A döntés szövege:
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének
utólagos megállapítására és megsemmisítésére irányuló
indítvány és bírói kezdeményezés tárgyában meghozta a
következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Rendőrségről
szóló 1994. évi XXXIV. törvény 35. §-a, 35/A. §-a, 35/B. §-a,
35/C. §-a, 36/A. § (1) bekezdés a) pontjának ab) alpontja,
39. § (1) bekezdésének g) pontja, 92. § (2) bekezdésének "és
bűnmegelőzési ellenőrzéssel" szövegrésze, valamint a 101. §
(1) bekezdés h) pontjának "a bűnmegelőzési ellenőrzés
elrendelésével, valamint" szövegrésze alkotmányellenes, ezért
azokat a határozat közzétételének napjával megsemmisíti.
A Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény 92. § (2)
bekezdése és 101. § (1) bekezdés h) pontja az alábbi
szöveggel marad hatályban:
"92. § (2) Az elővezetéssel kapcsolatban az intézkedés
elrendelése miatti jogorvoslatra a határozatot hozó hatóság
eljárására vonatkozó törvényt kell alkalmazni."
"101. § (1) [...]
h) a különleges eszközök és módszerek engedélyezésével,
igénybevételével kapcsolatos szabályokat1,".
2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a büntetések
és intézkedések végrehajtásáról szóló 1979. évi 11. tvr.
13/A. §-a alkotmányellenes, ezért azt a határozat
közzétételének napjával megsemmisíti.
3. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a
bűnmegelőzési ellenőrzésről szóló 28/1999. (VIII. 13.) BM
rendelet alkotmányellenes, ezért azt a határozat
közzétételének napjával megsemmisíti.
4. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Országos
Rendőr-főkapitányság Bűnügyi Főigazgatóság Bűnügyi Főosztálya
483/2000. ált. számú Módszertani Útmutatójának kiadása
alkotmányellenes, ahhoz joghatás nem fűződik.
5. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar
Közlönyben közzéteszi.
Indokolás
I.
1. Az Alkotmánybírósághoz egy indítvány és egy bírói
kezdeményezés (a továbbiakban: indítvány) érkezett a
bűnmegelőzési ellenőrzésre vonatkozó jogszabályok
alkotmányossági vizsgálatával kapcsolatban. Az
Alkotmánybíróság az ügyeket egyesítette és egy eljárásban
bírálta el.
Az indítványozó és a kezdeményező bíró [a továbbiakban:
indítványozó(k)] összességében a Rendőrségről szóló 1994. évi
XXXIV. törvény (a továbbiakban: Rtv.) 35-35/C. §-ai, 36/A. §
(1) bekezdés a) pontjának ab) alpontja, 39. § (1)
bekezdésének g) pontja, 69. §-a, 92. § (2) bekezdésének
második fordulata, 101. § (1) bekezdés h) pontjának első
fordulata, a büntetések és intézkedések végrehajtásáról szóló
1979. évi 11. törvényerejű rendelet (a továbbiakban: Bv.tvr.)
13/A. §-a, valamint a bűnmegelőzési ellenőrzésről szóló
28/1999. (VIII. 13.) BM rendelet (a továbbiakban: R.) egésze
alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését
kérte.
Álláspontjuk szerint a támadott rendelkezések több
szempontból is alkotmányossági kifogás alá esnek. Az Rtv.
ugyan formálisan meghatározza a bűnmegelőzési ellenőrzés
fogalmát, ám ez a definíció csak látszólagos annak relatíve
határozatlan tartalma miatt. Mindezt súlyosbítja, hogy az
intézkedés elrendelésének szempontjai között határozatlan és
bizonytalan jogfogalmak is nagy számban fordulnak elő.
Ugyanakkor az Rtv. rendelkezései bűnmegelőzési ellenőrzés
címén a rendőrség számára indokolatlanul biztosítják a
törvény V. fejezetében szabályozott összes intézkedés
igénybevételének lehetőségét (köztük azokat is, amelyek
elvben fogalmilag kizártak). Ezzel összefüggésben mindketten
kifogásolják továbbá, hogy a bűnmegelőzési ellenőrzéssel
érintett személy jogai és kötelezettségei a törvényben nem
kerültek meghatározásra. Az ennek következtében kialakult
helyzet pedig - állítja az egyik indítványozó - sérti a
szükségesség és arányosság alkotmányos követelményét.
Hivatkozott arra is, hogy a jogbizonytalanság
következtében a bíróság (a büntetés-végrehajtási bíró) "nem
lehet képes a bűnmegelőzési ellenőrzés elrendelhetősége
kérdésében állást foglalni" és a "bíróság kellő
egyértelműséggel végre nem hajtható határozatot nem hozhat".
Hiányzik továbbá - állítja ugyanezen indítványozó - a
bűnmegelőzési ellenőrzés alkotmányi alapja, mert az
intézményben nem lelhető fel az alkotmányos büntetőjog ultima
ratio követelménye. Az időközben bekövetkezett
jogszabályváltozásra figyelemmel indítványát kiegészítette
azzal, hogy ellentét keletkezett az Rtv. és a Büntető
Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvény (a továbbiakban:
Btk.) rendelkezései között. A Btk. 2002. április 1-jétől
hatályos rendelkezései szerint a szabadságvesztést kitöltő
elítélt az eddig a bűnmegelőzési ellenőrzés alternatívájaként
szolgáló utólagos pártfogó felügyelet alá már nem helyezhető.
A Btk. ilyen irányú módosítása - a kollízió létrehozásán túl
- azt eredményezi, hogy mivel az alkotmányos büntetőjog nem
teszi lehetővé a büntetését már kitöltött személlyel szemben
további hátrányok alkalmazását, alkotmányossági szempontból
még inkább tarthatatlanná vált az ultima ratio elve nélküli
bűnmegelőzési ellenőrzés alkalmazása.
Ezzel összefüggésben utalt még arra is, hogy a
bűnmegelőzési ellenőrzés megfelelő szabályok híján
tökéletesen alkalmatlan az egyéniesítés szempontjainak
érvényesítésére, szemben az elrendelésével egyes esetekben
párhuzamosan foganatosítható, részletesen körülírt pártfogó
felügyelet intézményével. A kétféle intézkedés párhuzamos
alkalmazása esetén viszont a bűnmegelőzési ellenőrzés
"totális" volta megkérdőjelezi az alkotmányos arányosság
követelményét szem előtt tartó pártfogó felügyelet
intézményének reális érvényesülését is. Ez az ellentmondás a
feltételes szabadságra is bocsátható elítéltek esetén a
mindkét intézkedésről dönteni köteles bírót jogalkalmazási
dilemma elé állítja.
A másik indítványozó hozzáteszi mindehhez, hogy a
bűnmegelőzési ellenőrzés relatíve határozatlan tartalmú
intézkedés, mert annak elrendelésekor nem mérlegelhető, hogy
a végrehajtás során milyen tényleges jogkorlátozások lépnek
életbe az érintett személlyel szemben.
Az indítvány alkotmányi alapjául mindkét indítványozó az
Alkotmány 2. § (1) bekezdését jelölte meg. Egybehangzóan arra
hivatkoztak, hogy a már ismertetett kifogásokra figyelemmel a
bűnmegelőzési ellenőrzés intézménye teljes egészében
alkotmányellenes, mert az erre vonatkozó törvények és az R.
sérti a jogbiztonság követelményét.
2. Az Alkotmánybíróság eljárása során beszerezte az
igazságügy-miniszter véleményét.
II.
Az indítvány elbírálásával összefüggésben az
Alkotmánybíróságnak az alábbi jogszabályi rendelkezéseket
kellett vizsgálnia:
1. Az Alkotmány rendelkezései:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus
jogállam."
"8. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri az ember
sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek
tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű
kötelessége.
(2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és
kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg,
alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja."
"35. § [...]
(2) A Kormány a maga feladatkörében rendeleteket bocsát
ki, és határozatokat hoz. Ezeket a miniszterelnök írja alá. A
Kormány rendelete és határozata törvénnyel nem lehet
ellentétes. A Kormány rendeleteit a hivatalos lapban ki kell
hirdetni."
"37. § [...]
(3) A Kormány tagjai feladatuk ellátása körében
rendeleteket adhatnak ki. Ezek azonban törvénnyel vagy a
Kormány rendeletével és határozatával nem lehetnek
ellentétesek. A rendeleteket a hivatalos lapban ki kell
hirdetni."
"50. § [...]
(3) A bírák függetlenek és csak a törvénynek vannak
alárendelve. A bírák nem lehetnek tagjai pártnak és politikai
tevékenységet nem folytathatnak."
"51. § (1) A Magyar Köztársaság legfőbb ügyésze és az
ügyészség gondoskodik a természetes személyek, a jogi
személyek és a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek
jogainak a védelméről, valamint az alkotmányos rendet, az
ország biztonságát és függetlenségét sértő vagy veszélyeztető
minden cselekmény következetes üldözéséről.
(2) Az ügyészség törvényben meghatározott jogokat
gyakorol a nyomozással összefüggésben, képviseli a vádat a
bírósági eljárásban, továbbá felügyeletet gyakorol a büntetés-
végrehajtás törvényessége felett.
(3) Az ügyészség közreműködik annak biztosításában, hogy
mindenki megtartsa a törvényeket. Törvénysértés esetén -
törvényben meghatározott esetekben és módon - fellép a
törvényesség védelmében."
"57. § (1) A Magyar Köztársaságban a bíróság előtt
mindenki egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az
ellene emelt bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és
kötelességeit a törvény által felállított független és
pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja
el.
[...]"
"59. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkit megillet a
jó hírnévhez, a magánlakás sérthetetlenségéhez, valamint a
magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog.
(2) A személyes adatok védelméről szóló törvény elfogadásához
a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata
szükséges.
[...]"
2. Az Rtv. rendelkezései:
"35. § A Rendőrség bűnmegelőzési célból ellenőrizheti
azt, aki a háromévi szabadságvesztésből szabadult, feltéve,
ha az általa elkövetett bűncselekmény elbírálásakor a 69. §
(3) bekezdésének a)-h) pontjaiban meghatározott körülmények
bármelyikét megállapították és a büntetés végrehajtása során
tanúsított, a bűnöző életmód folytatására, a bűnöző
kapcsolatok felújítására utaló magatartásából alaposan
következtetni lehet arra, hogy ismét bűncselekményt fog
elkövetni."
"35/A. § (1) A bűnmegelőzési ellenőrzést az elítéltet
szabadító büntetés-végrehajtási intézet székhelye szerint
illetékes rendőr-főkapitányság a szabadulást megelőzően egy
hónappal kezdeményezi a büntetés-végrehajtási intézet
székhelye szerinti megyei (fővárosi) bíróságon működő
büntetés-végrehajtási bírónál.
(2) A kérelemnek tartalmaznia kell:
a) a bűnmegelőzési célból ellenőrizni kívánt személy
nevét, lakóhelyét (tartózkodási helyét) és a természetes
személyazonosító adatait;
b) az elítélés alapjául szolgáló bűncselekmény
minősítését, a bíróság által kiszabott büntetést, a
visszaesői minőséget;
c) azokat az adatokat, amelyek a bűnmegelőzési
ellenőrzés elrendelését megalapozzák, így különösen a
büntetés végrehajtása során tanúsított magatartásra
vonatkozó, illetve a bűnöző életmód folytatására vagy a
bűnöző kapcsolatok felújítására utaló adatokat.
(3) A bűnmegelőzési ellenőrzést a büntetés-végrehajtási
bíró rendeli el, eljárására a büntetések és intézkedések
végrehajtásáról szóló 1979. évi 11. törvényerejű rendelet
szabályai az irányadók."
"35/B. § A bűnmegelőzési ellenőrzés alá vont személlyel
szemben az e fejezetben meghatározott rendőri intézkedéseken
kívül az e törvény 64. § (1) bekezdésében meghatározott,
bírói engedélyhez nem kötött titkos információgyűjtés is
végezhető."
"35/C. § (1) A bűnmegelőzési ellenőrzést úgy kell
végrehajtani, hogy az érintettnek a társadalomba való
beilleszkedését ne akadályozza, és törekedni kell arra, hogy
az ellenőrzés tényéről az ellenőrzött környezete lehetőleg ne
értesüljön.
(2) A Rendőrség a bűnmegelőzési ellenőrzést nem
folytatja tovább, ezzel egyidejűleg a bűnmegelőzési
ellenőrzés megszüntetését kezdeményezi, ha az elrendelés okai
már nem állnak fenn."
"36/A. § (1) A Rendőrség a más törvényben meghatározott
eseteken kívül körözését rendelheti, illetve - eltűnt személy
esetén - rendeli el
a) a tartózkodási hely megállapítása érdekében annak az
ismeretlen helyen lévő személynek,
[...]
ab) aki bűnmegelőzési ellenőrzés hatálya alatt áll;
[...]"
"39. § (1) A rendőr magánlakásba bebocsátás vagy
hatósági határozat nélkül nem léphet be, illetve nem hatolhat
be, kivéve
[...]
g) bűnmegelőzési ellenőrzés (35. §) céljából, a
bűnmegelőzési ellenőrzés alá vont lakásába, lakóhelyére,
ismert tartózkodási helyére;
[...]"
"69. § (1) A Rendőrség bírói engedéllyel a 63. § (1)
bekezdésében meghatározott bűnüldözési célból a súlyos
bűncselekmények esetében
a) magánlakást titokban átkutathat (titkos kutatás), az
észlelteket technikai eszközzel rögzítheti;
b) magánlakásban a történteket technikai eszköz
segítségével megfigyelheti és rögzítheti;
c) levelet, egyéb postai küldeményt, valamint a
telefonvezetéken vagy azt helyettesítő távközlési rendszerek
útján továbbított közlés tartalmát megismerheti, azt
technikai eszközzel rögzítheti;
d) az Interneten vagy más számítástechnikai úton történő
levelezés (E-mail) során keletkezett adatokat és
információkat megismerheti és felhasználhatja.
(2) Az (1) bekezdés c)-d) pontjában meghatározott
eszközök alkalmazása során gyűjtött, a titkos
információgyűjtés alapjául szolgáló eljárásban nyilvánvalóan
nem érintett személyekre vonatkozó adatokat haladéktalanul
meg kell semmisíteni, azok a továbbiakban nem kezelhetők és
nem használhatók fel.
(3) A Rendőrség az (1) bekezdésben felsorolt titkos
információgyűjtésre szolgáló eszközöket és módszereket (a
továbbiakban: különleges eszközök) az ott meghatározottak
szerint alkalmazhatja a bűncselekmény gyanúja miatt körözött
személy felkutatására, továbbá, ha az (1) bekezdésben nem
említett bűncselekmény
a) a nemzetközi bűnüldözéssel kapcsolatba hozható,
b) gyermekkorú ellen irányul,
c) sorozatban vagy szervezett elkövetéssel valósul meg,
d) a kábítószerrel vagy kábítószernek minősülő anyaggal
kapcsolatos,
e) pénz- vagy értékpapír-hamisítással kapcsolatos,
f) fegyveres elkövetéssel valósul meg,
g) terror vagy terror jellegű,
h) a közbiztonságot súlyosan megzavarja,
(4) Az állam elleni bűncselekmények (Btk. X. fejezet),
az emberiség elleni bűncselekmények (Btk. XI. fejezet),
továbbá a külföldre szökés (Btk. 343. §), a zendülés (Btk.
352. §) és a harckészültség veszélyeztetése (Btk. 363. §)
bűncselekmények felderítése a nyomozás elrendeléséig a
nemzetbiztonsági szolgálatok hatáskörébe tartozik.
(5) A terrorcselekmény (Btk. 261. §) felderítése a
Rendőrség hatáskörébe tartozik, ha a feljelentés a
Rendőrséghez érkezett, illetőleg arról a Rendőrség szerzett
tudomást.
(6) Az (1) bekezdés c) pontjában foglaltak
teljesítéséhez a távközlési, illetőleg postai szervezet
köteles a feladatkörébe tartozó esetben a segítséget megadni.
(7) Az (1) bekezdés a)-b) pontjának alkalmazása során
magánlakásnak minősül - a 97. § (1) bekezdés c) pontján túl -
a nyilvános vagy a közönség részére nyitva álló helyen kívül
minden más helyiség vagy terület is."
"92. § (1) Az V. és a VI. fejezetben felsorolt rendőri
intézkedések, illetve a kényszerítő eszközök alkalmazása (e
fejezet alkalmazásában a továbbiakban együtt: intézkedések)
miatt - a (2) bekezdésben tett kivétellel - a 93. §-ban
meghatározottak szerint jogorvoslatnak van helye.
(2) Az elővezetéssel és a bűnmegelőzési ellenőrzéssel
kapcsolatban az intézkedés elrendelése miatti jogorvoslatra a
határozatot hozó hatóság eljárására vonatkozó törvényt kell
alkalmazni."
"101. § (1) Felhatalmazást kap a belügyminiszter, hogy
rendelettel állapítsa meg
[...]
h) a bűnmegelőzési ellenőrzés elrendelésével, valamint a
különleges eszközök és módszerek engedélyezésével,
igénybevételével kapcsolatos szabályokat,"
3. Az R. szövege:
"A Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (a
továbbiakban: Rtv.) 101. §-a (1) bekezdésének h) pontjában
kapott felhatalmazás alapján a következőket rendelem el:
A bűnmegelőzési ellenőrzés elrendelésének kezdeményezése
1. § (1) A bűnmegelőzési ellenőrzés (a továbbiakban:
ellenőrzés) elrendelésének kezdeményezésére (Rtv. 35/A. §) az
elítéltet szabadító büntetés-végrehajtási intézet székhelye
szerint illetékes megyei rendőr-főkapitányság bűnügyi
igazgatója, illetőleg a budapesti rendőrfőkapitány bűnügyi
helyettese (a továbbiakban: kezdeményező) jogosult.
(2) Az ellenőrzés elrendelésének kezdeményezésére
a) az elítéltnek a szabadságvesztést megelőző utolsó
lakóhelye vagy tartózkodási helye, illetőleg az elítélt
szabadulásakor megjelölt lakóhelye vagy tartózkodási helye
szerint illetékes rendőrkapitányság vezetője,
b) a Határőrség nyomozó szervének hatáskörébe tartozó
bűncselekmény miatt elítélt lakóhelye vagy tartózkodási
helye, illetőleg a szabaduláskor megjelölt lakóhelye vagy
tartózkodási helye szerint illetékes határőrségi nyomozó
hatóság vezetője
a kezdeményezésre jogosultnak javaslatot tehet.
(3) A bűnmegelőzési ellenőrzés elrendelését a (2)
bekezdésben fel nem sorolt nyomozó hatóság megkeresésére is
lehet kezdeményezni.
2. § Az elrendelés iránti kezdeményezés az Rtv. 35/A. §
(2) bekezdésében meghatározott adatokon túlmenően
tartalmazza:
a) a kezdeményező megnevezését, székhelyét,
b) az ügy iktatószámát,
c) a kezdeményezés előterjesztésére jogosult nevét,
rendfokozatát, beosztását és aláírását,
d) ha a kezdeményezés az 1. § (2) bekezdése alapján
javaslatra történt, a javaslatot tevő szerv megnevezését,
e) a kezdeményező hatóság bélyegzőlenyomatát.
A bűnmegelőzési ellenőrzés végrehajtása
3. § (1) Az ellenőrzés végrehajtása az ellenőrzés alá
vont személy lakóhelye, ennek hiányában tartózkodási helye
szerint illetékes megyei rendőr-főkapitányság bűnügyi
igazgatója, illetőleg a budapesti rendőrfőkapitány bűnügyi
helyettese által kijelölt bűnügyi szolgálat hatáskörébe (a
továbbiakban: foganatosító) tartozik.
(2) Az elrendelésről és a megszüntetésről a kezdeményező
a kérelem és az elrendelő vagy megszüntető végzés egy
példányának megküldésével a foganatosítót haladéktalanul
értesíti.
(3) Ha az ellenőrzés kezdeményezésére az 1. § (2)
bekezdésében foglalt javaslat alapján került sor, az
ellenőrzés elrendeléséről és annak eredményéről, valamint a
megszüntetésről a javaslattevőt tájékoztatni kell.
4. § (1) Az ellenőrzés tartama alatt az ellenőrzés alá
vont személlyel szemben elrendelt
a) bűnügyi, közbiztonsági, illetőleg idegenrendészeti
őrizet,
b) előzetes letartóztatás,
c) ideiglenes kényszergyógykezelés,
d) átváltoztatás folytán a közérdekű munka vagy a
pénzbüntetés helyébe lépő szabadságvesztés,
e) szabálysértés miatt kiszabott vagy átváltoztatás
folytán a pénzbírság helyébe lépő elzárás
végrehajtásának tartama alatt az ellenőrzés
foganatosítása szünetel.
(2) A szünetelés időtartamát az ellenőrzés időtartamába
be kell számítani.
(3) A szünetelés tényét és az alapjául szolgáló okot az
iratra fel kell jegyezni.
5. § (1) A foganatosító az elrendelő büntetés-
végrehajtási bírónál az ellenőrzés megszüntetését
kezdeményezi, ha
a) az elrendelés okai már nem állnak fenn;
b) az ellenőrzés alá vont személy szabadságvesztés-
büntetésének végrehajtását foganatba vették.
(2) Az ellenőrzés foganatosítása a szabadságvesztésből
szabadulást követő egy év elteltével, illetőleg az (1)
bekezdésben meghatározott esetekben nem folytatható tovább.
(3) Az ellenőrzés foganatosításának befejezéséről és a
megszüntetés kezdeményezéséről az elrendelés kezdeményezőjét
haladéktalanul tájékoztatni kell.
6. § Ez a rendelet 1999. szeptember 1-jén lép hatályba."
4. A Bv.tvr. érintett rendelkezése:
"13/A. § (1) A büntetés-végrehajtási bíró az elítéltet
szabadító büntetés-végrehajtási intézet székhelye szerint
illetékes rendőr-főkapitányság (a továbbiakban: kezdeményező)
kezdeményezésére bűnmegelőzési ellenőrzést rendelhet el.
(2) A büntetés-végrehajtási bíró a bűnmegelőzési
ellenőrzés elrendeléséről az elítélt szabadulásának napjáig
végzéssel határoz.
(3) A bűnmegelőzési ellenőrzést meg kell szüntetni
a) a szabadságvesztésből szabadulást követő egy év
elteltével;
b) a kezdeményező kérelmére, ha az elrendelés okai már
nem állnak fenn."
III.
Mindkét indítvány megalapozott.
1.1. A bűnmegelőzési ellenőrzés intézményét a szervezett
bűnözés, valamint az azzal összefüggő egyes jelenségek elleni
fellépés szabályairól és az ehhez kapcsolódó
törvénymódosításokról szóló 1999. évi LXXV. törvény (a
továbbiakban: törvénymódosítás) vezette be, 1999. szeptember
1-jei hatállyal. Az intézmény bevezetésének célja az volt,
hogy a potenciális bűnelkövetők rendészeti eszközökkel
történő ellenőrzésére - a társadalom fokozott védelme
érdekében - szervezett keretek között kerüljön sor.
Az Alkotmánybíróság jelen eljárása során az Alkotmány 2.
§ (1) bekezdéséből fakadó követelményekből kiindulva
megvizsgálta az intézmény teljes jogi hátterét, az erre
vonatkozó valamennyi jogszabály együttes alkalmazásának
lehetőségét és következményét. Vizsgálata során
megállapította, hogy a bűnmegelőzési ellenőrzésnek a II.
pontban felsorolt jogszabályok szerinti rendezése nem
biztosít garanciákat a jogintézmény alkotmányos
alkalmazására. A hatályos szabályozás alapjaiban sérti a
jogállamiság elvének részét képező jogbiztonság, a
normavilágosság, a jogi következmények előreláthatósága és
kiszámíthatósága, valamint a jogszabályok összhangja
követelményrendszerét és nem áll összhangban az Alkotmány
számos további rendelkezésével sem.
1.2. Az Alkotmánybíróság korábbi határozataiban a
bűnmegelőzési érdeket a jogállamiságból következő olyan
alkotmányos célként ismerte el, amelynek biztosítása
érdekében még egyes alapjogok korlátozása sem zárható ki.
Minden esetben hangsúlyozta ugyanakkor, hogy ezen alkotmányos
cél megvalósítása érdekében sem adható fel a jogállamiság, a
jogbiztonság követelményrendszere és az állam szervei nem
kaphatnak túl széles, bizonytalan tartalmú felhatalmazásokat
az általános, elvont értelemben vett bűnmegelőzés érdekében
[részletesen: 20/1997. (III. 19.) AB határozat, ABH 1997, 85,
92.; 24/1998. (VI. 9.) AB határozat, ABH 1998, 191, 195.;
13/2001. (V. 14.) AB határozat (a továbbiakban: Abh. 1.), ABH
2001, 177, 199-200.].
Az Alkotmánybíróság a 9/1992. (I. 30.) AB határozatban
(a továbbiakban: Abh. 2.) kimondta, hogy az Alkotmány 2. §
(1) bekezdése "[...] a köztársaság alapértékeit nyilvánítja ki:
a függetlenséget, a demokráciát és a jogállamiságot. A
jogállamiság elvét az alaptörvény további rendelkezései
részletezik, e szabályok ugyanakkor nem töltik ki teljes
egészében ezen alapértékek tartalmát, ezért a jogállam
fogalom értelmezése az Alkotmánybíróság egyik fontos
feladata. [...] Noha az Alkotmánybíróság a jogszabályok
alkotmányossági felülvizsgálata során a vizsgált
rendelkezésnek elsősorban az Alkotmány valamely konkrét
rendelkezésével való összhangját vizsgálja, ez nem jelenti
azt, hogy az általános rendelkezéseket formális deklarációnak
tekinti, s az alapelveknek pusztán kisegítő, másodlagos
szerepet szánna. Az Alkotmányban tételesen szereplő jogállam
alapértékének sérelme önmagában is megalapozza valamely
jogszabály alkotmányellenességét." (ABH 1992, 59, 64-65.)
Az Alkotmánybíróság kifejtette továbbá azt is, hogy a
jogállam értékrendjének egyik legfontosabb pillére a
jogállami garanciák érvényre juttatása a jogintézmények
működése során. Ezek hiányában sérül a jogbiztonság, a
jogszabályok következményeinek kiszámíthatósága és
esetlegessé válhat az Alkotmány 57. § (1)-(3) bekezdéseiben
biztosított alapvető jogok érvényre jutása is. A jogállami
garanciák mellőzésére ezért sem célszerűségi, sem
igazságossági szempontok nem adnak alapot [részletesen pl.:
Abh. 2., ABH 1992, 59, 65.; 11/1992. (III. 5.) AB határozat,
ABH 1992, 77, 84-85.; 49/1998. (XI. 27.) AB határozat, ABH
1998, 372, 376-377.; Abh. 1., ABH 2001, 177, 201.].
2.1. Az Rtv. 35. §-a a bűnmegelőzési ellenőrzés
alkalmazásának három konjunktív feltételét határozza meg.
Ezek közül az egyetlen - látszólag - objektíve
megragadható kritérium, hogy az intézkedésre olyan személlyel
szemben kerülhet sor, aki háromévi szabadságvesztésből
szabadult. Az Rtv. azonban - a Btk.-val való összehangolás
hiányában - nem ad eligazítást arról, hogy a háromévi
szabadságvesztés fogalmát miként kell értelmezni: a bíróság
által eredetileg kiszabott szabadságvesztés mértékének kell
elérnie a három évet, vagy a feltételes szabadon bocsátásig
kell ennyi időt az elítéltnek letöltenie.
A feltételes szabadságra bocsátás időpontja a törvény
(Btk.) erejénél fogva végrehajtási fokozatonként eltérő, a
bíróságnak pedig jogában áll az előírtnál eggyel enyhébb
fokozatot is megállapítani az ítéletében. A Btk. enyhítő, és
egyes speciális rendelkezései [87. § 47. § (3) bekezdés] a
szabadságvesztés mértékére, valamint fokozatára, s ebből
következően a feltételes szabadság időpontjára is kiható
további eltéréséket tesznek lehetővé. Ezen túlmenően a
büntetés végrehajtása során az enyhébb fokozatba történő
átsorolás lehetősége a büntetés-végrehajtási bírót (a
továbbiakban: bv. bíró) is megilleti. Mindennek
eredményeképpen az Rtv. rendelkezése folytán a bűnmegelőzési
ellenőrzés elrendelése szempontjából szélsőséges helyzetek
adódhatnak, attól függően, hogy a három év számítása mihez
igazodik. Előállhat az is, hogy a súlyosabb bűncselekmény
miatt felelősségre vont, vagy személyében fokozottabban
társadalomra veszélyes elítéltet nem lehet az intézkedés
hatálya alá vonni, míg az eredetileg is - enyhítő rendelkezés
nélkül - a legenyhébb fokozatra ítélt, kisebb súlyú
cselekmény elkövetőjére kiterjeszthetővé válik az ellenőrzés.
Következésképpen a három év - mint "szabadulási időtartam" -
amellett, hogy jogbizonytalanságot idéz elő, nem alkalmas
semmilyen, az elérni kívánt cél szempontjából fontos
körülmény "mérésére" sem.
2.2. Az Alkotmánybíróság az Abh. 2.-ben kiemelte: "[...] a
jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét
követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének
kiszámíthatóságát is" (ABH 1992, 59, 65.). A
kiszámíthatósággal összefüggő döntéseiben az Alkotmánybíróság
mindig is nagy jelentőséget tulajdonított annak, hogy az
általa vizsgált kérdés megválaszolásához rendelkezésre áll-e
olyan kialakult bírói gyakorlat, amely - határozata
meghozatala során - a jogalkalmazót a jogbiztonság
érvényesüléséhez elengedhetetlenül szükséges mértékben
segíti.
A hatályos jogrendszerben nincs a bűnmegelőzési
ellenőrzéshez hasonlítható más intézmény. E rendészeti
természetű intézmény történelmileg sem köthető a bíróság
által (akár a régmúltban is) alkalmazandó jogkövetkezmények
egyetlen típusához sem. Ugyanakkor az indítványban
foglaltakon túl is feltárható volt, hogy az időtartam
számításában - a bíróság számára minden más esetben irányadó
- a Btk. és az Rtv. között mutatkozó ellentét feloldása a
bírói gyakorlat számára nehézséget jelent. Az egyébként nem
kötelező, ám a bírói gyakorlat számára kétség kívül igazodási
pontot képező, a Budapesten, 2002. május 27-én meghozott
"Kollégiumvezetők álláspontja a Btk.-t módosító novella (a
2001. évi CXXI. törvény.) egyes rendelkezéseinek
alkalmazásával kapcsolatos jogértelmezési kérdésekben" c.
dokumentum [(Bírósági Határozatok. 2002. évi 10. szám); a
továbbiakban: Kollégiumvezetők álláspontja] azt mutatja, hogy
az Rtv.-nek a büntető anyagi jogi rendszerbe nem illeszkedő
szóhasználata megtöri a jogértelmezésnek a Btk. rendszeréhez
igazodó tiszta vonalát. A hivatkozott állásfoglalás
tartalmából kitűnően a bűnmegelőzési ellenőrzés és a
feltételes szabadságra bocsátás lehetséges egyidejűsége miatt
mutatkozó ellentét feloldása meghaladja a jogalkalmazó
értelmezési kompetenciáját. Ez azonban azt bizonyítja, hogy a
vizsgált jogintézménnyel összefüggésben nem létezik a
jogszabály és a gyakorlat között olyan jogértelmezési kapocs
sem, amely a bírót döntése meghozatalában kellő
egyértelműséggel eligazítaná a három éves időtartam, mint
alapkérdés kezelésében.
A fentebb kifejtettekre figyelemmel az Alkotmánybíróság
megállapította, hogy - megfelelő törvényi rendelkezés híján -
nem dönthető el: vajon a bűnmegelőzési ellenőrzés csak a
büntetést kitöltve szabadulókra alkalmazható-e, vagy pedig a
feltételesen szabadulókra is alkalmazni kell. Ez pedig mind a
norma címzettjei, mind annak alkalmazói számára olyan
helyzetet eredményez, amely ellentétben áll a jogbiztonság
alapvető elemét képező, a jogintézmény kiszámítható
működésére vonatkozó alkotmányi követelménnyel. Az egyértelmű
rendelkezés hiánya ugyanis esetleges és egymással ellentétes
jogalkalmazásra vezethet, minthogy kizárólag a konkrét ügyben
eljáró bíró megítélésén múlik, miként értelmezi az elrendelés
feltételéül szolgáló három éves szabadságvesztés fogalmát.
3.1.1. A bűnmegelőzési ellenőrzés elrendelésének további
feltétele, hogy az alapul fekvő ügyben a bíróság az Rtv. 69.
§ (3) bekezdés a)-h) pontjaiban meghatározott körülmények
valamelyikét megállapította. Az Rtv. jelzett rendelkezésében
felsorolt bűncselekmény kategóriának feltüntetett
jogfogalmakat és eljárásjogi terminus technikusok tartalmát
azonban a törvényalkotó értelmező rendelkezésekben nem
határozta meg, és azok nem azonosíthatók sem a Btk., sem az
1998. évi XIX. törvény (a továbbiakban: Be.)
rendelkezéseivel. Ennek folytán - néhány kivételtől
eltekintve - a jogalkalmazónak nem áll rendelkezésére olyan
kötött, (legalább) más jogszabályban meghatározott
fogalomrendszer, amely kellő egyértelműséggel tartalmazna
számára iránymutatást az elrendelés e feltételének
vizsgálatánál.
Az Alkotmánybíróság legutóbb a 10/2003. (IV. 3.) AB
határozatában összegezte a normavilágosság követelményével
kapcsolatos megállapításait. Ennek a jelen ügyben releváns
lényege szerint a jogbiztonságnak része a világos, a
jogalkalmazás során felismerhetően értelmezhető és egyértelmű
normatartalom. A normaszöveg értelmezhetetlenségének, avagy
eltérő értelmezést engedő voltának az a következménye, hogy
kiszámíthatatlan helyzetet teremt a norma címzettjei számára.
A normaszöveg túl általános volta mindemellett lehetőséget ad
a szubjektív, önkényes jogalkalmazásra is (ABK, 2003.
március, 117, 120.).
Az Rtv. 69. § (3) bekezdés a)-h) pontjaiban található
feltételek nagyobbrészt általában véve is meghatározatlan
fogalmakat takarnak, amelyek egységes értelmezése a
joggyakorlatban nem alakult ki. Jelentésükről a tudományos
vagy oktatást célzó jogirodalom sem ad pontos eligazítást, s
az egyedi esetekben igen távoli összefüggések vizsgálatát
tételezik fel. A "nemzetközi bűnüldözés", a "gyermekkorú
ellen irányul", a "szervezett elkövetéssel", a "terror
jellegű", a "kábítószernek minősülő anyaggal kapcsolatos", a
"közbiztonságot súlyosan megzavarja", a "fegyveres
elkövetéssel valósul meg" kifejezések jelentős részének
tartalma nehezen tisztázható vagy bizonytalan, némelyek
meghatározása pedig éppen törvényhozási viták tárgya lehet.
Az Rtv. e rendelkezéseiben írt, a legkülönbözőbb
"jogfogalmakhoz és tág értelemben vett bűncselekmény
típusokhoz" illesztett: "kapcsolatos", "kapcsolatba hozható",
"jellegű" kifejezések pedig eleve megengedhetetlenül tág
határok közötti, előre kiszámíthatatlan, egyes esetekben akár
ötletszerű jogértelmezésre adnak lehetőséget.
3.1.2. Nem állapítható meg az Rtv. szabályaiból az sem,
hogy miként kell értelmezni a fentebb hivatkozott körülmények
fennállásának a büntető ítéletben történő "megállapítását".
Az Rtv. 69. § (3) bekezdés a)-h) pontjaiban foglalt
felsorolás egy része - bár nem az Rtv. szóhasználata szerint
- szerepelhet a bűncselekmény megnevezésének részeként vagy
minősítő körülményként, amelyeket a bíróság értelemszerűen
ítéletének rendelkező részben állapít meg; másik része
viszont súlyosító körülményként kerülhet rögzítésre; míg
ismét más esetben ezeket a bíróság a tényállás részeként
rögzítheti az ítélet indokolásában.
A korábban kifejtettekből (3.1.1. és 3.1.2. pontok)
összességében véve az következik, hogy az Rtv. 69. § (3)
bekezdésének a)-h) pontjaiban rögzített azon rendelkezések,
amelyek a bűnmegelőzési ellenőrzés itt megállapított
feltételeit hivatottak körülírni, a jogintézmény
alkalmazhatósága szempontjából nem felelnek meg a
normavilágosság követelményének, nem tükrözik egyértelműen és
világosan a törvényhozói akaratot, nem küszöbölik ki az
eltérő vagy önkényes jogértelmezés lehetőségét. A számításba
vehető jogszabályok alapján az elrendelés feltételeként a
jogalkalmazó által vizsgálandó releváns tények és körülmények
nem határozhatók meg szabatosan. Ez a helyzet viszont
bizonytalan, kiszámíthatatlan és ellenőrizhetetlen döntések
meghozatalára vezet.
4.1. Az elrendelés következő feltétele az elítéltnek a
büntetés végrehajtása során tanúsított magatartásából levont,
a további életvitelét és bűnözői kapcsolatainak felújítását
illető negatív következtetés.
4.1.1. Az elítélt magatartását a törvény szerint
kizárólag a büntetés-végrehajtási intézet (a továbbiakban:
BV. intézet) kísérheti figyelemmel. A végrehajtás alatt
tanúsított jogsértésekről, az elítélt kapcsolatairól csak e
szervezetnek lehet tudomása, ugyanakkor a bűnmegelőzési
ellenőrzés kezdeményezésében semmilyen szerepe nincs.
A BV. intézet feladatkörét és az elítéltekre vonatkozó
adatkezelési, nyilvántartási szabályokat a büntetés-
végrehajtási szervezetről szóló 1995. évi CVII. törvény (a
továbbiakban: Bvsz.) határozza meg. A Bvsz. szerint a
büntetés-végrehajtás szervezete részére feladatot csak
törvény határozhat meg [1. § (3) bekezdés]. A bűnmegelőzési
ellenőrzés bevezetését előíró törvény és az ezt követő
jogalkotás azonban semmiféle közreműködési kötelezettséget
nem állapított meg a BV. intézet számára az intézmény
alkalmazásával kapcsolatban. Nem biztosított továbbá új
hatáskört a bűnmegelőzési ellenőrzéssel összefüggő speciális
adatnyilvántartás, adatcsoportosítás vagy új, minden
elítéltre, illetve azok egy csoportjára kiterjedő - értékelő
szempontú - adatállomány létrehozására, illetve
továbbítására.
A büntetés-végrehajtás működésére vonatkozó, a
szabadságvesztés és az előzetes letartóztatás végrehajtásának
szabályairól szóló 6/1996. (VII. 12.) IM rendelet szerint a
BV. intézetnek minden elítéltre kiterjedő, általános,
egységes tájékoztatási kötelezettsége csak utólagosan, a
szabadítás után és kizárólag a szabadulás ténye tekintetében
áll fenn. Úgynevezett "értékelő vélemény" készítésére pedig a
rendelet 79. § (1) bekezdése már csak konkrétan megjelölt
elítéltek esetében, az e jogszabályban nevesített esetekben
és előzetesen indokolt hatósági megkeresés esetén ad
lehetőséget.
Ilyen módon a BV. intézet adatállománya a személyes
adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról
szóló 1992. évi LXIII. törvény (a továbbiakban: Atv.)
adatkezelésre és az adatrendszerek összekapcsolására
vonatkozó szabályainak sérelme nélkül nem használható fel a
bűnmegelőzési intézkedés elrendelése körében. A BV.
szervezete az elítéltekre vonatkozó adatokat csak a Bvsz. 28.
§ (2) bekezdésének keretei között, célra rendelten, kizárólag
a büntetés-végrehajtási feladatainak ellátása érdekében,
meghatározott körben és nem egy majdani, esetleges intézkedés
előzetes szempontjai szerint csoportosítva tarthatja nyilván.
A Bvsz. megfelelő rendelkezésének hiányában az adatkezelés
célhoz kötöttségének szabályait (Atv. 5. §) sérti az
általános, előzetes, értékelő szempontú adatállomány
létrehozása, minthogy ez - az Atv. 2. § 4. a) és b) pontjában
foglaltakra figyelemmel - az Atv. hatálya alá tartozó
adatkezelésnek, illetve adatfeldolgozásnak minősül. Az Atv.
3. § (1) bekezdés b) pontja, illetőleg (2) bekezdés c) pontja
alapján - a BV. szervezetének - az ilyen típusú
adatkezeléshez olyan külön törvényi felhatalmazásra lenne
szüksége, amely minden tekintetben túllép az Bvsz. 28. § (2)
bekezdésében rögzített kereteken.
A fentiekből megállapíthatóan az Atv. rendelkezéseiből
következő tilalom és a Bvsz. hiányos rendelkezései folytán
előálló kollízió az Rtv. 35. §-ban körülírt feltételrendszer
teljesíthetőségét megkérdőjelezi. Ez a jogbizonytalanság
pedig az Alkotmány személyes adatok védelmét előíró 59. § (1)
bekezdésének sérelmét is előidézheti.
4.1.2. Az Rtv. meghatározza a bv. bíróhoz előterjesztett
kérelem egyes kötelező tartalmi elemeit. Az általános
személyes és az elítéltetésre vonatkozó adattartalmon túl
ennek része a bűnmegelőzési ellenőrzés elrendelésével
kapcsolatos indokolási kötelezettségen belül azoknak a
végrehajtással összefüggő körülményeknek az ismertetése,
amelyek alapul szolgálnak az intézkedés elrendelésének
kezdeményezésére. Ezek között szerepel az elítéltnek a
büntetés végrehajtása alatt tanúsított magatartására és nem
utolsó sorban az elítélt speciális, a bűnözői kapcsolataira
utaló adattartalom. Ilyen, már értékelő szempontú
adatállomány - amely pedig alapvetően szükséges a
bűnmegelőzési ellenőrzés alá vonható személyek körének
"kiválasztásához" - a 4.1.1. pontban kifejtettek alapján
törvény erejénél fogva nem is állhat "készletezetten"
rendelkezésre.
Az Rtv. 35/A. § (2) bekezdés c) pontjára figyelemmel
azonban nyilvánvaló, hogy az elrendelésre irányuló
megalapozott kérelem csak akkor terjeszthető elő, ha a
kezdeményező rendőrség nemcsak a bűnmegelőzési eljárással
érintett elítéltről, hanem annak a bűnözői életmód
felújítására utaló külső, vagy a BV. intézeten belüli
kapcsolatairól, vagyis harmadik személyekre vonatkozó
adatokról szintén megfelelő információkkal rendelkezik. A
külső és belső kapcsolatok közül a bűnmegelőzés szempontjából
veszélyes személyek felderítése viszont csak az elítélt
összes kapcsolatainak a szűrése útján lehetséges, amely a
fogvatartó intézetnek semmiképpen nem feladata. Ennél fogva a
kezdeményezőnek ezen adatokhoz csak a BV. intézet
adatbázisának az Rtv. 84. § g) pontjában kapott
felhatalmazást meghaladóan - az eltérő célra előállított
adatállomány felhasználásával - áll módjában hozzájutni.
Tekintve, hogy az Rtv. 35/B. §-a alapján a bűnmegelőzési
intézkedés elrendelése előtt a rendőrség titkosszolgálati
eszközök alkalmazására nem jogosult, ugyanakkor ez az eljárás
nem tekinthető nyomozási eljárásnak sem, ezen joghézagnak az
"áthidalását" és a rendszer működőképessé tételét kívánta
megteremteni az Országos Rendőr-főkapitányság Bűnügyi
Főigazgatóság Bűnügyi Főosztálya 483/2000. ált. számú
Módszertani Útmutatója (a továbbiakban: Módszertani
Útmutató). A Módszertani Útmutató nem jogszabály, az
közzétételre soha nem is került, tartalmát a rendőrség
szervezetén kívül állók nem ismerhetik meg.
Az Alkotmány 59. § (2) bekezdésének tartalmából
következően a személyes adatok védelmére vonatkozó jogi
szabályozás törvényi szintű rendezést kíván meg. A célhoz
kötött adatgyűjtés tilalma, illetve az adatgyűjtés
jogosultsága tekintetében fennálló joghézag pedig nem
kerülhető meg ténylegesen adatgyűjtést feltételező
módszerekre vonatkozó belső utasítások igénybevételével.
4.1.3. A bűnmegelőzés, mint alkotmányos cél megköveteli
a közrend, közbiztonság védelmében eljáró szervek
együttműködését. Ez azonban csak az Alkotmány
rendelkezéseinek megfelelően történhet. A célrarendelt
adatgyűjtés - különös tekintettel arra, hogy nem kizárólag az
elítéltet érinti - mindenekelőtt az Alkotmány 59. § (1)
bekezdésében garantált adatvédelemhez való alapjoggal
összhangban álló törvényi szabályozás mellett lehetséges. A
24/1998. (VI. 29.) AB határozatban az Alkotmánybíróság
kiemelte, hogy az adatvédelemmel szoros összefüggésben álló
információs önrendelkezési jog nem korlátozhatatlan, de a
korlátozás csak akkor alkotmányos, ha megfelel az Alkotmány
8. §-ból következő feltéteknek. A személyes adatok
továbbítása, kezelése és felhasználása, az adatból új
információ előállítása akkor tekinthető az Alkotmány 59. §
(1) bekezdésével összhangban állónak, ha az ellenőrizhetőség
érdekében garanciákat tartalmaz arra az esetre, amikor ezekre
az aktusokra az érintett tudta és beleegyezése nélkül kerül
sor (ABH 1998, 191, 194.).
A 15/1991. (IV. 13.) AB határozat a személyes adatok
feldolgozásának célhoz kötöttségét hangsúlyozta. Kiemelte,
hogy az általánosságban, készletre történő adatgyűjtés és
tárolás nem tekinthető alkotmányosnak, s az adatrendszerek
összekapcsolására mind az adatszolgáltatónak, mind pedig az
adatkérőnek a célrarendeltségnek megfelelő felhatalmazással
kell rendelkeznie (ABH 1991, 40, 42-43.).
A Módszertani Útmutatóból is kitűnik, hogy az eljárási
garanciák nélkül folyó - nyilvánvalóan a BV. intézet
adatállományának kereteit is meghaladó - adatgyűjtési eljárás
során a harmadik személyekre vonatkozóan a kezdeményező
birtokába kerülő adattartalom igen széles körű is lehet, és
objektíve nem kizárólag az intézkedés szempontjából releváns
"bűnöző kapcsolatokat" érinti. A törvény nem határozta meg,
hogy mit kell érteni ilyen kapcsolatokon, a harmadik
személyek közül ki és milyen szempontok alapján sorolandó a
"veszélyes körbe." Ezen bizonytalan jogfogalom, valamint az
"információáramlás" rendjének szabályai és eljárási
feltételeinek kidolgozatlansága együttes következményeként
pedig meghatározhatatlan, hogy az ily módon a rendőrség
látókörébe került személyek közül az adatkezelés
szempontjából az Rtv. mely további szabályai (közlési
kötelezettség, tárolás, megsemmisítés) az irányadóak, és
ellenőrizhetetlen azok betartása is.
4.1.4. Az Alkotmánybíróság legutóbb a 37/2001. (X. 11.)
AB határozatában tekintette át az állami irányítás egyéb jogi
eszközeivel és az ezen túlmenő jogi iránymutatásokkal vagy
informális jogértelmezést tartalmazó iratokkal kapcsolatos
gyakorlatát. Döntésében hangsúlyozta, hogy a hatóságonként
változatos elnevezést viselő, még az állami irányítás egyéb
jogi eszközeinek sem minősülő iratok útján a kibocsátók a
törvénytől eltérő szabályokat nem állapíthatnak meg;
különösen nem írhatnak elő "új" kötelezettségeket a hatóság
tagjai vagy az állampolgárok számára. Nem adhatnak továbbá
olyan felhatalmazást a kibocsátott iránymutatás szabályaival
érintett hatóság tagjainak, amelyeket az alapul fekvő törvény
nem tartalmaz. A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a
továbbiakban: Jat.) garanciális szabályai alól kivont, de az
egységes joggyakorlat alakításának igényével fellépő, a
jogszabályok rendelkezéseit felülíró és azok érvényesülését
lerontó ilyen iratok alapjaiban sértik a jogállamiság
követelményét. A határozat elvi éllel mondta ki: "[...]
alkotmányosan tarthatatlan és megengedhetetlen, hogy jogilag
nem létező, semmis aktus alakítsa a gyakorlatot azáltal, hogy
a címzettek az érvénytelen aktusban foglaltakat kötelező
normaként követik" (ABH 2001, 302, 304-306.).
A Módszertani Útmutató az Rtv. rendelkezéseit nemcsak
értelmezi, nem pusztán végrehajtási típusú ajánlásokat
fogalmaz meg, hanem a törvény rendelkezéseihez képest további
új normákat állít fel. A telepített nyomozóra, az elítéltekre
vonatkozó "válogatási szempontokra" és az ezzel szükségképpen
együtt járó adatgyűjtésre, valamint feldolgozásra, illetve a
határidőkre vonatkozó rendelkezései ugyanis egyfelől szemben
állnak az Rtv. szabályaival, másfelől a törvény
rendelkezéseit meghaladó elemeket tartalmaznak. Minthogy a
rendőrség viszont szigorú hierarchia szerint működő
szervezet, az útmutatóban foglaltaktól a végrehajtás során
semmiféle eltérés nem képzelhető el. Ez pedig a fentebb
kifejtettek szerint alkotmányellenes.
5. Az indítványok tartalmából is megállapíthatóan a
vizsgált jogintézmény harmadik feltételének mérlegelése
kapcsán további probléma a joghátrányok halmozásának kérdése:
a bűnmegelőzési ellenőrzésre vonatkozó és a feltételes
szabadságra bocsátásra előírt alkalmazási szabályok
összeütközése.
5.1.1. A bűnmegelőzési ellenőrzés elrendelése érintheti
a feltételes szabadságra bocsátottakat is (ld: III/1. pont),
s így nem zárható ki, hogy ugyanazon elítélt esetében,
ugyanazon bv. bíró - a döntési határidőkre vonatkozó
szabályokra is figyelemmel - előbb pozitív tartalommal
határoz a feltételes szabadságra bocsátás kérdésében, majd
utóbb mégis köteles lesz elrendelni a bűnmegelőzési
ellenőrzést. A két jogintézmény vizsgálati szempontjai
ugyanis gyökeresen eltérnek, a két eljárás egymásra tekintet
nélkül folyik, s a két intézkedés párhuzamos fennállása a
Kollégiumvezetők álláspontja c. dokumentum alapján sem
kizárt. Ez a megoldás azonban a bíró alkotmányos helyzete
szempontjából kifogásolható.
A feltételes szabadlábra helyezés vizsgálatakor alapvető
szempont, hogy az elítélt magatartásában, erkölcsi
szemléletében, a társadalmi értékekhez való viszonyában a
szabadságvesztés végrehajtása alatt történt-e pozitív
változás a korábbi életviteléhez képest. A bűnmegelőzési
ellenőrzés kezdeményezéséhez az Rtv. 35. §-ból következően
elegendő lehet az a puszta feltételezés is, miszerint korábbi
kapcsolatait az elítélt nem számolta fel "olyan mértékben",
hogy a kezdeményező meg legyen győződve e kapcsolatok
felújításának kizártságáról.
Ahogyan arra már az Alkotmánybíróság az előzőekben is
utalt, az Rtv. nem ad mérlegelési szempontokat a veszélyes
kapcsolatok milyenségének és mélységének vizsgálatához az
intézkedést indítványozó számára. Következésképpen az Rtv.
35. §-ában megállapított szempontok megléte vagy hiánya
tekintetében a bv. bírónak gyakorlatilag nemcsak
felülmérlegelési lehetősége nincs, valójában még abba a
helyzetbe sem kerül, hogy az indítvány megalapozottságát
ellenőrizze. Hozhat tehát mérlegelésen alapuló pozitív
döntést - az eltérő szempontokon alapuló - feltételes
szabadságra bocsátás tekintetében, ám később - valódi
mérlegelési lehetőség nélkül - határozni kényszerül a
bűnmegelőzési ellenőrzés elrendeléséről ugyanazon elítélttel
szemben.
A 19/1999. (VI. 25.) AB határozatában az
Alkotmánybíróság részletesen kifejtette, hogy a mérlegelést
kívánó esetekben az előzetesen elhatározott és mindenki által
megismerhető szempontok nélküli döntési jogkör önmagában is a
jogbiztonság jelentős sérelmét eredményezi. A mérlegelési
szempontok hiánya pedig elvezethet oda, hogy a bírói eljárás
pusztán formalitást jelent, s a tényleges döntési jogkör a
bíróságon kívüli szervezet kezébe kerül át (ABH 1999, 150,
155.).
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a bírósági
döntéshozatal pusztán formális értelemben vett előírása nem
felel meg az alkotmányossági követelményeknek. A lényeg abban
áll, hogy a bíróság ténylegesen mit vizsgálhat és mit
mérlegelhet a döntés kialakításakor. A jogviszonyokat
véglegesen lezáró bírói eljárás nem szólhat más szervek
döntéseinek vagy elhatározásának formális felülvizsgálatáról
[39/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 263, 272.], s nem
lehet más szervek döntéseinek formális megjelenítője sem.
Jelen esetben a mérlegelési szempontok hiánya a bírói
eljárást formalitássá teszi, mert valójában a kezdeményező
rendőrség határozza meg az eljárás kimenetelét. A bíróság az
érdemi döntést hozó helyett a döntés megjelenítőjének
szerepébe kényszerül, s ez ellentétben áll alkotmányos
feladatával.
Ez a tény, valamint az annak folytán kialakult helyzet,
hogy a feltételes szabadságra bocsátásról és bűnmegelőzési
ellenőrzésről ugyanazon bírónak, azon személyre nézve, akit a
feltételes szabadságra bocsátásra érdemesnek tartott, közel
egyidejűleg ellentétes értékítéletet kifejező döntést kell
hoznia és saját érveivel szemben is megindokolnia, a bírót
olyan meghasonulásra készteti, amely már az Alkotmány 50. §
(3) bekezdése által oltalmazott bírói függetlenség sérelmével
is járhat. A bíró törvényi alávetettsége nem terjedhet odáig,
hogy az a döntéséért személyes és szakmai felelősséggel
tartozó bírót más hatóság elhatározásán alapuló intézkedés
kritikátlan megjelenítőjévé fokozza le. Nem járhat továbbá
azzal sem, hogy a bíróság bármely döntést valódi mérlegelési
lehetőség nélkül, a bírói meggyőződés kialakításához
szükséges eszközök és jogi feltételrendszer hiányában, avagy
valamely, az említett feltételeket biztosító eljárás
keretében korábban kialakult meggyőződése ellenére
kényszerüljön meghozni.
A bíróság eljárásának a bizonyításban és a mérlegelésben
testet öltő lényegétől való megfosztása teljes mértékben
alkalmas arra, hogy mindkét - egymással szembeötlően
ellentétes következtetéseket tartalmazó - határozatot (a
feltételes szabadság engedélyezéséről szólót és a
bűnmegelőzési ellenőrzés foganatosítását engedélyezőt)
hiteltelenné tegye az érintett elítélt szemében. Az a tény,
hogy a törvény határidőkre vonatkozó szabályai alapján a
feltételes szabadság engedélyezése megelőzi a bűnmegelőzési
ellenőrzésre vonatkozó, "a rendőrség döntésének eleget tevő"
bírói határozatot, alkalmas olyan látszat kialakítására,
amely szerint a bíróság a rendőrség fellépése következtében
hajlandó a korábbi álláspontjával szemben álló intézkedés
elrendelésére. Ez pedig túl a bírói függetlenség sérülésén,
önmagában is a bírósági határozatok és a jogrend tisztelete
ellen hat.
5.1.2. A bv. bírói eljárással összefüggésben mindezen
felül további alkotmányossági problémákat vet fel az, hogy az
eljárás szabályai teljes mértékben kidolgozatlanok, a
különböző törvényekből csak áttételesen állapíthatóak meg;
számos eljárásjogi természetű kérdés pedig a jogszabályok
alapján megválaszolhatatlan. Tekintettel arra, hogy a Bv.tvr.
- a bírói út deklarálásán túl - a bűnmegelőzési ellenőrzés
elrendelésével kapcsolatban nem tartalmaz további
iránymutatást, a törvény általános szabályai alapján az
eljárásra csak a Be. általános - a vizsgált intézmény
tekintetében adekvátnak nem tekinthető - rendelkezései
lehetnek irányadók. Az eljárási rend ezen hiányosságai súlyos
jogbizonytalanságot okoznak.
A bizonyítás "tárgyát" ebben az eljárásban egy másik
hatóság (rendőrség) ellenőrizhetetlen szempontokon alapuló
azon prekoncepciója képezi, hogy az ő (a kezdeményező)
megítélése szerint követ-e majd el bizonyos típusú
bűncselekményt az elítélt vagy sem. A potenciális
bűncselekmény potenciális elkövetője rendészeti
ellenőrzésének elrendelésére irányuló tárgyaláson ugyanakkor
az intézkedés indítványozója nem működhet közre (még csak
jelen sem lehet), minthogy erre neki jogot a Bv.tvr. nem ad.
A szabályokból kikövetkeztethetően az ő álláspontját -
esetlegesen - az ügyésznek kell(ene) képviselnie, (akinek a
Be. és a Bv.tvr. szabályai folytán a tárgyalási részvétele
kötelező). Az ügyész részére azonban egyetlen jogszabály sem
biztosít semmilyen jogkört a vizsgált intézkedéssel
kapcsolatos eljárásban (indítvány benyújtása, rendőrség
felügyelete, irányítása stb.), az intézkedést indítványozó
rendőrség számára pedig nem ír elő kötelezettséget az ügyész
fellépésének kezdeményezésére. Az Rtv. és a Bv.tvr. közötti
joghézagot előidéző szabályozás következményeképpen egyfelől
tehát - a már hivatkozott Kollégiumvezetők álláspontja c.
dokumentumból is kitűnően - az ügyész közreműködési
kötelezettsége ebben az eljárásban eleve vitatható alapokon
nyugszik, másfelől pedig az indítvánnyal való egyet nem
értése esetén azt szakmai meggyőződése ellenére kell(ene)
képviselnie.
Az ügyészség alkotmányos szerepét és jogállását az
Alkotmánybíróság ugyancsak számos határozatában vizsgálta. Az
Alkotmány 51. §-ából következően az ügyészség alkotmányos
feladatai közé tartozik az állam büntető hatalmának
gyakorlása, és - a törvényben meghatározott esetekben - az
egyéb eljárásokban történő közreműködés mellett, a
törvényesség, a jogszabályok érvényesülésének a betartatása
is [összefoglalóan: 12/2001. (V. 14.) AB határozat, ABH 2001,
163, 168.; 2/2000. (II. 25.) AB határozat, ABH 2000, 25,
30.].
Az ügyészség egyik alkotmányos funkciója a törvényesség
védelme és biztosítása. Az ebből adódó feladatainak ellátása
során az ügyész törvényi felhatalmazás alapján, a törvényben
meghatározott esetekben és módon köteles eljárni. Alkotmányos
szerepével ellentétes magatartásra sem joghézag, sem
bizonytalan jogértelmezés nem kényszerítheti. Ennél fogva
nyilvánvalóan kizárt, hogy az ügyész az általa egyébként csak
törvényességi szempontból felügyelt eljárásban törvényi
felhatalmazás nélkül a felügyeleten túl részt vehessen.
Ezáltal azonban a tárgyalás törvényessége sérül, minthogy a
részvétele nélkül tartott tárgyalás ellentétben áll a Be. és
Bv.tvr. ide vonatkozó általános rendelkezéseivel.
Az eljárás résztvevői és azok jogai tekintetében
fennálló szabályozási hiányosságok és az Rtv. valamint a
Bv.tvr. rendelkezései között feszülő ellentétek az Alkotmány
2. § (1) bekezdéséből fakadó jogbiztonság követelményének
sérelmét idézik elő.
5.2.1. Az előzőekben (5.1.1. és 5.1.2.) kifejtettek
egyenes következményeként az eljárás során - "indítványozói"
oldalon - a jogorvoslati jog tartalmilag kiüresedik. Az
indítványozónak (rendőrségnek) egyik vizsgált jogszabály sem
biztosít fellebbezési jogot a bíróság elutasító döntése
ellen. A bv. bíró határozata ellen a Bv.tvr. és a Be.
általános szabályai szerint (az elítélten és képviselőjén
túlmenően) jogorvoslattal csak az ügyész élhet(ne).
Jogorvoslat benyújtására az ügyészség részéről azonban
minden esetben csak törvényes alapokon és a szakmai
szempontok figyelembe vétele mellett kerülhet sor. Az ügyészt
- alkotmányos szerepéből következőleg - fellebbezési jogának
gyakorlására kívül álló harmadik szerv nem kötelezheti és nem
kérheti fel, különösen nem egy olyan eljárásban, amelyben a
jogszabályok részére semmiféle érdemi közreműködési jogot nem
biztosítanak. Ennél fogva a rendőrség a bv. bíróval való
egyet nem értése esetén sem kezdeményezheti az ügyésznél a
jogorvoslat benyújtását.
Az Alkotmánybíróság több határozatában is kifejtette,
hogy az Alkotmány 57. § (5) bekezdése által garantált
jogorvoslathoz való jog lényege: "[...] a jogorvoslat
fogalmilag és szubsztanciálisan tartalmazza a jogsérelem
orvosolhatóságát" [23/1998. (VI. 9.) AB határozat, ABH 1998,
182, 186.; részletesen továbbá: 22/1995. (III. 31.) AB
határozat, ABH 1995, 108, 110.]. Az eljárási szabályoknak
kell azonban azt biztosítaniuk, hogy az egyes jogintézmények
kapcsán a jogorvoslat útján a bármilyen irányból bekövetkező
jogsérelem valóban és érdemben orvosolható legyen.
5.2.3. Jogbizonytalanságot eredményez az is, hogy
megállapíthatatlanok a fellebbezés elbírálására irányadó
eljárási szabályok.
A Bv.tvr. szövege szerint a fellebbezés során a
bíróság eljárására a Be.-nek a vétségi eljárásra vonatkozó
szabályai az irányadók [Bv.tvr. 6. § (4) bekezdés]. Ez a
szabály azonban csak a büntetőeljárásról szóló 1973. évi I.
törvény. rendszerében volt értelmezhető. A hatályos Be. nem
tesz különbséget a vétségi és bűntetti eljárás között. A
bíróság eljárására irányadó általános és a fellebbezés
elbírálására vonatkozó szabályok a fellebbezés elbírálásának
kereteit részben a bíróság eljárásának új formáihoz:
tárgyalás, nyilvános ülés, tanácsülés, részben pedig a
másodfokú döntés jellegéhez kötik [234. § (1)-(2) bekezdés,
345. §, 370. § (1)-(2) bekezdés]. A Be. az egyes eljárási
formák alkalmazási körét kötelező érvénnyel szabja meg és
azoktól eltérést csak a törvényben nevesített esetekben enged
[234. § (2) bekezdés]. Ebben a rendszerben a Bv.tvr.
hivatkozott szabálya értelmezhetetlen, ugyanakkor a Be. sem
tartalmaz a bv. bíró határozata elleni fellebbezés elbírálása
esetére külön szabályokat.
5.3. A bűnmegelőzési ellenőrzés harmadik feltétele
körében ugyancsak súlyos jogbizonytalanságot eredményez, hogy
egyik jogszabály sem határozta meg a bv. bíró által hozandó
végzés kötelező tartalmi elemeit. A jogszabályok alapján még
az sem állapítható meg kétséget kizáró módon, hogy a bv.
bírónak milyen időtartamban kell meghatároznia az intézkedés
érvényét. Nincs szabály arra, hogy kötelező-e minden esetben
a leghosszabb, egy éves tartamra elrendelnie az intézkedést,
ha pedig nem, napokban vagy hónapokban kell-e a mértékről
rendelkeznie. Az erről való döntés tehát megint csak
esetlegessé, az egyes ügyekben eljáró bírónként eltérővé
válhat.
Az állampolgárokkal szemben igénybe vehető
intézkedésekkel szemben alapvető kívánalom, hogy azok
lényeges tartalmi elemeivel az állampolgárok előre
kalkulálható módon tisztában lehessenek. A tartalmi kérdések
között az egyik legfontosabb az intézkedés hatályának
lehetséges maximális és minimális időtartama. Ennek
megállapítása kizárólag jogalkotási kérdés, amely az egységes
gyakorlatot lehetővé tévő jogértelmezéssel nem pótolható.
5.4.1. Ellentétesen kerültek szabályozásra az intézkedés
megszüntetésével kapcsolatos indítványozási jogkörök is. A
Bv.tvr. szerint erre a bűnmegelőzési ellenőrzést a bíróság
előtt indítványozó, az R. szerint viszont a foganatosító
rendőrség jogosult.
Az eljárási szabályok általában megállapítják, hogy
bizonyos indítványok előterjesztésére kik jogosultak, s a nem
jogosulttól származó indítványt rendszerint érdemi vizsgálat
nélkül el kell utasítani.
A támadott jogintézmény kapcsán ez azonban oda vezet,
hogy amennyiben az R. rendelkezéseinek megfelelően a
rendőrségnek a foganatosításra jogosult és nem a Bv.tvr.
szabályai alapján a kizárólagos jogkörrel rendelkező
indítványozó szerve nyújtja be az intézkedés megszüntetése
iránti kérelmet, azt a bíróság hivatalból elutasítja. A
jogszabályok közötti ellentmondás eredményeként ebben az
esetben az eljárással érintett indokolatlanul szenvedi el a
továbbiakban a súlyos jogkorlátozásokkal járó intézkedést,
hiszen a megszüntetésre irányuló kezdeményezés mögött az áll,
hogy a bűnmegelőzési ellenőrzést már a rendőrség sem találja
szükségesnek.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a büntetőjogi
szankcióval sok tekintetben hasonlóságot mutató és ahhoz
szorosan kapcsolódó rendészeti jellegű intézkedésnek is
alkotmányos indokon kell alapulnia, szükségesnek és
arányosnak kell lennie. A jogállamiság lényegével
összeegyeztethetetlen, hogy az alapjogi korlátozásokat is
jelentő közbiztonsági intézkedés időtartama hosszabb legyen,
mint ameddig az a célja szerint feltétlenül szükséges, és
súlyosan sérti a jogbiztonságot, ha a jogi szabályozás
ellentmondásai vezetnek ilyen eredményre.
5.4.2. Az intézkedés megszüntetése kapcsán az
ellentmondások számát szaporítja, hogy az R. túlmegy az Rtv.
rendelkezésein, amennyiben a megszüntetésre még egy további
okot határoz meg: a szabadságvesztés foganatba vételét.
Az Alkotmány 35. §-ának (2) bekezdése szerint a Kormány
rendelete törvénnyel, a 37. § (3) bekezdése alapján pedig a
Kormány tagjának rendelete törvénnyel vagy a Kormány
rendeletével ellentétben álló nem lehet. Az Alkotmánybíróság
következetes gyakorlata szerint formai alkotmánysértés
állapítható meg akkor, ha a jogszabályi hierarchia Jat.-ban
meghatározott rendje sérül, s ez önmagában is a támadott
jogszabály megsemmisítését vonhatja maga után [összefoglalóan
pl.: 2/2002. (I. 25.) AB határozat, ABH 2002, 41, 56.]. A
végrehajtási jellegű jogszabályokkal kapcsolatban pedig úgy
foglalt állást, hogy azok: "[...] az alapszabály keretei között
- elsősorban olyan részletes szabályokat állapítanak meg,
amelyek elősegítik az alapszabály rendelkezéseinek a
gyakorlati megvalósulását, értelmezik az alapszabályban
használt fogalmakat. A felhatalmazás kereteinek túllépése - a
jogforrási hierarchia rendjének megsértésén keresztül -
alkotmányellenességet eredményez." [19/1993. (III. 27.) AB
határozat, ABH 1993, 431, 432-433.]
Az R.-nek a fentiekben említett szabálya pedig - mivel
új rendelkezést állapít meg - mindenképpen tovább megy a
végrehajtási jogszabály számára fenntartott kereteken, és
ezért a tartalmilag ésszerű szabályozás ellenére is formai
okból alkotmányellenes.
5.4.3. Jogbizonytalanságot teremtenek a bűnmegelőzési
ellenőrzés megszüntetésére irányadó - lehetséges - eljárási
szabályok is. Miután az intézkedés megszüntetésére a Bv.tvr.
szabályai az irányadók, a megszüntetésről elvileg szintén
csak tárgyaláson, az elítélt meghallgatása után kellene
határozni. Minden jogszabályból kimaradt azonban az, hogy
egyáltalán miről kellene ilyen esetben az egykori elítéltet
meghallgatni, milyen tájékoztatást kaphat magáról az
ellenőrzésről és milyen adatokat köteles ebben az esetben a
rendőrség a bv. bíró rendelkezésre bocsátani. Nem állapítható
meg az sem, hogy mely tényekre, körülményekre vehető fel
bizonyítás, illetve mi a további helyzet abban az esetben, ha
a bíró a megszüntetésre irányuló indítványt elutasítja:
benyújtható-e, s ha igen, mennyi időn belül újabb, hasonló
tartalmú kérelem.
Az így kialakult ellentmondásos szabályozás, illetve a
szabályok hiánya ugyancsak sérti a jogbiztonság
követelményét.
6.1. A bűnmegelőzési ellenőrzés súlyos jogkorlátozó
jellegét mutatja, hogy az Rtv. 35/B. §-ából következően
elrendelése és folytatása önmagában okot ad az Rtv. V.
fejezetében meghatározott valamennyi típusú rendőri
intézkedés alkalmazására, illetve a bírói engedélyhez nem
kötött titkosszolgálati eszközök felhasználására. A
jogszabály szövegéből ugyanis nem következik, hogy az igénybe
vehető intézkedések foganatosítása során azok - egyébként az
Rtv.-ben meghatározott - különös feltételeinek is fenn
kellene állniuk. Ez a helyzet viszont végső soron még azokat
a garanciákat is eliminálja, amelyek az egyes nevesített
intézkedéseknél igénybevehetőségük feltételéül eredetileg
kerültek meghatározásra.
Nyilván ezt a helyzetet kívánta orvosolni az Rtv. 35/C.
§ (1) bekezdése, amely az elítélt - de kizárólag az elítélt -
kíméletére utal. Ez azonban valódi garanciának nem minősül,
minthogy az intézkedés részletszabályai, lefolytatásának
módja sem az ellenőrzött személy, sem az egyéb érintettek,
sem pedig a rendőrség oldalán nem kerültek megállapításra.
Mindemellett az Rtv. V. fejezete alapján számba jöhető
intézkedések egy részének alkalmazása a bűnmegelőzési
ellenőrzéssel összefüggésben fogalmilag kizárt, illetve
nagymértékben korlátozott {pl. közlekedésrendészeti
intézkedés [Rtv. 44. § (1) bekezdés a) pont, 45. §], személy-
és létesítménybiztosítási intézkedés [Rtv. 46. § (1) bekezdés
a), b) pont], személyi védelemmel, illetve Védelmi Programmal
kapcsolatos intézkedés (Rtv. 46/A. §)}. Az ezekre történő
visszautalás tehát értelmezhetetlen.
6.2. Az Rtv. 35/C. §-a szerinti felhatalmazással igénybe
vehető valamennyi intézkedés alkotmányban meghatározott, vagy
abból levezethető alapjogot érint. E jogok skálája széles,
átfogja a személyi szabadsághoz való jogot, az emberi
méltósághoz való jogot, a magánlakás, magánélet védelméhez
való jogot. A bűnmegelőzési ellenőrzés és az ennek során
alkalmazható intézkedések alapja azonban még csak nem is
bűncselekmény elkövetése, nem az ezt megállapító bírói
ítélet, hanem az a bizonytalan "jövőbeni lehetőség", hogy
ennek alkalmazása nélkül az ellenőrzés hatálya alatt álló
esetleg bűncselekményt követne el. A bűnmegelőzési ellenőrzés
természetéből az is következik, hogy annak hatálya közvetve
az ellenőrzött személy környezetére, a vele egy lakásban,
közös háztartásban élőkre, közös munkahelyen dolgozókra is
kiterjed.
Ugyanakkor a bűnmegelőzési ellenőrzés kapcsán sem az
intézkedéssel érintett, sem pedig a vele kapcsolatban álló és
áttételesen az intézkedés hatálya alá kerülő személyek (a
továbbiakban harmadik személyek) jogai és kötelezettségei nem
kerültek részletesen meghatározásra. A bűnmegelőzési
ellenőrzés alá vont személyek esetében nincsenek kijelölve
azok az igazodási pontok, magatartási szabályok, amelyek
ellenőrizhetővé teszik az intézkedés végrehajtása során mind
az ő viselkedésüket, mind pedig azt, hogy hatóság
beavatkozása indokolt és szükséges volt-e, továbbá nem járt-e
aránytalan jogkorlátozással. Az ellenőrzés "hatálya alá
kerülő" harmadik személyek tekintetében az Rtv. pedig
érintettségük formai alapjait sem teremti meg. Hiányzik
ugyanis az a felhatalmazó rendelkezés, amely a bűnmegelőzési
ellenőrzés hatálya álló személlyel történő kapcsolatukra
tekintettel esetleg megalapozhatná az intézkedés során
történő érinthetőségüket. Ennek folytán értelemszerűen a
harmadik személyek jogai és kötelezettségei is
megismerhetetlenek. Ez a jogbizonytalanság pedig már
önmagában is alkotmányellenes.
A jogokra és kötelezettségekre vonatkozó pontos törvényi
szabályozás hiánya következtében előáll továbbá az a helyzet,
hogy az eljárás alá vont tekintetében kiüresedik az Rtv. 92.
§ (1) bekezdésében - általában véve az Rtv. V. - VI.
fejezetében rögzített intézkedések ellen - biztosított
jogorvoslati jog (panaszjog) tartalma is. Az Rtv. 93. § (1)
bekezdésének szövegezése következtében a harmadik
személyeknek pedig gyakorlatilag eredendően nem is áll
rendelkezésre jogorvoslati lehetőség miután az intézkedést
nem velük szemben foganatosítják.
IV.
1.1 Az Alkotmánybíróság az előbbiek alapján
megállapította, hogy a bűnmegelőzési ellenőrzés szabályai
nagymértékben kidolgozatlanok, és igen tág teret adnak a
szubjektív, akár az önkényes jogértelmezésnek. A jogszerű
keretek között nagy számú értelmezhetetlen fogalmat
tartalmazó elrendelési feltételek, a részletszabályok, az
eljárási garanciák hiánya, a jogorvoslati jog kiüresítése, a
meglévő szabályoknak a büntetőjogi, büntető-eljárásjogi s a
büntetés-végrehajtási jogi jogszabályokkal való gyakori
ütközése a jogintézmény működését kiszámíthatatlanná és
ellenőrizhetetlenné teszi.
A bűnmegelőzési ellenőrzés vizsgálata során az
Alkotmánybíróság megállapította továbbá, hogy az Rtv.
szabályain kívül a Be. és a Bv.tvr. tekintetében is meglévő,
számos joghézagot előidéző jogalkotási hiba és hiányosság
jogértelmezés útján nem, vagy csak esetlegesen oldható fel,
amely megakadályozza az egységes joggyakorlat kialakítását. A
különböző jogszabályok rendelkezéseinek összehangolatlansága
más esetekben olyan kollíziót hoz létre, amely már alkotmányi
rendelkezések közvetlen sérelmét testesíti meg. Ez a helyzet
pedig az Alkotmány 2. § (1) bekezdése által védett
jogbiztonság követelményének súlyos sérelmét idézi elő és
alapvető jogok alkotmányosan meg nem engedhető mértékű
korlátozásához vezet.
Mindezen túl az Alkotmánybíróság megállapította azt is,
hogy a bűnmegelőzési ellenőrzésre vonatkozó szabályok a
jogalkotás rendjének sérelmén keresztül előidézték az
Alkotmány 37. § (3) bekezdésének sérelmét, s valamennyi
szabályozási szinten és területen sértik az Alkotmány 50. §-a
és 51. §-a által szabályozott, a bíróság és az ügyészség
alkotmányos feladataival és helyzetével összefüggő alkotmányi
elveket, az Alkotmány 57. § (1) bekezdése által védett a
bírói függetlenségre vonatkozó alkotmányi követelményeket, s
az Alkotmány 59. §-a által garantált személyes adatok
védelmére vonatkozó jogelvet is.
Ezért az Alkotmánybíróság az Alkotmánybíróságról szóló
1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 40. §-a
alapján a jogintézményre vonatkozó szabályozás - ex nunc
hatályú - teljes megsemmisítését rendelte el.
1.2. A támadott - mindössze hat paragrafusból álló - R.
szabályai tekintetében az Alkotmánybíróság külön is
kimutatta, hogy annak több pontja tartalmi vagy formai okból
önmagában is alkotmányellenes (határozat: 5.4.1. pont, 5.4.2
pont, 5.4.3 pont). Mindezen túlmenőn megállapította az Rtv.
valamennyi, a bűnmegelőzési ellenőrzéssel kapcsolatos azon
rendelkezésének alkotmányellenességét, amelyek az R., mint
végrehajtási jogszabály alapját képezték. Ezen
alkotmányellenesnek nyilvánított szabályokat részben
változatlanul, részben az Rtv.-vel tartalmilag megegyező
rendelkezést közvetítve az R. szövege is megismétli, minek
folytán az R. ezen rendelkezései osztják az Rtv. megfelelő
rendelkezéseinek sorsát. Az R. néhány további rendelkezése
pedig az Rtv. alkotmányellenesnek nyilvánított szabályai
tekintetében tartalmaz technikai szabályokat, amelyek
önmagukban ugyan nem állnak ellentétben az Alkotmánnyal, ám
nem választhatók el az alapul fekvő alkotmányellenes
szabályozástól, és az R. alkotmányellenes részeitől sem.
Az Alkotmánybíróság a 33/2002. (VII. 4.) AB
határozatában fejtette ki összefoglalóan, hogy a jogbiztonság
követelményét saját működésével összefüggésben is alapvető
kérdésnek tekinti. Az alkotmányellenesnek nyilvánított
jogszabályok megsemmisítése kapcsán ezért nem idézhet elő
olyan helyzetet, amely ellentétben áll az Alkotmány 2. § (1)
bekezdéséből fakadó követelménnyel. A jogalkalmazói gyakorlat
számára értelmezhetetlen és ezért az Alkotmánynak megfelelő
módon nem alkalmazható "norma részeket" tehát akkor is
megsemmisíti, ha azok önmagukban nem alkotmányellenesek, ám
az alkotmányellenesnek nyilvánított részek nélkül nem
alkalmazhatók (ABH 2002, 173, 186-187.).
Az R. alkotmányossági kifogás alá nem eső részei
önmagukban olyan, semmilyen más jogintézményhez nem köthető
"lebegő normák", amelyek az alapul fekvő Rtv.
rendelkezéseinek valamint az R. további, alkotmányellenes
szabályainak hiányában funkciójukat vesztik. Erre figyelemmel
az Alkotmánybíróság - éppen a jelen határozatának is alapját
képező - jogbiztonság követelményére figyelemmel az R.
egészét megsemmisítette.
1.3. A Bv. tvr. támadott 13/A. §-a kizárólag a
bűnmegelőzési ellenőrzésre vonatkozó eljárással kapcsolatos
szabályozást tartalmaz. A bűnmegelőzési ellenőrzésre
vonatkozó, az Rtv.-ben lefektetett szabályok megsemmisítése
következtében e rendelkezés (13/A. §) egyfelől értelmét
veszti, másfelől pedig a fentebb kimutatott, önmagukban is
jogbizonytalanságot jelentő szabályozási hiányosságai folytán
egyébként is ellentétben áll az Alkotmány 2. § (1)
bekezdéséből fakadó alkotmányi követelménnyel. Mindezek
alapján az Alkotmánybíróság a Bv.tvr. 13/A. §-át szintén
megsemmisítette.
1.4. Az Alkotmánybíróság már a 10/1992. (II. 25.) AB
határozatában leszögezte, "hogy a jogszabály
alkotmányellenességének az Abtv. 43. §-ában meghatározott
következményei [...] összefüggnek a jogbiztonság
követelményével, [...]. A jogszabály alkotmányellenessége
következményeit úgy kell rendezni, hogy az ténylegesen
jogbiztonságra vezessen [...]" (ABH 1992, 72, 73, 74.).
A 64/1997. (XII. 17.) AB határozatban az
Alkotmánybíróság részletesen kifejtette, hogy az ex nunc
hatályú megsemmisítéstől csak akkor lehet eltérni, "ha
jogbiztonság vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos
érdeke indokolja." (ABH 1997, 380, 388.) A 66/1997. (XII.
29.) AB határozatban megerősítette, hogy az Alkotmánybíróság
gyakorlatában az Abtv. 42. § (1) bekezdéséből következően
"főszabály nem a jövőbeni, hanem az ex nunc, azaz az
alkotmánybírósági határozat közzététele napjától történő
megsemmisítés[...]." Rámutatott továbbá arra is, hogy az
Alkotmánybíróságnak minden esetben gondosan mérlegelnie kell,
hogy "a jogbiztonság érdeke milyen hatályú megsemmisítést
kíván." (ABH 1997, 397, 407.)
A most vizsgált esetben az Alkotmánybíróság
megállapította, hogy a jogintézményre vonatkozó támadott
szabályozás nem felel meg az Alkotmány 2. § (1) bekezdése
által megkövetelt jogbiztonság követelményeinek. A
bűnmegelőzési ellenőrzésre vonatkozó rendelkezések önmagukban
és egymással, valamint más jogszabályokból fakadó
követelményekkel összevetve olyan súlyos fogyatékosságokban
szenvednek, amely az intézmény Alkotmánynak megfelelő
gyakorlati alkalmazását, magát az erre irányuló eljárás
lefolytatását is lehetetlenné teszi.
Megállapította az Alkotmánybíróság azt is, hogy a
feltárt jogi hiányosságok feloldása meghaladja a
jogalkalmazók értelmezési kompetenciáját, számos kollízió
pedig jogértelmezés útján csak önkényesen, esetlegesen,
kiszámíthatatlan módon oldható fel. Az alkotmányosan is
elfogadott rendszerképző jogértelmezésnek megvannak a
határai: ez nem kerülhet szembe a jogbiztonság
követelményével. A jogalkalmazói jogértelmezés ezért csak
olyan működőképes jogszabályra épülhet, amely világosan
kijelöli az adott jogintézmény célját, alkalmazásának
kereteit, szempontjait és rendjét, az alkalmazásával
érintettek körét, azok jogait és kötelezettségeit és az
intézménnyel összefüggésben igénybe vehető jogorvoslati
rendet. Minthogy a vizsgált jogintézmény szabályozása a
minimális követelményeknek sem felel meg, a jogállami
értékrend nem engedi meg az Alkotmány számos rendelkezésével
több ponton is szemben álló szabályozás időleges hatályban
tartását sem. Ezért az Alkotmánybíróság az ex nunc hatályú
megsemmisítésről határozott.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a pro futuro
megsemmisítés egyik minimális feltétele, hogy az
alkotmányellenesség kimondása folytán megalkotandó új
jogszabály hatályba lépéséig is biztosítható legyen a jogrend
kiszámítható működése. A másik feltétele, hogy az
alkotmányellenes jogszabály időleges hatályban tartása
kevesebb veszélyt jelentsen a jogrend épsége szempontjából,
mint az azonnali megsemmisítés.
A jelen esetben azonban a szabályozás éppen a jogállam
olyan alapintézményeinek működésében idéz elő zavarokat, mint
a bíróság és az ügyészség, minthogy összeütközésben áll az
ezen szervezetek alkotmányos feladat-megosztására,
alkotmányos helyzetére vonatkozó szabályozással és az ebből
következő elvekkel. A működési zavarok kihatnak az ugyancsak
a jogállam fontos intézményének tekintendő rendőrségre és a
büntetés-végrehajtási szervezetére is, tekintve, hogy a
jogintézménnyel kapcsolatos feladataikat csak további
jogszabályok és alkotmányi elvek megsértése mellett láthatják
el. Mindezek következtében az Alkotmányban biztosított
alapvető jogok is sérülnek. Ilyen körülmények között a
meglévő szabályozás akár csak időleges fenntartása sem jelent
nagyobb jogbiztonságot, mint amelyet a szabályozás időleges
hiánya okoz. Ezért jelen esetben az Alkotmánybíróság a
jogszabály alkotmányellenességét az Abtv. 42. § (1) bekezdése
szerinti főszabálynak megfelelően azonnali hatállyal mondta
ki.
1.5. Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza: A közrend, a
közbiztonság védelme, mint alkotmányosan elismert államcél
indokolttá teheti rendészeti eszközök és eljárások
alkalmazását, s ennek szükségszerűségéről a jogalkotó
dönthet. Az ilyen célból létrehozott jogintézmények
szabályozása során azonban az Alkotmány tételes
rendelkezéseinek maradéktalanul érvényesülniük kell. A jogi
szabályozással szemben alapvető kívánalom a jogbiztonság, a
normavilágosság, a kiszámíthatóság követelményeinek
megtartása, az alapjogok korlátozásával kapcsolatban a
szükségesség és arányosság követelményének szem előtt
tartása, az eljárási garanciák kiépítése, az adott
jogintézményre vonatkozó normák összhangjának kialakítása a
hatályos jogrend egészével.
2. Az Rtv. támadott rendelkezéseinek vizsgálata során az
Alkotmánybíróság észlelte, hogy azok egy része - a
visszautalási jogalkotói technika következtében - nem csupán
a bűnmegelőzési intézkedés részletszabályait képezi, hanem
más - az indítványokban nem támadott - jogintézmények során
alkalmazandó eljárások alapjául is szolgál. Minthogy az
Alkotmánybíróság e további jogintézményeket nem vizsgálta, a
kérdéses szabályok tekintetében csak a bűnmegelőzési
intézkedés vonatkozásában fennálló alkotmányellenességről
döntött. Ennek következtében ezen rendelkezések
megsemmisítésére nem került sor. Figyelemmel arra, hogy e
szabályok a bűnmegelőzési intézkedés alapját képező
rendelkezések teljes körű megsemmisítése folytán e
jogintézmény vonatkozásában egyébként sem alkalmazhatók,
külön megsemmisítésük sem volt szükséges.
3. Az Abtv. 1. § b) pontja alapján az Alkotmánybíróság
hatásköre jogszabály, illetve az állami irányítás egyéb jogi
eszköze alkotmányellenességének vizsgálatára terjed ki. A
Módszertani Útmutató a Jat. alapján formailag egyik
kategóriába sem tartozik, ám tartalmát tekintve jogi
normaként érvényesül. Erre tekintettel - állandó
gyakorlatához híven [pl: 60/1992. (XI. 17.) AB határozat, ABH
1992, 275, 278.; 31/1995. (V. 25.) AB határozat, ABH 1995,
158, 161.; 37/2001. (X. 11.) AB határozat, ABH 2001, 302,
306.] - az Alkotmánybíróság a normaként funkcionáló, de az
állami irányítás egyéb eszközének nem minősülő aktus
kiadásának alkotmányellenességét azzal állapította meg, hogy
az abban foglaltakhoz joghatás nem fűződik.
4. Az Alkotmánybíróság határozatának közzétételét az
Abtv. 41. §-a alapján rendelte el.
Dr. Holló András
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István Dr. Bihari Mihály
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó Dr. Erdei Árpád
alkotmánybíró előadó alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila Dr. Kiss László
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István Dr. Strausz János
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné Dr. Vasadi Éva
alkotmánybíró
. |