English
	Hungarian

Ügyszám: .	1131/H/2006
Előadó alkotmánybíró: Paczolay Péter Dr. .

Az indítvány lényege: .

A döntés száma: 15/2007. (III. 9.) AB határozat .

ABH oldalszáma: 2007/259 .

A döntés kelte: Budapest, 03/08/2007 .

.

.

A döntés szövege (pdf): .

A döntés szövege: .

A döntés szövege:                  A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az  Alkotmánybíróság  népszavazási kezdeményezés  aláírásgyűjtő íve  mintapéldányának hitelesítését megtagadó  határozat  ellen benyújtott  kifogás tárgyában — dr. Holló András  alkotmánybíró párhuzamos  indokolásával és dr. Bragyova András  alkotmánybíró különvéleményével — meghozta a következő:                          határozatot: Az  Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság 566/2006. (XI.   20.)  OVB  határozatát  megsemmisíti,  és  az   Országos Választási Bizottságot új eljárásra utasítja. Az  Alkotmánybíróság  ezt  a határozatát  a  Magyar  Közlönyben közzéteszi.                            Indokolás                                                               I.   1.  Az  Országos  Választási Bizottság (a továbbiakban:  OVB) 566/2006.  (XI.  20.)  OVB határozatával úgy  döntött,  hogy  a Fidesz   –  Magyar  Polgári  Szövetség  és  Kereszténydemokrata Néppárt  által  benyújtott országos népszavazási  kezdeményezés aláírásgyűjtő ívének hitelesítését megtagadja.  Az aláírásgyűjtő íven a következő kérdés szerepel: „Egyetért-e Ön  azzal, hogy az államilag támogatott felsőfokú tanulmányokat folytató   hallgatóknak   ne  kelljen   képzési   hozzájárulást fizetniük?”    Az  OVB  álláspontja  szerint  a  kezdeményezésben  szereplő kérdésben  az  Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének f)  pontjára, valamint    arra   tekintettel,   hogy   a   kérdés   burkoltan alkotmánymódosítást  kiváltó  jellegű,   nem   lehet   országos népszavazást tartani.   Az  OVB  határozata indoklásában hivatkozott  arra,  hogy  az Alkotmány  28/C.  §  (5)  bekezdésének  f)  pontja  kizárja   a népszavazást a Kormány programjáról, és álláspontja szerint  az alkotmányi  tilalom  nemcsak  azt  jelenti,  hogy   a   konkrét dokumentum a maga egészében nem lehet referendum tárgya,  hanem annak   egyes  világosan  felismerhető,  lényeges  elemei   sem bocsáthatók    népszavazásra.    Az    OVB    eljárása    során megállapította,  hogy a népszavazási kezdeményezésben  szereplő kérdés kifejezetten szerepel a kormányprogramban.   Az OVB határozata megállapította azt is, hogy a népszavazásra vonatkozó   hatályos  alkotmányi  rendelkezések   alapján   nem dönthető  el, mennyi időre kötelezné a népszavazás eredménye  a törvényhozást, ezért a kérdésben tartandó országos  népszavazás eredményessége    esetlegesen    burkolt    alkotmánymódosítást eredményez.   Az  OVB  határozata a Magyar Közlöny 2006. évi 144. számában, 2006. november 24-i dátummal jelent meg.  2. A határozat ellen a kezdeményezők nyújtottak be kifogást. A kifogás   2006.   december   8-án,   13.20-kor   érkezett    az Alkotmánybírósághoz. A kifogást a választási  eljárásról  szóló 1997.  évi  C.  törvény (a továbbiakban: Ve.) 130.  §-ának  (1) bekezdésében meghatározott tizenöt napos határidőn belül, 2006. december  9-én 16.00 óráig lehetett előterjeszteni.  A  kifogás határidőn belül érkezett. Az Alkotmánybíróság az ügyet Ve. 130. § (3) bekezdésében foglaltaknak megfelelően soron kívül bírálta el.   A  kifogás  szerint az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének  f) pontjában   meghatározott   tilalom   azt   jelenti,   hogy   a kormányprogram   egészéről  nem  lehet  népszavazást   tartani, tekintettel  arra,  hogy  a  kormányprogramról  való   szavazás ténylegesen  a  Kormányról való bizalmi  szavazást  jelenti.  A kifogás   szerint  a  kormányprogramról  azért  nem  lehet   az Alkotmány   alapján  népszavazást  tartani,  mert   egy   ilyen népszavazással   burkoltan  a  miniszterelnök  személyéről   is döntenének  a  választópolgárok – amelyre azonban az  Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének d) pontja alapján nincs lehetőség.   A  kifogás hivatkozott arra is, hogy az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésében meghatározott tiltott tárgyak közül több esetben – így  az  a) és b) pontokban – az a fordulat szerepel, hogy  nem lehet  országos  népszavazást  tartani  a  költségvetésről,   a költségvetés   végrehajtásáról,  a  központi   adónemekről   és illetékekről,  a  vámokról,  valamint  a  helyi  adók  központi feltételeiről  szóló  törvények tartalmáról,  továbbá  hatályos nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségekről, illetve az  e kötelezettségeket tartalmazó törvények tartalmáról.  A  kifogás következtetése szerint azáltal, hogy az Alkotmány 28/C.  §  (5) bekezdésének   f)  pontja  a  kormányprogramról,   és   nem   a kormányprogram tartalmáról való népszavazást tilalmazza, csak a kormányprogram egésze nem lehet népszavazás tárgya, annak egyes részei igen.   A kifogás előadta továbbá, hogy a kormányprogram azon pontja, amely szerint a Kormány bevezeti a tanulmányi költségekhez való utólagos képzési hozzájárulást, semmilyen kapcsolatban nem  áll a  népszavazási  kérdéssel, mivel az nem  az  utólagos  képzési hozzájárulás      megfizetésével      kapcsolatban       került megfogalmazásra.   Erre  tekintettel  a  kérdés   népszavazásra bocsátásának   abban   az  esetben   sincs   akadálya,   ha   a kormányprogram egyes elemeiről nem lehet népszavazást tartani.   Végül  a kifogás hivatkozott arra, hogy valamely jogintézmény szabályozási hiányossága nem képezheti vizsgálati  tárgyát  egy népszavazási kérdés hitelesítési eljárásának; így nem lehet egy konkrét   népszavazás   akadálya   az,   hogy   a   népszavazás intézményének szabályozása során esetleges alkotmányos probléma merült fel.                               II.  A kifogás elbírálásánál figyelembe vett jogszabályok:  1. Az Alkotmány érintett rendelkezései:  „2. § (2) A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a   népszuverenitást  választott  képviselői  útján,   valamint közvetlenül gyakorolja. (…)  28/C. § (...)   (2)  Országos  népszavazást kell  tartani  legalább  200  000 választópolgár kezdeményezésére. (...)    (3)  Ha  az  országos  népszavazást  el  kell  rendelni,  az eredményes  népszavazás alapján hozott döntés az Országgyűlésre kötelező. (...)  (5) Nem lehet országos népszavazást tartani:  f) a Kormány programjáról, (…)  33. § (…)   (3)  A  miniszterelnököt a köztársasági elnök javaslatára  az Országgyűlés  tagjai  többségének  szavazatával  választja.   A miniszterelnök megválasztásáról, továbbá a Kormány programjának elfogadásáról az Országgyűlés egyszerre határoz”.  2. A Ve. érintett rendelkezései:    „130.   §   (1)  Az  Országos  Választási  Bizottságnak   az aláírásgyűjtő  ív,  illetőleg a konkrét kérdés  hitelesítésével kapcsolatos  döntése  elleni kifogást a határozat  közzétételét követő  tizenöt  napon  belül lehet  –  az  Alkotmánybírósághoz címezve – az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani. (...)   (3) Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság, illetőleg az Országgyűlés  határozatát helybenhagyja, vagy azt megsemmisíti, és   az   Országos   Választási   Bizottságot,   illetőleg   az Országgyűlést új eljárásra utasítja.”   3.  Az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998.  évi  III.  törvény  (a  továbbiakban:  Nsztv.)  érintett rendelkezései:    „10.  §  Az  Országos  Választási  Bizottság  megtagadja  az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha (...)  b) a kérdésben nem lehet országos népszavazást tartani, (…)      13. § (1) A népszavazásra feltett konkrét kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni.”                              III.  A kifogás megalapozott.    1.   Az  Alkotmánybíróság  hatáskörét  a  jelen  ügyben   az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény  1.  §-a  h) pontjának  megfelelően  a  Ve.  130.  §-a  határozza  meg.   Az Alkotmánybíróság  eljárása  ebben  a  hatáskörben  jogorvoslati természetű. Az Alkotmánybíróság az OVB határozatában,  valamint a  kifogásban foglaltak alapján azt vizsgálja, hogy az  OVB  az aláírásgyűjtő  ív  hitelesítése során  az  Alkotmánynak  és  az irányadó törvényeknek megfelelően járt-e el [63/2002. (XII. 3.) AB   határozat,  ABH  2002,  342,  344.].  Az  Alkotmánybíróság feladatát e hatáskörben eljárva is alkotmányos jogállásával  és rendeltetésével  összhangban látja el [25/1999.  (VII.  7.)  AB határozat, ABH 1999, 251, 256.].   2.  Az  OVB határozat indokolása szerint az OVB „elsődlegesen azért   utasította   el  a  kezdeményezést,   mert   a   kérdés kifejezetten   a   Kormányprogram   »Reform   az    oktatásban. Versenyképes,  minőségi felsőoktatás« c.  fejezetében  szereplő egyik  lényeges, a Kormány által tervezett társadalmi  reformok egyik  lényeges elemét jelentő, a Kormányprogramban  egyértelmű tartalommal  szabályozott kérdéskörrel  ellentétes  szabályozás megalkotását célozza”. Habár a népszavazási kérdés szó  szerint a felsőoktatásról szóló 2005. évi CXXXIX. törvény módosításáról szóló  2006.  évi  LXXIII. törvény 8. és 18. §-ával  bevezetett „képzési  hozzájárulás”-ról  szól,  és  nem  az  OVB  határozat indokolásában  említett Kormányprogramról vagy  annak  valamely eleméről, az OVB határozat idézett indokolására tekintettel  az Alkotmánybíróság  elsőként  azt  vizsgálta,  hogy  a  kérdés  a tiltott népszavazási tárgykörök közé tartozik-e.   Az  Alkotmánybíróság az Alkotmány 28/C.  §  (5)  bekezdésében meghatározott  tiltott tárgyköröket megszorítóan értelmezi.  Az 51/2001.  (XI.  29.)  AB  határozat  megállapította,  hogy  „az alkotmányi   felsorolásból  következik,  hogy   az   alkotmányi szabályozás  kiemelkedő  jelentőségével  a  tiltott  tárgykörök zárt,  szoros  értelmezése  áll összhangban”  (ABH  2001,  392, 394.).    Az   Alkotmány  28/C.  §  (5)  bekezdésének   f)   pontjában meghatározott tiltott tárgykör vizsgálata során figyelembe kell venni  a  kormányforma  sajátosságait. A  magyar  parlamentáris berendezkedésben a Kormány megbízatása szorosan  kapcsolódik  a miniszterelnökéhez.  Ezt mutatja, hogy  az  Alkotmány  33/A.  § alapján  ha  a  miniszterelnök megbízatása –  lemondás,  halál, választójogának    elvesztése   vagy    összeférhetetlenségének megállapítása miatt – megszűnik, ez a Kormány megbízatásának  a megszűnését vonja maga után. Az Alkotmány 39/A. § (1) bekezdése alapján    pedig   a   miniszterelnökkel   szemben   benyújtott bizalmatlansági     indítványt    a     Kormánnyal     szembeni bizalmatlansági indítványnak kell tekinteni.   A  Kormány  és  a  miniszterelnök megbízatásának  kapcsolatát mutatja az is, hogy az Alkotmány 33. § (3) bekezdése alapján  a miniszterelnök    megválasztásáról,    valamint    a    Kormány programjának elfogadásáról az Országgyűlés egyszerre határoz. A magyar  parlamenti  gyakorlatban a Kormány  programjáról  szóló határozati  javaslatot a miniszterelnök-jelölt  nyújtja  be  az Országgyűlésnek. E döntése során az Országgyűlés  az  Alkotmány 19.   §   (2)  bekezdésében  meghatározott  jogállása   alapján népszuverenitásból    eredő    jogát    gyakorolja,    amellyel meghatározza  a  kormányzás  irányát.  Amennyiben  a  közvetlen demokrácia intézménye ebben az esetben gyakorolható lenne, és a választópolgárok  népszavazáson dönthetnének  a  kormányprogram támogatásáról   vagy   elutasításáról,   azzal   érintenék   az alkotmányos  berendezkedésben a  miniszterelnök  és  a  Kormány viszonyát.  Erre tekintettel rendelkezik az Alkotmány  28/C.  § (5) bekezdésének f) pontja úgy, hogy a Kormány programjáról nem lehet népszavazást tartani.   Amiatt,  hogy  az  Alkotmány 33. § (3)  bekezdése  alapján  a miniszterelnök    megválasztásáról,    valamint    a    Kormány programjának   az   elfogadásáról  az  Országgyűlés   egyszerre határoz,   a  kormányprogramról  tartandó  eredményes  ügydöntő népszavazás szükségszerűen érintené a miniszterelnök személyét. Ez ellentétes azzal, hogy az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének d)  pontja alapján az Országgyűlés hatáskörébe tartozó személyi kérdésben nem lehet népszavazást tartani. Az Alkotmány 28/C.  § (5)  bekezdésének  f)  pontjában  meghatározott  tilalom  tehát tartalmilag  a  miniszterelnök személyéről  szóló  népszavazást zárja ki.  Az Alkotmány 28/C. §-a (5) bekezdésének f) pontja azt jelenti, hogy  a  kormányprogram egészéről nem tartható népszavazás.  Az Alkotmánynak  ez  a rendelkezése nem zárja ki azonban,  hogy  a kormányprogram egyes elemeiről népszavazás döntsön, nem érintve a    miniszterelnök,    a   Kormány    és    az    Országgyűlés kapcsolatrendszerét, a miniszterelnök személyéről való döntést.   Ezzel  szemben  az  OVB határozatának  indokolása  szerint  a kormányprogram „egyes világosan felismerhető, lényeges  elemei” sem  bocsáthatóak népszavazásra. Ebből az következne,  hogy  az OVB-nek és jogorvoslati eljárása során az Alkotmánybíróságnak a népszavazási   kérdés  kapcsán  esetről  esetre   azt   kellene vizsgálnia,   hogy  az  adott  kérdés  a  Kormány   politikáját megtestesítő   kormányprogram  szempontjából   lényeges-e,   és kizárólag  ilyen  szempontból „lényegtelen”  kérdésben  lehetne népszavazást  tartani.  Ez  azonban  ellentétes  a  népszavazás intézményének alkotmányos szerepével.   A  fentiekre  tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a népszavazásra bocsátandó kérdés nem ütközik az Alkotmány 28/C.  §  (5)  bekezdésének f) pontjában meghatározott  tiltott tárgykörbe,  ezért e tekintetben az Nsztv. 10.  §  b)  pontjára hivatkozással az aláírásgyűjtő ív mintapéldányának hitelesítése nem tagadható meg.   3.  Az  Alkotmánybíróság következetes gyakorlata  alapján  „a népszuverenitásból  fakadó jogoknak mind az Országgyűlés,  mind népszavazás   útján  történő  gyakorlása  csak   az   Alkotmány rendelkezéseinek   megfelelően   történhet.   A   népszavazásra bocsátott     kérdés    nem    foglalhat     magába     burkolt alkotmánymódosítást” [elsőként: 2/1993. (I. 22.) AB  határozat, ABH  1993,  33.]. Hasonlóan a 25/1999. (VII. 7.)  AB  határozat megállapította,   hogy  „az  Alkotmány  módosítására   irányuló kérdésben  nem írható ki választópolgári kezdeményezésre  olyan népszavazás,  amely  az  Országgyűlésre  kötelező  volta  miatt elvonná  az  Országgyűlés alkotmányozó hatáskörét”  (ABH  1999, 251, 262.).   Jelen  ügyben  az OVB a népszavazási kezdeményezés  burkoltan alkotmánymódosító  jellegét  abban  látta,  hogy   a   hatályos alkotmányi rendelkezések alapján nem dönthető el, mennyi  időre kötelezné  a  népszavazás eredménye az  Országgyűlést.  Az  OVB határozata  szerint a népszavazásra feltenni kívánt  „kérdésben (...) egy eredményes, a kérdésre igenlő választ adó népszavazás olyan   bizonytalan   határidejű   törvényhozási   moratóriumra kötelezné az Országgyűlést, mely csak a hatályos Alkotmánynak a képviseleti  demokrácia és a közvetlen demokrácia intézményeire vonatkozó     rendelkezései    megváltoztatásával     kaphatnak alkotmányos  alapot.  Ezért  az Országos  Választási  Bizottság (...) a kérdést a burkoltan alkotmánymódosítást kiváltó jellege miatt is” utasította el.  Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint azonban a jelen ügyben a  kérdés  nem  irányul  az Alkotmány módosítására.  Eredményes népszavazásból   az   Országgyűlésnek  nem   keletkezne   olyan jogalkotási    kötelezettsége,   amely   csak   az    Alkotmány módosításával teljesíthető.  Erre tekintettel az Alkotmánybíróság nem állapította meg, hogy a  népszavazásra  bocsátandó kérdés burkolt alkotmánymódosítást eredményezne.   4.  A  fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság a rendelkező rész  szerint határozott. Az Alkotmánybíróság – figyelemmel  az OVB  határozatának  Magyar  Közlönyben  való  megjelenésére   – elrendelte   jelen  határozatának  a  Magyar  Közlönyben   való közzétételét.                        Dr. Bihari Mihály                   Az Alkotmánybíróság elnöke                                           Dr. Balogh Elemér      Dr. Bragyova András           alkotmánybíró                alkotmánybíró                                           Dr. Erdei Árpád         Dr. Harmathy Attila           alkotmánybíró                 alkotmánybíró                                          Dr. Holló András             Dr. Kiss László          alkotmánybíró                  alkotmánybíró                                          Dr. Kovács Péter          Dr. Paczolay Péter          alkotmánybíró           előadó alkotmánybíró Dr. Holló András alkotmánybíró párhuzamos indokolása Egyetértek  a  határozat   rendelkező   részében  foglaltakkal, az  O rszágos  Választási  Bizottság  566/2006.   (XI. 20.) OVB határozatának   megsemmisítésével   és    az   új       eljárás elrendelésével. A határozat indokolásának azzal a részével azonban, miszerint a kormányprogram részének tekintendő kérdésben a népszavazást  az Alkotmány  29/C.  § (5) bekezdés f) pontja nem  zárja  ki,  nem értek egyet. Az  Országos  Választási  Bizottság  567/2006.  (XI.  20.)  OVB határozatát    felülvizsgáló   alkotmánybírósági   határozathoz csatolt   párhuzamos  indokolásomban  kifejtett  álláspontomat, miszerint  az  Alkotmány alapján sem a kormányprogram  egészére [Alkotmány  29/C.  §  (5) bekezdés f) pont],  sem  annak  egyes elemeire  (Alkotmány  28/B.  §) nem  írható  ki  népszavazás  – fenntartom. A     hivatkozott     párhuzamos    indokolásban     ugyanakkor kihangsúlyoztam:  a  kormányprogram  országgyűlési   hatáskörbe történő   végrehajtásának   egyes   elemei   –   jellemzően   a törvényalkotás  eredményeként,  az  Alkotmány   29/C.   §   (5) bekezdése által korlátozottan – a népszavazás tárgyai lehetnek. Jelen  ügyben éppen erről van szó: a népszavazással  eldöntendő kérdés konkrét törvényi rendelkezésre, a felsőoktatásról  szóló 2005.  évi CXXXIX. törvény módosításáról szóló 2006. évi LXXII. törvény  (Fotm.)  18.  §-ával bevezetett  képzési  hozzájárulás fizetésének megítélésére vonatkozik: „125/A. § (1) Az államilag támogatott   tanulmányokat  folytató  hallgató   –   nemzetközi szerződés  eltérő  rendelkezése hiányában – alapképzésben  vagy egységes,  osztatlan  képzésben a harmadik félévtől  kezdődően, mesterképzésben   a   teljes  tanulmányi  idő   alatt   képzési hozzájárulás fizetésére köteles…” Következésképpen a határozat indokolásában arra  kellett  volna felhívni az Országos Választási Bizottság figyelmét, hogy az új eljárás   során  a  kérdést,  a  hivatkozott  törvény   feletti népszavazás  kezdeményezéseként  kellett  volna  elbírálnia.  A Fotm. ugyanis a népszavazás kezdeményezésére irányuló indítvány benyújtásának időpontját (2006. október 14.) megelőzően,  2006. október 19-én került kihirdetésre. Budapest, 2007. március 8.                                                Dr. Holló András                                                   alkotmánybíró Dr. Bragyova András alkotmánybíró különvéleménye    Nem  értek egyet a többségi a határozattal: az OVB határozatát az  Alkotmánybíróságnak annak indoklása alapján,  esetleg  tőle részben eltérő indoklással helyben kellett volna hagynia.    A  képzési  hozzájárulás kérdéséről három, egymástól független okból  sem  tarható népszavazás: (1) az Alkotmány 28/C.  §  (5) bekezdés  f) pontja alapján, mert a kérdés a kormány programját érinti;  (2)  Az  Alkotmány  28/B. §-a  alapján,  mert  nem  az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésről van szó;  végül  (3) az  Alkotmány  28/C.  § (5) bekezdésének a)  pontja  alapján  a képzési  hozzájárulás a költségvetésről szóló törvény tartalmát érintő  kérdés.  Ezek  a kérdések több, a mai  napon  eldöntött népszavazási    ügyben   is   felmerültek,    így    a    jelen különvéleményemben   elmondottakat  természetesen   ezekre   is megfelelően érvényesnek tartom.    1.   Az   Alkotmány   népszavazásról  szóló   rendelkezéseinek értelmezése  nehéz  feladat. Ezen rendelkezések  értelmezéséhez szükséges  az  Alkotmány  más  rendelkezéseivel  való  együttes értelmezés,   különben  az  alkotmányértelmező   igazolhatatlan következetésekre juthat. A most eldöntött ügyekben  merült  fel először az Alkotmánybíróság gyakorlatában az Alkotmány 28/C.  § (5)  bekezdése f) pontjának értelmezése. Eszerint  nem  tarható országos  népszavazás  a  „Kormány  programjáról”.  A  többségi határozat  szerint ez azt jelenti, hogy a Kormány  programjának egészéről  nem  tartható népszavazás, de  tarható  annak  egyes részeiről külön-külön.    1.1.  Egyetértek  a  többségi  határozattal  abban,  hogy   az említett  rendelkezés értelmezésénél figyelembe  kell  venni  a „kormányforma  sajátosságait”.  Ennek  alapján  azonban   éppen ellentétes   következtetés  levonását  tartom  indokoltnak:   a parlamentáris   kormányforma  –  az  Alkotmány   preambulumának szavaival  a  „parlamenti  demokrácia”  –  kizárja  a   Kormány programjában szereplő kérdésekről szóló népszavazást.  Ennek  igazolására  több  érv is felhozható.  A  parlamentáris rendszer megkülönböztető tulajdonsága a Kormány és a parlamenti többség   közötti  szoros  kapcsolat,  hagyományos  alkotmányos terminussal:  a bizalom. Az Országgyűlés bizalma  a  Kormányban azt  jelenti, hogy az Országgyűlés többsége támogatja a Kormány által  benyújtott törvényjavaslatokat, amelyek nélkül a Kormány nem  képes  megvalósítani  programját.  A  „Kormány  programja” alkotmányos-politikai fogalom – ekként került az Alkotmányba és eszerint  is  kell  értelmezni. Az Alkotmány szövege  háromszor említi  a  Kormány  programját:  (1)  19.  §  (3)  bekezdés  e) pontjában; (2) a 33. § (3) bekezdés 2. mondatában; és végül (3) a  28/C. § (5) bekezdés f) pontjában. A Kormány programja és  a Kormány   iránti   bizalom   egymást   feltételezi:    ha    az Országgyűlésnek nincs bizalma a Kormányban – nem  támogatja  –, akkor    a   programját   sem   támogatja.   A   kormányprogram megvalósításához  szükséges alkotmányos eszközökről  –  mint  a költségvetési-pénzügyi jogszabályok, a közigazgatási  szervezet meghatározása  –  ezért  az  Alkotmány  szerint   nem   dönthet népszavazás;  ide tartoznak a Kormány programja végrehajtásához feltétlenül szükséges törvények és más országgyűlési hatáskörbe tartozó   döntések  is.  Az  Országgyűlés  többsége   mindaddig támogatja  a Kormány programját, amíg meg nem vonja tőle  –  az Alkotmány 39. §-ában meghatározott módon – a bizalmat  (azaz  a jövőbeni  támogatás ígéretét). A parlamentáris demokráciában  a kormányprogram az Országgyűlés és a Kormány közötti alkotmányos kapcsolat, a „bizalom” alkotmányos –politikai tartalmát  fejezi ki,  azt,  aminek megvalósításában az Országgyűlés  többsége  – jogilag  ez az Országgyűlés döntése [Alkotmány 24. § (2)]  –  a Kormányt támogatja.    A   kormányprogram  valamelyik  részének  népszavazáson   való „leszavazása” – vagy annak lehetősége – összeegyeztethetetlen a parlamentáris   kormányformával,   amely   csakis   képviseleti rendszerben   lehetséges.  Ez  a  rendszer   a   választásokkal létrehozott   Országgyűlés  többsége  és  a   Kormány   közötti együttműködésre  épül:  a  Kormány és a  Országgyűlés  többsége közötti   konfliktus   szükségképpen  a   Kormány   vereségével végződik. A Kormány sorsa tehát az Országgyűlés kezében van: ha az  Országgyűlés  többsége nem szavazza  meg  a  Kormányprogram végrehajtásához  szükséges törvényeket, az biztos  jele  annak, hogy  a Kormány elvesztette az Országgyűlés bizalmát. Az  ilyen konfliktus megoldása vagy a Kormány lemondása, bizalmi szavazás vagy bizalmatlansági indítvány lehet. Mindezek a parlamentáris- képviseleti   kormányformában   az   Országgyűlés   kizárólagos hatáskörébe  tartoznak,  amint ezt az  Alkotmány  28/C.  §  (5) bekezdésének d), e) és f) pontjai megerősítik. Az Alkotmány 39. §  (1) bekezdése – „... a Kormány az Országgyűlésnek felelős” – együtt tekintve a 28/C. § előbb említett szabályaival világossá teszi, hogy az Országgyűlés és a Kormány közötti kapcsolat  egy eleme  sem tartozik a népszavazással eldönthető kérdések  közé. Ez  megfelel az Alkotmánybíróság által régóta kimondott elvnek, a   képviseleti   demokrácia   elsődlegességének   [2/1993   AB határozat, ABH 1993, 33.].  A   népszavazással  hozott  döntés  az  Alkotmány  szerint  az Országgyűlésre  kötelező. A képviseleti demokrácia  alapelve  a képviselők szabad mandátuma [27/1998. AB határozat,  ABH  1998, 197.].  Ez  annyit jelent, hogy a képviselő jogilag  nem  lehet köteles  meghatározott módon szavazni.  Erre  akkor  sem  lehet köteles,  ha  az  Alkotmány alapján [28/C. § (3)  bekezdés]  az Országgyűlésre,   mint  állami  szervre  kötelező   az   általa támogatott  Kormány programjával ellentétes döntés meghozatala. Ez  ugyanis csak az Országgyűlést köti, de nem kötelezheti – az imperatív  mandátum  tilalma  miatt  –  az  egyes  képviselőket meghatározott  módon  történő  szavazásra.  Ezért   (ebben   az értelemben)  az  Országgyűlés számára a  népszavazás  eredménye éppúgy  politikai  kötelezettséget  hoz  létre,  mint  maga   a kormányprogram (mely jogilag szintén nem kötelező).  A  Kormány  programjából kiemelt egyes fontos elemekről  szóló népszavazás   azzal  a  veszéllyel  jár,  hogy  a  népszavazási kezdeményezés   sikere   esetén  az  országgyűlési   képviselők többségét olyan döntés meghozatalára kötelezné, amelynek  éppen az  ellenkezőjére vállaltak a program megszavazásával politikai kötelezettséget.  A  Kormány, gyakorlatilag  a  miniszterelnök, bizalmi  szavazásnak  nyilváníthatja  a  népszavazásra  feltett kérdésről  –  az  azt  tartalmazó  előterjesztésről   –   szóló szavazást   [Alkotmány  39/A.  §  (4)   bekezdés].   Ezzel   az Országgyűlés  Kormányt  –  és  ezzel  együtt  ex  definitone  a programját    –    támogató   többsége   számára    alkotmányos kötelezettséggé   tenné   a  Kormány   elleni   bizalmatlansági indítvány megszavazását, és így az Alkotmány szerint  [39/A.  § (4) bekezdés] a Kormány kötelező lemondását is.  Mindez  azt  mutatja,  hogy  a  Kormány  programjának  bármely lényeges  eleméről  szóló  népszavazás  nem  férhet   össze   a parlamenti  demokráciával. Igaz, a Kormány  programjáról  szóló népszavazást kizáró alkotmányos szabály alkalmazása nem könnyű. A  döntés  arról,  hogy  egy a népszavazási  kérdés  a  Kormány programjáról szóló kérdés-e mérlegelést kíván. Ennek  eldöntése azonban  semmivel sem bonyolultabb, összetettebb, mint  amilyen egy népszavazási kérdés „egyértelműségének” [lsd. pl.: 51/2001. AB  határozat,  ABH  200,  392.],  vagy  költségvetésről  szóló jellegének    megítélése.    Az   Alkotmány    szövege    miatt elkerülhetetlen  mérlegeléstől az  Alkotmánybíróság  eddig  sem zárkózott  el  és  alkotmányvédő feladatának  ellátása  ezt  is kívánja.      1.2. A fentebb ismertetett tartalmi érveken kívül a javasolt értelmezés  mellett  szól  az  is,  hogy  –  amint  a  többségi határozat  helyesen  kimutatja  –  az  Alkotmány  28/C.  §  (5) bekezdésének   d)   pontja  eleve  kizárja   a   miniszterelnök személyéről szóló népszavazást, ami egyben az Alkotmány  33.  § (3)  bekezdése szerint szükségképpen a kormányprogram egészéről szóló    népszavazás   is   lenne.   (Kivéve   a    konstruktív bizalmatlansági indítvánnyal – Alkotmány 39/A. § (1) bekezdés – megválasztott   miniszterelnök   sajátos   esetét,    ahol    a kormányprogram vitája elválhat a miniszterelnök választásától.)  A  jogértelmezés  alapvető  elve  a  jogalkotó  ésszerűségének feltételezése: ennek része, hogy a norma szövege nem  önismétlő vagy önellentmondó. Ebből következik, hogy egy felsorolásban  – itt:  a  népszavazásból  kizárt tárgyak  listájában  –  foglalt minden  tételnek  önálló, a többitől különböző  jelentése  van. Esetünkre  alkalmazva  ez  annyit tesz,  hogy  a  28/C.  §  (5) bekezdés  d)  pontja  nem  foglalhatja  magában  az   f)   pont jelentését, mert akkor ez utóbbi értelmetlen lenne. Mivel ez az értelmezési eredmény ésszerűtlen, a másik értelmezési lehetőség tekinthető helyesnek: az, amely elkülöníti egymástól a d) és az f) pont jelentését. Ez csak úgy lehetséges, ha elfogadjuk, hogy a  kormányprogram egyes elemeiről szóló népszavazás tartása  is kizárt,  mert  az egészéről szóló népszavazást már  a  d)  pont kizárta.    2.   A  képzési  hozzájárulásról  szóló  népszavazás  kizárása melletti  második  fő  érv valamennyi, az Országgyűlés  számára meghatározott tartalmú döntés tilalmára irányuló kérdésre igaz. (Ez az érv, ha nem is pontosan ebben az alakban, de szerepel az OVB határozatában is.)    2.1.   Nem  tartozik  –  mert  nem  tartozhat  –  ugyanis   az Országgyűlés  hatáskörébe,  hogy önmagának  vagy  bármely  más, következő  Országgyűlésnek megtiltsa (vagy  akár  megnehezítse, pl.  úgy, hogy kétharmadossá teszi) bizonyos tartalmú törvények meghozatalát.  Ebből adódik, hogy az Országgyűlés alkotmányosan nem  alkothatna  törvényt, amely minden későbbi Országgyűlésnek megtiltja  a  vizitdíj bevezetését. Az Országgyűlés  abban  nem különbözik  a többi állami szervtől, hogy hatáskörébe  csak  az Alkotmányban  meghatározott  tárgyak  tartoznak,  jóllehet   az Országgyűlés  hatásköre  igen  széles  körű.  Ilyen   tárgy   a törvényhozás, melynek „joga” – azaz: hatásköre –  az  Alkotmány 25.  § (2) bekezdése szerint az Országgyűlést illeti meg. Ebben a   hatáskörében,  mint  az  Országgyűlés  hatáskörébe  tartozó kérdésben,  tartható népszavazás – de abban  nem,  ami  nem  is tartozhat  az  Országgyűlés hatáskörébe. Mivel az  Országgyűlés érvényesen   nem   korlátozhatja   a   későbbi   Országgyűlések törvényhozási  hatáskörének gyakorlását, ez  a  döntés  nem  is tartozik a hatáskörébe.  Az  előbbi  állítás  bizonyítására  tételezzük  fel,  hogy  az Országgyűlés   „tilalmi”  törvénnyel   megtiltaná   a   képzési hozzájárulás bevezetését. E törvény módosítható lenne egy másik törvénnyel,  amely  azonban  törvényellenes,  mert  a   tilalmi törvény  –  a  népszavazási kérdésnek megfelelően – megtiltaná, hogy  az „államilag támogatott felsőfokú tanulmányokat folytató hallgatóknak”   valaha   is   képzési   hozzájárulást   kelljen fizetniük.  Ez csak akkor lenne lehetséges, ha az  Országgyűlés nemcsak  hatályon  kívül helyezné a ma hatályos  törvény  erről szóló  rendelkezését – ami a törvényhozási hatáskörébe tartozik –,  hanem  egyben  meg is tiltaná önmagának,  tehát  az  összes jövendő Országgyűlésnek a képzési hozzájárulás visszaállítását. Erre  azonban az Országgyűlésnek nincs hatásköre, mert  ez  nem része   a   törvényhozás   jogának,   éppen   ellenkezőleg:   a törvényhozási hatáskör elvonását jelentené.    2.2.  Az  Országgyűlés számára tiltást eredményező  kérdés  az előbbi  érvtől függetlenül azért is alkotmányellenes, mert  nem az  Alkotmány 28/B. § (1) bekezdése értelmében vett „kérdésről” szól. A népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény 13. §-a szerinti „népszavazásra feltett kérdés”  – azaz  egy  kérdő  mondat  –  nem azonos  az  Alkotmány  idézett rendelkezésében szereplő „kérdéssel”. Az Alkotmány 28/B. §  (1) bekezdésében   foglalt  „kérdés”  jelentése:  az   Országgyűlés hatáskörébe  tartozó ügy, amelyben az Országgyűlés  dönthet.  A népszavazásra  feltett  kérdés tehát  kérdésről  szóló  kérdés, vagyis  arról  szóló  kérdés, miként  döntsön  az  Országgyűlés valamely ügyben, amelyben egyébként másként is dönthetne. Ez az értelmezés  az  Alkotmány 28/C. § (3) bekezdésén alapul,  amely szerint  „… az eredményes népszavazás alapján hozott döntés  az Országgyűlésre  kötelező”.  A  „népszavazással  hozott  döntés” tehát az Országgyűlés számára kötelezettséget hoz létre, vagyis megköveteli, hogy az Országgyűlés valamely a saját  hatáskörébe tartozó  ügyben döntést hozzon. Ez azért fontos, mert a  magyar alkotmányjogban,   ellentétben   számos   állam   jogával,    a népszavazási döntés (határozat) nem jogforrás (jogalkotó tény): a népszavazás tárgya szigorúan véve az Országgyűlés hatáskörébe tartozó   döntésről   szóló   döntés,   eredménye   pedig    az Országgyűlésnek kötelezettséget keletkeztet erre a döntésre.  A népszavazás   tehát   nem   jogot  alkot,   hanem   alkotmányos kötelezettséget keletkeztet az Országgyűlés hatáskörébe tartozó döntés esetén arra, hogy meghatározott módon döntsön.  A  hatáskör  a  közjogban  egy állami szerv  által  jogszerűen (érvényesen) meghozható döntések összességének meghatározása. A döntés   fogalmilag  több,  egymást  kizáró  lehetőség  közötti választást  jelent. Az Országgyűlés hatásköre ennek megfelelően az Országgyűlés által meghozható döntéseket jelenti, mindazokat a  kérdéseket,  amelyekben  az Országgyűlés  választ  különféle lehetőségek   között.   Az  Országgyűlés  hatáskörébe   tartozó kérdésben   való   döntés  így  mindig  meghatározott   döntési lehetőségek  közötti választás. Ezt a választást határozza  meg az  eredményes  népszavazás. Az Országgyűlést valaminek  a  nem tevésére – azaz nem döntésre – kötelező népszavazási kérdés nem megengedett,   mert   a   népszavazási   kérdés   csak    egyes meghatározott   döntésekben   korlátozhatja   az   Országgyűlés hatáskörét,  nem pedig meghatározatlan számú és tárgyú  jövőben meghozandó  döntésben.  A  népszavazás  tárgya  mindig  konkrét „kérdés”  –  azaz:  ügy  – eldöntése. A népszavazási  kérdésnek ezért   egy   esetre  szóló,  az  Országgyűlés  egy   aktusával teljesíthető kötelezettséget kell meghatároznia. Ez csak  akkor lehetséges,   ha   az  Országgyűlés  számára  pozitív   döntési kötelezettséget  határoz  meg a népszavazásra  feltett  kérdés. Amikor  az  Országgyűlés teljesíti a népszavazással keletkezett kötelezettségét,  a  teljesítéssel  egyben  meg  is  szűnik   a népszavazás  eredményeként  keletkezett  kötelezettsége.  Ha  a népszavazási   kérdés,   mint   ebben   az   esetben,   tiltást eredményezhetne, nem lenne képes meghatározni  azt  az  aktust, amivel     az     Országgyűlés    teljesíthetné    népszavazási kötelezettségét,  mert  tiltást  „teljesíteni”  egyáltalán  nem lehet.    3.  A képzési hozzájárulásról szóló népszavazás az előbbiektől függetlenül is az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének a)  pontja szerint  a  népszavazásból kizárt tárgyról  szólna.  A  képzési hozzájárulás  ugyanis  –  mint a  kérdésből  is  kitűnik  –  az államilag   (tehát  költségvetésből)  támogatott  tanulmányokat folytató  hallgatók befizetése. Ezzel a felsőfokú tanulmányokat folytatók  képzési  költségeiknek egy  részét  fizetik  (míg  a többit  az  állami költségvetés). Ennek alapján  semmi  kétség, hogy  a  képzési  hozzájárulás az állami költségvetés  bevételi jogcíme,  ahogyan jelenleg a felsőoktatásról  szóló  2005.  évi CXXXIX. törvény 53. § (1) bekezdése meghatározza. E jellegén az sem  változtat,  hogy a hozzájárulás a 2007. évi  költségvetési törvény  (2006.  évi.  CXXVII. törvény)  14.  §  (4)  bekezdése szerint  a  felsőoktatási  intézmények költségvetési  bevételét képezi.  Ettől sem a bevétel költségvetési jogcíme,  sem  pedig felhasználásának költségvetési kötöttségei nem változnak. Budapest, 2007. március 8.                                             Dr. Bragyova András                                                   alkotmánybíró .

English:
English: .
Petition filed: .
Subject of the case: .	The prohibited subjects of the national referendum (student fee)
Number of the Decision: .	15/2007. (III. 9.)
Date of the decision: .	03/08/2007
.
. Full text: en_0015_2007.pdf