A döntés szövege:
Az Alkotmánybíróság országos népszavazás
kezdeményezésének elutasítása miatt benyújtott
alkotmányossági panasz és más kérelmek tárgyában meghozta a
következő
végzést :
Az Alkotmánybíróság az országos népszavazás
kezdeményezésének elutasításáról szóló 120/1995. (XII. 22.)
OGY határozattal szemben benyújtott alkotmányossági panaszt
és az indítványban foglalt egyéb kérelmeket visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar
Közlönyben közzéteszi.
Indokolás
I.
Az indítványozó beadványa - a benne foglalt jogszabályi
hivatkozások és szakkifejezések szerint - egyrészt utólagos
normakontrollra, másrészt alkotmányjogi panasz, mulasztásos
törvénysértéssel előidézett alkotmányellenesség, valamint
alkotmányossági panasz elbírálására vonatkozó indítványt,
végül pedig kötelezésre irányuló kérelmet tartalmaz. Az
indítványozó ugyanis az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi
XXXII. törvény ( a továbbiakban : Abtv. ) 21. § (2)
bekezdésére hivatkozással, alkotmányellenesség utólagos
vizsgálatát, valamint alkotmányossági panasz keretében annak
megállapítását kezdeményezte, hogy a 120/1995. (XII. 22.)
OGY határozat ( a továbbiakban : OGYh. ) törvénysértő módon
utasította el a Magyarország NATO-tagsága tárgyában
kezdeményezett országos népszavazás kitűzését.
Az indítványozó Munkáspárt - az Alkotmány 3. § (2)
bekezdésében foglalt felhatalmazásra hivatkozva ( e
rendelkezés szerint a pártok közreműködnek a népakarat
kialakításában és kinyilvánításában ) - 1995. augusztus 20.
és október 20. között aláírásgyűjtést szervezett országos
népszavazás elrendelésének kezdeményezésére Magyarország
NATO-hoz való csatlakozásáról. Az indítványból kitűnően az
országos népszavazás elrendelését 13. 855 aláírásgyűjtő íven
181. 160 állampolgár támogatta. A Központi Nyilvántartó és
Választási Hivatal az Országos Választási Bizottság részére
átadott jelentésében megállapította, hogy az aláírásokról
legalább 142. 540, legfeljebb 146. 298 aláírás minden
vizsgálati szempontból hiteles.
Az indítványozó szerint az OGYh. azért törvénysértő,
mivel Magyarországnak a NATO-hoz való csatlakozása tárgyában
a Parlamentnek - a több mint százezer érvényes aláírás
figyelembevételével - ügydöntő népszavazást kellett volna
elrendelnie.
Az OGYh. - az indítványi hivatkozások szerint -
ellentétes az Alkotmány 2. § (1) és (2) bekezdésével,
valamint a népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló
1989. évi XVII. törvény ( a továbbiakban : Nsztv. )
rendelkezéseivel. Az indítványozó különösen a következőkre
utalt : "a szövetségi rendszerhez való csatlakozás kérdése
nem szerepel az Nsztv. -ben meghatározott, úgynevezett
tiltott tárgykörök között, e törvény 5. § (1) bekezdés b)
pontja pedig kifejezetten kimondja, hogy népszavazás
rendelhető el az Országgyűlés hatáskörébe tartozó döntések,
így különösen : a törvényhozás elhatározása, törvény
elveinek meghatározása, nem törvényi formát igénylő, de
országos jelentőségű kérdések eldöntése tárgyában".
Az indítványozó - az Abtv. 1. § d) pontjára
tekintettel, az Alkotmányban biztosított, a népszuverenitás
közvetlen gyakorlásához való jog megsértése miatt -
alkotmányjogi panaszt is benyújtott, amelyben kifogásolta az
OGYh. -nak azt a megállapítását, amely szerint a
kezdeményezésben jelzett tárgykörben "döntéshozatal céljából
népszavazás nem rendelhető el", a véleménynyilvánító
népszavazás kiírása pedig "nem időszerű, mert ebben a
kérdésben a Magyar Köztársaság jelenleg nincsen döntési
helyzetben". Az indítványban foglalt indokolás szerint : "a
népszavazásra irányuló kezdeményezés megfelel a törvényi
előírásoknak" és "nem arra irányult, hogy a magyar parlament
ratifikálja a NATO-hoz való csatlakozás tárgyában kötött
nemzetközi szerződést, illetve, hogy alkosson törvényt a
NATO-hoz való csatlakozásról. Az ilyen tartalmú döntés
valóban "idő előttinek" lenne minősíthető. A kezdeményezés
"olyan ügydöntő népszavazásra irányult, amely a NATO-tagság
tényéről kívánta a parlamenti döntést, illetve annak
tartalmát meghatározni".
Az indítvány arra irányuló kérelmet is tartalmazott,
hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg az Országgyűlés
törvényellenes mulasztásának tényét, mivel nem rendelte el a
jelzett tárgykörben kezdeményezett népszavazást.
Az indítványozó kérte azt is, hogy az Alkotmánybíróság
kötelezze az Országgyűlést az országos népszavazás
elrendelésére.
II.
1. Az Abtv. 21. § (2) bekezdése - az e törvény 1. § b)
pontjára utalva - az eljárás közös szabályai körében - úgy
rendelkezik, hogy a jogszabály, valamint az állami irányítás
egyéb jogi eszköze alkotmányellenességének utólagos
vizsgálatára irányuló eljárást bárki indítványozhatja.
A támadott OGYh. a következőket írja elő.
"Az Országgyűlés megállapítja, hogy a Munkáspárt elnöke
által 1995. október 25-én az Országgyűlés alelnökének
átadott "Akarja-e Ön, hogy Magyarország a NATO tagja
legyen?" kérdésben a népszavazásról és a népi
kezdeményezésről szóló 1989. évi XVII. törvény 4. §-ának (2)
bekezdésében foglalt döntéshozatal céljából népszavazás nem
rendelhető el. Megállapítja azt is, hogy a fenti törvény 4.
§-ának (3) bekezdésében szabályozott véleménynyilvánító
népszavazás kiírása nem időszerű, mert ebben a kérdésben a
Magyar Köztársaság jelenleg nincsen döntési helyzetben.
Ezért a népszavazás kiírására irányuló kezdeményezést
elutasítja.
Az Országgyűlés ugyanakkor kötelezettségének tekinti,
hogy a döntéshez szükséges pontos feltételek megismerését
követően a Magyar Köztársaság NATO-hoz való csatlakozásának
kérdésében népszavazást rendeljen el. "
Az állami szervek jogalkotó hatáskörét alapvetően az
Alkotmány és a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény ( a
továbbiakban : Jat. ) szabályozza. Az 52/1993. (X. 7.) AB
végzés már rámutatott arra, hogy "a Jat. határozza meg azt
is, hogy az állami szervek aktusai közül melyek minősülnek
jogszabálynak és melyek azok, amelyek az állami irányítás
egyéb jogi eszközei közé tartoznak. Önmagában véve azonban
az, hogy valamely aktust olyan elnevezés alatt bocsátanak
ki, amelyet a Jat. a jogszabályok vagy az állami irányítás
egyéb jogi eszközei megjelölésére használ, még nem
szükségképpen alapozza meg az adott aktus felülvizsgálatára
nézve az Alkotmánybíróság hatáskörét. A hatáskör
vizsgálatánál nem az aktus elnevezése, hanem a benne foglalt
rendelkezések jogi jellege az irányadó. " ( ABH 1993. 407,
408. )
A Jat. 46. § (1) bekezdésének megfelelően az
Országgyűlés határozatban szabályozza az általa irányított
szervek feladatait, a saját működését és megállapítja a
feladatkörébe tartozó terveket. E § (2) bekezdése szerint az
előbbi rendelkezés nem érinti az Országgyűlés egyedi
határozat meghozatalára vonatkozó jogát. Az említett
törvényi előírásoknak megfelelően tehát nem minden
országgyűlési határozat tartozik az állami irányítás egyéb
jogi eszközei közé. Az előbbiekben idézett 52/1993. (X. 7.)
AB végzés szerint "a Jat. 46. § (2) bekezdése kifejezetten
kizárja az állami irányítás egyéb jogi eszközei köréből a
Parlament egyedi határozatait". ( ABH 1993. 408. )
Az eljárás alá vont OGYh. - országos népszavazás
elrendelésére irányuló kezdeményezést elutasító - konkrét
döntést tartalmaz, tehát nem minősül sem jogszabálynak, sem
pedig az állami irányítás egyéb jogi eszközének. Ezért annak
az Abtv. 1. § b) pontja és 21. § (2) bekezdése alapján,
tehát utólagos normakontroll keretében végzendő
alkotmányossági vizsgálata nem tartozik az Alkotmánybíróság
hatáskörébe.
2. Az indítványozó az Abtv. 1. § d) pontjában
megállapított eljárás lefolytatását is kérte. E rendelkezés
szerint az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik "az
Alkotmányban biztosított jogok megsértése miatt benyújtott
alkotmányjogi panasz elbírálása". Az alkotmányjogi panaszra
vonatkozó részletes szabályozás körében az Abtv. 48. § (1)
bekezdése a következőket állapítja meg.
"Az Alkotmányban biztosított jogainak megsértése miatt
alkotmányjogi panasszal fordulhat az Alkotmánybírósághoz az,
akinek a jogsérelme az alkotmányellenes jogszabály
alkalmazása folytán következett be, és egyéb jogorvoslati
lehetőségeit már kimerítette, illetőleg más jogorvoslati
lehetőség nincs számára biztosítva. "
E § (3) bekezdése azt írja elő, hogy az alkotmányjogi
panasz vizsgálatára irányuló eljárásra az Abtv. 40-43. §-
aiban foglaltak az irányadók. E rendelkezések együttes
értelmezéséből az következik - erre legutóbb a 753/B/1995.
AB végzés is utalt, hogy "alkotmányjogi panasz
előterjesztésének nem csak jogszabály, hanem az állami
irányítás egyéb jogi eszköze tekintetében is helye van".
( ABK 1995. november 444. )
A fentiek figyelembevételével az Alkotmánybíróság
megállapította, hogy az indítvány az Abtv. 1. § d) pontjában
és 48. §-ában szabályozott alkotmányjogi panaszként azért
nem bírálható el, mert egyrészt az OGYh. sem jogszabálynak,
sem az állami irányítás egyéb jogi eszközének nem
tekinthető, másrészt azért sem, mert az indítvány nem jelölt
meg olyan alkotmányellenes jogszabályt, vagy állami
irányítási normatív eszközt, amelynek alkalmazása folytán
következett volna be az indítványozó jogsérelme.
3. Az indítványozó az Országgyűlés törvénysértő
mulasztásának megállapítását is kezdeményezte. Az Abtv. 49.
§ (1) bekezdése szerint mulasztásban megnyilvánuló
alkotmányellenesség megállapításának akkor van helye, ha a
jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó
jogalkotási feladatát elmulasztotta és ezzel
alkotmányellenességet idézett elő.
E határozat eddigi indokolásából is következik, de az
Alkotmánybíróság kifejezetten is megállapítja, hogy az
Országgyűlés országos népszavazás elrendelésének
kezdeményezését elutasító, vizsgált határozatának
meghozatala nem minősül jogalkotásnak.
Az Abtv. , az Nsztv. és más törvény sem teszi lehetővé,
hogy az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló
törvénysértést és ennek alapján alkotmányellenességet
állapítson meg országos népszavazás elrendelésére irányuló
kezdeményezés elutasítása miatt.
4. Az indítványozó az OGYh. -t alkotmányossági
panasszal is támadta. Az Nsztv. 32. § (1) bekezdése szerint:
" A népszavazás elrendelésének és a népi kezdeményezés
érdemi tárgyalásának az eredménytelen hitelesítésen alapuló
elutasítása, valamint a népszavazás lebonyolítására és a
szavazás eredményének megállapítására vonatkozó törvényes
előírások megsértése miatt az Alkotmánybírósághoz lehet
alkotmányossági panaszt benyújtani. "
Az idézett rendelkezés alapján országos népszavazás
elrendelésének elutasítása miatt kizárólag abban az esetben
van helye alkotmányossági panasz benyújtásának, ha az
elutasítás eredménytelen hitelesítésen alapul. Az
Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványozó
alkotmányossági panasza országos népszavazás elrendelésének
nem "az eredménytelen hitelesítésen alapuló elutasítása"
ellen irányult.
Az Alkotmány, az Nsztv. és más törvény sem teszi
lehetővé alkotmányossági panasz előterjesztését az
eredményesen hitelesített, a törvényi feltételeknek
megfelelő népszavazási kezdeményezés országgyűlési
elutasítása miatt és az Alkotmánybíróságnak sincs hatásköre
az ilyen tartalmú beadvány elbírálására.
5. Az Alkotmánybírósághoz benyújtott indítvány arra
irányuló kérelmet is tartalmazott, hogy az Alkotmánybíróság
- a jelzett tárgykörben - kötelezze az Országgyűlést
népszavazás elrendelésére. A vizsgált ügyben azonban az
Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre arra, hogy az
Országgyűlést országos népszavazás elrendelésére kötelezze.
Mindezek figyelembevételével az Alkotmánybíróság -
hatáskörének hiányában - az indítványban foglalt
alkotmányossági panaszt és egyéb kérelmeket
visszautasította.
Az Alkotmánybíróság e határozata közzétételét annak
közérdekűségére tekintettel rendelte el.
Dr. Sólyom László
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal
előadó alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás Dr. Schmidt Péter
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Sólyom László
az aláírásban akadályozott
Dr. Szabó András
alkotmánybíró helyett
Dr. Tersztyánszky Ödön
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre Dr. Zlinszky János
alkotmánybíró alkotmánybíró
. |