A döntés szövege:
Az Alkotmánybíróság tanácsa alkotmányjogi panasz tárgyában meghozta a következő
h a t á r o z a t o t:
Az Alkotmánybíróság a termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény 91. § (1) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt elutasítja.
I n d o k o l á s
I.
[1] Az indítványozó gazdasági társaság az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 26. § (2) bekezdése alapján alkotmányjogi panasszal fordult az Alkotmánybírósághoz. Indítványában a termőföldről szóló 1994. évi LV. törvénynek (a továbbiakban: Tft.) az egyes agrártárgyú törvények módosításáról szóló 2012. évi CCXIII. törvény (a továbbiakban: Módtv.) 16. §-ával megállapított 91. § (1) bekezdése alaptörvény-ellenségének megállapítását és megsemmisítését kérte az Alkotmánybíróságtól.
[2] Indítványában előadta, hogy tevékenységi köréből fakadóan számos földrészleten rendelkezik haszonélvezeti joggal, melyek – állítása szerint – határozatlan időre szólnak. A Tft. támadott rendelkezése közvetlenül érinti az indítványozó haszonélvezeti jogosultságát, amennyiben azt a jövőben bekövetkező biztos eseményként 2033. január 31-ével a törvény erejénél fogva megszünteti.
[3] Hivatkozik arra, hogy a tulajdonjognak az Alaptörvény XIII. cikkében foglalt védelme magában foglalja az egyéb dologi jellegű vagyoni jogok, így a haszonélvezet védelmét is, továbbá utal az Emberi Jogok Európai Bíróságának gyakorlatára, amely szerint a javak tiszteletben tartására vonatkozó jog nem szűkül a fizikai dolgok tulajdonlására, hanem meghatározott jogokat és jogilag védett érdekeket is tulajdonjogi védelemben részesít.
[4] Az indítványozó álláspontja szerint a haszonélvezet meghatározott időpontban való megszüntetése a haszonélvezet teljes körű elvonását jelenti. A haszonélvezeti jog törvény erejénél fogva történő megszüntetése eredményében a kisajátítással azonos hatású intézkedésnek minősül, mivel egy pontosan meghatározott időpontban, azonosítható címzetti kört érintően vagyoni jogosultságot szüntet meg, amely megszüntetéshez a jogalkotó nem kapcsolta azokat a garanciákat, amelyek a tulajdon értékállóságát biztosítanák, sem azokat az eljárási garanciákat, amelyek a kisajátítás jogszerűségének feltételei lennének. A támadott rendelkezés az Alaptörvény XIII. cikk (2) bekezdésében a kisajátításra meghatározott konjunktív feltételrendszer csupán egyetlen tagjának, a törvényben való szabályozás követelményének felel meg. Nehezen azonosítható a szabályozás célját képező közérdek, valamint a kivételes jelleg. Mindezek mellett sem a Tft., sem más jogszabály nem biztosít semmiféle kártalanítást a haszonélvezeti jogosultak számára, így a tulajdonvédelemnek a kisajátítás során érvényesülő legfontosabb garanciája, a teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás feltétele sem teljesül.
[5] A támadott rendelkezés alaptörvény-ellenességét illetően – az Alaptörvény XIII. cikkének állított sérelme alapján – az indítvány hivatkozik még az alapvető jogok korlátozhatóságára vonatkozóan az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében írottak, valamint B) cikkében foglalt jogállamiság részét képező jogbiztonság, továbbá az uniós jog sérelmére is.
II.
[6] 1. Az Alaptörvény hivatkozott rendelkezései:
„B) cikk (1) Magyarország független, demokratikus jogállam.”
„I. cikk (3) Az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. Alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható.”
„XIII. cikk (1) Mindenkinek joga van a tulajdonhoz és az örökléshez. A tulajdon társadalmi felelősséggel jár.
(2) Tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben meghatározott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet.”
[7] 2. Az Ftv. alkotmányjogi panasszal támadott rendelkezése:
„91. § (1) 2013. január 1-jén fennálló, határozatlan időre vagy 2032. december 30-a után lejáró, határozott időtartamra nem közeli hozzátartozók között szerződéssel alapított haszonélvezeti jog 2033. január 1-jén a törvény erejénél fogva megszűnik.”
III.
[8] 1. Az Abtv. 56. § (2) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság tanácsa mérlegelési jogkörben vizsgálja az alkotmányjogi panasz befogadhatóságának törvényben előírt tartalmi feltételeit, különösen a 26–27. § szerinti érintettséget, a jogorvoslat kimerítését, valamint a 29–31. § szerinti feltételeket. Az alkotmányjogi panasz az Abtv. 30. § (1) bekezdése szerinti határidőben érkezett az Alkotmánybírósághoz. A Tft.-t a támadott jogszabályi rendelkezéssel kiegészítő Módtv. 2013. január 1-jén lépett hatályba, az alkotmányjogi panasz 2013. június 28-án érkezett az Alkotmánybíróságra. Az indítvány az Abtv. 52. § (1b) bekezdésében támasztott feltételeknek megfelel. Megjelöli a vizsgálandó jogszabályt, az Alkotmánybíróság hatáskörét és az indítványozó jogosultságát megalapozó rendelkezést, az eljárás megindításának indokait, az Alaptörvény megsértett rendelkezéseit és a vélt alaptörvény-ellenesség indokait.
[9] Az Abtv. 26. § (2) bekezdése szerint a közvetlen alkotmányjogi panasz előterjesztésének feltétele, hogy az indítványozó Alaptörvényben biztosított jogának sérelme az alaptörvény-ellenes jogszabály rendelkezésének alkalmazása vagy hatályosulása folytán közvetlenül, bírói döntés nélkül következett be, és nincs a jogsérelem orvoslására szolgáló jogorvoslati eljárás. A Tft. támadott rendelkezésének alkalmazására, a haszonélvezeti jog megszűnésére, vagyis az állított effektív jogsérelem bekövetkezésére 2033. január 1-jén fog sor kerülni. Ebben a tekintetben tehát az Abtv. 26. § (2) bekezdésének a) pontjában foglalt ezen feltétel az indítványozó vonatkozásában nem áll fenn. Az Abtv. 26. § (2) bekezdés a) pontjának másik fordulata azonban a rendelkezés hatályosulásáról szól, ami viszont a Módtv. hatályba lépésével bekövetkezett, a támadott rendelkezés az indítványozó haszonélvezeti jogát határozatlan idejűről határozott idejűre alakította.
[10] Az alkotmányjogi panaszban foglaltak megfelelnek az Abtv. 29. §-ában meghatározott feltételeknek. Az Abtv. 29. §-a alapján az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszt a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenesség, vagy alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdés esetén fogadja be. Az indítványban felvetett kérdés – a termőföldre vonatkozó haszonélvezeti jog 20 év elteltével történő törvényi megszüntetése – alapvető alkotmányossági jelentőségű problémát tartalmaz, ezért az alkotmányjogi panaszt az Alkotmánybíróság befogadta és azt érdemben bírálta el.
[11] 2. Az alkotmányjogi panasz nem megalapozott.
[12] A haszonélvezet, mint hagyományos idegen dologbeli jog lényege, hogy a haszonélvezeti jog jogosultja a más személy tulajdonában álló dolgot birtokolhatja, használhatja és hasznait szedheti. A haszonélvezeti jog fennállása alatt a tulajdonos a birtoklás, használat és a hasznok szedésének jogát csak annyiban gyakorolhatja, amennyiben a haszonélvező e jogokkal nem él. Dologi jogról lévén szó, mindenki másnak – beleértve a tulajdonost is – tartózkodnia kell minden olyan magatartástól, amellyel akadályozza, vagy veszélyezteti a haszonélvezeti jog gyakorlását. A dologi jogok tartalmi kötöttségéből következően a haszonélvezet is csak olyan tartalommal létezhet, amilyen tartalmat (jogokat és kötelezettségeket) a felek – tulajdonos és haszonélvező, illetve rajtuk kívül mindenki más – részére a törvény, alapvetően a Polgári Törvénykönyv meghatároz.
[13] Az Alaptörvény a tulajdonhoz való jogot a Szabadság és felelősség cím alatt – az Alkotmánybíróság korábbi gyakorlatának megfelelően – alapvető jogként határozza meg. Az Emberi Jogok Európai Egyezményének első kiegészítő jegyzőkönyve rendelkezik a tulajdonjogról, amely azonban nem a szűk értelemben vett „tulajdonjogot”, hanem az ennél tágabb értelmű „javak békés élvezetéhez” való jogot védi. Az Európai Unió Alapjogi Chartájának 17. cikk (1) bekezdése ehhez képest a következőket tartalmazza: „Mindenkinek joga van ahhoz, hogy jogszerűen szerzett tulajdonát birtokolja, használja, azzal rendelkezzen, és azt örökül hagyja. Tulajdonától senkit sem lehet megfosztani, kivéve, ha ez közérdekből, a törvényben meghatározott esetekben és feltételekkel, valamint az ezáltal elszenvedett veszteségekért kellő időben fizetett méltányos összegű kártalanítás mellett történik. A tulajdon használatát, az általános érdek által szükségessé tett mértékben, törvénnyel lehet szabályozni.” Az Emberi Jogok Európai Bírósága határozataiból az tűnik ki, hogy a vagyoni értékű jogok esetében tulajdonvédelemnek helye van akkor, ha a jogosultság tárgya kellően meghatározott, és maga a jog kellően megszilárdult, ténylegesen a jogszabályok által elismert módon létezik. A tulajdonvédelem tehát nem kizárólag a polgári jogi értelemben vett tulajdonra, hanem egyéb vagyoni értékű jogokra is kiterjedhet, az Alaptörvény XIII. cikke tehát a tulajdonvédelem körében az egyéb, tulajdonszerű vagyoni értékű jogok védelmét is biztosítja. Mindezek alapján tehát a támadott rendelkezés, a haszonélvezet törvény általi megszüntetése vizsgálatának a tulajdonhoz való jog állított sérelme alapján helye van.
[14] 3. A Tft. támadott rendelkezése szerint a termőföldre vonatkozóan határozatlan időre, vagy 2032. december 30-át meghaladó időtartamra, szerződéssel alapított haszonélvezet – közeli hozzátartozók között kötött szerződéssel alapított haszonélvezet kivételével – 2033. január 1-jével, tehát a törvény hatálybaléptét követő 20 év elteltével, a törvény erejénél fogva megszűnik. Az indítványozó szerint ez a rendelkezés a haszonélvezet, mint vagyoni értékű jog elvonását jelenti, amelynek alapjogi védelméből következően a kisajátításra előírt feltételek, illetve következmények hiánya az Alaptörvény XIII. cikk (2) bekezdésének sérelmét eredményezi.
[15] A Módtv. javaslatának indokolása szerint „[a] termőföld olyan kivételes »jószág«, hogy az azzal való rendelkezésre valamint a használatára és hasznosítására vonatkozó szabályozásánál a diszpozitivitásnak, a szerződési szabadságnak indokolt a jelenleginél korlátozottabban érvényesülnie.” Noha az indokolás – ebben az összefüggésben – korlátozásról beszél, a Tft.-nek a Módtv. 6. §-ával megállapított 11. § (1) bekezdése szerint semmis a (termőföldre vonatkozó) haszonélvezeti jog szerződéssel alapítása, kivéve, ha szerződés közeli hozzátartozó javára alapít haszonélvezeti jogot. Hasonlóképp rendelkezik a 2014. január 1-jén hatályba lépő, a mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvény 37. § (1) bekezdése is, amely szerint semmis a haszonélvezeti jog, illetve a használat jogának szerződéssel történő alapítása […].
[16] A jogalkotó egyértelmű szándéka tehát az, hogy a termőföldre vonatkozóan szerződés útján létrejövő haszonélvezet alapításának lehetőségét megszüntesse. Ennek a koncepciónak része a Tft. alkotmányjogi panasszal támadott rendelkezése, amely a már fennálló, határozatlan idejű, illetve 2032 után lejáró, szerződéssel alapított haszonélvezeteket 20 év elteltével megszünteti, vagy másképp fogalmazva, ezen haszonélvezetekre vonatkozóan még további 20 éves moratóriumot biztosít.
[17] A törvény által említett „határozatlan időre” alapított haszonélvezetek nem állnak összhangban a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény jelenleg hatályos 157. § (4) bekezdésében foglalt azon rendelkezéssel, amely szerint a haszonélvezeti jog korlátozott időre és legfeljebb a jogosult élete végéig állhat fenn. Ez a rendelkezés értelmezhető akként is, hogy a haszonélvezet csak természetes személy javára állhat fenn, a gyakorlat azonban ezt egyértelműen kiterjesztette a jogi személyekre is. Az Ftv. 11. § (1) bekezdése 2002. január 1-ig tartalmazta azt, hogy a termőföldön fennálló haszonélvezeti jogra a Ptk. szabályait kell megfelelően alkalmazni, ezt követően a Ptk.-ra való utalás az Ftv.-ben nem szerepel. Ugyanakkor a Legfelsőbb Bíróság EBH2011. 2361. számon közzétett ítélete szerint jogi analógiával – megfelelő terminológia hiányában – a gazdasági társaság holtig tartó haszonélvezeti joga alatt a társaság megszűnéséig terjedő időtartamot kell érteni. Ez a kiterjesztés a termőföldre vonatkozó haszonélvezeti jog tekintetében a jogalkotó szándékával ellentétes földhasználati viszonyok kialakítására teremtett lehetőséget.
[18] Az új Ptk., a 2013. évi V. törvény egyértelműen elválasztja egymástól a természetes személy és a jogi személy javára fennálló haszonélvezeti jogot. Az 5:147. § (4) bekezdése szerint (a hatályos Ptk. generális szabályával megegyezően) a természetes személyt megillető haszonélvezeti jog korlátozott időre és legfeljebb a jogosult haláláig állhat fenn. Az 5:147. § (5) bekezdése szerint viszont jogi személy javára haszonélvezeti jog korlátozott időre, de legfeljebb ötven évre engedhető; a határozatlan időre alapított haszonélvezeti jog ötven évig áll fenn. A haszonélvezet ezen Ptk.-beli szabályai nem tesznek megkülönböztetést a haszonélvezet tárgyát illetően.
[19] 4. Az indítványozó szerint a Tft. 91. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezés ellentétes az Alaptörvény XIII. cikkében foglaltakkal, értelemszerűen annak (2) bekezdésével, amely szerint tulajdont kisajátítani csak az ott meghatározott feltételek mellett lehet. A kérdés tehát az, hogy a szerződéssel alapított haszonélvezet mint vagyoni értékű jog 20 év elteltével történő törvényi megszüntetése a vagyoni értékű jog elvonását jelenti-e, vagyis irányadóak-e rá a kisajátításra vonatkozó alaptörvényi rendelkezések.
[20] A kisajátítás minden esetben tulajdonváltozást jelent, vagyis azt, hogy a tulajdonos – meghatározott feltételek mellett – tűrni köteles, hogy addigi tulajdona közhatalmi aktus folytán más személy tulajdonába kerüljön. Ez a tűrési kötelezettség, illetve alanyváltozás általában egy vagyoni értékű jog tekintetében sem tekinthető kizártnak. Ebben az esetben az Alaptörvény XIII. cikk (2) bekezdésében foglalt feltételek figyelembe vehetők. Más a helyzet a haszonélvezet mint vagyoni értékű jog törvényi megszüntetése esetén. A haszonélvezet megszüntetése esetén egy olyan (dologi) jog megszűnéséről van szó, amely a jogosult vonatkozásában kétségtelen jogvesztést (vagyoni hátrányt) eredményez, de a megszűnő haszonélvezet nem válik egy másik jogalany dologi jogosultságává. A haszonélvezet megszűnése ugyanakkor a tulajdonos oldaláról a tulajdonjog tárgyának tehermentesülése, teljessé válása folytán kétségtelen vagyoni előnnyel jár. Ebben az összefüggésben tehát a haszonélvezet törvény általi megszüntetése nem hasonlítható össze a kisajátítással. Még kevésbé vehető egy tekintet alá a kisajátítással az indítvánnyal támadott konkrét jogszabályi tényállás, amely az általa biztosított 20 esztendős átmeneti időtartam révén kellő felkészülési időt biztosít az érintettek számára a jogviszony – beleértve a vagyoni (esetleges elszámolási) viszonyokat is – rendezésére vonatkozóan. Mindemellett a meglehetősen hosszú időtartamra előírt megszüntetés lényegében a haszonélvezet Ptk. által definiált jellemzőjét, a korlátozott idejűséget valósítja meg, ami egyben – az adott jogviszonyok tekintetében – a jogbiztonságot is szolgálja. Nincs akadálya természetesen annak sem, hogy a jogosult a jogszabály által biztosított 20 esztendős időtartam alatt a haszonélvezetről lemondva, azzal egyidejűleg – kógens jogszabályi keretek között – a jelenlegi haszonélvezet tényleges gazdasági tartalmát megvalósító más szerződést, haszonbérleti szerződést kössön a tulajdonossal.
[21] 5. Az Alkotmánybíróság a fentiek alapján megállapította, hogy az Ftv. 91. § (1) bekezdése és az Alaptörvény XIII. cikke között alkotmányjogilag értékelhető összefüggés nem áll fenn, ezért az alkotmányjogi panaszt a rendelkező részben foglaltak szerint elutasította. Tekintettel arra, hogy az Alaptörvény B. cikk (1) bekezdésének és I. cikkének sérelmét az indítvány a XIII. cikk megsértésére hivatkozva állította, és ezt az Alkotmánybíróság nem találta megalapozottnak, az erre irányuló indítványi részeket érdemben nem vizsgálta.
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
tanácsvezető,
előadó alkotmánybíró
. |
Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Salamon László s. k.,
alkotmánybíró | Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szalay Péter s. k.,
alkotmánybíró |
. |