Hungarian

Ügyszám: .	138/E/1993
Előadó alkotmánybíró: Holló András Dr. .

Az indítvány lényege: .

A döntés száma: 2/1997. (I. 22.) AB határozat .

ABH oldalszáma: 1997/27 .

A döntés kelte: Budapest, 01/21/1997 .

.

A döntés szövege: .

A döntés szövege:                A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az     Alkotmánybíróság      mulasztásban      megnyilvánuló alkotmányellenesség,  valamint   jogszabályi   rendelkezések alkotmányellenességének megállapítására  és megsemmisítésére irányuló indítványok tárgyában meghozta a következő                        határozatot : Az  Alkotmánybíróság   a  Magyar   Köztársaság   1992.   évi költségvetéséről és  az államháztartás  vitelének 1992.  évi szabályairól szóló  1991. évi  XCI. törvénnyel,  valamint  a Magyar Köztársaság  1993. évi  költségvetéséről szóló  1992. évi   LXXX.   törvénnyel   összefüggésben   a   mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség  megállapítására  irányuló indítványt,  továbbá   a  Magyar   Köztársaság   1994.   évi költségvetéséről szóló  1993. évi  CXI. törvény  72. § (2) , valamint   (4) - (5)    bekezdése    alkotmányellenességének megállapítására és  megsemmisítésére irányuló  indítványokat elutasítja. Az Alkotmánybíróság  ezt a  határozatát a  Magyar Közlönyben közzéteszi.                          Indokolás                              I. A  Magyar  Köztársaság  1992.  évi  költségvetéséről  és  az államháztartás vitelének  1992. évi szabályairól szóló 1991. évi XCI. törvénnyel ( a továbbiakban :  Klt. 1. ) , valamint a Magyar  Köztársaság 1993. évi költségvetéséről szóló 1992. évi  LXXX.   törvénnyel  ( a  továbbiakban  :    Klt.  2.  ) összefüggésben          mulasztásban           megnyilvánuló alkotmányellenesség  megállapítása   tárgyában,  továbbá   a Magyar Köztársaság  1994. évi  költségvetéséről szóló  1993. évi CXI.  törvény  ( a továbbiakban :  Ktl. 3. ) 72. § (2) , valamint   (4) - (5)    bekezdése    alkotmányellenességének megállapítása és  megsemmisítése  tárgyában  több  indítvány érkezett. Az  Alkotmánybíróság az  indítványokat egyesítette és azokat egy eljárásban bírálta el.      1. Indítványozók  azért kérik  a Klt. 1-gyel, illetve a Klt.  2-vel  összefüggésben  az  alkotmányellenes  mulasztás megállapítását,   mert   e   költségvetési   törvények   nem biztosították  az  önkormányzatoknak  a  köztisztviselőt,  a közalkalmazottat megillető  13. havi  illetmény és jubileumi jutalom  költségvetési   fedezetét.  Megítélésük  szerint  a köztisztviselők jogállásáról  szóló 1992. évi XXIII. törvény ( a  továbbiakban   :    Ktv.  )  49.  §  (1)  bekezdése,  a közalkalmazottak  jogállásáról   szóló  1992.   évi  XXXIII. törvény ( a  továbbiakban :  Kjt. ) 68. § (1) bekezdése, 78. § (1) - (2)  bekezdése, a  köztisztviselők  munkavégzéséről, munka-   és    pihenőidejéről,   jutalmazásáról,    valamint juttatásairól szóló 170/1992. (XII. 22.) Korm. rendelet 4. § (1) bekezdése  az  önkormányzatoknak  olyan  új  feladatokat adnak, amelyek  alkotmányos feltétele  a feladat ellátásához szükséges saját  bevétel, illetve a feladattal arányban álló állami  támogatás  biztosítása.  Az  állam  elmulasztotta  a feladat  ellátásához  szükséges  pénzeszközök  rendelkezésre bocsátását és  ezzel megsértette  az Alkotmány  44/A. §  (1) bekezdés c ) pontjának rendelkezését.      2.     Indítványozók  másik   csoportja  azért   tartja alkotmányellenesnek a  Klt. 3. 72. § (4) ,  (5) bekezdéseit, mert  azok  alapján  a  Kjt.  általi  fizetési  fokozatoknak megfelelő közalkalmazotti  illetmény  terheiből  a  központi költségvetés  csak   az  önkormányzatok  éves  költségvetési bevételén belül  az  állami  támogatás  arányának  megfelelő részét fedezi,  méghozzá olyképpen,  hogy a támogatás 50%-át az  önkormányzatoknak   kell   saját   forrásból,   vagy   a számlavezető      pénzintézettől       felvett      hitelből megelőlegezniük.   Megítélésük    szerint   a    rendelkezés ellentétben áll  az  Alkotmány  44/A.  §  (1)  bekezdés  c ) pontjában foglaltakkal. Egyik indítványozó  szerint azért is alkotmányellenes a Klt. 3. 72.  §  (2)  bekezdése, mert  a támogatás  kiszámításának alapjául az  1993. december 31-i illetmény és a Kjt. alapján járó kötelező  illetmény különbözetét  veszi. Ez  a  szabály kedvezőtlen  helyzetbe  hozza  azokat  az  önkormányzatokat, amelyek a a Kjt. szerinti illetménybeállást részlegesen vagy teljesen   önerőből    már   1993.   december   31-e   előtt biztosították. Az  ő esetükben  nem  vagy  csak  korlátozott mértékben valósul  meg az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c ) pontjában foglalt rendelkezés.                             II. Az indítványok nem megalapozottak.      1. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c ) pontja alapján a  helyi   képviselő-testület  az   önkormányzat  törvényben meghatározott  feladatainak   ellátásához  megfelelő   saját bevételre jogosult,  továbbá e  feladatokkal  arányban  álló állami támogatásban részesül. Az Alkotmánybíróságról  szóló 1989. évi XXXII. törvény 49. § (1) bekezdése  szerint, ha  az Alkotmánybíróság  hivatalból, illetőleg bárki  indítványára  azt  állapítja  meg,  hogy  a jogalkotó  szerv  a  jogszabályi  felhatalmazásból  származó jogalkotói     feladatát      elmulasztotta     és     ezzel alkotmányellenességet idézett  elő,  a  mulasztást  elkövető szervet -  határidő megjelölésével  -  felhívja  feladatának teljesítésére. A helyi  önkormányzatokról szóló  1990. évi LXV. törvény ( a továbbiakban :   Ötv.  ) 87.  §  (2)  bekezdése  alapján  új önkormányzati feladat  megállapítása esetén  az Országgyűlés egyidejűleg  biztosítja  az  ellátáshoz  szükséges  pénzügyi fedezetet. Az Alkotmánybíróság  a továbbiakban  azt vizsgálta,  hogy  a Ktv. és  a Kjt.  a köztisztviselőket és a közalkalmazottakat megillető  13.   havi   illetményre,   jubileumi   jutalomra vonatkozó rendelkezései tekinthetők-e olyan új önkormányzati feladatnak, ami  megalapozza az  Országgyűlés Ötv. 87. § (2) bekezdésében meghatározott kötelezettségét. A 13.  havi illetmény és a jubileumi jutalom a munkavégzésre irányuló    köztisztviselői,     illetve     közalkalmazotti jogviszonyon alapuló jogosultság. Mindkét juttatási formáról - ha  nem is a Ktv. illetve Kjt. jelenlegi szabályai szerint - rendelkeztek  az 1992.  június  30-ig  hatályos  munkajogi jogszabályok. A  jubileumi jutalomra  a korábbi jogszabályok alapján  is   jogosult  volt   a  munkavállaló,  változás  a mértékben  és   a  30  éves  közszolgálati,  közalkalmazotti jogviszony elismerésében  következett be,  míg  a  13.  havi illetmény a  jutalmat váltotta  fel. A  közszolgálati  és  a közalkalmazotti  jogviszonyok  alapján  a  felek  jogait  és kötelezettségeit megállapító  jogszabályok módosulása  miatt bekövetkezett    változás     azonban    nem    értelmezhető önkormányzati feladatkör bővülésének, még akkor sem, ha az a munkáltatói  kötelezettség   változását  is   jelenti.     A munkajogi,  a   társadalombiztosítási  szabályok  módosulása esetén nem  az önkormányzati  feladatok bővüléséről, hanem a feladatellátás feltételeiben  bekövetkezett változásról  van szó. Az  önkormányzati feladatok  lényege az  önkormányzatok rendeltetésében gyökerezik,  ami  a  helyi  közügyek  önálló intézésében, valamint  a helyi  közszükséglet  kielégítésére irányuló szervező  munkában határozható  meg. Ezek  körét  a kötelező feladatokat  illetően törvény,  egyébként pedig  az önkormányzat  döntése   állapítja   meg.   A   tevékenységek feltételeit    meghatározó    jogszabályi    kötelezettségek terhesebbé válása  nem  vezet  az  önkormányzati  feladatkör kibővüléséhez. Indítványozó  tévedett,   amikor  a  jogszabályi  változások terhesebbé válásából  arra következtetett,  hogy ez egyúttal önkormányzatok részére  új feladat meghatározását is jelenti és megalapozza  az Országgyűlés  Ötv. 87. § (2) bekezdésében meghatározott kötelezettségét.      2. Az  Alkotmánybíróság megállapította  azt is,  hogy a Klt.  3.  72.  §-ában  a  közalkalmazotti  illetményrendszer kötelező    bevezetésével     kapcsolatos    többletkiadások fedezetére  megállapított   rendelkezések  nem   sértik   az Alkotmány 44/A.  § (1)  bekezdésének b ) pontjában, valamint c ) pontjában meghatározott önkormányzati alapjogokat. Az Alkotmánybíróság  már  több  határozatában  vizsgálta  az Alkotmányban    szabályozott     önkormányzati     alapjogok természetét.  [ pl.  : 1/1993.  (I. 13.)  AB határozat,  ABH 1993, 29. ; 4/1993. (II.12.) AB határozat, ABH 1993, 68-73.; 57/1994.  (IX. 17.)  AB  határozat, ABH  1994, 316. , 331. ; 77/1995. (XII.  21.)  AB  határozat,  ABH  1995,  396.  ]  E határozataiban megállapította, hogy az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésében  szabályozott   alapjogok  a  helyi  képviselő- testületek  számára   biztosított  olyan  hatáskörcsoportok, amelyek  a  helyi  önkormányzás  körében  az  önkormányzatok számára   biztosított   autonómia   alkotmányos   garanciáit képezik. Az  önkormányzatokat  az  egyes  alapjogok  körében megillető    autonómia     azonban    nem    feltétlen    és korlátozhatatlan. Az  alapjogok  szabályozása  elsősorban  a kormánnyal és az államigazgatással szemben nyújt alkotmányos garanciát  az  önkormányzatok  számára.  A  törvényhozót  az Alkotmányban szabályozott  önkormányzati alapjogok  annyiban korlátozzák, hogy azokat nem vonhatja el, nem állapíthat meg olyan mértékű korlátozásokat, amelyek valamely önkormányzati alapjog tartalmának  kiüresedéséhez,  tényleges  elvonásához vezetnek. A közalkalmazotti  illetmény-előmeneteli rendszernek a helyi önkormányzati intézményeknél  történt kötelező bevezetésével egyidejűleg az  ebből eredő  terheket a  jogalkotó a Klt. 3. 72. §  -ában foglaltak szerint megosztotta az önkormányzatok és a  központi költségvetés  között. A  megosztás alapján  a központi  költségvetést   terheli  a  többletkiadásoknak  az önkormányzatok éves  költségvetési bevételén belül az állami támogatás   arányának    megfelelő   része.    A    központi költségvetést     terhelő     többletkiadás     felét     az önkormányzatoknak kell  megelőlegezniük a  saját  bevételeik terhére, vagy  úgy, hogy  hitelt  vesznek  fel  e  célra.  A központi   költségvetést   terhelő   többletkiadásoknak   az önkormányzatok  által  megelőlegezett  50  %-át  a  központi költségvetés 1996.  január 1-jétől 3 év alatt negyedévenként egyenlő  részletekben   megtéríti,  és   kamatot  fizet   az önkormányzatnak   akkor,    ha   a    többletkiadásokat   az önkormányzat hitelfelvétel nélkül finanszírozza. Ha pedig az önkormányzat  hitelt   vesz  fel   e  célból,   a   központi költségvetés  viseli   a  hitel   kamatterheit.    A  Magyar Köztársaság  1997.  évi  költségvetéséről  szóló  1996.  évi CXXIV.   törvény    58.   §    -a   felhatalmazást    ad   a pénzügyminiszternek arra,  hogy az  önkormányzatok  által  a pénzintézetekkel  e  célból  kötött  hitelszerződésekben  az önkormányzat helyére a pénzügyminiszter lépjen. Egyes  indítványozók  álláspontja  szerint  e  rendelkezések sértik az  önkormányzatok számára  az Alkotmány  44/A. § (1) bekezdés  b)  pontjában  biztosított  a  bevételeikkel  való önálló rendelkezéshez való jogot. Az Alkotmány  44/A. §  (1)  bekezdés  b)  pontjának  második mondata úgy rendelkezik, hogy az önkormányzat a bevételeivel önállóan rendelkezik.  A bevételi  forrásokkal  való  önálló rendelkezés nem egyetlen jogosultság gyakorlásában nyilvánul meg, hanem  döntési jogosultságok,  gazdálkodási  hatáskörök gyakorlásának  összességét   jelenti.   Az   egyes   döntési jogosultságok korlátozása  nem jelenti  az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés  b) pontjának  második fordulatában biztosított önkormányzati  alapjog   korlátozását,  mindaddig,  amíg  az önkormányzatnak  a  bevételi  forrásaival  való  rendelkezés körében  elegendő  mozgástere  marad  ahhoz,  hogy  bevételi forrásainak felhasználásáról önálló felelősséggel döntsön. Az Klt.  3.  72.  §  (4)  bekezdésének  azon  rendelkezései, amelyek - a központi költségvetés megtérítési kötelezettsége mellett -  a központi  költségvetést terhelő többletkiadások felének megelőlegezését  írják elő az önkormányzatok számára kétségtelenül korlátozzák  az önkormányzatoknak  a bevételei forrásaikkal való rendelkezési autonómiáját. Azonban mivel a korlátozás mértékét  tekintve csak a bevételek meghatározott körét  érinti,   rövid  időtartamú,  ideiglenes  korlátozást jelent, és  a szabályozás választási lehetőséget biztosít az önkormányzatok számára,  hogy  e  kötelezettségüknek  milyen módon tesznek  eleget, a  vitatott  szabályok  nem  jelentik akadályát annak,  hogy az  önkormányzat bevételi forrásainak felhasználásáról  önálló  felelősséggel  döntsön.  Ezért  az Alkotmánybíróság   úgy   ítélte   meg,   hogy   a   vitatott rendelkezések nem  eredményezik az  Alkotmány  44/A.  §  (1) bekezdés  b)  pontjának  második  fordulatában  szabályozott önkormányzati   alapjog    alkotmányellenes    korlátozását. Az Alkotmány  44/A. §  (1) bekezdés  c)  pontja  alapján  az önkormányzat    törvényben     meghatározott    feladatainak ellátásához megfelelő  saját bevételre  jogosult, továbbá  e feladatokkal arányban  álló állami támogatásban részesül. Ez az önkormányzati alapjog arra biztosít alkotmányos garanciát a helyi  önkormányzat számára,  hogy ha  törvény  kötelezően ellátandó feladatot  ír elő  - s  ezzel korlátozza  feladat- ellátási  autonómiáját   -,  a  törvényhozó  gondoskodjék  a feladat  ellátásához   szükséges  anyagi   eszközökről.   Az Alkotmány e  rendelkezéséből  a  törvényhozó  számára  az  a kötelezettség  származik,  hogy  a  helyi  önkormányzatoknak törvényben   előírt,    kötelezően    ellátandó    feladatok ellátásához  szükséges  pénzeszközökről  -  megfelelő  saját bevételi források,  illetőleg e  feladatokkal arányban  álló állami támogatás  meghatározásával - köteles gondoskodni. Az Alkotmány e  rendelkezése alapján  az Országgyűlés  szabadon dönt arról,  hogy miként  gondoskodik  a  törvényben  előírt feladatok   ellátásának    anyagi   fedezetéről.   A   helyi önkormányzatok kötelezően  ellátandó feladataihoz  szükséges anyagi fedezetet  az Országgyűlés  a saját bevételi források és a  központi költségvetési hozzájárulások - törvényben, az Ötv. -ben,  a helyi  adókról szóló  törvényben,  a  kötelező feladatot   előíró    ágazati   törvényekben,   valamint   a költségvetési   törvényekben    meghatározott   -    komplex rendszerén keresztül  biztosítja. A  saját  bevételeknek  és állami költségvetési  hozzájárulásoknak ez a rendszere kell, hogy biztosítsa  a törvényben  előírt feladatok  ellátásához szükséges pénzügyi  fedezetet az  önkormányzatok számára. Az Alkotmány  44/A.   §  (1)   bekezdés  c)  pontjában  foglalt rendelkezésből  nem  vezethető  le  a  törvényhozónak  az  a kötelezettsége, hogy  minden, törvényi  szabályozásból eredő önkormányzati többletkiadást,  a többletkiadás fedezeteként, célhoz rendelt  állami költségvetési hozzájárulással köteles kompenzálni. Az illetményrendszer  kötelező bevezetése  - hasonlóan a 13. havi illetmény,  illetőleg a jubileumi jutalom előírásához - nem keletkeztet  új feladatot  az önkormányzatok  számára, a feladatellátás feltételeiben  eredményez változást.  A helyi közszükséglet    kielégítésére     irányuló    önkormányzati feladatellátás   feltételeit    megváltoztató    jogszabályi módosítás, az  ebből eredő  terhek  önkormányzatra  hárítása abban az esetben, ha ez a feladatellátást lehetetlenné teszi alkotmányellenes helyzethez  vezethet. A  jogalkotónak kellő körültekintéssel  kell   mérlegelnie,  hogy   az   egyébként önkormányzati  feladatbővítést   nem   jelentő   jogszabályi módosítás terhei  nem vezetnek-e  az  önkormányzati  feladat teljesítésének ellehetetlenítéséhez. Az államnak az Alkotmány vonatkozó rendelkezései között nagy szabadsága    van    a    megfelelő    gazdasági    megoldás megválasztására, amelynek  során többek  között  figyelemmel lehet  a  központi  költségvetés  illetve  az  önkormányzati költségvetés  terhelhetőségére   is.  Az   illetményrendszer módosításából eredő többletterhek számításba vétele során az állam figyelembe  vette, hogy  a módosítás  nem vezethet  az önkormányzatok    ellehetetlenüléséhez     és    ezért     a tehermegosztás olyan formáját választotta, amely biztosítani képes az  önkormányzatok  működőképességének  megőrzését.  A tehermegosztás Klt.  3. 72. §-ában meghatározott formája nem áll ellentétben  az  Alkotmány  44/A.  §  (1)  bekezdés  c ) pontjában foglaltakkal. Az Alkotmánybíróság  a fentiekre  tekintettel  a  rendelkező részben foglaltak szerint határozott.                      Dr. Sólyom László                  az Alkotmánybíróság elnöke                        Dr. Ádám Antal                        alkotmánybíró                       Dr. Holló András                     előadó alkotmánybíró         Dr. Kilényi Géza           Dr. Lábady Tamás             alkotmánybíró          alkotmánybíró       Dr. Szabó András         Dr. Tersztyánszky Ödön           alkotmánybíró             alkotmánybíró        Dr. Vörös Imre             Dr. Zlinszky János        alkotmánybíró                   alkotmánybíró .

English: .
Petition filed: .
.
Number of the Decision: .	2/1997. (I. 22.)
Date of the decision: .	01/21/1997
.
.