszában van a nem pénzügyi szolgáltatásokról szóló keretirányelv-tervezet, amely hatálya alá tartoznak majd a szerencsejáték szolgáltatások is. Ilyen irányelv elfogadására ezidáig nem került sor. Ugyanakkor az Európai Unió Tanácsa (a továbbiakban: a Tanács) 2008 óta évi jelentésekben összegzi a tagállamoknak a szerencsejátékokkal és a fogadásokkal kapcsolatos – hasonló problémákat nagyon eltérő megoldásokkal kezelni próbáló – jogalkotási és jogalkalmazási tevékenységét, amely alapján a Tanács kiadta az Európai Unió tagállamaiban a szerencsejátékokra és fogadásokra alkalmazandó keretről szóló, 2010. december 10-i tanácsi következtetéseket, amelyeket a magyar elnökség által kidolgozott, az ezzel kapcsolatban elért haladásról szóló jelentés követett. Megjegyzendő ugyanakkor, hogy az Unió szervei az utóbbi években az (online) távszerencsejátékok hatékony szabályozását helyezték előtérbe, ennek okait és követelményeit az Európai Parlament 2011. november 15-i állásfoglalása az online szerencsejátékok belső piaci helyzetéről [2011/2084(INI)] részletezi.
[128] Mindazonáltal ez az állásfoglalás általános megállapításként „hangsúlyozza, hogy a szerencsejáték-ágazat szabályozását a tagállamok eltérő kulturális háttere és hagyományai miatt a szubszidiaritás elvének tiszteletben tartásával, sőt arra építve kell megvalósítani, és hogy ezt az elvet »aktív szubszidiaritásként« kell értelmezni, ami a nemzeti közigazgatási szervek együttműködését is magában foglalja; úgy véli azonban, hogy a szubszidiaritás elvének értelmében a szerencsejátékokra vonatkozó európai bírósági ítélet szerinti alkalmazhatóság mértékéig meg kell felelni a belső piaci szabályoknak.”
[129] Az Európai Parlament és a Tanács 1998. június 22-i 98/34/EK irányelve (a műszaki szabványok és szabályok terén történő információszolgáltatási eljárás és az információs társadalom szolgáltatásaira vonatkozó szabályok megállapításáról) előzetes bejelentésre kötelezi a tagállamokat, amelynek a Módtv. vonatkozásában Magyarország a Módtv. 12. §-a értelmében eleget tett.
[130] A pénznyerő automaták üzemeltetésének szabályozása tehát nemzeti keretek között történik, figyelemmel az Európai Bíróság (a továbbiakban: Bíróság) ide vonatkozó gyakorlatára, különösen: a Schindler 1994 (C-275/92), Gebhard 1995 (C-55/94), Läärä 1999 (C-124/97), Zenatti 1999 (C-67/98), Anomar 2003 (C-6/01), Gambelli 2003 (C-243/01), Lindman 2003 (C-42/02), Fixtures Marketing Ltd kontra OPAP 2004 (C-444/02), Fixtures Marketing Ltd kontra Svenska Spel AB 2004 (C-338/02), Fixtures Marketing Ltd kontra Oy Veikkaus Ab 2005 (C-46/02), Stauffer 2006 (C-386/04), Unibet 2007 (C-432/05), Placanica és mások 2007 (C-338/04, C-359/04 és C-360/04), Bizottság kontra Olaszország 2007 (C-206/04), Liga Portuguesa de Futebol Profissional 2009 (C-42/07), Ladbrokes 2010 (C-258/08), Sporting Exchange 2010 (C-203/08), Sjöberg és Gerdin 2010 (C-447/08 és C-448/08), Markus Stoß és mások 2010 (C-316/07, C-358/07, C-359/07, C-360/07, C-409/07 és C-410/07), Carmen Media 2010 (C-46/08), Engelmann 2010 (C-64/08) ügyekben hozott ítéletekre. A jelen ügy tárgyában releváns európai bírósági esetjog áttekintése elejére az Associaçăo Nacional de Operadores de Máquinas Recreativas (Anomar) és társai kontra Estado portuguęs 2003 (C-6/01) számú, előzetes döntéshozatali eljárásban hozott ítélet rendelkező részében tett általános megállapítás kívánkozik: „Az a nemzeti szabályozás […], amely a pénznyerő automaták működését és igénybevételét csak bizonyos helyeken engedi meg, mint például a kaszinók […], és az megkülönböztetés nélkül a saját állampolgárokra és a más tagállamok állampolgáraira alkalmazandó, akadályát képezi a szolgáltatásnyújtás szabadságának. Azonban az Európai Közösség létrehozásáról szóló Szerződés 49. cikke nem zárja ki az ilyen nemzeti szabályozást, feltéve, hogy azt szociálpolitikai megfontolások és a csalás megelőzése igazolja.” (Az ítélet rendelkező részének 4. pontja.)
[131] A Bíróság ítéletei szerint a szerencsejátékok szervezői tevékenységének a folytatása speciális jellegű gazdasági tevékenység, amelynél a tagállamok korlátozhatják, illetve behatárolhatják a szerencsejáték-szolgáltatások valamennyi vagy bizonyos típusának nyújtását azon közérdekű célkitűzések alapján, amelyeket védeni kívánnak a szerencsejátékokkal kapcsolatban. A nemzeti szabályok elsősorban a fogyasztóvédelmi célkitűzésekre összpontosítanak, különösen a szerencsejáték-szenvedély kialakulásának megelőzésére, a kiskorúak védelmére, valamint a bűnözés és csalás megelőzésére. Míg a tagállamok általában jogos indokokkal magyarázzák a szerencsejáték-szolgáltatások korlátozását, a szóban forgó intézkedés megfelelőségét és szükségességét is igazolniuk kell, különösen a kockán forgó közérdekű célkitűzéshez kapcsolódó probléma fennállását és a szabályozási rendszer következetességét. A tagállamoknak igazolniuk kell, hogy az általuk szabadon választott közérdekű célkitűzéseket következetes és szisztematikus módon próbálják elérni, és nem hozhatnak, segíthetnek elő vagy tolerálhatnak e célkitűzések elérésével ellentétes intézkedéseket.
VII.
[132] Ezt követően az Alkotmánybíróság áttekintette a Módtv. megalkotásának körülményeit. A szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV. törvény módosításáról szóló törvényjavaslatot az Országgyűlés honlapján levő iromány adatai szerint T/8597. szám alá nyújtotta be 2012. október 1-jén a Kormány nevében a közigazgatási és igazságügyi miniszter. Még ugyanazon a napon, amelyen az Országgyűlés is ülésezett, a Házbizottság ülésén a kormány pontosította indítványát, és a határozati házszabályi rendelkezések 128/A. és 128/B. §-ai alapján – a szükséges támogató aláírások benyújtásával – azt kezdeményezte, hogy a módosító javaslatok benyújtására az elrendeléstől számított három óráig legyen lehetőség, a módosító javaslatokról történő szavazásra és a zárószavazásra a másnapi ülésnapon kerüljön sor. Az egyes házszabályi rendelkezésekről szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat 128/B. § (1) bekezdése alapján az Országgyűlés vita nélkül határozott a kivételes sürgős eljárásban történő tárgyalásról.
[133] A döntés értelmében a képviselői módosító javaslatok benyújtására az elrendeléstől számított három óráig volt lehetőség. A törvényjavaslat megvitatására a Gazdasági és Informatikai Bizottságot jelölték ki, amely október 1-jén tartotta meg az ülését és az ajánlásban 9 pontban tett módosító javaslatot. A törvényjavaslat előterjesztője az összevont általános és részletes vita elején elhangzott felszólalásában utalást tett arra, hogy a törvényjavaslat megvitatására a Nemzetbiztonsági Bizottság is tartott már ülést.
[134] Az összevont általános és részletes vitát az Országgyűlés ugyancsak 2012. október 1-jén folytatta le. A módosító indítványokról való határozathozatalra és a T/8597. számú előterjesztés zárószavazásáról 2012. október 2-án került sor. Az Országgyűlés elnöke 2013. október 3-án írta alá, majd a köztársasági elnök által október 8-án történő aláírása után a Módtv.-t 2012. október 9-én hirdették ki.
VIII.
[135] Az indítványok nem megalapozottak.
[136] 1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a jogalkotónak a törvényjavaslat indokolásában kinyilvánított azon szándéka, hogy szociális, egészségügyi és gazdasági okokból radikálisan csökkentse a társadalom leginkább veszélyeztetett csoportjai, rétegei hozzáférhetőségét a pénznyerő automatákhoz, közérdekűnek tekinthető és önmagában véve nem ütközik alaptörvényi rendelkezésekbe. Az Alkotmánybíróság tekintettel volt az EFTA Surveillance Authority v. The Kingdom of Norway (Case E-1/06. számú) ügyben az EFTA (Európai Szabad Gazdasági Övezet) Bírósága által hozott ítéletben a szerencsejáték sajátosságaira tett megállapításaira: „A szerencsejátékokkal foglalkozó, a Bíróság elé terjesztett tanulmányok úgy tekintenek a pénznyerő automatákra, mint a szerencsejátékok egyedülállóan legerősebb függőségét okozó formájára. Ezek a tanulmányok – egyebek között – rámutatnak a gépek olyan szerkezeti jellemzőire, mint a gyors játék és nyerés lehetőségére, a hajszálon múló eltévesztésre, a fény- és a hangeffektusokra.” Az Alkotmánybíróság arra az álláspontra helyezkedett, hogy a szerencsejátékok formái közül a pénznyerő automaták kiemelt, szignifikáns szerepet játszanak a játékszenvedély és az ahhoz vezető játékfüggőség okozásában.
[137] A jogalkotó tehát kellően igazolt közérdekből vezette be azt a korlátozást, hogy a pénznyerő automatákat üzemeltetni csak játékkaszinókban lehet, koncessziós szerződés alapján.
[138] 2. Miután az indítványok elsősorban azt sérelmezték, hogy a Módtv. meghozatalára és hatályba léptetésére rendkívül rövid idő alatt került sor, az Alkotmánybíróság figyelemmel volt arra is, hogy a törvényjavaslat indokolásában külön nem nevesített, de az országgyűlési összevont általános és részletes vita elején felszólalva a törvényjavaslat előterjesztője „fölmerült” nemzetbiztonsági kockázatokkal is megindokolta a pénznyerő automaták üzemeltetésének a betiltását, a kockázatokat „valósak”-nak, „reálisak”-nak minősítette. Az előterjesztő óvott a parlamenti vita elhúzódásától, mert az a törvényhozás szándékának a puhításához vezethet. A pénznyerő automaták üzemeltetéséhez kapcsolódó nemzetbiztonsági kockázatok konkrét megnevezésére a vitában felszólalók nem tértek ki.
[139] 2012. november 20-án megtartott országgyűlési ülésnapon napirend előtti kérdésre a Kormány nevében felszólaló államtitkár úgy fogalmazott, hogy amennyiben a pénznyerő automaták szektornak nemzetbiztonsági kockázatot jelentő elemei vannak, ennek kivizsgálása az illetékes szervek feladata.
[140] A nemzetbiztonsági kockázatról legutóbb a Nemzetbiztonsági Bizottság 2013. május 24-én megtartott ülésén (annak jegyzőkönyve szerint) a belügyminiszter meghallgatása során kérdésekre válaszolva bejelentette, hogy a nyilvánosság még nem tájékoztatható, mert a vizsgálat jelenleg is tart, de ha a Bizottság hoz erre vonatkozó döntést, tagjai az Alkotmányvédelmi Hivatalnál megnézhetik az erre vonatkozó keletkezett anyagot. A belügyminiszter külön kiemelte, hogy a kormány és a parlament időben lépett és jó döntést hozott.
[141] A fentiekből tehát egyértelműen következik, hogy Módtv. meghozatalát nemzetbiztonsági kockázatok kivédése is szükségessé tette, ezek nyilvános megjelölését a jelenleg még tartó vizsgálat nem teszi lehetővé.
[142] Következésképpen az Alkotmánybíróságnak állást kellett foglalnia arról, hogy a jogalkotás során a konkrétan meg nem jelölt nemzetbiztonsági kockázatra való hivatkozás figyelembe vehető-e az alkotmányossági vizsgálat során.
[143] A nemzetbiztonsági érdekek védelméről az Alkotmánybíróság egy korábbi határozatában a következő megállapításokat tette: „Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a nemzetbiztonsági érdekek védelme alkotmányos cél és állami kötelezettség. Az ország szuverenitása és az alkotmányos rendje a demokratikus jogállam működéséhez nélkülözhetetlen alapértékek. Az ország szuverenitásának érvényre juttatása, politikai, gazdasági és honvédelmi érdekeinek megóvása, a szuverenitást, illetőleg az alkotmányos rendet sértő vagy veszélyeztető tevékenységek felderítése és elhárítása az államnak az Alkotmányból közvetlenül levezethető kötelezettsége [Alkotmány 2. § (2)–(3) bekezdés, 5. §, 35. § (1) bekezdés i) pont, 40/A. §, 48. §, 51. §]. A jogalkotás és az alkotmánybírósági vizsgálat szükségképpen elvont szintjén is elképzelhető, hogy […] nemzetbiztonsági érdekek kerülnek veszélybe, és megvédésük érdekében az alkotmányos alapjogok korlátozására van szükség.” [13/2001. (V. 14.) AB határozat, ABH 2001, 177, 196.]
[144] A 13/2013. (VI. 17.) AB határozat (a továbbiakban: ABh1.) megállapította: „A hazai és európai alkotmányjogi fejlődés eddig megtett útja, az alkotmányjog szabályszerűségei szükségképpeni hatással vannak az Alaptörvény értelmezésére is. Az Alkotmánybíróság az újabb ügyekben vizsgálandó alkotmányjogi kérdések kapcsán felhasználhatja a korábbi határozataiban kidolgozott érveket, jogelveket és alkotmányossági összefüggéseket, ha az Alaptörvény adott szakaszának az Alkotmánnyal fennálló tartalmi egyezése, az Alaptörvény egészét illető kontextuális egyezősége, az Alaptörvény értelmezési szabályainak figyelembevétele és a konkrét ügy alapján a megállapítások alkalmazhatóságának nincs akadálya, és szükségesnek mutatkozik azoknak a meghozandó döntése indokolásába történő beillesztése.
Az Alkotmánybíróság – a fenti feltételek vizsgálata mellett – a hatályát vesztett alkotmánybírósági határozat forrásként megjelölésével, a lényegi, az adott ügyben felmerülő alkotmányossági kérdés eldöntéséhez szükséges mértékű és terjedelmű tartalmi vagy szövegszerű megjelenítéssel hivatkozhatja vagy idézheti a korábbi határozataiban kidolgozott érveket, jogelveket. […]” (Indokolás [32]–[33])
[145] Az Alkotmánybíróság megállapította: minthogy az Alaptörvény B) cikke (3)–(4) bekezdése, a C) cikke (2) bekezdése, a 29. cikke (1) bekezdése, a 45. cikke (1) bekezdése, 46. cikke (1) és (3) bekezdése tartalmi hasonlóságot mutat az ABh1.-ban hivatkozott korábbi alkotmányi rendelkezésekkel, és a többi feltétel (a konkrét ügy alapján a megállapítások alkalmazhatóságának nincs akadálya, és szükségesnek mutatkozik azoknak a meghozandó döntése indokolásába történő beillesztése) is fennáll, a konkrét ügyben végzendő alkotmányos vizsgálathoz felhasználja az ABh1. fent idézett megállapításait. A jelen ügyben a nemzetbiztonsági kockázat fennállása értelemszerűen nemzetbiztonsági érdekeket veszélyeztet, amelyek megvédése alkotmányos alapjogok korlátozásával járhat.
[146] Megjegyzi az Alkotmánybíróság, hogy a közigazgatási miniszter válaszában rámutatott arra, hogy az állam annak ellenére döntött a közrend, a közbiztonság és a közerkölcs érdekében a pénznyerő automaták játékkaszinókon kívüli betiltására, hogy ez 3,2 milliárd forint játékadó bevételkiesést okozott az államnak.
IX.
[147] 1. Az Alkotmánybíróság először az indítványoknak a jogállamiság elvének megsértésével kapcsolatos kifogásait vizsgálta meg.
[148] 1.1. Valamennyi indítvány elsősorban a jogállamiságból levezethető felkészülési idő rövidségére, illetve hiányára hivatkozott, és pedig a jogszabályok kihirdetésével és hatálybaléptetésével kapcsolatos álláspontját összefoglaló 28/1992. (IV. 30.) AB határozatban (a továbbiakban: ABh2.) foglalt általános megállapítások alapján. Ezen megállapításokat az Indokolás [144]-ben hivatkozott ABh1.-ben foglaltak alapján az Alkotmánybíróság a jelen ügyben is irányadónak tekinti. Az ABh2. és az ennek megfelelően kialakított alkotmánybírósági gyakorlat szerint jogállami követelmény, hogy a jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy kellő idő maradjon a jogszabály alkalmazására való felkészülésre [Alkotmány 2. § (1) bekezdés, Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés]. E határozat szerint a jogszabály hatálybalépési időpontjának meghatározásakor figyelemmel kell lenni arra, hogy kellő idő maradjon a) a jogszabály szövegének megszerzésére és áttanulmányozására; b) a jogalkalmazó szervek számára a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez; c) a jogszabállyal érintett személyek és szervek számára annak eldöntéséhez, hogy miként alkalmazkodjanak a jogszabály rendelkezéseihez az önkéntes jogkövetés személyi és tárgyi feltételeiről való gondoskodáshoz {ABH 1992, 155., legutóbb idézte: 6/2013. (III. 1.) AB határozat, Indokolás [233]–[236]}.
[149] Az ABh2. viszont nem tartotta kizártnak az olyan kivételes eseteket, amikor a fenti jogállami követelmények figyelmen kívül hagyása nem sérti a jogállamiság elvét: „Bár nem jelentős számban, de előfordulhatnak olyan esetek, amikor az alkotmányos cél elérésére irányuló állami akarat – akár a szabályozott társadalmi viszonyok jellege, akár a történelmi körülmények vagy más ok folytán – kizárólag a jogszabálynak a kihirdetés napján történő hatályba léptetésével juttatható érvényre, mert pl. a szabályozás tartalmának előzetesen ismertté válása olyan társadalmi mozgásokat indítana meg, amelyek meghiúsíthatnák a jogszabállyal elérni kívánt célt. Ha az ilyen jogszabályok – épp a hatálybaléptetés időpontjának sérelmezése miatt – akár alkotmányjogi panasz, akár a jogszabály alkotmányosságának utólagos vizsgálatára irányuló indítvány alapján az Alkotmánybíróság elé kerülnek, a testület esetileg vizsgálja annak a fontos és másként érvényre nem juttatható társadalmi érdeknek a fennállását, amely a jogalkotót az azonnali hatálybaléptetésre késztette” (ABh2., ABH 1992, 159). Jelen ügyre nézve az Alkotmánybíróság az ABh2. ezen megállapítását tartotta irányadónak. Az Alkotmánybíróság szerint a Módtv. hatályba léptetése valóban nem biztosított felkészülési időt, azt viszont a nemzetbiztonsági kockázat elleni minél sürgősebb fellépés tette szükségessé. Ebben az esetben a felkészülési idő biztosítása a hatályba léptetett jogszabály végrehajtásának hatékonyságát redukálva éppen a jogalkotói szándék ellen hatott volna. Továbbá – a játékfüggő személyek vonatkozásában – okkal valószínűsíthető az is, hogy az esetleg biztosított felkészülési időszakban kiszámíthatatlanul felerősödött volna a pénznyerő automatákhoz fűződő „játékkedv”, azaz éppen a kivédendő negatív jelenségek szaporodásához vezethetett volna, a felkészülési időszak végéig.
[150] Fentiek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a konkrét ügyben a felkészülési idő hiánya nem sérti a jogállamiság elvét.
[151] 1.2. Az alapjogi biztos a jogállamiság elvének a sérelmét abban is látta, hogy a támadott rendelkezésekkel a jogalkotó a korábbi szabályozáshoz képest kiszámíthatatlan módon tette koncessziókötelessé a pénznyerő automaták üzemeltetését, vagyis van-e joga az államnak egy liberalizált tevékenységet állami monopólium alá helyezni.
[152] A 469/B/1997. AB határozatában az Alkotmánybíróság megállapította: „Az államnak […] döntési szabadsága körébe tartozik, hogy a szerencsejátékok körében meghatározza: mely tevékenységek minősülnek liberalizált tevékenységnek, és melyek nem. Ehhez képest az állam, a szerencsejátékok szervezése, mint állami monopólium körében szabadon eldöntheti, hogy liberalizálja az adott tevékenységet, azaz nagyobb teret enged a magánvállalkozásoknak […], vagy azokat, illetve azok egy részét, kizárólagos gazdasági tevékenysége körébe vonja. Erre alkotmányos felhatalmazása van az Alkotmány 10. § (2) bekezdése alapján” (469/B/1997. AB határozat, ABH 1998, 717, 720.). Hivatkozással az ABh1.-ben foglaltakra, és arra is tekintettel, hogy a hivatkozott korábbi alkotmányi rendelkezés tartalmilag azonos az Alaptörvény 38. cikkének (2) bekezdésével, az Alkotmánybíróság a jelen ügyre nézve irányadónak tekinti a fenti megállapítást.
[153] Következésképpen az Alkotmánybíróság elutasította az alapjogi biztosi indítványban a jogállamiság elvének ebből a szempontból állított sérelmét.
[154] 1.3. Végül az alapjogi biztos azzal is támasztotta alá a jogállamiság elvének – általa állított – sérelmét, hogy a támadott rendelkezéseket a jogalkotó úgy léptette hatályba, hogy nem volt tekintettel a bizalomvédelem elvére. A bizalomvédelem az Alkotmánybíróság szerint egy jogszabály változatlan fennmaradásához (hatályban maradásához) fűzött megalapozott, jogilag védett várakozás. (1146/D/2001. AB határozat, ABH 2009, 1525, 1540.) Erről jelen esetben nem lehet szó, hiszen a szerencsejáték-iparban – az Indokolás [65]–[124] bekezdéseiben felvázolt szabályozás-fejlődési és jogkörnyezeti sajátosságai miatt – ésszerűen nem várható el a szabályozás változatlansága, és erre a visszamenőleg vizsgált jogalkotói szándék sem ad alapot.
[155] A 11/1991. (III. 29.) AB határozat és a 43/1995. (VI. 30.) AB határozat alapján a bizalomvédelem (más néven a szerzett jogok védelmének tesztje) a jogbiztonság részét képező kellő felkészülési idő követelményének a már meglevő jogosultságokra történő vonatkoztatása. Meglévő jogosultság hiányában az Alkotmánybíróság csak a norma megismeréséhez szükséges időt kérheti számon a jogalkotáson. {40/2012. (XII. 6.) AB határozat, Indokolás [29]}. A felkészülési idő vonatkozásában az Alkotmánybíróság elvégezte az alkotmányos vizsgálatot (ld. jelen határozat, Indokolás [148]).
[156] Minderre tekintettel az Alkotmánybíróság elutasította az alapjogi biztos indítványának azt a részét, amely a bizalomvédelem elvére hivatkozással állította a jogállamiság elvének a sérelmét.
[157] 1.4. Az 1.2. és az 1.3. alpontban foglaltakkal megegyezően az indítványozó2. is állította a jogállamiság elvének a sérelmét.
[158] Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény hatályba lépése után is fenntartotta korábbi értelmezését, mely szerint a B) cikk (1) bekezdésének sérelmére alkotmányjogi panaszt alapítani csak kivételesen, visszaható hatályú jogalkalmazás, vagy a felkészülési idő hiánya miatt lehet {összefoglalóan: 1140/D/2006. AB végzés, ABH 2008, 3578, 3580., legutóbb: 3066/2013. (II. 28.) AB végzés, Indokolás [9]}
[159] Minthogy az indítványozó2. alkotmányjogi panasza a fenti két eseten túlmenően állította a jogállamiság elvének a sérelmét, az Alkotmánybíróság a panaszát ebben a részében visszautasította.
X.
[160] 1. Mindhárom indítvány hivatkozik arra, hogy a támadott rendelkezések ellentétesek az Alaptörvény XIII. cikkének (1) bekezdésében rögzített tulajdonhoz való alapjoggal. Az érveléseket korábbi alkotmánybírósági határozatok megállapításaival támasztják alá, amelyek a tulajdonba való beavatkozással kapcsolatban alkotmányos követelményeket fogalmaznak meg. Az indítványozó1. azt hozza fel indoklásként, hogy az engedéllyel rendelkező gépeket ki kell vonni a forgalomból, ami a hasznot, munkát teremtő tevékenysége alapját képező vagyon értéktelenné teszi, az indítványozó2. ugyancsak azzal érvel, hogy megfosztották a jövedelemforrástól, tevékenysége gazdasági alapjától. Az alapjogi biztos a 369/B/1997. AB határozatra és további alkotmánybírósági határozatokra hivatkozással hiányolja az ellentételezés nyújtását, a kártérítésben részesítést az állam részéről és ezzel támasztja alá azt, hogy az állam a tulajdonhoz való jogot sértő módon avatkozott bele a fennálló viszonyokba.
[161] Az Alkotmánybíróság a 64/1993. (XII. 22.) AB határozatában a következőket állapította meg: az alkotmányos tulajdonvédelem köre és módja nem szükségképpen követi a polgári jogi fogalmakat, és nem azonosítható az absztrakt polgári jogi tulajdon védelmével. Az alapjogként védett tulajdonhoz való jog tartalmát a mindenkori közjogi és (alkotmányos) magánjogi korlátokkal együtt kell érteni. Az alkotmányos tulajdonvédelem terjedelme mindig konkrét; függ a tulajdon alanyától, tárgyától és funkciójától, illetve a korlátozás módjától is. A másik oldalról nézve: ugyanezen szempontoktól függően az adott fajta közhatalmi beavatkozás alkotmányos lehetősége a tulajdonjogba más és más. {ABH 1993, 373, 380, legutóbb idézi: 3219/2012. (IX. 17.) AB végzés, Indokolás [6]}. Ugyanez ez az AB határozat kimondja: „Az alapjogi tulajdonvédelem sajátosságai miatt az állami beavatkozás alkotmányossága megítélésének súlypontja, az alkotmánybírósági értékelés voltaképpeni tere a cél és az eszköz, a közérdek és a tulajdonkorlátozás arányosságának megítélése lett. […] A tulajdon társadalmi és gazdasági szerepe, különösen az egyes szabályozó intézkedések beleilleszkedése adott gazdaságpolitikai feladatokba, egyébként is sokkal nehezebbé teszi a szükségesség vagy elkerülhetetlenség megállapítását, mint más alapjogok esetében, ahol inkább lehetséges általános érvényű viszonyítás” (ABH 1993, 381.).
[162] Az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése – az Alkotmánybíróság korábbi gyakorlatát alaptörvényi szintre emelve – tartalmazza, hogy alapvető jog más alapvető jog érvényesülése, vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható. Az Alkotmánybíróság ennek kapcsán kimondta: „Az állam akkor nyúlhat az alapjog korlátozásának eszközéhez, ha másik alapvető jog és szabadság védelme vagy érvényesülése, illetve egyéb alkotmányos érték védelme más módon nem érhető el. Az alapjog korlátozásának alkotmányosságához tehát önmagában nem elegendő, hogy az másik alapjog vagy szabadság védelme vagy egyéb alkotmányos cél érdekében történik, hanem szükséges, hogy megfeleljen az arányosság követelményeinek: az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban legyen egymással. A törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni. Alkotmányellenes a jog tartalmának korlátozása, ha az kényszerítő ok nélkül, önkényesen történik, vagy ha a korlátozás súlya az elérni kívánt célhoz képest aránytalan.” {30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 1992, 167, 171., legutóbb idézi: 3046/2013. (II. 28.) AB határozat, Indokolás [38]}
[163] Ennek tükrében az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy az állami beavatkozás az adott cél érdekében szükséges és arányos volt-e, és azt igazolta-e közérdek. A jelen határozat Indokolása [135]–[146] bekezdésében az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a pénznyerő automatákra vonatkozó állami monopólium létrehozásához, a játéklehetőségek szűk keretek közé korlátozásához nyomós közérdek fűződik, amelyet szociális, egészségügyi és gazdasági okok igazolnak, mint például a játékszenvedély elfogadható szintre való redukálása és a kísérő összetett negatív hatásainak – beleértve a bűnözést, pl. a pénzmosást és a sikkasztást – az erőteljes csökkentése. Az Alkotmánybíróság figyelembe veszi azt is, hogy i) az érintett gazdasági társaságok olyan ágazatban folytattak üzleti tevékenységet, amely az állam részéről hagyományosan és konzekvensen növekvő korlátozásoknak van kitéve (ld. Indokolás [65]–[124]), és ez általában jellemző az európai országokra; ii) a jogalkotó széleskörű mérlegelési lehetőségekkel rendelkezik annak meghatározására, hogy milyen veszélyektől kell megóvni a társadalmat, amely lehetőségeket csak akkor lépne túl alaptörvényellenesen, ha a jogalkotói mérlegelés eredménye – téves volta miatt – alkalmatlan lenne az azt követő jogalkotás megalapozására; iii) az indítványozók által támadott jogalkotói beavatkozás könnyebb és közvetlenebb ellenőrzést tesz lehetővé az állam számára a jogalkotó által kitűzött célok elérése érdekében.
[164] A fenti megállapítások igazolják a jogalkotói beavatkozás arányosságát, de ehhez önmagában véve az állami ellenőrzés hatékonysága és a pénznyerő automatákhoz való hozzáférés valódi korlátozása is elegendő lenne. Ami annak szükségességét illeti, az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a monopólium bevezetése jobban segíti a célok hatékony elérését, mint bármilyen más, kevésbe korlátozó intézkedés.
[165] Minderre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Módtv.-vel eszközölt beavatkozás olyan, közérdeknek alárendelt szignifikáns célokat szolgál, amelyek alkalmasak a pénznyerő automaták működtetésével kapcsolatos üzleti tevékenység objektív korlátozásának az igazolására.
[166] Az állami beavatkozás közérdekűségét alátámasztja annak másik oka is: a nemzetbiztonsági kockázat (ld. jelen határozat, Indokolás [138]–[146]), amely egyben magyarázatul szolgálhat a jogalkotói beavatkozás azonnaliságára. A nemzetbiztonsági kockázatnak a nyilvánosság előtti konkrét nevesítésére – a még folyó vizsgálat miatt – még nem került sor. Az Alkotmánybíróságnak a nemzetbiztonság tartományának elemzésére és értelmezésére – kellő információ indokolt hiányában – a jelen ügyben nincs lehetősége, viszont tudomásul veszi, hogy a jogalkotó erre hivatkozással is felkészülési idő nélkül léptette hatályba a Módtv.-t.
[167] Az alapjogi biztos azért is tartotta alaptörvényellenesnek az állami beavatkozást, mert a pénznyerő automaták üzemeltetését lehetővé tevő, két évre szóló engedélyeket – amelyeket vagyoni értékű jognak tekint – normatív aktussal vonták vissza, megfelelő kártalanítás nélkül. Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy Szjtv.-t módosító, az államháztartás stabilitását elősegítő egyes adótörvények módosításáról szóló 2011. évi CXXV. törvény 397. §-ának 2. pontja értelmében 2011. november 1-jétől a hagyományos pénznyerő automaták üzemeltetésére már nem lehetett engedélyt kiadni, a már kiadott engedélyek érvényessége legkésőbb 2012. december 31-én járt le, vagyis a Módtv. kb. 100 nappal előbb szüntette meg az érvényességüket. A Módtv. országgyűlési összevont általános és részletes vitája során (2012. október 1-jén) a törvényjavaslat előterjesztője bejelentette, hogy a szerver alapú működtetésre vonatkozó engedély kiadására még nem került sor. Az Szjtv. 26. § (11) bekezdésében és (19) bekezdésében foglalt szabálya szerint a pénznyerő automatákat pedig legfeljebb 5 évre lehet működtetni, ezt követően a hulladékgazdálkodásról szóló törvény szerint elektronikus berendezés hulladékának minősül. Ezeknek a rendelkezéseknek a tükrében az érintett gazdasági társaságoknak esetleg okozott kár tényleges mértéke valójában csak a konkrét eset (hány gépről van szó, milyen a lejárati évjáratuk) alapján állapítható meg, azaz az állítottnál jóval relatívabb lehet az esetleges kár. Az Alkotmánybíróság úgy véli, hogy a kártalanítás általános ex lege lehetővé tétele a nemzetbiztonsági kockázat felderítésével kapcsolatos, folyamatban levő eljárás miatt nem lenne sem célszerű, sem alkotmányosan megkerülhetetlen.
[168] Ugyanakkor megjegyzi az Alkotmánybíróság, hogy a jelen ügyben a kártalanítás biztosítása a jogállamiságból eredő elvárás, amelynek a jogalkotó a nemzetbiztonsági kockázattal kapcsolatos eljárás lezárása után eleget tehet.
[169] Az Alkotmánybíróság a jelen ügyben az Emberi jogok és az alapvető szabadságjogok védelméről szóló Európai Egyezmény Első Kiegészítő Jegyzőkönyvének (kihirdette az 1993. évi XXXI. törvény) a tulajdon védelméről szóló 1. cikkének második bekezdését tartotta irányadónak:
„1. CIKK Tulajdon védelme
Minden természetes vagy jogi személynek joga van javai tiszteletben tartásához. Senkit sem lehet tulajdonától megfosztani, kivéve, ha ez közérdekből és a törvényben meghatározott feltételek, valamint a nemzetközi jog általános elvei szerint történik.
Az előző bekezdésben foglaltak nem korlátozzák az államok jogát olyan törvények alkalmazásában, melyeket szükségesnek ítélnek ahhoz, hogy a javaknak a köz érdekében történő használatát szabályozhassák (angol nyelvű megfogalmazásban: control of use), illetőleg az adók, más közterhek vagy bírságok megfizetését biztosítsák.”
[170] Az Alkotmánybíróság arra az álláspontra helyezkedik, hogy a Módtv. olyan törvény, amely szükséges a pénznyerő automaták működtetésének a köz érdekében történő szabályozásához. Megjegyzi az Alkotmánybíróság, hogy az Emberi Jogok Európai Bírósága a J. A. Pye (Oxford) Ltd. és J. A. Pye (Oxford) Land Ltd. kontra Egyesült Királyság [GC] (44302/02, 2007. augusztus 30.) ügyben (amelyre a strasbourgi Bíróság későbbi ítéleteiben is hivatkozott), kimondta, hogy a „control of use” önmagában véve nem keletkezteti a kártérítéshez való jogot (79. bekezdés).
[171] Minderre tekintettel az Alkotmánybíróság elutasította a Módtv.-nek a tulajdonhoz való jog sérelmére alapított alaptörvény-ellenességét állító indítványokat.
[172] 2. Az alapvető jogok biztosa a szabályozással összefüggésben arra is felhívta az Alkotmánybíróság figyelmét, „hogy szükséges lehet annak vizsgálata, hogy az a körülmény, hogy az Szjtv. 40/A. §-a nem rendelkezik az engedéllyel rendelkező vállalkozások kártalanításáról, nem eredményezi-e az engedélytől mint vagyoni értékű jogtól megfosztott jogalanyok tulajdonhoz való jogának korlátozását”. Az Alkotmánybíróság a fent kifejtettek szerint megvizsgálva ezt a javaslatot, arra a következtetésre jutott, hogy a felsorolt érvek nem indokolják a mulasztás hivatalbóli megállapítására irányuló eljárás lefolytatását, ezért az indítvány ezen részét nem találta megalapozottnak.
[173] 3. Mindkét indítványozó állította az Alaptörvény XIII. cikke (2) bekezdésének a sérelmét. Ugyanakkor az indítványozó2. valójában csak a tulajdonjog sérelmére hivatkozott, a tulajdonvédelemre a XIII. cikk (1) bekezdése vonatkozik (ennek a vizsgálatát az Alkotmánybíróság az Indokolás [160]–[171]-ben foglaltak szerint végezte el). Az Alaptörvény XIII. cikkének (2) bekezdésének sérelmére vonatkozóan tehát csak indítványozó1. fejtette ki álláspontját. Fogalmilag kitágult „kisajátításnak” tekinti, hogy a Módtv.-ből kifolyólag kötelező kivonni a forgalomból a működő, engedéllyel rendelkező pénznyerő automatákat, amelyek kötelezően megsemmisítendő tulajdontárgyakká válnak, az azokba addig invesztált beruházás értelmetlenné, okafogyottá válik.
[174] A kisajátítás kivételes tulajdonelvonást jelent közérdekből, törvényben meghatározott esetekben és módon állam, önkormányzat vagy – azon kívül – harmadik személy számára a kisajátításról szóló 2007. évi CXXIII. törvényben foglaltak szerint. A jelen esetben a Módtv. nem rendelkezik bármilyen ingatlan vagy ingóság tulajdonának az állam javára történő elvonásáról. Következésképpen az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványban sérelmezett jogi rendelkezések nem hozhatók alkotmányjogilag értékelhető összefüggésbe az Alaptörvény XIII. cikkének (2) bekezdésében foglalt kisajátítás garanciális szabályaival. Ezért az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a tekintetben elutasította {54/1992. (X. 29.) AB határozat, ABH 1992, 266, 267., legutóbb: 3110/2013. (VI. 4.) AB határozat, Indokolás [88]}.
XI.
[175] Az indítványozó1. és az indítványozó2. kifejti, hogy a támadott jogi rendelkezések sértik az Alaptörvény M) cikk (1) bekezdésébe és a XII. cikk (1) bekezdésébe foglalt vállalkozás szabadságát, sőt a Módtv. ellehetetleníti a vállalkozásukat.
[176] A 3062/2012. (VII. 26.) AB határozatban az Alkotmánybíróság megállapította: „Az Alaptörvény M) cikk (1) bekezdése szerint Magyarország gazdasága az értékteremtő munkán és a vállalkozás szabadságán alapszik, valamint a XII. cikk (1) bekezdése szerint mindenkinek joga van a vállalkozáshoz. Ezzel összhangban az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a vállalkozáshoz való jog alapjog, mely azt jelenti, hogy bárkinek Alaptörvényben biztosított joga a vállalkozás, azaz üzleti tevékenység kifejtése. A vállalkozás joga azonban egy bizonyos, a vállalkozások számára az állam által teremtett közgazdasági feltételrendszerbe való belépés lehetőségének biztosítását, más szóval a vállalkozóvá válás lehetőségének – esetenként szakmai szempontok által motivált feltételekhez kötött, korlátozott – biztosítását jelenti. A vállalkozás joga tehát nem abszolutizálható, és nem korlátozhatatlan: senkinek sincs alanyi joga meghatározott foglalkozással kapcsolatos vállalkozás, sem pedig ennek adott vállalkozási jogi formában való gyakorlásához. A vállalkozás joga annyit jelent – de annyit alkotmányos követelményként feltétlenül –, hogy az állam ne akadályozza meg, ne tegye lehetetlenné a vállalkozóvá válást {54/1993. (X. 13.) AB határozat, ABH 1993, 340, 341–342., 3062/2012. (VII. 26.) AB határozat, Indokolás [153]–[154]}.
[177] Jelen esetben az Alkotmánybíróságnak tehát nem azt kellett megvizsgálnia, hogy a támadott jogszabályi rendelkezések pénznyerő automatákat üzemeltető gazdasági társaságok ellehetetlenítését eredményezi-e, hanem azt, hogy a szabályozás teljesen kizárja-e a pénznyerő automaták működtetésének a lehetőségét, tehát az adott közgazdasági feltételrendszerbe való belépés lehetőségét. Éppen az egyik támadott jogszabály mondja ki azt, hogy pénznyerő automata csak játékkaszinóban üzemeltethető. Az Szjtv. meg is határozza a pénznyerő automatáknak a játékkaszinókban való üzemeltetésének a feltételeit, amelyek a korábbi szabályozáshoz képest valóban lényegesen szűkebb keretek között, komoly tőkebevonással teszik ezt lehetővé. Ugyanakkor a támadott jogszabályok nem lehetetlenítik ezen szolgáltatás nyújtását koncessziós szerződés alapján.
[178] Minderre tekintettel az Alkotmánybíróság elutasította a két alkotmányjogi panaszt ebben a részükben is.
XII.
[179] 1. Az indítványozó1. az Alaptörvény II. cikkében kimondott emberi méltóság sérthetetlenségére hivatkozással is állította a támadott rendelkezések alaptörvény-ellenességét.
[180] Az Alkotmánybíróság irányadó gyakorlata értelmében {3001/2013. (I. 15.) AB végzés, [6]} a jogi személynek nincs emberi méltósága, ezért a vizsgált esetben a jogi személy-indítványozó nem hivatkozhat az emberi méltóság sérelmére. Következésképpen az Alkotmánybíróság elutasította a panaszt ebben a részében is.
[181] 2. Az indítványozó1. az Alaptörvény XV. cikkének (2) bekezdésének sérelmére is hivatkozott, azt állítva, hogy a megkülönböztetés tilalmát is sérti az, hogy ezen túlmenően a pénznyerő automatákat csak a kaszinókban lehet üzemeltetni, ami – szemben a kisvállalkozásokkal – a tehetősebb vállalkozásokat preferálja.
[182] Az Alkotmánybíróság 42/2012. (XII. 20.) AB határozatában már vizsgálta, hogy az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdésének értelmezése során irányadónak tekinthetők-e az Alkotmány 70/A. §-ának értelmezése során kimunkált megállapítások. E határozatában kifejtette: „Az Alaptörvény XV. cikke egyaránt tartalmazza az általános egyenlőségi szabályt [(1) bekezdés], és az alapjogok egyenlőségét, illetve a diszkrimináció tilalmát [(2) bekezdés]. Az általános egyenlőségi szabály az Alkotmányban kifejezetten nem szerepelt; az Alkotmánybíróság gyakorlata ezért ezt az alkotmányos demokráciában elengedhetetlen szabályt az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése és az Alkotmány 54. § (1) bekezdése együttes értelmezéséből vezette le. [21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73.] Az Alkotmánybíróság érvelése szerint az Alkotmány 54. § (1) bekezdésében biztosított emberi méltóság joga – mint a 70/A. § (1) bekezdésben említett alapvető jogok legalapvetőbbike – szükségképpen magában foglalja az egyenlően kezelés követelményét a jogrendszer minden normájával szemben. […] Az Alaptörvény alapján tehát az összefüggés az emberi méltóság (Alaptörvény II. cikk) és az egyenlőség (Alaptörvény XV. cikk) között továbbra is fennmaradt, annak ellenére, hogy az Alkotmányból hiányzó és az Alkotmánybíróság idézett gyakorlatában kialakított általános egyenlőségi szabály most kifejezetten szerepel az Alaptörvény XV. cikk (1) bekezdésében. Az általános egyenlőségi szabály így az Alaptörvény XV. cikk (1) bekezdésére alapozható. Ez dogmatikai egyszerűsítés, miközben – a fentiek szerint – a szükségszerű kapcsolat az egyenlő méltóság (Alaptörvény I. cikk és II. cikk) és a törvény előtti tartalmi egyenlőség között változatlanul fennáll, mert az egyenlőség végső alapja az egyenlő méltóság. Ezért az általános egyenlőségi szabály alkalmazásának dogmatikájában – pl. a csoportképzés vizsgálatában – a mondottak szerint változtatás nem indokolt, az Alkotmánybíróság gyakorlata továbbra is irányadó.” {42/2012. (XII. 20.) AB határozat, Indokolás [22]–[26]}
[183] Az Alkotmánybíróság egyenlőséggel kapcsolatos gyakorlata szerint […] alkotmányellenes megkülönböztetés csak összehasonlítható – azonos csoportba tartozó – személyi körben lehetséges. „Hátrányos megkülönböztetés akkor áll fenn, ha a szabályozás lényeges eleme tekintetében nem azonos az alanyok elbírálása, jogaik és kötelezettségeik meghatározása. Nem lehet viszont hátrányos megkülönböztetésről beszélni akkor, ha a jogi szabályozás eltérő alanyi körre állapít meg eltérő rendelkezéseket.” {[8/2000. (III. 31.) AB határozat, ABH 2000, 56, 59., idézi: 1/2013. (I. 7.) AB határozat, Indokolás [89]}
[184] Az Szjtv. 26. § (3) bekezdésének támadott első mondata nem személyi körre vonatkozóan állapít meg eltérő jogokat és kötelezettségeket, hanem arról rendelkezik, hogy hol működtethetők pénznyerő automaták. Következésképpen az indítványban sérelmezett jogi rendelkezés nem hozható alkotmányjogilag értékelhető összefüggésbe az Alaptörvény XV. cikkének (2) bekezdésében foglalt megkülönböztetés tilalmával. Ezért az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a tekintetben elutasította {54/1992. (X. 29.) AB határozat, ABH 1992, 266, 267., legutóbb: 3110/2013. (VI. 4.) AB határozat, Indokolás [88]}.
[185] 3. Ugyancsak alkotmányjogilag értékelhető összefüggés hiánya miatt elutasítja az Alkotmánybíróság a támadott rendelkezéseknek az Alaptörvény VI. cikk (1) bekezdésének (a családi és magánélethez való jog) a megsértését állító indítványrészt is.
XIII.
[186] Az eredeti panaszában és annak későbbi kiegészítésében az indítványozó1. állította továbbá az Alaptörvény N) cikke (1)–(2) bekezdésének, O) cikkének, R) cikke (3) bekezdésének, T) cikkének, I. cikke (1) és (4) bekezdésének, XIX. cikke (1)–(2) bekezdésének, valamint a Nemzeti Hitvallás három fordulatának sérelmét, de az azokkal való közvetlen összefüggést kellő, a konkrét támadott jogszabályokhoz kapcsolódó érveléssel nem támasztotta alá. Az indítványozó1. figyelmen kívül hagyta azt a tényt, hogy az alkotmányjogi panasz az Alaptörvényben biztosított jog sérelme esetén igénybe vehető jogorvoslati eszköz. Sem az Alaptörvénynek a megjelölt rendelkezései, sem a Nemzeti Hitvallás megjelölt fordulatai nem fogalmaznak meg alapjogot. Mivel az indítvány ezen részei az Abtv. 26. § (1)–(2) bekezdésében előírt formai feltételnek nem felelnek meg, az Alkotmánybíróság az Ügyrend 30. § (2) bekezdés a) pontja alapján az alkotmányjogi panaszt ebben a részében visszautasította.
[187] Az Alkotmánybíróság e határozatának a Magyar Közlönyben történő közzétételét az Abtv. 44. § (1) bekezdés második mondata alapján rendelte el.
Dr. Kovács Péter s. k.,
tanácsvezető,
előadó alkotmánybíró
. |
Dr. Balsai István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Juhász Imre s. k.,
alkotmánybíró | Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró |
Dr. Bragyova András alkotmánybíró különvéleménye
[188] Nem értek egyet a többség által elfogadott határozat rendelkező részével, így indoklásával sem. Az Szjtv. itt vizsgált két rendelkezése alkotmányellenes (alaptörvénybe-ütköző) mulasztást tartalmaz, miért is az Abtv. 46. § (2) bekezdés c) pontja alapján mulasztást kellett volna megállapítani.
[189] 1. Az Alkotmánybíróság nem vizsgálja a törvényhozó politikai vagy más motívumait, amint a törvény elfogadását igazolni kívánó érvelését sem. A törvényhozó – mint eminensen politikai szerv – tevékenységének ilyen vizsgálata idegen az alkotmánybíráskodástól: a célokat – még az alkotmányba foglalt államcélok esetében is – a törvényhozó tűzi ki, ezek eléréséhez szükséges eszközöket is ő választja meg. Az Alkotmánybíróságra marad, hogy megállapítsa e tevékenységében az alkotmányos korlátok között maradt-e. Esetünkben szerintem nem.
[190] 2. A kifogásolt szabályozással – az Szjtv. módosításával – hatósági engedélyek szűntek meg, szó szerint egyik napról másikra.
[191] A pénznyerő automaták működtetését az állam – ahogyan a határozat alaposan bemutatja – egyre szigorodó pénzügyi és technikai szabályokkal rendezte. Közös volt bennük azonban a szerencsejátékok szervezésének alapvető jogi szabályozása, nevezetesen, hogy a szerencsejátékok szervezése és működtetése 1991 óta – a már említett Szjtv. mellett a koncesszióról szóló 1991. évi XVI. törvény alapján – csak koncesszióval volt folytatható. A koncesszió a pénznyerő automaták esetében hatósági engedélyezést jelentett, vagyis a koncessziót (engedély formájában) mindenki elnyerhette, aki megfelelt a jogszabályokban meghatározott feltételeknek. A pénznyerő automatákat játéktermekben lehetett üzemeltetni, amelyek szintén hatósági engedélyhez kötöttek voltak.
[192] Ez a rendszer, a részletek változása ellenére, főbb elemeiben fennmaradt. Jogi szempontból arról van szó, hogy a pénznyerő automaták működtetése az állam kizárólagos joga, amelyet magántársaságoknak játékadó fizetése vagy koncessziós díj ellenében átenged, miközben működését szorosan ellenőrzi (melyért az ellenőrzöttek külön díjat fizetnek).
[193] 3. Alkotmányjogilag alapvető kérdés az alkotmányos mérce megállapítása. Az indítványozók számos érvet felhoztak, ezek közül szerintem kettő lehet alkotmányos mérce: a jogállamiság (Alaptörvény B) cikke) vagy pedig a vállalkozás, általában a foglalkozás szabad megválasztásának joga, amelyet az Alaptörvény XII. cikke biztosít. Ez a jog magában foglalja a vállalkozás (mint foglalkozás) gyakorlását is, amennyiben a szabadon választott foglalkozás gyakorlásának korlátozása vagy tiltása ezt a szabadságot korlátozza, mivel a jog alanya már nem szabad foglalkozása megválasztásában. A két mérce közül az egyik általános-jogállami, a másik alapjogi. A vizsgált esetben szerintem elegendő a jogállam-klauzulára alapított érvelés, mert az alapjog sérelme ezúttal egybeesik a jogállamiság sérelmével, mégpedig azért, mert a pénznyerő automatákat üzemeltető szerencsejáték-szervezők foglalkozásukat hatósági engedély birtokában folytatták („űzték”): az engedélyek törvény alapján érvénytelenné válása – amely foglalkozásuk gyakorlásának tiltásával egyenlő – egyben alapjogukat is sértette. Nem sértette viszont tulajdonjogukat, mivel a magántulajdon jogának védelme – az Alkotmánybíróság eddigi helyes és követendő gyakorlata szerint [64/1993. (XII. 22.) AB határozat, ABH 1993, 373.; 10/2001. (IV. 12.) AB határozat, ABH 2001, 123., illetve 819/B/2006. AB határozat, ABH 2007, 2038, 2041.] – csak a már megszerzett tulajdont védi, amiről esetünkben nem volt szó, hiszen már megszerzett tulajdont a vizsgált szabályozás nem sértett.
[194] 4. Sértette viszont a pénznyerő játékautomata-üzemeltetők szerzett jogait, és ezzel a jogállamiság Alaptörvényben foglalt elvét.
[195] A modern alkotmányos állam egyik alapja a jogállam, amely önmagában még nem biztosít alkotmányos államot, de jogállam nélkül alkotmányos állam sincs. A jogállamiság alkotmányos elve csak annyit kíván az államtól, hogy az önmagáról szóló jogszabályokat – amelyek az államot az egyénekkel szemben kötelezik – tartsa be, függetlenül e szabályok tartalmától.
[196] A jogállam elvével nem ellentétes – és formális mivolta miatt nem is lehet – a szerencsejáték egyik vagy másik válfajának, akár minden szerencsejátéknak betiltása. A szerencsejáték-szervezés – mint alkotmányjogi értelemben vett foglalkozás – alkotmányossága tehát nem kérdés. Csak arról van szó, hogy a jogállamiság Alaptörvény B) cikkében található alkotmányos elve tiltja, hogy a törvényhozó kártalanítás nélkül megszüntessen saját maga által létrehozott, egyének számára előnyös jogi helyzeteket – ez esetben a pénznyerő automata működtetésének engedélyét. Márpedig ezt tette: a határozatban Módtv.-nek rövidített törvény szerint: „[a]z e törvény alapján a szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV. törvény módosításáról szóló 2012. évi CXLIV. törvény (a továbbiakban: Módtv.) hatálybalépését megelőzően kiállított játékterem-engedélyek, valamint a pénznyerőautomata üzemeltetésére jogosító engedélyek a Módtv. hatálybalépését követő napon hatályukat vesztik”. (Ezt mondja az Szjtv. a Módtv. 8. §-ával beiktatott 40/A. §-a.)
[197] A Módtv. tehát egy nap alatt – a törvény hatálybalépésével – ex lege megszüntetett érvényes hatósági engedélyeket. Ezek az engedélyek éppen a módosított törvény szerint érvényben lévő engedélyek voltak: nem változtat ezen, hogy a határozat érvelése szerint rövid időn belül lejártak volna. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a közigazgatási hatósági engedélyek visszavonása – ami itt a törvény erejénél fogva bekövetkezett – alkotmányellenes. Alkotmányellenes, mert alkotmányosan védett, az engedélyest személy szerint megillető szerzett jogot sért. A szerzett jogok jelentős része egyébként is közigazgatási határozaton alapul, vagy a jog fennállását közigazgatási határozat állapítja meg, így a nyugdíjakat, vagy a szociális juttatásokat is [ld. 43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 188.].
[198] Ugyanis a szerencsejáték-szervező tevékenység, és külön a pénznyerő automaták üzemeltetésére adott engedély jogosultja jogot szerzett e tevékenység végzésére, amelyet a jogszabály szerint [az Szjtv. 26. § (16) bekezdése alapján] egyébként még szüneteltethetett is. Az engedély alanyi jogi jellegét bizonyítja, hogy nélküle ugyanez a tevékenység jogszerűtlen lett volna, és különböző szankciókkal üldözte volna az állam (ilyen az Szjtv. 26/A. §-ában foglalt üzletbezárás is).
[199] Ha tehát a törvényhozó közérdekből – erről ő dönt, és döntése célszerűségét az Alkotmánybíróság nem vizsgálja – megszűntet egy korábban engedélyezett, jogszerűen folytatott tevékenységet, az csak akkor alkotmányos, ha kártalanítja az engedélyek jogosultjait. A kártalanítás módja és tartalma szintén a törvényhozóra tartozik. Az Alkotmánybíróságnak azonban alaptörvény-ellenes mulasztást kellett volna ennek hiánya miatt megállapítani.
Budapest, 2013. szeptember 30.
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
[200] A különvélemény 3. pontját kivéve csatlakozom a különvéleményhez azzal a 4. ponthoz fűzött kiegészítéssel, hogy – az 50/2007. (VII. 10.) AB határozatban, valamint a 3062/2012. (VII. 26.) AB határozatban kifejtett álláspontomat továbbra is irányadónak tekintve – a jogalkotót terheli a közérdekből fakadó jogkorlátozás szükségességének bizonyítása.
Budapest, 2013. szeptember 30.
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
. |