A döntés szövege:
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének
utólagos vizsgálatára és megsemmisítésére irányuló
indítványok tárgyában meghozta a következő
határozatot :
Az Alkotmánybíróság a gazdasági kamarákról szóló 1994. évi
XVI. törvény 3. §-a, a 3. § (5) bekezdése, a 7., 8. és 9. §-
ai, a 11. és 12. §-ai, továbbá a 16. § a) és c) pontjai, a
22. §, a 35. § (1) bekezdése, az 54. § (4) bekezdése,
valamint a törvény egésze alkotmányellenességének
megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat
elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben
közzéteszi.
Indokolás
I.
A gazdasági kamarákról szóló 1994. évi XVI. törvénnyel (a
továbbiakban: Gkt.) kapcsolatban számos indítvány érkezett
az Alkotmánybírósághoz. Az Alkotmánybíróság az indítványokat
- tekintettel azok tartalmi összefüggésére - egyesítette, és
az alkotmányossági vizsgálatot egy eljárás keretében
folytatta le.
1. Az egyik indítványozó a Gkt. egészét támadja. Álláspontja
szerint a Gkt. sérti a piacgazdaság alkotmányos
követelményeit [Alkotmány 9. § (1) bekezdése]. Úgy véli,
hogy az állam a kamarákon keresztül nyomást gyakorol a
gazdaság szereplőire, és sértőn beavatkozik azok szuverén
gazdálkodásába.
2.1. A legtöbb indítványozó a Gkt.-nek a kötelező kamarai
tagságot előíró rendelkezéseit támadja. A Gkt. 11. § alapján
a gazdálkodó szervezet gazdasági kamarai tagsága a
cégjegyzékbe való bejegyzéssel, a 12. § (1) bekezdése
szerint az egyéni vállalkozó kamarai tagsága a vállalkozói
igazolvány kiadásával, a 12. § (2) bekezdése szerint a
mezőgazdasági vállalkozó agrárkamarai tagsága az állami
adóhatóságnál történt nyilvántartásba vételével jön létre.
A gazdasági kamarák megalakítását a kamarai szervező
bizottságok készítették elő. A Gkt. 67. §-a szerint azon
gazdálkodó szervezetek, egyéni, illetve mezőgazdasági
vállalkozók tagsága, akik a Gkt. hatálybalépésekor már
gyakorolták tevékenységüket, az igazságügyminiszter által
létrehozott cégnyilvántartási és céginformációs szolgálat, a
jegyző és az állami adóhatóságok által ezen előkészítő
bizottságoknak megadott adatok felhasználásával jött létre.
Az indítványozók álláspontja szerint a kötelező kamarai
tagság ellentétes az Alkotmánynak az egyesülési jogot
biztosító 63. §-ával, mely jog - értelemszerűen - magában
foglalja a jog gyakorlásától való tartózkodást is, az
önkéntességet. Egyes indítványozók a kötelező kamarai
tagságot ellentétesnek tartják az Alkotmánynak az
érdekvédelmi szervezetekről rendelkező 4. §-ával, a 70/C. §
(1) bekezdésében foglalt szabad érdekvédelmi-szervezet
alakítás jogával, valamint a 9. § (2) bekezdésében deklarált
vállalkozáshoz való joggal. Sérti továbbá az indítványozók
szerint a kényszertagság az Alkotmány 2. § (3) bekezdését
is, mely szerint a társadalom egyetlen szervezetének
tevékenysége sem irányulhat a hatalom kizárólagos
birtoklására.
2.2. Az egyik indítványozó közvetve az önkormányzatiság és a
demokratizmus elveivel tartja ellentétesnek a Gkt. 35. § (1)
bekezdését. E rendelkezés a területi gazdasági kamara
küldöttgyűlésének kizárólagos hatáskörébe tartozó kérdéseket
állapítja meg. Az indítványozó szerint a kérdések olyan
jelentőségűek, hogy arról közvetlenül a tagoknak kellene
dönteni.
2.3. A kötelező kamarai tagsággal kapcsolatosan tartja
sérelmesnek az egyik indítványozó a Gkt. azon
rendelkezéseit, melyek vagylagosan a kereskedelmi és
iparkamarában, a kézműves kamarában vagy az agrárkamarában
teszik kötelezővé a tagságot (Gkt. 7., 8., és 9. §), s nem
adnak lehetőséget ezeken kívüli további gazdasági kamarák
létrehozására. Álláspontja szerint e rendelkezések is az
egyesülési szabadságból eredő önkéntesség alkotmányos
követelményével állnak ellentétben.
2.4. Az 1995. évi LXXXVII. törvény 2. §-a a Gkt. 3. §-át
kiegészítette az (5) bekezdéssel. Az új rendelkezés szerint
jogszabály az egyes állami támogatások igénybevételét
gazdasági kamarai tagsági viszony előzetes igazolásához
kötheti. Az indítványozó szerint e rendelkezés sérti az
Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését, mert az egyes állami
támogatásokat a kamarai tagsághoz köti.
3. Ugyancsak több indítvány támadja a gazdasági kamarák
pénzügyi forrásairól, azok biztosításának módjáról
rendelkező szabályokat. A Gkt. 53. §-a szerint a gazdasági
kamara a működésével járó költségeket működési
hozzájárulásból (tagdíjból), a kamara szolgáltatásaiért
fizetett díjakból és egyéb bevételekből fedezi. A 16. § a)
pontja értelmében a kamara tagjának kötelessége, hogy
megfizesse a tagdíjat. Az 54. § (4) bekezdése alapján a
tagdíjat - meg nem fizetése esetén - a területi gazdasági
kamara adók módjára hajtja be, az adózás rendjéről szóló
törvény rendelkezéseinek megfelelő alkalmazásával.
Az indítványozók szerint e rendelkezések azáltal
alkotmányellenesek, hogy a Gkt. kötelező tagságot ír elő,
tehát a tagdíj-kötelezettség, illetve annak adók módjára
történő behajtása közvetve szintén a szabad egyesülési jogot
sérti.
Az egyik indítványozó, ezen túlmenően, úgy véli, hogy e
szabályok sértik az arányos közteherviselés alkotmányos
elvét (70/I. §). Az indítványozó szerint a kamarai tagdíj
burkolt adóemelés, hiszen az eredetileg az állam által
ellátandó és a kamara részére átruházott közfeladatokat az
adókból és járulékokból finanszírozzák.
4. Az indítványozók egyike szerint a Gkt. 16. § c) pontja,
mely a kamara tagjainak kötelességévé teszi, hogy a
statisztikáról szóló törvény szerint adatszolgáltatási
kötelezettséggel járó, a gazdasági kamara által végrehajtott
statisztikai adatgyűjtéshez adatokat szolgáltassanak
ellentétes a személyes adatok védelméről és a közérdekű
adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény (a
továbbiakban: Avtv.) rendelkezéseivel.
II.
1. Az Alkotmánybíróság már több határozatában foglalkozott a
kamarák, mint köztestületek megalakulásának és működésének
kapcsán felvetődő alkotmányossági kérdésekkel.
A 22/1994. (IV. 16.) AB határozatban az Alkotmánybíróság
elutasította azokat az indítványokat, amelyek szerint az
ügyvédek kötelező ügyvédi kamarai tagsága alkotmányellenes
lenne. A határozat általános megállapításokat is tartalmaz a
köztestületi tagság és az egyesülési szabadság viszonyáról.
Így az Alkotmánybíróság megjegyezte, hogy a szakmai "kamara
nem az egyesülési szabadság jogán alapított
személyegyesülés, egyesület, személyközösség, személyi
társulás vagy társadalmi szervezet, hanem köztestület,
amelynek létrehozását törvény rendeli el". Kimondta az
Alkotmánybíróság azt is, hogy "a törvény közjogi közfeladat
ellátására, közérdekű tevékenység folytatására alkotmányosan
indokolt módon hozhat létre köztestületként szakmai kamarát
és írhatja elő a kötelező köztestület tagságot. A
köztestületként létrehozott szervezet nem az egyesülési
szabadság alapján alapított szervezet, a kötelező szakmai
kamarai tagság pedig nem sérti az egyesülési szabadságból
folyó önkéntes csatlakozás jogát". (ABH 1994, 128, 129.) A
határozat a továbbiakban csakis az ügyvédi foglalkozás
sajátosságaira tekintettel vizsgálja, hogy az ügyben
szereplő köztestületet valóban "alkotmányosan indokolt
módon" állította-e fel a törvény. Az Alkotmánybíróság az
ügyvédi foglalkozás szabályainak "közjogias jellegéből",
azok jogszabályokban meghatározott és formalizált jellegéből
vezette le elsősorban, hogy gyakorlásuk köztestületi tagként
lehetséges.
A 1283/B/1995. AB határozat tárgya már általában a kötelező
köztestületi tagság, illetve valamely feladat kizárólag
köztestület hatáskörébe utalása alkotmányosságának
vizsgálata volt. A Ptk. támadott 65. § (4) bekezdése szerint
ugyanis törvény előírhatja, hogy valamely közfeladatot
kizárólag köztestület láthat el, illetve, hogy meghatározott
tevékenység csak köztestület tagjaként folytatható. Az
Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Ptk. e rendelkezése
nem alkotmányellenes. Az Alkotmánybíróság e határozatában
megismételte, hogy a köztestület nem az egyesülési szabadság
alapján alapított szervezet; ezért a Ptk. szabályai az
Alkotmány 63. §-ában deklarált egyesülési szabadsággal
nincsenek közvetlen összefüggésben, azt nem sértik. Az
Alkotmánybíróság másrészt azzal érvelt, hogy sem a Ptk.
kifogásolt 65. § (4) bekezdése, sem más rendelkezése nem
tiltja az egyesülési jog alapján álló érdekvédelmi (vagyis
szak-)szervezet alakítását, és ilyenben való részvételre sem
kötelez (ABK 1997. május, 195.).
Az Alkotmánybíróság mindkét határozatában hivatkozott az
Európai Emberi Jogi Bíróság véleményére. Eszerint ugyanis az
Emberi Jogok Európai Egyezménye 11. cikkében biztosított
egyesülési szabadságnak a megsértése nem állapítható meg
akkor, ha szakmai kamarai kötelező tagságot írnak elő. "Az
orvoskamara közjogi intézmény, amelyet a törvényhozó
létesített és az államszervezetbe kapcsolt be; az orvosi
hivatásgyakorlás tekintetében a kamara a közellenőrzést
gyakorolja és jelentős jogosítványai vannak. Ezekre
tekintettel a kamarát nem lehet egyesületnek tekinteni. ...
A kamara és ennek szükségszerű velejárója (a kötelező
kamarai tagság), valamint a kamara szerveinek való
alárendelés sem tárgyukban, sem következményeikben nem
érintik az egyesülési szabadságot." (Eur. Court H.R. Le
Compte, Van Leuven and De Meyere judgment of 23 June 1981,
Series A no.43).
A jelen határozattal befejezett eljárás tárgya nem általában
a szakmai kamarákra, hanem a gazdasági kamarákra vonatkozó
törvényi szabályozás volt, s különösen az ezekben való
kényszertagság alkotmányossága. A Ptk. keretszabályainak
vizsgálatától eltérően ebben az ügyben a gazdasági kamarákra
vonatkozó konkrét rendelkezések alkotmányosságáról kellett
dönteni. A köztestületek mint intézmény alkotmányosságából
még nem következik, hogy az e törvényi keretekbe illő
bármely szabályozás is alkotmányos. Esetről esetre döntendő
el, hogy a Ptk.-ban a köztestület fogalmi ismérveként előírt
"közfeladat" valóban fennáll-e, vagy hogy az ott csupán a
törvényhozó lehetőségeként szereplő kizárólagos
feladatellátás, továbbá a kényszertagság valóban az
alkotmányosság kerete között maradt-e. A korábbi ügyekben
tett megállapításait tehát az Alkotmánybíróság ebben a
határozatában ezekre a szempontokra figyelemmel
hasznosította.
III.
1. A köztestületek - s ezen belül a gazdasági kamarák - léte
és működése elsősorban ott vet fel alkotmányossági
kérdéseket, ahol alapjogot korlátoz. Az csupán
ténymegállapítás - és per definitionem igaz is -, hogy a
köztestület nem az egyesülési jog gyakorlása révén jön
létre, hanem törvény rendeli alapítani; sőt, az is igaz,
hogy e rendelkezés kizárólag a törvényhozóé: senkinek sincs
alanyi joga köztestület létrehozására. A köztestület és az
egyesületek ebből a tényből folyó elhatárolása, s különösen
az egyesülés alapjogának nem alkalmazása a köztestületre,
amit a nemzetközi gyakorlattal összhangban az
Alkotmánybíróság is követ, nem zárja ki azonban elvileg,
hogy a köztestületi szabályok alkotmányosságának
viszonyítási alapjai között az egyesülési szabadság is
szerepelhessen. A szabadságjogot legérzékenyebben korlátozó
törvényi rendelkezés ugyanis, a kényszertagság, voltaképpen
nem is csak a köztestületek problémája - a jogi formától
függetlenül egyaránt felmerül köztestületeknél és "nem
közjogi" szervezeteknél. Így - legújabban - a halászatról és
a horgászatról szóló 1997. évi XLI. törvény 20. § (2)
bekezdése előírja, hogy állami horgászjegyet - amely a
horgászási jogosultság feltétele - csak olyan személy
kaphat, aki "horgász szervezet" tagja, azaz a törvény
kényszertagságot ír elő valamely - az egyesülési jog alapján
létrejött - szervezetben. Hasonlóan kényszertagságra
kötelezne valamely nyugdíjpénztárban a nyugdíjreformra
vonatkozó, jelenleg az Országgyűlésben vitatott
törvényjavaslat is. Külföldön elterjedt gyakorlat a kötelező
szakszervezeti tagság. A kötelező tagság és a rendszerint
vele járó, közteher módjára behajtható tagdíjfizetés
egyrészt, másrészt a köztestület által kibocsátott a tagokat
kötelező normák köre közvetlenül korlátoz szabadságjogokat.
Ha a köztestületi kényszertagságnál - teljesen formális
érveléssel - ki is zárnánk a egyesülési szabadság negatív
oldala sérelmének mérlegelését, nem kerülhető meg az
önrendelkezési jog korlátozásának, azaz az általános
személyiségi jog, mint az általános cselekvési szabadság
sérelmének vizsgálata (Alkotmány 54. § (1) bekezdés). Ezek
az alkotmányossági kérdések azonban nem dönthetők el
önmagukban, és az Alkotmánybíróság nem is általánosságban
vizsgálta a kényszertagság kérdését. A jogkorlátozás
szükségességét és arányosságát csakis az adott köztestület
céljához, s ezen belül különösen a törvényhozó által
megjelölt "közfeladat"-hoz mérhetjük. Így válik a vizsgálat
részévé, hogy valóban olyan közfeladatról van-e szó, amely
szükségessé teszi ezt az állami kényszerekkel terhes
szervezési módot; továbbá olyanról-e, amely a közfeladathoz
közel álló, vagy azt részben átfedő tárgyú egyesületi vagy
szakszervezeti szerveződéseket ténylegesen nem korlátozza.
Ide tartozik az a kérdés is, hogy a kitűzött közfeladat
milyen számú és tagolású köztestületeket indokol.
2. A gazdasági kamarákról szóló törvény egészének
alkotmányossági vizsgálatához döntő szempont, hogy a
gazdasági kamarák valóban közfeladatot látnak-e el. A
közfeladat fogalmát jogszabály nem határozza meg. A Ptk.-nak
a köztestületeket a magyar jogba ismét bevezető
rendelkezéseihez készült indokolás szerint közfeladat
"általában olyan feladat, amelyet egyébként az államnak vagy
a helyi önkormányzatnak kellene megvalósítania." Ebben a
körben a közfeladat kétségkívül közigazgatási feladat,
amelyhez a köztestületnek megfelelő hatáskörökkel is
rendelkeznie kell; a köztestület az állam és a helyi
önkormányzatok mellett egy harmadik, önálló válfajt, a
testületi önkormányzatot valósítja meg. A közfeladat azonban
nem korlátozható az igazgatási feladat (kötelező)
ellátására. Az állam által igényelt tanácsadó közreműködés
is lehet közfeladat; ennek ellátása szükségessé teszi a
megfelelő szervezeti kialakítást és rendszerint maga után
vonja hatáskörök átadását is. Európában a múlt századra
visszanyúlóan az ipar- és kereskedelmi kamarák
felállításának ez a tanácsadó közreműködés volt az
elsődleges indoka, messze megelőzve az igazgatási feladatok
delegálását. A kereskedelmi- és iparkamarákról szóló
1868:VI. törvénycikk is ebben jelölte meg "a kamarák
hivatását és kötelességét: A kereskedés és ipar, valamint az
e téren működő osztályok szükségeit folytonos figyelemmel
kísérve, célszerű javaslatokat készíteni, ezeket a miniszter
elé terjeszteni, úgy annak s az ország törvényhatóságainak,
kereskedelmi és iparügyekben, a kívánt felvilágosítást
megadni vagy véleményt kiszolgáltatni..." (3. § a) pont). A
gazdasági kamarák sajátossága, hogy az iparűzők, illetve a
kereskedelmet folytatók "általános, együttes érdekeit" (Gkt.
3. § (3) bekezdés) juttassák kifejezésre; miután az egyes
részérdekek ellentétét az önkormányzaton belül megvitatták
és kiegyenlítették. Éppen az adott gazdasági terület össz-
érdekének hiteles meghatározása iránti állami igény emelheti
a kamarák feladatát közfeladattá, és jelentheti a többletet
az önkéntes alapon szerveződő egyesületekkel és
érdekképviseletekkel szemben.
A gazdasági kamarák feladatairól és tevékenységéről,
általánosságban a Gkt. 3. §-a, illetve kifejtve, a IV.
fejezet (26-29. §) tartalmaz rendelkezéseket. Eszerint a
gazdasági kamarák 1) a gazdaság fejlesztésével, 2) az üzleti
forgalom biztonságával és a piaci magatartás tisztességével,
3) a gazdasági tevékenységet folytatók általános, együttes
érdekeinek érvényesítésével kapcsolatos, valamint 4) a
gazdasági tevékenységgel összefüggő közigazgatási
feladatokat látnak el.
A Gkt. tehát tartalmazza mind a közigazgatási jellegű
közfeladatokat, mind pedig a legfontosabb gazdasági
csoportok általános és együttes érdekeinek kifejezését és
képviseletét. (A véleménykérés és véleményegyeztetés rendjét
a VII. fejezet szabályozza.) Az Alkotmánybíróság kiemeli,
hogy a kamarák közigazgatási tevékenységére az
államigazgatási eljárás szabályait kell alkalmazni, s a
határozatokat csakis bíróság vizsgálhatja felül (29. §).
Ezek önmagukban is elegendőek ahhoz, hogy a gazdasági
kamaráknak előírt feladatokat az Alkotmánybíróság a
köztestületi minőséghez szükséges közfeladatnak ismerje el.
Közigazgatási feladatot ugyanis olyan általános
felhatalmazással, ahogy azt a Gkt. teszi, az egyesülési jog
alapján álló, nem-köztestületi jellegű szervezetre nem lehet
delegálni. Másrészt az állam igénye a gazdasági szereplők
összessége kiegyensúlyozott véleményének megismerésére
szintén nem érhető el megbízhatóan és hatékonyan magánjogi,
önkéntes egyesülések útján.
A fentieken kívül számos olyan - szintén több, mint száz éve
hagyományosan kamarai - feladatot is ellátnak a gazdasági
kamarák, mint a szakképzésben és a képesítés megadásában
való közreműködés, a kereskedelemben szokásos okmányok
kiállítása és hitelesítése, s más önkormányzati feladatok. A
Gkt. 83. § (1) bekezdésében felhatalmazást kapott a Kormány,
hogy a Gkt. IV. fejezetében meghatározott gazdasági kamarai
feladatokkal összefüggésben szükséges rendeleteket
megalkossa. Az e felhatalmazás alapján megalkotott számos
kormányrendeleten túl több törvény is tartalmaz gazdasági
kamarai feladatokra és a feladatok ellátásával kapcsolatos
jogokra vonatkozó rendelkezést. E feladatok és az azokhoz
kapcsolódó jogok már nem minden esetben jelentik közvetlenül
valamely közfeladat kizárólagos illetve tényleges ellátását.
A jogszabályi rendelkezések több ízben az
állami/önkormányzati szervek és a gazdasági kamarák
együttdöntését írják elő, más esetekben pedig a döntés,
intézkedés továbbra is valamely állami szerv vagy hatóság
hatáskörében maradt, míg a kamarák egyetértési,
véleményezési, javaslattételi jogosítványokkal rendelkeznek
ezek tekintetében. Például maga a Gkt. is úgy rendelkezik,
hogy a versenyjog, iparjogvédelem és szerzői jog, valamint a
fogyasztóvédelem területén előírt kamarai feladatok ellátása
nem érinti az ilyen ügyekben eljáró államigazgatási szervek
és bíróságok feladat- illetve hatáskörét (27. § (4)
bekezdés). A köztestületi minőséghez, s az annak
szükségességéből eredő következmények levonásához azonban
elegendő, hogy az Alkotmánybíróság a legfontosabb
feladatkörök tekintetében igazolva látta a közfeladati
jelleget.
3. A kamarák számára előírt közfeladat alkotmányosságához a
fenti pozitív ismérvek nem elegendőek; az is szükséges, hogy
ez ne sértse sem általában az egyesülési jogot, sem -
különösen - az érdekképviseletek (szakszervezetek)
alapításához való jogot. Ezt a követelményt nem elégíti ki,
ha a kamara a párhuzamos egyesületek és más szervezetek
alapítását jogilag nem zárja ki, hanem a jogi szabályozásnak
biztosítania kell, hogy az ilyen szervezeteket a kamara
ténylegesen ne lehetetlenítse el. Az Alkotmánybíróság
megjegyzi, hogy a gazdasági kamarák nem zárják ki, sőt
feltételezik, hogy rajtuk kívül az egyesülési szabadság
alapján létrehozott szűkebb ágzati és szakmai szervezetek,
másrészt érdekképviseletek működnek. A Gkt. ezt mind
negatív, mind pozitív oldalról biztosítja. Egyrészt tiltja,
hogy a gazdasági kamarák "általános és együttes"
érdekképviseleti sajátosságukat feladva ágazati, szakmai,
munkáltatói és munkavállalói érdekképviseletet lássanak el.
Ezzel a kamarákat kizárja a szakszervezeti és réteg-
egyesületekkel való konkurenciából is. Másik oldalról
főszabályként tartalmazza, hogy a Gkt-ben a gazdasági
kamarák számára előírt feladatok ellátáshoz szükséges
tevékenységet más szervezetek is folytathatnak. (31. §. A
kivételek -27. § b), d) és j) pont - nem vetnek fel
alkotmányossági aggályt.)
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a
Gkt. egésze alkotmányosan határozza meg a gazdasági
kamarákat köztestületként, a Gkt. e vonatkozásban nem
alkotmányellenes.
IV.
Az egyik indítvány szerint a Gkt. egésze sérti a
piacgazdaság alkotmányos követelményét.
A Gkt. alapján a gazdasági kamarák feladataikat a gazdaság
fejlesztésével összefüggésben, az üzleti forgalom
biztonságának és a piaci magatartás tisztességének
megteremtése, megőrzése, illetve fokozása érdekében, a
gazdasági tevékenységet folytatók általános, együttes
érdekeinek érvényesítése céljából látják el. Nyilvánvaló,
hogy e kitűzések nem lennének megvalósíthatóak, ha a Gkt. és
az alapján egyéb jogszabályok nem adnának a kamaráknak
lehetőséget a feladataikhoz igazodó, a piacgazdaság
autonómiáját érintő fellépésre.
Az Alkotmánybíróság többször kifejtette, ilyen formában
legkorábban a 33/1993. (V. 28.) AB határozatában, hogy az
Alkotmány - a piacgazdaság deklarálásán túl -
gazdaságpolitikailag semleges. "Az Alkotmányból az állami
beavatkozás nagysága, ereje, még kevésbé annak tilalma (...)
nem vezethető le" (ABH 1993, 249.). A fogalmat tovább
kifejtve, az Alkotmánybíróság a 21/1994. (IV. 16.) AB
határozatában megállapította, hogy az "Alkotmánybíróság
elvontan, általános ismérvvel csak a szélső esetekre
korlátozottan határozhatja meg az 'állami beavatkozás'
kritikus nagyságát, amelynek túllépése már - a piacgazdaság
sérelme miatt - alkotmányellenes. Az a beavatkozás
minősíthető így, amely fogalmilag és nyilvánvalóan kizárná a
piacgazdaság létét például az általános államosítás és a
szigorú tervgazdálkodás bevezetése." (ABH 1994, 119.).
A gazdasági kamarák által a Gkt. alapján elérni kívánt
célok, és az ehhez szükségesen ellátandó feladatok,
tevékenységek akkor sem sértenék az Alkotmánynak a
piacgazdaságot deklaráló 9. § (1) bekezdését, ha azokat
kizárólag az állam látná el, feltéve, hogy nem lépi túl az
imént kifejtett határt. A Gkt. preambuluma szerint a
gazdasági kamarák életre-hívásának ugyanakkor egyik, a
törvényhozó szándéka szerinti célja éppen az volt, hogy a
"gazdaság szereplői által alakított, önkormányzattal
rendelkező, az állami igazgatás szerveitől elkülönülten
működő szervezetek jöjjenek létre, amelyek törvényi
felhatalmazással - a gazdasági verseny szabadságának
tiszteletben tartásával - végzik (...) tevékenységüket." A
törvényhozó szándéka tehát az indítványozó értelmezésével
ellentétben éppen az volt, hogy gazdasági folyamatok
befolyásolása, továbbá a piacgazdaság fenntartása és védelme
állami feladatának ellátásába részben bevonja a gazdaság
szereplőit. Nem az Alkotmánybíróság feladata és nem is lehet
része az alkotmányossági vizsgálatnak annak megítélése, hogy
e megoldás milyen hatékonysággal és eredményességgel
működik.
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság ezt, a Gkt. egészére
vonatkozó indítványt elutasította.
V.
A kötelező gazdasági kamarai tagság a Gkt-nek az a
rendelkezése, amelyet a legtöbb indítvány támad, azon az
alapon, hogy az az egyesülés alapjogával (Alkotmány 63. §)
ellentétes. Az Alkotmánybíróság ismételten rámutat arra,
hogy a hibátlan köztestületi minőségből, a "közfeladat"
meghatározásának alkotmányos módjából még nem következik
automatikusan a kényszertagság alkotmányossága. Az a
körülmény ugyanis, hogy a köztestületet törvény alapján
kötelező létrehozni, azaz nem önkéntes alapon létesül, nem
jár kényszerítően azzal, hogy a távolmaradás sem lehet
önkéntes. Ezt ismeri el a Ptk. is, amelynek 65. §-a szerint
a kötelező tagság csupán törvénnyel elrendelhető lehetőség.
A kényszertagság mindenképpen közvetlenül korlátoz alapvető
jogot - legyen az elméleti felfogástól függően akár az
egyesülés joga, akár az általános cselekvési szabadság
(Alkotmány 54. §) - ezért alkotmányosságát a szokásos
alapjogi teszttel kell mérni. A kötelező tagság
alkotmányosságát eszerint részben az dönti el, hogy a
köztestületnek előírt közfeladat ellátása szükségessé teszi-
e azt; másrészt, hogy az ezzel járó terhek arányosak-e. Az
Alkotmánybíróság felhívja a figyelmet arra is, hogy a
kényszertagság alkotmányossága eszerint a szükségességet és
arányosságot kielégítő, törvényben meghatározott
feladatkörhöz kötött: a tagot védeni kell az ellen, hogy a
köztestület a tag szabadságát ezen az igazolható mértéken
túl megköthesse.
A gazdasági kamarák esetében a kényszertagságot igazoló
hagyományos érv az, hogy a kamara az ipar és kereskedelem
egyeztetett, általános és együttes érdekeinek kifejezésére
és érvényesítésére szolgál, ez pedig csak akkor
biztosítható, ha minden érintett a kamara tagja. Ez volt az
álláspontja a magyar törvényhozónak is az 1868. évi kamarai
törvénytől kezdve annak 1934-ben történt módosításán
keresztül a most vizsgált törvényig. Ennek az érvnek
szokásos kifejtésében az is szerepel, hogy az önkéntes
tagság esetén a kamarának juttatott lehetőségeket egyes
csoportok kisajátíthatják.
Az Alkotmánybíróság szerint a gazdasági kamarákban való
kötelező tagság mellett szól az is, hogy a kamarák az ipart,
vagy a kereskedelmet folytatók összességére nézve, de még
gyakrabban az egyes szakmák minden gyakorlóját érintő vagy
kötelező határozatokat hozhatnak. Ha tehát a kamarák
jogosítványai a közigazgatás egyszerű adminisztrációs
kisegítésén túllépnek, akkor a normák címzettjei
összességének a döntéshozó szervek választói között kell
lennie.
Éppen a tagnak az a joga, hogy részt vehet a kamarai
küldöttek megválasztásában (Gkt. 15. § b) pontja), továbbá a
kamarai tagok tisztségre (küldöttnek, testületi szerv
tagjának, elnöknek) választhatóságát biztosító 51. §-a
teszik megalapozatlanná azt az indítványt, amelyben az
indítványozó az önkormányzatiság elvével tartja
ellentétesnek, hogy olyan fontos kérdésekről, melyeket a
Gkt. 35. § (1) bekezdése határoz meg (a küldöttgyűlés
kizárólagos hatáskörébe tartozó kérdések) nem a tagság,
hanem a küldöttgyűlés dönt. Az önkormányzatiság (s az
indítványozó által ugyancsak megjelölt demokratizmus)
elvével nem áll ellentétben, ha a gazdasági kamarákban a
tagságot érintő legfontosabb kérdésekben nem közvetlenül a
tagság, hanem a tagok által választott küldöttek döntenek.
A kamarai tagok egyetlen mérlegelhető súlyú terhe a
tagdíjfizetési kötelezettség. A Gkt. által előírt többi
kötelesség egyébként is terhelné az adott foglalkozást űzőt.
(16. § -Például adatgyűjtést csak törvény alapján,
lebonyolítóként végezhetnek a kamarák.) A tagság a gazdasági
kamarában nemcsak kötelező, de elválaszthatatlanul és
automatikusan a foglalkozás gyakorlásához kötött: azzal
együtt keletkezik és csak a foglalkozás gyakorlásának
feladásával szűnik meg; a gazdasági kamarából a törvény
hatálya alá tartozó gazdasági tevékenységet folytató (jogi
vagy természetes) személy nem zárható ki. A tagsági
viszonyból folyó jogokkal, szolgáltatások igénybevételével a
kamarai tag tetszése szerint élhet, vagy - mivel még a
keletkezés-megszűnés tekintetében sem igényel külön
aktivitást - kamarai tagságát éppenséggel teljesen formális
szinten tarthatja. A tagdíjfizetési kötelezettség viszont az
Alkotmánybíróság véleménye szerint a gazdasági kamarák
közfeladatához viszonyítva nem aránytalan teher. Ezen a
kötelességen kívül a tagsági viszony teljesen passzív
megélésének lehetősége miatt nem jöhet szóba a cselekvési
szabadság aránytalan korlátozása sem. Az Alkotmány 63. §
illetve 70/C. §-án alapuló egyesülés lehetőségét pedig a
Gkt. a fent ismertetett módon biztosítja - így e szabadságok
aránytalan korlátozása sem merül fel.
Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy a kötelező kamarai
tagság ennyire formális volta miatt maga a kényszertagság
intézményesítése is csupán formalitás: ugyanezek a célok,
ugyanezen közfeladat teljesítése elérhető anélkül is, hogy
minden kereskedőt, iparűzőt, kézművest és mezőgazdasági
vállalkozót a megfelelő gazdasági kamara tagjának
nyilvánítana a törvény. Így volt ez a régi magyar jogban,
aholis a kereskedelmi és iparkamarákat csakis a törvényben
meghatározott számú tag alkotta (eredetileg Budapesten 96, a
vidéki kamarai kerületekben 64, ezt 1934-ben 120-ra,
illetőleg 80-ra emelték.). Viszont "minden bennszülött és
megtelepült iparos és kereskedő" e minőségénél fogva
választójoggal rendelkezett, s a kamarák költségeihez adó
módjára kivetett és behajtott összeggel járult hozzá. A
jogkorlátozások és terhek alkotmányosságát egy ilyen
megoldás esetén is ugyanúgy kellene vizsgálni és elbírálni,
mint a mostani kényszertagság keretében. Ez is, a kamarai
tagok választójogosultak közösségeként való, előbb említett
felfogása is megerősíti a testületi önkormányzat
hasonlóságát a területihez, aholis a lakhely ténye
keletkezteti a "tagságot".
A "kötelező tagság" ilyen felfogása mellett is fennmarad a
kérdés, hogy alkotmányos-e a gazdasági kamarák számának
háromra korlátozása (Magyar Kereskedelmi és Iparkamara,
Magyar Kézműves Kamara, Magyar Agrárkamara, Gkt. 6. §),
azzal, hogy a tag számára a választás lehetősége
korlátozott. Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy
köztestület alapítása kizárólag a törvényhozó joga, ezért a
zárt szám és a "típuskényszer" nem támadható azon az alapon,
hogy bárkinek alanyi joga lenne arra, hogy valamely szakmai,
ágazati, foglalkozási stb. alapon szervezett köztestület
jöjjön létre, vagy hogy ilyennek tagja legyen. A kamarai
struktúra kialakítása elméletileg ütközhet alkotmányos
jogokba - például lehet diszkriminatív. De még a
megkülönböztetés esetén is csak az önkényesség
alkotmányellenes. A gazdasági és a szakmai (ügyvédi, orvosi,
gyógyszerész- , építész- és mérnök-kamarák) közötti
különbséget azonban ésszerűen alátámasztja egyrészt a
gazdasági kamarák eltérő közfeladata, az általuk lefedett
foglalkozások és tagok rendkívül nagy száma, tevékenységük
sokrétűsége és gazdasági súlya, másrészt viszont a szakmai
kamarákat alkotó foglalkozások személyes teljesítményre és
felelősségre épülő volta, kisebb létszámú "szabad
foglalkozáskénti" önkormányzati hagyományai, s a tagsági
jogviszony kialakításában ebből folyó sajátosságok (mint a
kamarából való kizárás lehetősége). Miután az
Alkotmánybíróság a Gkt-ben szabályozott gazdasági kamarák
kényszertagságát nem találta alkotmányellenesnek, azaz nem
állapította meg sem a negatív egyesülési szabadság, sem az
általános cselekvési szabadság sérelmét, a gazdasági kamarák
struktúrájának a vizsgált törvény szerinti kialakítását,
beleértve a kamarák zárt számát, szintén nem tartja
Alkotmányba ütközőnek. A kamarák zárt száma egyébként nem
akadálya annak sem, hogy a törvényhozó további gazdasági
rendeltetésű köztestületeket hozzon létre - mint ezt például
a hegyközségek esetében meg is tette [Lásd a 41/1995. (VI.
17.) AB határozatot].
Az egyes állami támogatások igénybevételének a gazdasági
kamarai tagsági viszonyhoz való kötésének alkotmányosságát
ugyancsak a kötelező kamarai tagság alkotmányosságának
fényében kell vizsgálni.
A kötelező gazdasági kamarai tagság alapján a különböző
gazdasági kamarák tagjai a kamara illetékességi területén
székhellyel rendelkező gazdálkodó szervezetek. A Gkt.
alkalmazásában az állami vállalaton, az egyéb állami
gazdálkodó szerven, a szövetkezeten, a gazdasági társaságon,
közhasznú társaságon, az egyes jogi személyek vállalatán és
a leányvállalaton túl gazdálkodó szervezetnek minősül az
egyéni vállalkozó és a mezőgazdasági vállalkozó, továbbá az
adóbevallásra kötelezett mezőgazdasági kistermelő is (Gkt.
2. §).
A Gkt. 3. § (5) bekezdésében szereplő "egyes állami
támogatások" kifejezés nyilvánvalóan a gazdálkodó
szervezeteknek nyújtható állami támogatásokat jelenti. A
gazdasági kamarai kötelező tagság azt jelenti, hogy
valamennyi gazdálkodó szervezet tagja valamelyik gazdasági
kamarának, a tagság automatikusan követi a tevékenység
megkezdését és folytatását. Miután az Alkotmánybíróság a
fentiekben megállapította, hogy e kényszertagság nem
alkotmányellenes, fel sem vetődhet a hátrányos
megkülönböztetés azokkal a gazdálkodó szervezetekkel
szemben, amelyek nem tagjai valamely gazdasági kamarának,
hiszen a Gkt. szerint ezek ipari, kereskedelmi, kézműves,
illetve mezőgazdasági gazdasági tevékenységet nem is
folytathatnak. A kamarai tagsági viszony előzetes igazolása
tehát formális követelmény, mely alkotmányossági problémát
nem vet fel.
VI.
Nem sérti a Gkt. a vállalkozáshoz való jogot sem. Az
54/1993.(X. 13.) AB határozat szerint: "a vállalkozás joga a
foglalkozás szabad megválasztásához való alkotmányos alapjog
[70/B. § (1) bekezdés] egyik aspektusa, annak egyik, a
különös szintjén történő megfogalmazása. A vállalkozás joga
azt jelenti, hogy bárkinek Alkotmány biztosította joga a
vállalkozás, azaz üzleti tevékenység kifejtése. A
vállalkozás joga (...) a vállalkozóvá válás lehetőségének -
esetenként szakmai szempontok által motivált feltételekhez
kötött, korlátozott - biztosítását jelenti. A vállalkozás
joga tehát nem abszolutizálható és nem korlátozhatatlan:
senkinek nincs alanyi joga meghatározott foglalkozással
kapcsolatos vállalkozás, sem pedig ennek adott vállalkozási
jogi formában való gyakorlásához. A vállalkozás joga annyit
jelent - de annyit alkotmányos követelményként feltétlenül -
, hogy az állam ne akadályozza meg, ne tegye lehetetlenné a
vállalkozóvá válást." (ABH 1993, 341.)
A vállalkozáshoz, valamint a munkához és foglalkozáshoz való
jog tehát alapjog. A 21/1994. (IV. 16.) AB határozatban az
Alkotmánybíróság megállapította: "A munkához
(foglalkozáshoz, vállalkozáshoz) való alapjog a
szabadságjogokhoz hasonló védelemben részesül az állami
beavatkozások és korlátozások ellen. E korlátozások
alkotmányossága azonban más-más mérce alapján minősítendő
aszerint, hogy a foglalkozás gyakorlását vagy annak szabad
megválasztását korlátozza-e az állam, s az utóbbin belül is
különbözik a megítélés az adott foglalkozásba kerülés
szubjektív, illetve az objektív korlátokhoz kötésének
megfelelően. A munkához (foglalkozáshoz, vállalkozáshoz)
való jogot az veszélyezteti a legsúlyosabban, ha az ember az
illető tevékenységtől el van zárva, azt nem választhatja."
(ABH 1994, 121.).
A Gkt. nem állít speciális többlet-feltételt a gazdasági
kamarai tagság megszerzéséhez. Mint arról már szó volt, a
tagság automatikusan követi az adott ipari, kereskedelmi,
kézműves vagy mezőgazdasági gazdasági tevékenység
megkezdését, folytatását, illetve megszűnését. A gazdálkodó
szervezet tagsága a cégjegyzékbe való bejegyzéssel, az
egyéni vállalkozó tagsága a vállalkozói igazolvány
kiadásával, a mezőgazdasági vállalkozó agrárkamarai tagsága
pedig az állami adóhatóságnál történt nyilvántartásba
vétellel jön létre. A gazdasági kamara tagja a kamarából nem
zárható ki (22. §). A kamara tagja a közfeladat által
indokolt kamarai kötelezések, különösen a foglalkozás
gyakorlását illető korlátozások ellen bírói jogvédelemre
jogosult. Végül a gazdasági kamarai tagsággal a Gkt. 16. §
szerint együttjáró kötelességek, s különösen a tagdíj
megfizetése, nem minősülnek a vállalkozáshoz való jog
aránytalan korlátozásának.
VII.
Sem a Gkt-nek a kötelező tagságra vonatkozó előírásai, sem a
gazdasági kamarák feladatmeghatározása, sem a más
jogszabályokban a gazdasági kamarák számára megállapított
jogok és kötelezettségek nem hozhatók értékelhető
összefüggésbe Alkotmány 2. § (3) bekezdésével, amely a
hatalom kizárólagos birtoklását és az erre való törekvést
tiltja. Az Alkotmánybíróság ezért a Gkt -t ezen az alapon
támadó indítványt elutasította.
VIII.
A Gkt. 53. §-a szerint a gazdasági kamara a működésével járó
költségeket működési hozzájárulásból (tagdíjból), a kamara
szolgáltatásaiért fizetett díjakból és egyéb bevételekből
fedezi. A 16. § a) pontja értelmében a kamara tagjának
kötelessége, hogy megfizesse a tagdíjat. Az 54. § (1)
bekezdése szerint a tagdíjat az országos gazdasági kamara
alapszabálya állapítja meg. A tagdíj mértéke nem haladhatja
meg a helyi iparűzési adónak a helyi adókról szóló
törvényben meghatározott felső határát. A helyi adókról
szóló 1990. évi C. törvény 40. § (1) bekezdése szerint a
helyi iparűzési adó évi mértékének felső határa az adóalap
1,2 százaléka; a 39. § (1) bekezdése szerint az adó alapja
az értékesített termék, illetőleg végzett szolgáltatás nettó
árbevétele, csökkentve az eladott áruk beszerzési értékével
és az alvállalkozói teljesítések értékével.
Az Alkotmánybíróság fent megállapította, hogy a kötelező
kamarai tagság és az ezzel járó kötelező tagdíjfizetés nem
jelenti alapjog alkotmányellenesen aránytalan korlátozását.
Az Alkotmánybíróság azt is megállapította, hogy a gazdasági
kamarák közfeladatot látnak el. A kötelezően ellátandó
kamarai feladat- és hatáskörökhöz az Országgyűlés biztosítja
a szükséges anyagi feltételeket (31. § (3) bekezdés). Az így
nem fedezett működési költségek fedezésére szolgál - többek
között - a tagdíj. A Gkt. 54. § (4) bekezdése alapján a
tagdíjat - meg nem fizetése esetén - a területi gazdasági
kamara adók módjára hajtja be, az adózás rendjéről szóló
törvény rendelkezéseinek megfelelő alkalmazásával.
A kamarai tagok törvényi kötelezése a kamara közfeladata
ellátásához való hozzájárulásra összhangban van az Alkotmány
70/I. §-ában a közterhekre vonatkozó előírásokkal, amely
szerint a hozzájárulás kötelezettségének arányosnak kell
lennie a kötelezett jövedelmi és vagyoni viszonyaival. A
Gkt. 54. § (3) bekezdése e feltételnek kifejezetten eleget
tesz, amikor előírja, hogy a tagdíjat a gazdasági kamarai
tag vállalkozásának nagyságához, gazdasági tevékenységének
eredményéhez és a vállalkozás rendelkezésére álló
erőforrások mértékéhez igazodó kulcsok szerint kell
megállapítani. Ezért az Alkotmánybíróság Gkt. tagdíjra
vonatkozó rendelkezései alkotmányellenességének
megállapítására irányuló indítványokat is elutasította.
IX.
Az indítványozó nem jelölte meg, hogy kamarai tagoknak a
gazdasági kamara által végrehajtott statisztikai
adatgyűjtéshez szükséges adatszolgáltatási kötelezettsége az
Avtv. mely rendelkezéseibe ütközik és miért. Nyilvánvaló
azonban, hogy az indítványozó az Avtv. garanciális
rendelkezéseit látja sérülni, s álláspontja szerint a
kifogásolt kötelezettség e rendelkezéseken keresztül az
Alkotmánynak a személyes adatok védelmét biztosító 59. §-át
sérti.
Az Alkotmánybíróság - mint arra fentebb tett is utalást -
megállapította, hogy a gazdasági kamara ebben az esetben
csak végrehajtja, lebonyolítja a statisztikáról szóló
törvényben megállapított kötelezettségen alapuló
adatfelvételt. E közfeladat ellátása összhangban van a
gazdasági kamarák köztestület mivoltával, s az adatvédelem
alkotmányos rendelkezéseivel nem hozható összefüggésbe. A
személyes adatok sérelmét e tárgyban legfeljebb a
statisztikai törvényben meghatározott kötelezettségekkel
kapcsolatosan lehetne felvetni, az indítvány azonban erre
vonatkozóan nem tartalmazott kifogást.
Dr. Sólyom László
előadó alkotmánybíró
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal Dr. Holló András
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza Dr. Lábady Tamás
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Szabó András Dr. Tersztyánszky Ödön
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János
alkotmánybíró
. |